Reciente el procedimiento normalizado para regular el esfuerzo de pesca en la mayoría de los países del mundo desarrollado, ha sido el establecimiento de límites de capturas (CTP). Hay varias ventajas e inconvenientes al establecer límites de captura y al regular el esfuerzo de pesca mediante estos procedimientos. El inconveniente más importante, al que nos hemos referido en la introducción, es que los límites de captura aislados, incluso si tienen éxito, sólo pueden resolver problemas de conservación de recursos. A menos que se asignen de una manera especial, bien entre grupos nacionales, bien entre una comunidad pesquera de un país, aún existen problemas de super-capitalización.
En esta sección examinamos, en primer lugar, los detalles pertinentes técnicos de los procedimientos para calcular la CTP antes de examinar su asignación.
En el cálculo de la CTP hay criterios implícitos que especifican algunos de los objetivos de la ordenacón. Estos criterios podrían reflejar, por ejemplo, la conveniencia de la CTP para un determinado objetivo de mortalidad íctica, es decir, F0.1 (Boerema y Gulland, 1972) o, para una potenciación máxima a largo plazo del rendimiento por recluta. Pope (1984) examina los problemas que tienen que afrontar los científicos al interpretar objetivos ambiguos con objeto de dar asesoramiento científico sobre las CTP. Para más detalles, los lectores deberán consultar a Pope, pero conviene destacar que estos objetivos debieran ser, en la medida de lo posible, poco ambiguos. El principal problema es que muchos objetivos de ordenación no repercuten directamente en un índice objetivo de mortalidad íctica. En consecuencia, muchas veces es necesario interpretar el objetivo en estos términos antes de proceder con los cálculos.
Dado un determinado objetivo, el cálculo requiere los siguientes procedimientos. En un principio, es necesario evaluar la abundancia y estructura biológica, por ejemplo, composición por edad o talla de la población. Este proceso puede hacerse directa o indirectamente. Los métodos directos requieren reconocimientos acústicos complementados con muestras aleatorias de la composición, según tamaños de la población. Se trata de un método apropiado para aquellas especies cuyo reclutamiento es muy variable y cuyo índice de mortalidad es lo suficientemente alto para que el reclutamiento forme una proporción notable de toda la población. De esta forma se evalúa una diversidad de pequeñas especies pelágicas - capelines, sardinas, anchoas y arenques.
La evaluación indirecta de la abundancia corriente puede hacerse utilizando la técnica del análisis virtual de población (AVP), o mediante modelos de producción que relacionan los índices de captura con la abundancia del recurso.
Los métodos directos son costosos, pero pueden dar evaluaciones precisas de la abundancia corriente. Los métodos indirectos son baratos y frecuentemente sólo se fundamentan en los datos acopiados como cosa natural durante la vigilancia pesquera, pero son frecuentemente imprecisos.
No conviene deducir que en todos los casos los métodos directos proporcionan una estimación razonablemente precisa de la abundancia. Hay varios problemas de construcción y calibración de la muestra que (en algunas casos) los hacen ineficaces. Por ejemplo, la interpretación de un reconocimiento acústico sobre cardúmenes de especies mixtas es muy ambiguo.
El principal problema de las técnicas indirectas es que se fundan en estimaciones de la abundancia corriente sobre una variedad de métodos especiales para calibrar la eficacia del esfuerzo. Por consiguiente, son imprecisas cuando es difícil calibrar el esfuerzo. Pope (1979) y Pope y Shepherd (1982) tratan los detalles matemáticos de este proceso. Un segundo problema es que los cálculos pueden ser sensibles a la estimación del índice de mortalidad natural de la población íctica. En muchos casos, este parámetro sólo puede ser estimado con bastante incertidumbre.
Una vez que se ha hecho la evaluación de la abundancia del recurso, es fácil el cálculo de la CTP, de acuerdo con determinados criterios. Durante varios decenios se ha conocido el procedimiento matemático para estos cálculos (véase Ricker, 1958; Beverton y Holt, 1957).
Pope (1984) estudia con detalle el cálculo de las CTP dado un determinado objetivo y una estimación de la abundancia. Describe varios problemas todos los cuales tienden a un nivel considerable de incertidumbre en los cálculos. Aparte de esta conclusión, los detalles técnicos son inapropiados para su estudio en este documento. Los principales problemas pueden ser manifestados simplemente. Si es posible obtener estimaciones de la abundancia de cada clase de edad de la población íctica, el destino de estas clases de edad en el futuro puede ser previsto utilizando un índice fijo de mortalidad natural y un determinado nivel de mortalidad íctica. Las extrapolaciones relativas a la población total pueden ser objeto de errores debido al reclutamiento futuro (que no puede ser fácilmente estimado) y al relacionado con las estimaciones de la abundancia corriente y mortalidad natural. Cuando la población íctica tiene un bajo índice de mortalidad total (definido como la suma de la pesca y la mortalidad natural) estas extrapolaciones serán razonablemente precisas a medida que el nuevo reclutamiento constituya una pequeña parte de la población. Si la especie tiene una alta mortalidad natural, o la presión pesquera ha producido una alta mortalidad total, la población consistirá en nuevas clases de edad, y el reclutamiento será, en consecuencia, importante. En estos casos, las predicciones son imprecisas. El corolario de esta observación es que los altos índices de pesca pueden producir una mayor imposibilidad de predicción.
Cuando estos problemas son precisos, las estimaciones directas de la fortaleza del reclutamiento se hacen para complementar las estimaciones indirectas de la parte postreclutada de más edad de la población. Se dan ejemplos en varias pesquerías de especies pelágicas. Las pesquerías típicas son aquéllas para distintas poblaciones de arenques en el Atlántico norte, y anchoveta y sardina en el Pacífico oriental.
El procedimiento para calcular la CTP puede ser aclarado al examinar la práctica reciente del Comité Asesor para la Ordenación pesquera (ACFM) del Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM), que proporciona asesoramiento científico a los países que faenan en el área del sudeste del Atlántico. En sus informes, el ACFM señala las capturas como una función de la mortalidad íctica que repercutirá en la población. Esta representación gráfica podrá utilizarse para indicar cómo pueden lograrse los objetivos de ordenación apropiados del órgano administrativo (Hoydal, 1984).
En otros órganos directivos, por ejemplo, la Comisión Ballenera Internacional (CBI), una vez que se ha evaluado la situación de la población relativa a su nivel de máximo rendimiento sostenido, el cálculo de la CTP se obtiene automáticamente con las normas del nuevo procedimiento de ordenación (NPO).
Igualmente, las propuestas para ordenar la anchoa californiana evalúan la relación de la población con respecto a su rendimiento óptimo sostenible y luego calculan la CTP teniendo en cuenta normas simples (McInnis, 1984).
En la Figura 2 queda ilustrado esquemáticamente el nuevo procedimiento de ordenación de la CBI (Allen, 1980) y el plan de ordenación para la anchoa (McInnis, 1984).
Aunque simples en concepto hay varios problemas relativos a estos procedimientos para el cálculo de una CTP que no son reconocidos generalmente. El problema más evidente es que se fundamentan en un historial de datos precisos sobre la composición por año y tallas de la captura, el esfuerzo y la captura por esfuerzo unitario de los distintos componentes de la pesca. Muchas veces no existen estos datos sobre la pesca en los países en desarrollo y evidentemente tampoco existen en las pesquerías recientemente desarrolladas. Sin embargo, la desventaja más importante de la ordenación basada en la CTP se ha hecho evidente recientemente. El problema es que la adopción de la ordenación CTP frecuentemente ha ido acompañada por un empeoramiento acusado de la calidad de los datos. La subnotificación de capturas socava todas las técnicas de evaluación de recursos. Los científicos no pueden efectuar evaluaciones si no hay datos o no son confiables. Es un reflejo de la magnitud de este problema que varios grupos de cientificos se hayan declarado incapaces de calcular las CTP teniendo en cuenta los datos de que disponen (Griffith, 1982; Hoydal, 1984).
Un problema menos importante, aunque todavia significativo, es la asignación de personal cientifico que es escaso, a la cual se apela con frecuencia para hacer evaluaciones anuales sobre la situación de las poblaciones y CTP. Hoydal (1984) examina la práctica corriente del Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM); documenta un sistema muy elaborado de grupos de trabajo y comités que se reúnen durante bastante tiempo del año. Evidentemente esta concentración de personal no puede efectuarse con un bajo costo.
Una cuestión razonable que hay que examinar en este contexto son las ventajas e inconvenientes potenciales entre el nivel medio de captura obtenido y la precisión requerida de la estimación. Por ejemplo, si se necesita que la CTP corresponda con el nivel en donde pueden obtenerse el máximo rendimiento sostenido, será necesario vigilar continuamente la abundancia de la población y revisar la CTP regularmente. Por el contrario, si los administradores pretendian capturar sólo una pequeñ proporción del máximo rendimiento sostenido, se reduce considerablemente la necesidad de vigilar y reglamentar los cambios en los niveles de CTP. Las ventajas e inconvenientes entre el nivel de captura y los costos afines de la vigilancia cientifica se han cuantificado muy pocas veces, pero es evidente que hay ámbito para investigar la posibilidad de una vigilancia menos frecuente. En las comunidades que se dedican a la pesca de múltiples especies, los problemas que plantean los métodos normalizados para evaluar la abundancia, mortalidad ictica y rendimiento potencial, son aún más importantes. En este caso, el establecimiento de un nivel global de capturas tiene que hacer frente al problema de que se produzcan importantes capturas incidentales y descartes.
Durante algún tiempo se ha reconocido el problema que plantean las capturas incidentales. En especial, la administración del ICNAF para el noroeste del Atlántico funcionaba sobre la base de una amplia gama de determinadas CTP, todas con reglamentaciones distintas para las capturas incidentales. En el área ICNAF, estas reglamentaciones de las capturas incidentales significaban frecuentemente que la CTP era inalcanzable, dada la selectividad y áreas de operación de las flotas (Brown, Brennan y Palmer, 1979). La regulación corriente de la pesca del espadin en el mar del Norte, prohibe la captura incidental del arenque en un grado superior al 10 por ciento según peso (CIEM, 1982). La disminución del espadin y el aumento del arenque, plantea problemas para que los pescadores puedan cumplir con los reglamentos.
Los descartes se producen cuando los pescadores eligen entre desprenderse de un pez menos valioso con objeto de que su capo se componga sólo del de más valor. Este problema no es único en las pesquerías de especies múltiples, sino que también se produce cuando se explota una amplia gama de clases de edad de una especie única y los peces de más tamaño y más edad son más valiosos por peso unitario. En el Atlántico norte, las leyes que regulan el indice de descartes tienen cierto historial y, en determinadas pesquerías, está prohibido utilizar máquinas para clasificar (que permitirian separar a los peces pequeños).
Sin asignación, las empresas pesqueras tendrian tendencia a efectuar una superinversión en equipo y mano de obra con objeto de incrementar su proporción de la CTP común. Esto ha producido graves problemas en el pasado con una importante interrupción de la pauta estacional de la pesca, ya que los pescadores se precipitan para obtener su participación en el cupo. Frecuentemente las embarcaciones aumentan de tamaño y potencia de motores para alcanzar más rápidamente los caladeros y volver de ellos, y faenar con una mayor potencia pesquera mientras que están en los mismos. La asignación puede tener lugar entre naciones o dentro de una misma nación.
Hay cuatro tipos importantes de asignación internacional: en primer lugar, cuando la pesqueria es de acceso libre; en segundo, cuando existen poblaciones compartidas; en tercero, cuando se trata de poblaciones anadromas; y, por último, cuando hay una pesca extranjera dentro de una ZEE nacional.
De acuerdo con las condiciones existentes con anterioridad al Derecho del Mar, la pesca de acceso libre era tipica; desde la existencia del último Derecho del Mar y la declaración de las ZEE, sólo hay algunas poblaciones de alta mar, como es el caso de los túnidos, que se explotan de esta manera.
La Comunidad Económica Europea es el único ejemplo de un grupo de naciones que han convenido en combinar sus recursos pesqueros y actuar como si fueran un único estado. Habiendo hecho esto, actualmente asignan sus recursos comunes entre ellos mismos y negocian como una unidad con otros estados en lo relativo a las poblaciones compartidas.
Aunque evidentemente es necesario que exista cierta asignación entre países cuando las poblaciones están compartidas, está muy claro que para dicha asignación las normas no deben ser difíciles y rápidas. Cuando las poblaciones se comparten, los criterios utilizados en el pasado han implicado las caracteristicas biológicas de la población compartida. Entre ellas, la asignación de lugares de desove y las rutas migratorias de juveniles y adultos. En cierto modo esta información puede utilizarse como fundamento para la asignación, aunque los detalles implican evidentemente negociaciones políticas en las cuales otros factores pueden desempeñar una función más importante.
Cuando los países no tienen suficiente capacidad industrial para descargar la CTP dentro de su ZEE, pueden asignar una proporción a las embarcaciones extranjeras.
La asignación de una CTP a las embarcaciones extranjeras cuando la población se halla exclusivamente dentro de la jurisdicción de un único estado ribereño, es evidentemente el derecho y prerrogativa de este estado. Hay que tomar dos decisiones: ¿Qué cantidad de la CTP hay que declarar como excedente con respecto a las necesidades del estado ribereño y, en consecuencia, se pone a disposición de los pescadores extranjeros? ¿Cómo es el nivel total permisible de pesca extranjera que hay que asignar entre varias naciones? En el pasado, esta asignación se ha hecho teniendo en cuenta el rendimiento histórico, es decir, dónde, cuándo y cómo se ha producido la pesca de las embarcaciones extranjeras en condiciones anteriores al Derecho del Mar. Más recientemente la asignación parece ser que se ha hecho teniendo en cuenta la facilitación de datos y cooperación en materia de investigaciones y ejecución.
Con frecuencia, los países examinarán la asignación de la CTP a las embarcaciones extranjeras temporalmente, hasta que llegue el momento que puedan construir su propia capacidad. Sin embargo, cuando el recurso fluctúa naturalmente de manera considerable, puede ser muchas veces económico elegir el desarrollo de la industria pesquera a un nivel donde la capacidad nacional puede siempre ser satisfecha. Todo lo que sobrepase a esta capacidad se asignará de un año a otro a las flotas extranjeras. Estas flotas con tiempo suficiente y una variedad de poblaciones donde tienen derechos de acceso temporal, pueden encontrar este tipo de acuerdo atractivo. Beddington y Clark (1983) han investigado detalladamente la base teórica de normas de este tipo.
Asignación Intranacional de la CTP
Cuando un países el único propietario de un recurso ictico o ha convenido en una negociación internacional la parte correspondiente de una CTP, afronta el problema de la asignación de dicha CTP entre sus grupos nacionales. Esta asignación puede ser muy detallada y técnica o puede ser de naturaleza general. Muchas veces, el objetivo será mejorar la eficacia de las empresas individuales o hacer la asignación entre distintos grupos de pescadores de manera más equitativa. El mejoramiento de la eficiencia de una empresa determinada se consigue mejor mediante la asignación de una proporción de la CTP a dicha empresa. Cuando esto sucede, los pescadores no tienen incentivos para hacer inversiones en equipo y mano de obra con la esperanza de mejorar su participación en la CTP global. Sin embargo, esta asignación transfiriendo como hace un derecho de propiedad efectivo a determinados individuos, debe ser examinada en el contexto global de la política de ordenación pesquera del país.
Con frecuencia, la asignación a determinados grupos de pescadores se hace geográficamente. Así, los derechos de asignación de cupos a los pescadores artesanales se puede lograr mejor dividiendo la CTP entre distintos sectores de la población costera. También puede hacerse una asignación similar entre secciones industriales y artesanales.
Administración de los límites de captura
Un importante problema tratado con anterioridad se refiere a la necesidad de ejecutar coercitivamente la CTP, tando en función de la información que se acopia para fines científicos como para lograr una ordenación adecuada. La naturaleza de muchas pesquerías significa que la ejecución de los límites de captura frecuentemente será si no imposible en alta mar, extremadamente cara. En tales casos, hay ventajas características observando las capturas y aplicando los cupos en el punto donde se efectúa la primera venta. También pueden producirse analogías entre las capturas ilegales, es decir, mayor que la asignación y la recepción de mercancías robadas. El que compra pescado directamente de los pescadores está, evidentemente, en una situación importante para dar pruebas de que la compra no se hizo contraviniendo los reglamentos. En consecuencia, una idea atractiva es que el comprador de pescado participe en el proceso de ejecución, como sucede en algunas pesquerías de Alaska (Tillion, 1984).
Hay evidentes interacciones entre la ejecución de la CTP y el acopio de datos precisos a fines de evaluación de poblaciones. En este contexto, ya hemos hecho referencia a fallos pasados del mundo en desarrollo. Es evidentemente pernicioso que los reglamentos premien el fraude y que la ejecución no pueda impedirlo.
El costo de la ejecución necesita establecerse en función de los beneficios que han de obtenerse al ejecutar una forma de reglamentación de la CTP. Es evidente que en muchos países desarrollados los gastos de ejecución son extremadamente altos (Derham, 1984; Schowengerdt, 1984). Igualmente, los países en desarrollo pueden poner en duda los beneficios que se derivan de una ordenación basada en la CTP, Cuando tienen que afrontar el problema de financiar su ejecución.
Aunque la forma más evidente de controlar el esfuerzo de pesca es regulando directamente las capturas o la cantidad de esfuerzo, estos métodos directos de control plantean varios problemas. En especial, son difíciles y complicados de ejecutar y, por ello, caros. Además son, en palabras de Caddy (1984b), “deseo de información”, es decir, para su propia administración exigen cantidades considerables de acopio de datos. En consecuencia, existen otros métodos atractivos que no son complicados ni costosos. Pasamos a examinar estos métodos.
Hay, efectivamente, dos tipos de estación de veda: la primera tiene lugar cuando se prohibe la pesca durante determinados períodos del año. En estos casos es posible proteger determinadas fases de la vida de una población, por ejemplo, juveniles o peces pequeños. Normalmente, la pesca de la anchoveta peruana está vedada a principios del año, cuando abundan especialmente los peces pequeños (peladillas).
Aunque la estación de veda puede ser eficaz para restringir la mortalidad íctica en una determinada fase vital, existen considerables problemas al utilizarlas, como amplia medida para controlar la mortalidad íctica. La razón es que, si los índices de captura son altos fuera de la temporada de veda, las caracteristicas económicas de la industria llevarían a aumentar la capacidad de pesca de la industria o a un incremento de la capacidad de las embarcaciones ya existentes. Esto, si se permite que continúe, puede provocar un aumento de la mortalidad íctica hasta límites incluso superiores a los establecidos con anterioridad a la estación de veda instituida.
Las estaciones de veda también pueden tener un efecto perturbador en la comercialización, ya que originan interrupciones en el suministro.
El segundo tipo de estación de veda tiene lugar con la conexión natural generada por el efecto que tiene la pesca sobre una población íctica. En esencia, la idea es evaluar una disminución en el índice de captura a medida que la temporada progresa, y cuando se alcanza un índice de captura predeterminado se establece la veda (que corresponde a un determinado nivel de abundancia íctica como biomasa mínima de desove). Las ideas fundamentales de este método son las de De Lury (1947) y Leslie (1952). Estos métodos se fundamentan principalmente en la relación directa entre la captura por unidad de esfuerzo y la abundancia de la población y son correspondientemente inapropiados para aquellas especies en que esta relación es débil.
Las temporadas de veda de este tipo tienden a implicar la clase de supercapitalización examinada anteriormente. Los pescadores sienten la tentación de los altos índices de captura al principio de la temporada para investir fuertes sumas en bienes de equipo con objeto de aumentar su participación en el rendimiento final.
Un método similar para reglamentar el esfuerzo de pesca en una determinada fase vital de una especie es designar un emplazamiento geográfico como zona vedada para la pesca. En los países desarrollados se producen varios ejemplos, siendo típico el del “enclave de la faneca noruega” cerca de las islas Shetland.
Muchas veces las zonas vedadas constituyen un refugio que evita la mortalidad íctica de algunas fases vitales pero todo ello puede producirse a expensas de un mayor esfuerzo de pesca sobre otros grupos de edad. En consecuencia, es necesario evaluar el efecto global de estas vedas sobre la dinámica de la población. Por ejemplo, la protección de grupos de edad cero y uno puede que no produzcan la proteccion apropiada de la población reproductora, cuando los lindices de mortalidad ictica son altos en los demás grupos de edad de predesove.
En algunas circunstancias, las zonas protegidas pueden ser extremadamente útiles para garantizar que, por ejemplo, se protejan partes de la población reproductora, con lo cual se logra un escape efectivo con los correspondientes beneficios de conservación.
Una aplicación particular de las zonas vedadas adoptada en varios países en desarrollo es lo que se denomina “cinturón costero”. El objetivo de esta reglamentación es proteger a los pescadores artesanales de la competencia de los arrastreros que faenan por regla general muy dentro del radio de acción normal de los artesanos (Khoo, 1980; Pathansali y Jothy, 1974). Evidentemente, estos reglamentos dependen del historial detallado de la población en cuestión. Por ejemplo, es bastante inútil cuando una flota industrial de media altura explota por primera vez una población y sólo entonces emigran al cinturón costero. Incluso cuando no sucede así, existirá una tendencia mediante la cual el esfuerzo de pesca de la flota industrial se concentra en los bordes de la zona oostera (Marr, 1982). Generalmente será necesaria una estrecha vigilancia y ejecución para que estas vedas sean efectivas.
Comentarios
Uno de los atractivos de las temporadas de veda y zonas vedadas es que son relativamente fáciles de ejecutar. En especial, la vigilancia aérea unida a las embarcaciones patrulleras pueden demostrar su eficacia en relación con su costo para garantizar que estas regulaciones se cumplen (Derham, 1984).
Tradicionalmente uno de los principales métodos para controlar la mortalidad íctica es mediante la regulación de la luz de malla. La teoría fundamental ha sido bien comprendida desde Beverton y Holt (1957) y puede explicarse sencillamente: la luz de malla grande permite el escape de los peces jóvenes y, en consecuencia, que crezcan y contribuyan a la biomasa de la población íctica en años ulteriores.
Un problema que plantea la regulación de la luz de malla es que, en el período inmediatamente después de su introducción, disminuirán los índices de captura. En esencia esto significa que se prevé que los pescadores hagan un sacrificio ahora para un futuro beneficio. Esto puede ser o no óptimo económicamente para los pescadores interesados y puede provocar cierta desaprobación si tiene un costo neto para los individuos. En estos casos, es demasiado fácil que los pescadores no cumplan con estos reglamentos. En consecuencia, si es así la ejecución será diffcil y cara.
La velocidad con que se producen los beneficios de la reglamentación de la luz de malla depende de las características biológicas de las especies en cuestión. Para las especies que tienen larga vida y un índice de mortalidad escaso, estos beneficios tardarán varios años, ya que las ventajas que se derivan de las especies que viven poco pueden obtenerse en pocos meses.
Un problema que plantea la regulación de la luz de malla es que aunque los beneficios previstos sean fáciles de calcular, estos beneficios en términos de cambios del tamaño de la población o rendimientos aumentados para los pescadores, son extremadamente difíciles de detectar. La razón es que las fluctuaciones naturales del reclutamiento sobrepasan los cambios previstos en el rendimiento y tamaño de la población y, en consecuencia, pueden ocultar los beneficios. Así, el que se produzcan estos beneficios es casi una cuestión de fe. El problema de transmitir esta fe a la comunidad pesquera puede ser difícil. Es especialmente importante ya que los pescadores tienen a su disposición varias formas de evadir estos reglamentos (Thompson y Ben Yami, 1984).
Un sector en el que la reglamentación de la luz de malla ha tenido relativamente éxito es al legislar entre los deseos de las pesquerías industriales y las que se dedican al consumo humano. La prohibición de las redes con una luz de malla pequeña puede efectivamente producir el paro de la pesqueria industrial. Ejemplos al respecto los tenemos en diversas zonas pero de manera más importante en el Atlántico norte (Jones, 1984).
En las pesquerías al arrastre de múltiples especies, que son típicas de los trópicos, por ejemplo Malasia, Indonesia y Tailandia, la reglamentación de la luz de malla constituye un problema importante. La pesca al arrastre en estas zonas explota tipicamente un gran número de especies y cada una de estas de acuerdo con la simple teoría de Reverton y Holt tendría un tamaño de malla óptimo. Por lo tanto, un tamaño de luz de malla único sería subóptimo para la mayoría de las especies. A pesar de estas advertencias hay evidentemente ventajas al examinar el problema del tamaño de la primera captura para dichas pesquerías. En el Golfo de Tailandia, se ha producido un incremento constante de la proporción de peces pequeños en las capturas y, en cierto modo, esto podría mitigarse faenando con redes de arrastre con una mayor luz de malla (Pauly, 1979a). En conclusión, conviene observar que las pesquerías mixtas del Atlántico norte afrontan problemas similares aunque el número de especies implicadas es considerablemente menor.
En teoría, el control directo del esfuerzo pesquero o mortalidad íctica mediante licencias, es una manera efectiva de garantizar la conservación de una población. Indudablemente el examen formal de la dinámica de las especies explotadas permite llegar a la conclusión de que existen considerables ventajas al controlar la explotación de recursos renovables de esta manera (Gulland, 1969; Clark, 1977; Beddington y May, 1977). La idea fundamental es que los niveles de captura cambian automáticamente con el tamaño de la población, cuando se aplica un nivel fijo de esfuerzo. Es decir, la aplicación de un nivel fijo de esfuerzo, según se opina, conduce a un nivel fijo de mortalidad ictica. En consecuencia, los cambios en la abundancia de la población producen variaciones en los niveles de captura. En otras palabras, se establece una conexión que permite que la población vuelva a encontrar su equilibrio. Se trata de una teoría. La práctica es bastante distinta.
Uno de los principales problemas es que el esfuerzo no es la unidad indivisa y constante de los modelos simples. Por regla general, la eficacia de las empresas de pesca tienden a cambiar mejorando con la adquisición de mejor equipo e información. Las calibraciones de la eficacia sólo pueden hacerse post hoc, cuando los índices de captura pueden ser comparados con distintos niveles históricos de abundancia de la población. En consecuencia, al controlar el esfuerzo los administradores muchas veces intentan ponerse al dia, frecuentemente sin éxito, del desarrollo técnico de la flota pesquera. Estas consideraciones se complican más a causa de la composición de éstas, en las cuales unidades diferentes muchas veces no son comparables y por las capturas incidentales de las especies que no constituyen el objeto de la explotación.
En muchas pesquerías, especialmente de especies agrupadas en cardúmenes, los beneficios teóricos del control del esfuerzo se ven gravemente amenazados por la deficiente relación entre los indices de captura y el tamaño de la población, es decir, un nivel fijo de esfuerzo no conduce a un nivel fijo de mortalidad íctica.
A pesar de estos problemas, el control directo del esfuerzo mediante el otorqamiento de licencias puede constituir un método para controlar toda la mortalidad líctica. Como herramienta para garantizar la conservación de las poblaciones probablemente ha de tener éxito sólo cuando se introduce relativamente pronto en el desarrollo de una pesquería. Con demasiada frecuencia, se ha introducide cuando la capacidad es ya excesiva y su valor de conservación correspondientemente escaso. A continuación, examinaremos algunos ejemplos típicos.
Cuando se toma una decisión para instituir un programa de otorgamiento de licencias se plantean una serie de preguntas a la administración. A continuación examinaremos estas cuestiones.
Por regla general, los cientificos han podido hacer cálculos aproximados del rendimiento potencial de la población. En una pesqueria recientemente desarrollada, estos cálculos por lo general se fundamentan en una regla emplrica como es la propuesta a por Gulland (1970). Según esta regla se obtiene la aproximación al rendimiento máximo sostenido de una población con la fórmula siguiente: RMS = ½ MB; M es el coeficiente de mortalidad natural de las poblaciones, y B su biomasa sin explotar. Esta formula particular, por regla general, sobreestima el potencial de la explotación pero las modificaciones sugeridas por Beddington y Cooke (1983) permiten una aproximación que se puede hacer teniendo en cuenta los datos normales de encuesta.
Teniendo en cuenta estos simples índices de captura, los administradores pueden calcular cuántas embarcaciones serán necesarias para explotar este rendimiento máximo sostenido. En esta fase, es ventajoso suponer que la eficacia de la flota aumentará con el tiempo. En consecuencia, estos cálculos deben hacerse de manera conservadora para que no se sobreestime el número de embarcaciones necesario para explotar el máximo rendimiento sostenido. Habiendo hecho este cálculo, esta cifra constituirá un nivel superior en el número de licencias que han de concederse. El administrador indudablemente puede elegir, por razones sociales o económicas, la concesión de menos licencias.
Cuando faenan más de un tipo de embarcación se producen complicaciones pero su solución es bastante fácil. Si para cada tipo de embarcación se suponen unos Indices de captura máximos, hay que examinar un número de combinaciones apropiadas de licencias para distintos tipos de embarcación, supeditando todo ello a que el número máximo de la captura prevista no sobrepase al máximo rendimiento sostenido.
Evidentemente, esta cifra superior para el número de licencias no es necesario que se elija. El administrador puede intentar establecer un número inferior de licencias y, entonces, a medida que se acumule más información sobre la pesca y la población lctica, incrementar las operaciones pesqueras aumentando el número de licencias. También puede intentar la explotación de la pesca a un nivel muy inferior al máximo rendimiento sostenido por razones económicas o de otro tipo. Quizás podria decirse que unos cálculos similares serán necesarios cuando hay que otorgar licencias a una flota extranjera dentro de la ZEE de un país.
Sólo en muy pocas ocasiones se introducen los programas restrictivos de otorgamiento de licencias antes de que las flotas tengan un número crecido de unidades con relación al recurso disponible. Una de estas circunstancias únicas es cuando se introdujo el control de licencias en las pesquerías de camarones en Australia del sur, en marzo de 1968, sólo dos meses después de que hubieran comenzado las capturas comerciales. En este caso, habia otras pesquerías en la misma zona geográfica que estaban fuertemente supercapitalizadas y crearon una sensibilidad con respecto a la necesidad de que el crecimiento de la flota se haga de manera prudente (Bain, 1984). Más comunes son las pesquerías en las que muchos administradores y pescadores convienen en que seria útil reducir el volumen de la flota.
En muchas naciones (por ejemplo, Noruega, Estados Unidos, Canadá y Australia), las decisiones sobre la elegibilidad de las licencias provocan flotas extraordinariamente grandes. Los programas para la reducción de la flota (recompra, destino como chatarra) tienen por finalidad las flotas más pequeñas pero sin ningún tamaño especifico en teoria. En algunos casos, el número total de embarcaciones se determina basándose en consideraciones tales como la conservación de los recursos lcticos, mantenimiento del orden en las operaciones pesqueras, el número de unidades pesqueras ya dedicadas a la pesca y aspectos de carácter empresarial y financiero (Asada, 1973). El cálculo de los números meta para el tamaño de la flota requiere como minimo datos confiables sobre el esfuerzo pesquero y poblaciones biológicas y, preferentemente, datos también confiables sobre el medio ambiente económico y social de la pesca. Cuando no se dispone de estos datos, como sucede con Malasia, la limitación del tamaño de la flota es, desde el punto de vista político, casi imposible (Majid, 1984).
Un tipo muy especial de programa de limitación de licencias es la moratoria relativa a nuevos participantes. Las moratorias se han utilizado cuando la rápida disminución de la población lctica crea una atmósfera de crisis que se supone sólo temporal. Una moratoria es, por regla general, la primera fase de un programa permanente de licencias restrictivas; también se utiliza como respuesta inmediata a una crisis que, según previsiones, exige cambios normativos a largo plazo, aunque no se haya alcanzado ninguna decisión sobre dicha política.
Hay razones importantes para la moratoria. Por ejemplo, la introducción de un programa permanente que no es familiar para los pescadores es muchas veces difícil desde el punto de vista politico, mientras que es fácil decir que todos los pescadores pueden continuar pescando, y los que se encuentren fuera de la pesqueria tendrán que esperar algún tiempo. Sin embargo, las moratorias han tenido muchas veces efectos no deseados. Por ejemplo, en los Estados Unidos, Maine y Massachusetts respondieron a la supercapitalización de sus pesquerías de la costa con intentos de limitar la participación. En 1975, Maine pospuso varias licencias para la pesca de la langosta e intentó desarrollar un sistema permanente para restringir las licencias. La viabilidad política dentro del Estado requirió la discriminación contra los no residentes que, a su vez, no eran aceptados en los juzgados federales. Entonces se dejó la cuestión. Sin embargo, sólo las discusiones han tenido una participación cada vez mayor. Cuando éstas terminaron, los Indices de participación también disminuyeron. En una nota paralela, en 1975, en Massachusetts, se aprobó una moratoria sobre unas nuevas licencias de pesca de langosta. Aunque el número de licencias otorgadas en 1975 fue virtualmente el mismo que en 1974, el número de licencias que notificaron descargas pasó de 876 a 1.201. Luego aumentó el esfuerzo de pesca y el número de nasas también lo hizo en un 50 por ciento entre 1974 y 1977 (Smith, 1978). Estos números ilustran la conclusión alcanzada en muchas otras zonas - que lo único que se hace es instituir una moratoria sobre el número de participantes en una pesca, el efecto a corto plazo será incrementar el esfuerzo de pesca, con lo cual se tendrán repercusiones negativas en la eficacia económica, conservación del recurso y, probablemente, equidad.
En el mundo hay una amplia variedad de programas para el otorgamiento de licencias. Esta variedad pone de manifiesto medios ambientes sociales, económicos y políticos, asl como las posibilidades de explotar diversas especies icticas. El número preciso de estas influencias afecta al nivel de detalle de los criterios para el otorgamiento de licencias. Además, cuanto mayor sea el número de restricciones en el programa, mejor será para lograr determinados objectivos de conservación, económicos y de equidad, aunque todo ello sea más caro y lleve más tiempo.
El programa para limitar las licencias en el Japón, que evolucionó gradualmente durante el siglo XX, es un buen ejemplo de un sistema más complejo. Refleja los factores sociales, económicos y politicos que, junto con los recursos pesqueros disponibles para esta nación insular, han permitido que alcance tanta importancia en la explotación, elaboración, y consumo de alimentos marinos. El control de licencias fue adoptado principalmente para proteqer al gran número de pescadores costeros que utilizan técnicas pesqueras relativamente simples contra las cada vez mayores flotas de enormes y más poderosos arrastreros. El continuo crecimiento de las restricciones de licencias se fundamentó en la reducción de la competencia y el evitamiento de controversias entre distintos grupos de pescadores, la estabiilzación de las condiciones de pesca, mantenimiento de la rentabilidad, conservación de los recursos y prevención de disputas internacionales (Kasahara, 1972).
El complejo sistema de derechos pesqueros y licencias de pesca es parte fundamental del sistema japonés para ordenar las pesquerías, quizás más que en cualquier otra nación pesquera del mundo. El sistema de licencias controla las actividades de cada pesca mediante restricciones sobre el número total de licencias que se otorgan, tamaño de las embarcaciones utilizadas, zona de pesca, método pesquero y con frecuencia las especies que han de explotarse (Kasahara, 1972). El sistema japonés también es más sensible a las pesquerías de especies y fines múltiples que otros programas nacionales. Por ejemplo, una limitación conjunta del esfuerzo de pesca para las pesquerías que utilizan redes de cerco de jareta a fin de capturar sardinas, caballas y jureles, es la regulación principal de la pesca para aquellas poblaciones que emigran en la misma área y que, al parecer, están estrechamente relacionadas con las fluctuaciones de la abundancia (Asada, 1973). La naturaleza detallada del programa de licencias refleja no sólo la complejidad de la explotación intensiva a escala mundial que hacen los japoneses, sino también el empleo relativamente menor de otras formas de regulación, en comparación con otras importantes naciones pesqueras.
Otras naciones siguen muchos de los mismos principios. Por ejemplo, Malasia otorga licencias que efectivamente asignan determinados tipos de embarcaciones a zonas especlficas. La zona de 5 a 12 millas de la costa se reserva para los arrastreros explotados por sus propietarios y pequeños cerqueros. Las aguas de 12 a 30 millas a partir de la costa, se asignan a arrastreros y cerqueros de gran tamaño, asl como a otros equipos de pesca de propiedad total y explotados por malasios. La pesca extranjera, includas las empresas conjuntas y “characters”, pueden operar dentro de la ZEE pero deben permanecer a más de 30 millas de la costa (Majid, 1984).
En Alaska, se otorgan licencias a los pescadores de manera especificas para una especie o grupos de especies muy afines, tipo de equipo especial y zona. Si las licencias tuvieran menos detalle, los importantes cambios en el esfuerzo podrian hacer fracasar la finalidad de los reglamentos. Muchos pescadores de Alaska tienen una gran movilidad y son capaces de cambiar sus actividades de una zona a otra bastante distante. Hay evidentes desventajas económicas en dicha restricción de licencias. Sin embargo, los pescadores pueden faenar con distintos tipos de equipo o en más de una zona, obteniendo más de un tipo de licencia. Con ello se compensan ciertas desventajas.
Hay que tener sumo cuidado si se desea que la restricción de las licencias detenga el aumento del esfuerzo pesquero efectivo. Si la limitación de licencias a una embarcación, junto con un programa de reducción de la flota, incrementa la rentabilidad, los restantes propietarios de embarcaciones tratarán de aumentar su participación en el recurso invirtiendo más en una embarcación de gran tamaño o poniendo más equipo. Si las licencias se otorgan a los pescadores en vez de a las embarcaciones, se producirá el mismo fenómeno - las inversiones tenderán a aumentar la capacidad de explotación efectiva de cada pescador restante. Asl, la “intensificación del capital” (es limitada la tendencia a incrementar la proporción de gastos de capital a cualquier componente del esfuerzo), la “filtración” (la tendencia a reducir el esfuerzo de pesca efectivo cuando disminuye el esfuerzo nominal) y términos similares, ponen de manifiesto el argumento del economista teórico. Si hay tres o más insumos en un proceso productivo, uno de ellos no tiene precio (los peces en el mar), y otro se reduce mientras que el valor del producto es constante o continúa en aumento, por lo que las empresas que potencian al máximo los beneficios tenderán a aumentar el empleo de uno o más de los otros insumos.
En muchos países, los directores de los programas para el control de licencias han admitido que existe una tendencia a la dispersión, con el transcurso del tiempo, de los beneficios económicos obtenidos con la limitación de licencias. Por ejemplo, cuando las autoridades de la Colombia Británica observaron la tendencia hacia una restricción del número de embarcaciones para la pesca del salmón siendo sustituidas por otras más grandes, se añnadieron otras restricciones que exiglan la sustitución tonelada por tonelada, es decir, la adición de una nueva embarcación doble de tamaño que las embarcaciones más viejas, en cuyo caso, habia que retirar dos embarcaciones en vez de sólo una. Las restricciones adicionales limitaron la posibilidad de que las licencias otorgadas a las embarcaciones se transformaran de un tipo de equipo a otro diferente con mayor potencia pesquera por unidad de tamaño.
El Japón también tuvo que responder a los propietarios de embarcaciones que intentaron aumentar el tamaño de sus embarcaciones en las pesquerías restringidas. Las autoridades que otorgan las licencias limitaron esta tendencia emitiendo algunas especificas para las clases de tonelaje. No constituyó una sorpresa que la mayor parte de las embarcaciones de la clase comprendida entre 20 y 40 toneladas tendieran a ser embarcaciones de 39,9 toneladas. En determinados ocasiones la tendencia a potenciar al máximo la capacidad pesquera para una determinada dimensión de restricción de licencias comprometió la sanidad, seguridad y bienestar de las tripulaciones, ya que el espacio dedicado a dormitorios disminuyó para aumentar el espacio dedicado a bodegas (Keen, 1973).
Las acomodaciones estatales de la industria exigen el mejoramiento de las embarcaciones para que puedan alojar nuevas tecnologias y hacer posible que las nuevas tecnologias pesqueras incrementen la capacidad de pesca efectiva más allá de lo que, de otra manera, pudiera haber sido permitido.
Para cambiar las tecnologias y las oportunidades de pesca, se permitió que los propietarios de embarcaciones sustituyeran las antiguas por otras nuevas de igual gama de tamaños o construirlas nuevas de mayor tamaño mediante el “sistema de complemento de tonelaje” (Asada, 1973). Por ejemplo, si se retiraban dos embarcacion de 140 toneladas dedicadas a la pesca del atún en alta mar, el propietario podia obtener una licencia para una embarcación de 280 toneladas para la pesca del atún (en realidad, una embarcación liqeramente mayor, porque los tonelajas elegibles se calculan teniendo en cuenta las gamas de peso superiores). Lo importante es que cuando la pesca atraviesa un buen momento, el tonelaje sometido a licencias cambia de manos a buenos precios. Por ejemplo, el tonelaje complementario para las embarcaciones que se dedican a la pesca del listado en alta mar aumentó de 100 dólares por tonelada en 1955 a unos 500 por tonelada en 1959, y para el año siguiente se aproximaron a los 1.000 dólares por tonelada (Keen, 1973). Estos precios ponen de manifiesto el valor de las licencias limitadas e indican que las restricciones de licencias contribuyen a los beneficios industriales.
En algunas naciones, las licencias deben ser otorgadas por las autoriadades estatales encargadas de la pesca marina. En otros, la elección del organismo administrativo peude ser bastante flexible, Por regla general, cuanto más cusetiones de altos objetivos nacionales están implicadas, más posibilidades tendrá la elección jurisdiccional a nivel nacional, y cuanto mayor sea la variabilidad de las circunstancias locales, más oportunidades tendrá el nivel local.
En el Japón, las licencias de pesca se otorgan por el Ministro de Agricultura y Montes o por los gobernadores de las Prefecturas. La primera licencia se concede para las pesquerías que el Gobierno nacional tiene designadas bajo control nacional. Las razones al respecto son el gran tamaño de las embarcaciones empleadas, la amplitud de la zona de las operaciones pesqueras, la existencia de acuerdos sobre pesquerías internacionales y la naturaleza de los caladeros (Asada, 1973). El segundo tipo de licencia puede ser para una pesqueria que requiera una coordinación a escala nacional, donde el Ministro fija el número máximo de embarcaciones que han de tener licencia para cada Prefectura, o bien, pesquerías que los gobernadores de las Prefecturas, por su propia iniciativa, reglamentan con objeto de coordinar las operaciones pesqueras de su jurisdicción.
Otro país cuyas licencias se otorgan en más de un nivel jurisdiccional, son los Estados Unidos. La mayoría de las licencias de pesca las otorgan los Estados con objeto de permitir una máxima respuesta a las variaciones de las circunstancias locales. Sin embargo, las licencias para explotar las almejas mactra en pleno Atlántico, son otorgadas por el Gobierno federal, porque otros sistemas para restrinqir el esfuerzo de este recurso de media altura fueron insuficientes y los Estados no han podido coordinar por sus propios medios el control de licencias.
En muchos países, una de las cuestiones que impide la aceptación política inicial de un programa surgen de criterios de cualificación inicial. Cuanto mayor es el número de los que temen que ellos, sus marineros de cubierta o sus hijos sean excluidos, mayor es la resistencia. Por otra parte, cuanto más fácil es obtener una licencia, menos efectivo será el programa que trate de reducir la capacidad excesiva.
Como ejemplo de un enfoque deficiente citaremos algo sucedido en los Estados Unidos. En California, un programa de otorgamiento de licencias limitado para el salmón, fundamentó sus cualificaciones iniciales en unas normas muy permisivas. Básicamente, se elegia a una persona si descargaba un salmón durante uno cualquiera de los seis años tomados como base anteriores al programa o posela una embarcación en construcción durante parte del periodo básico, o hacia de buena fe una compra de una embarcación cuya finalidad era la pesca del salmón. California también inclula la cooperación en la descarga de un salmón como otro criterio. En vez de disminuir los pescadores con licencia como se habia previsto, el número de los que participaban realmente aumentó en el primer año del programa. Desde aquel momento, las normas para mantener las licencias son más rigurosas a petición de los pescadores.
La mayoría de los programas para controlar las licencias han fundamentado la cualificación inicial de las licencias en registros de descargas anteriores. La preferencia para otorgar licencias a aquellos que durante muchos años han pescado se debe en gran parte a consideraciones de equidad. Por ejemplo, muchos pescadores no considerarian justo privar a un pescador de su ocupación después de muchos años de actividad y conceder una licencia a otro sin experiencia previa.
Los datos sobre descargas son algunas veces difíciles de obtener e interpretar. Una cuestión de interpretación es si se debe establecer un historical únicamente con las descargas de determinadas especies en una zona especifica, otras espescies en la zona especifica, o las especies apropiadas en alguna zona mayor. Por ejemplo, en las pesquerías del salmón de la Columbia Británica, se redujo la flota con la introducción restrictiva de licencias para limitar las ordinarias a los explotadores, con una participación importante en la pesca del salmón, y suprimir gradualmente a los pequeños productores durante los próximos diez años. Más adelante, se incluyeron a los pescadores con historiales de descargas de hipogloso, aunque no tuvieran desembarques recientes de salmón, en la categoria de licencias ordinarias. Este reajuste fue ciertamente bien acogido y probablemente equitativo, pero hizo que la reducción de la flota fuera más difícil.
Un desempleo extremadamente alto, limitó otras perspectivas económicas y las preocupaciones sociales afines han provocado un tratamiento especial de los pescadores aborigenes en América del Norte (Pearse, 1982) y los pescadores artesanales costeros en pequeña escala de Malasia (Majid, 1984). La decisión de dar preferencia a los pescadores artesanales algunas veces entra en conflicto con la preferencia para los pescadores profesionales con dedicación completa, que se refleja en requisitos para niveles importantes de descarga a fin de calificar inicialmente y/o retener una licencia válida. La razónes que muchos pescadores artesanales desempeñ varias ocupaciones con objeto de sobrevivir; pescan un poco, se dedican al campo, proporcionan productos de artesania o servicios a los turistas, etc.
En muchos países se utilizan los comités o juntas de apelación para determinar casos especiales sobre derechos a recibir una licencia. En algunos países, los pescadores participan directamente en estos grupos. En otros países, los pescadores sólo participan de manera asesora, ya que los juicios se estiman más equitativos cuando los emite una tercera parte desinteresada. En cualquier caso, los juicios sobre cuestiones tales como calificaciones iniciales, condiciones para utilizar la licencia, posibilidades de transferencia, etc., son, por regla general, considerados por los pescadores como ajustados a derecho. Sin embargo, los juicios sobre equidad dependen muchas veces de cómo defina uno los grupos afectados. La participación pública se destaca enormemente al definir la viabilidad politica.
Se utilizan varios procedimientos para permitir que los individuos obtengan licencias después de que se haya establecido un programa. Una solución es permitir que las licencias pueden ser transferidas bien libremente en el mercado bien a través de canales gubernamentales oficiales. Un argumento con respecto a por qué pueden ser transferidas las licencias, es que un trabajador, que labora durante largo tiempo y con gran intensidad, merece transferir el privilegio a otros miembros de su familia o beneficiarse con una venta de la licencia. Por otra parte, cuando las licencias no son transferibles, se produce automáticamente una reducción de la flota, ya que los titulares se retiran, mueren o se dedican a otras actividades.
Las licencias, en el Japón, no se conceden a perpetuidad. Sin embargo, la mayor parte de los pescadores no necesitan preocuparse por una eventual pérdida de sus licencias, ya que la autoridad que las otorga concede la máxima prioridad a aquéllos ya dedicados a la pesca y que puedan demostrar que acatarán las leyes y reglamentos relativos a la pesca y mano de obra, que sus embarcaciones cumplirán con las normas técnicas necesarias y que poseen suficiente capital para dedicarse a la pesca. El Japón es también uno de los pocos países que ha podido reducir considerablemente el tamaño de algunas de sus flotas con licencia. Sin embargo, las mayores reducciones se efectuaron al dar gran prioridad al otorgamiento de licencias a otras pesquerías en expansión, primero a aquellas embarcaciones de pescadores que abandonaban sus licencias para dedicarse a pesquerías con una capacidad excesiva. Por ejemplo, la importante reducción del volumen de la pesqueria al arrastre en el Mar de la China Oriental en los años 50, fué posible con el incremento de la pesqueria con palangres del atún y la conversión de los arrastreros para capturar salmón (Kasahara, 1973).
La restricción de licencias será ineficaz cuando los datos sobre la pesca y los resultados de las investigaciones sean escasos.
Por ejemplo, en Malasia, la ejecución de la restricción de licencias ha sido diffcil, en parte como consecuencia de la falta de datos confiables y, en parte, por dificultades sociales y políticas al actuar de acuerdo con los datos disponibles. Los pescadores venden el pescado a unos cientos de intermediarios que controlan, en su mayor parte, el producto. Las embarcaciones son descargadas en las instalaciones de los intermediarios, en la playa, o en el mar, en embarcaciones procedentes de Singapur. El Gobierno ha intentado centralizar las descargas, pero los pescadores ignoran los lugares estatales de descarga, debido a las amenazas de los intermediarios, según las observaciones de Ibrahim Mohammed notificadas en Saila y Roedel (1979). En consecuencia, las estadísticas disponibles son las que se acopian en los puntos de descarga. Majid (1984) cita otras zonas donde la información escasea o no existe. Como consecuencia de esta escasez de datos, los administradores no pueden estimar con confianza el número de licencias que han de ser otorgadas según pesca y zona. Tampoco pueden determinar la clasificación apropiada de las embarcaciones según área, sugerir técnicas alternativas cuando van a ser prohibidas las técnicas de pesca destructivas o elaborar otras medidas que, en su opinión, sean necesarias.
Muchas naciones están impacientes con las restricciones de licencias, esperando grandes beneficios a bajos costos. Sin embargo, los programas para el otorgamiento de licencias han evolucionado lentamente de acuerdo con tanteos. Las primeras fases de los programas de otorgamiento de licencias pueden plantear problemas de ejecución especialmente difíciles. En una ocasión, el Japón afrontó un problema que recientemente ha sido causa de preocupación para Malasia (Asada, 1973; Majid, 1984). Es decir, había muchas embarcaciones sin licencia ilegales en determinadas pesquerías y poco apoyo político para ejecutar las leyes contra dichas embarcaciones. En ambos casos, se hicieron excepciones especiales para otorgar licencias a las flotas ilegales, seguidas de programas de ejecución más rigurosos contra las embarcaciones sin licencia después de efectuados determinados reajustes en el programa de licencias. Por lo tanto, los países que adopten nuevos programas para limitar las licencias deben prever ciertas dificultades como resultado normal de adoptar un nuevo sistema administrativo.
La discusión sobre la restricción de licencias mencionada, se ha referido únicamente a acciones de una nación con respecto a sus propios pescadores. Sin embargo, muchas naciones pesqueras ribereñas también otorgan un número limitado de licencias a los pescadores extranjeros que faenan en la ZEE nacional. La principal razón es que es necesario que las embarcaciones extranjeras tengan permisos o licencias para que puedan ser controladas. Otras limitaciones, como las CTP asignadas, no pueden ser efectivas si no se conoce el número de embarcaciones extranjeras. La presencia de embarcaciones sin permiso sólo puede ser descubierta por las embarcaciones o aeronaves (Chappel, 1984).
El otorgamiento de una licencia a una embarcación extranjera frecuentemente está relacionado con los requisitos de notificación y registro de datos estadísticos (Bain, 1984; Chappel, 1984). Si bien estos datos son valiosos, hay otro beneficio que se deriva de los incentivos a los pescadores, nacionales o extranjeros, para cumplir con los reglamentos pesqueros cuando las violaciones pueden provocar una pérdida de la licencia de pesca (Tillion, 1984). La licencia sirve como medio jurídico conveniente para detener la pesca en un momento determinado mediante la simple suspensión de la licencia (Derham, 1984).
Los Gobiernos recolectan dinero de los pescadores por muchas razones; asimismo, los pescadores reciben dinero o impuestos reducidos de muchas formas. Si bien estas medidas monetarias raras veces tienen la intención de regular el esfuerzo de pesca, los pescadores reciben sus influencias. En esta sección se examinan las medidas monetarias que afectan directamente a los pescadores. El examen no se ocupa de las medidas monetarias muy importantes pero de influencia indirecta, encaminadas a los elaboradores de pescado, puertos, astilleros, etc. Sin embargo, todo impuesto que reduce el precio que se paga a los pescadores no funciona como impuesto sobre los mismos; todo subsidio, como el relativo a mejoramiento de puertos, que disminuye los costos de los pescadores o los hace más eficientes, tiende a funcionar como un subsidio a los pescadores.
Los pescadores contribuyen de muy diversas maneras. Las recaudaciones se hacen en proporción a la cantidad o valor de las capturas, variando según especies o características de la captura. Los impuestos se recaudan para otorgar licencias a equipos, embarcaciones y determinados pescadores (Ben-Yami, 1984). Estas tasas varían según sean las características del equipo y de la embaración y son distintas también según zonas, grupo étnico y otras muchas cateqorías mencionadas en la sección y 3.3. Los pescadores también pagan impuestos personales, impuestos de propiedad a los Gobiernos locales, sobre el combustible y otros gravámenes sobre ventas, ingresos comerciales, etc. Si violan los reglamentos pesqueros, también tienen que pagar multas. Además de los pagos en efectivo, los pescadores pueden hacerlos en especie, como es el caso de facilitar alimentos a los observadores estatales que viajan en embarcaciones de pesca y proporcionar personal para actividades de mantenimiento del hábitat pesquero.
Los administradores pesqueros, por regla general, omiten los impuestos cuando se ocupan de técnicas importantes para la ordenación pesquera, porque éstos usualmente se recaudan por otras razones distintas a la regulación del esfuerzo de pesca y la administración encargada de recaudar los impuestos pertenece a otras ramas del Gobierno. Las administraciones recaudan estos ingresos fiscales basándose en criterios de equidad apropiados a su nación. Un criterio - posibilidades de pago - hace que los impuestos sean proporcionales a los ingresos y/o riqueza, reduciendo así las entradas que los pescadores obtienen de su trabajo y pudiendo provocar un cambio en el esfuerzo de pesca.
Un segundo criterio - el principio del usuario - permite que los impuestos sean proporcionales a la utilización del recurso público. Si se grava a los pescadores con determinados impuestos de atraque, éstos pueden mostrarse reacios a llevar a puerto embarcaciones de mayor tamaño. Un ejemplo muy impopular en los Estados Unidos es la propuesta para que los pescadores paguen parte de los gastos de la Guardia Costera cuando son rescatados. Por otra parte, en determinadas ocasiones los grupos pesqueros han tenido que pagar impuestos que indirectamente les producían más beneficios; por ejemplo, mejoramiento de los hábitat ícticos e inversiones para ampliar los criaderos.
Muchos economistas han sostenido que la introducción de impuestos en proporción al esfuerzo de pesca y/o captura puede lograr muchos objectivos de la administración de manera más económica que otros sistemas (McConnel y Norton, 1980). Sin embargo, como manifiesta Crutchfield (1979), hay otros muchos problemas relacionados con la utilización de los impuestos como instrumento para variar el esfuerzo de pesca a corto plazo.
En las pesquerías que están supeditadas a importantes variaciones ambientales, los administradores pesqueros pueden, en algunos casos, desear que varíen los impuestos sobre el esfuerzo de pesca de un año a otro. A medida que disminuyen las poblaciones, los impuestos tendrían que aumentar, caso de que con ellos se intente reducir el esfuerzo. No obstante, consideraciones de carácter político hacen que sea difícil aumentar los impuestos de los pescadores cuando en ese preciso momento las capturas han sido reducidas. Incluso si el aumento de los impuestos es aceptable desde un punto de vista político, la existencia de varios retrasos reducirá su eficacia. En primer lugar, hay un retraso legislativo relacionado con cualquier cambio de impuestos. Por ejemplo, en determinados lugares de los Estados Unidos, las asambleas locales son los únicos órganos que pueden alterar los índices de imposición y algunas asambleas sólo se reúnen una vez cada dos años. Este enorme retraso entre el reconocimiento público de una necesidad para alterar un impuesto y la ejecución real del nuevo, va precedido por el tiempo transcurrido entre que algo sucedió provocando la disminución de las poblaciones ícticas y el momento en que los biólogos pesqueros reconocieron lo que sucedía, acopiaron los datos pertinentes, los analizaron y emitieron argumentos suficientemente fuertes para atraer el interés de los políticos. Todavía hay otro retraso entre el momento en que se cambian los impuestos y el momento en que los pescadores reducen el esfuerzo de pesca. Hay varias razones al respecto. Algunos pescadores tardan cierto tiempo en comprender el significado de los nuevos impuestos, es decir, pueden ser lentos en cuanto a elaborar la nueva información. Otros muchos pescadores se dan cuenta immediatamente de la situación, pero se ven limitados en su capacidad de respuesta. El cambio de pesquerías puede requerir inversiones en equipo pesquero o incluso en distintas embarcaciones; también puede ser necesario acumular nuevas técnicas pesqueras o información sobre el emplazamiento de las poblaciones disponibles, todo lo cual lleva tiempo. Además, como algunos pescadores tendrán más facilidad para cambiar de pesca que otros, unos acusarán más la situación al tener menos como consecuencia del cambio impositivo que otros.
Como las dificultades de utilizar impuestos para reajustar el esfuerzo de pesca a corto plazo reduce la utilidad de este procedimiento como instrumento de ordenación, no obstante se ha utilizado con cierto éxito. Cuando un huracán en 1979 hizo que Cuba realizara importantes reajustes en las modalidades de pesca, las manipulaciones del precio se hicieron de acuerdo con los reglamentos espaciales y estacionales para reajustar el esfuerzo de pesca entre poblaciones alternativas de camarones (Baisre et al., 1984).
Por lo tanto, aunque las variaciones a corto plazo de los tipos impositivos para reaccionar frente a las crisis no son probablemente útiles por completo, muchos países podrían establecer impuestos con objeto de reajustar el esfuerzo pesquero entre poblaciones crónicamente superexplotadas y otras alternativas con menos intensidad de pesca. Es probablemente lo que casi siempre sucede cuando el esfuerzo de pesca se aplica a una pesquería completamente utilizada descargando especies cuyo precio aumenta rápidamente. Por ejemplo, el salmón del Pacífico tiene en los Estados Unidos un impuesto según peso mucho mayor que cualquier especie íctica de fondo del Pacífico.
Una segunda circunstancia que ha determinado el aumento de los impuestos es cuando un programa de limitación de licencias ha hecho aumentar los ingresos de los restantes pescadores (Bain, 1984). Por último, los impuestos que una nación ribereña determina para las naciones extranjeras que pescan en su ZEE han sido distintos de un año a otro (Bain, 1984; Jelley, 1983). En determinadas circunstancias, no sólo las naciones costeras conceden menos importancia a la conservación de los ingresos históricos de los extranjeros, sino que también incluso pueden aumentar los derechos de licencia con objeto de acelerar la sustitución del esfuerzo de pesca extranjero por sus propias flotas nacionales.
En resúmen, los impuestos constituyen un instrumento excelente para recaudar parte o todo el dinero público necessario para mantener, regular y reforzar las pesquerías. Pueden utilizarse para canalizar el esfuerzo pesquero hacia otras pesquerías menos explotadas, aunque la ejecución de la recaudación de impuestos sea más costosa a medida que los planes impositivos son más complejos y los pescadores y elaboradores tienen mayores incentivos para eludir los impuestos. Por último, la utilización de los impuestos como instrumento regulador, probablemente sólo es viable cuando los cambios se han realizado durante un largo período de tiempo. Aunque hay excepciones en el caso de gravar a los extranjeros y en determinadas circunstancias nacionales poco frecuentes.
La equidad de los impuestos
En muchas naciones, los impuestos son inferiores a los gastos públicos en investigaciones pesqueras, ordenación y mantenimiento del habitat. Algunas de las razones de esta situación anómala son los escasos ingresos o vulnerabilidad política de muchos pescadores.
En varios países, las tasas e impuestos sobre el pescado descargado han aumentado recientemente con la intención de recaudar una mayor proporción de gastos públicos relativos a la pesca. Esta situación ha sido especialmente importante allí donde los programas de restricción de licencias y/o derechos de propiedad han mejorado el bienestar económico de los pescadores.
La recaudación de ingresos por parte de una nación ribereña a las naciones extranjeras con pesca de altura que faenan en la ZEE de una nación ribereña, sigue dos métodos importantes. Algunos países tienen altos impuestos. Otros bajos pero necesitan ayuda para el desarrollo pesquero y el acceso a mercados en condiciones de favor para las exportaciones marinas de las naciones ribereñas (FAO, 1983).
Repercusiones de los impuestos en la administración y ejecución
Los gastos administrativos y de ejecución varían según los países. Por regla general, estas medidas se añaden a otras similares y pueden determinar gastos adicionales a menos que se utilicen para lograr objectivos muy específicos de esfuerzo de pesca. Como las cuestiones administrativas relativas a estos programas se han tratado con cierta extensión, en este documento sólo nos ocuparemos de algunas cuestiones importantes.
Se ha argumentado que los impuestos se utilizan pocas veces para reducir el esfuerzo de pesca o para canalizarlo de recursos superexplotados a otros con menos intensidad de pesca. La ejecución de los programas impositivos cuya finalidad es controlar el esfuerzo de pesca son, por lo tanto, o ineficaces o muy costosos, ya que tanto los compradores como los pescadores tratan de evadir los impuestos y/o el control del esfuerzo perseguido. Por ejemplo, si se aplica un impuesto más elevado a una especie que a otra, la ejecución necesitará la comprobación de la identificación de la especie para garantizar que los registros de ventas no están falsificados. Esto puede ser especialmente difícil cuando el pescado está parcialmente elaborado a bordo de la embarcación de pesca, bien para ahorrar gastos bien para majorar la calidad del producto descargado. Otras medidas evasivas son desembarcar el pescado en lugares o momentos en que la ejecución es menos probable y la transferencia en el mar de una embarcación a otra, además de transferencias entre embarcaciones de distintas regiones de un país (cuando los impuestos varían dentro del país) y entre embarcaciones de distintos países. Conviene observar que estos problemas son similares a los encontrados al ejecutar los cupos.
Los Gobiernos proporcionan ayuda financiera para la pesca de muy diversa forma (Ben-Yami, 1984). El precio que se paga por el pescado se mantiene alto, muchas veces con restricciones al pescado importado, y con menos frecuencia se hacen pagos directos a los pescadores. De vez en cuando, se subvencionan los precios del combustible y/o se pone a disposición de los pescadores especialmente durante períodos de escasez. Aunque también pueda subvencionarse el equipo de pesca y la construcción de embarcaciones, las restricciones a las importaciones para ayudar a los astilleros y talleres nacionales de fabricación de equipo pueden también incrementar los costos de los pescadores. La ayuda pública se facilita para investigación sobre equipo y programas de demostración que contribuyan al mejoramiento tícnico. Se pueden facilitar préstamos con bajo interés para embarcaciones o capital de explotación. Los gastos públicos se efectúan para el mejoramiento del medio ambiente, factor de gran importancia para las poblaciones ícticas que están parte o toda su vida en agua dulce, estuarios, bahías, arrecifes coralíferos, etc. Las poblaciones ícticas se mejoran. Se hacen importantes inversiones públicas en infraestructura (carreteras, facilidades portuarias, etc.). Los programas de desguazado (recompra, retirada) cuentan frecuentemente con la ayuda de los fondos públicos para efectuar pagos a los pescadores que desean abandonar la pesca. También se hacen gastos públicos para fomentar oportunidades alternativas no pesqueras, como sucede con el programa malayo para incrementar la agricultura cerca de las comunidades pesqueras (Majid, 1984). Por último, muchos países intentan la estabilización de los ingresos de los pescadores que, de otra forma, varían enormemente de un año a otro (Brochmann, 1984).
Consecuencias negativas
Las naciones tienden a lograr muchos de los objetivos mencionados para los programas de ayuda financiera. Por ejemplo, algunas naciones ribereñas han construido sus propias embarcaciones y están reduciendo las subvenciones utilizadas para que la industria recién nacida alcance la madurez. Sin embargo, varios programas de subvención han provocado efectos indeseables.
En algunas naciones, los programas para el desarrollo de la pesca aunque subvencionados por buenas razones, han aumentado la capacidad de pesca que ya estaba supercapitalizada. Por ejemplo, los arrastreros construidos para aumentar la pesca de poblaciones de media altura en Malasia se han dedicado a pescar poblaciones de bajura (Majid, 1984). Los programas subvencionados para aumentar el esfuerzo de pesca sobre recursos ligeramente explotados, olvidó el carácter de múltiples fines de la mayoría de las nuevas embarcaciones de gran tamaño. Por ejemplo, los arrastreros para la pesca pelágica, cuya finalidad era sustituir a los pescadores extranjeros de la bacaladilla del Pacífico (merluza del Pacífico) frente a las costas del Pacífico de Estados Unidos, sólo pueden explotar la bacaladilla del Pacífico durante determinadas épocas del año; otras veces capturan poblaciones de peces de fondo que ya han explotado plenamente los arrastreros más pequeños.
Los programas de subvención cuya finalidad es ayudar a las pesquerías con bajos ingresos tienen además el resultado de eliminar el incentivo para trasladar la mano de obra y los recursos de capital a otras pesquerías en donde pueden ser más productivos y a otros sectores de la economía donde podrían tener más valor (Brochmann, 1984a). Una vez que los incentivos para que sean productivos disminuyen, no es sorprendente que transcurra un número de años “superior al normal”, dando por resultado ingresos “por debajo de lo normal”. En Noruega, el pago de subsidios a los pescadores por hombre y año, ha aumentado con más rapidez que el incremento de los sueldos por año y hombre en el sector industrial durante el último decenio (Brochmann, 1984).
En resumen, los programas de ayuda financiera pueden y deben desempeñar una función valiosa para desarrollar la pesca. Son especialmente beneficiosos para introducir nuevas technologías que incrementen la salud y seguridad de los pescadores, así como para reducir gastos y permitir que los pescadores se adapten a las nuevas oportunidades. También tienen utilidad al contribuir a la estabilización de ingresos muy fluctuantes, facilitando compensación por los problemas económicos creados por el Gobierno y logrando objetivos de equidad. No obstante, algunos programas dificultan la administración pesquera, continúan después de que sus objetivos se han logrado y originan trastornos económicos.
Efectos económicos de los programas de ayuda financiera
Los programas de ayuda financiera pueden contribuir enormemente al rendimiento económico de las pesquerías en muchas naciones. Sin embargo, muchas veces esta contribución va acompañada de consecuencias no deseables.
Algunos programas de subvención pueden ser causa de que los pescadores utilicen técnicas económicamente ineficaces. Por ejemplo, los subsidios al combustible producen una tendencia a utilizar técnicas pesqueras de más amplio radio de acción y que requieren más combustible, cuando otras técnicas podrían haber sido más apropiadas. Los programas de subvención tenían por finalidad estimular la pesca de especies ligeramente explotadas, que frecuentemente tienen cierta repercusión en la ampliación de la pesca de poblaciones ya plenamente utilizadas. Los programas de ayuda financiera comenzados por buenas razones pueden provocar una capacidad excesiva de la flota, o suprimir las fuerzas económicas naturales que, de otra manera, originarían una disminución de la capacidad de la flota.
Una vez comenzados, estos programas son difíciles de suprimir. La eliminación de subvenciones cuando las flotas aumentan demasiado, significaría subvencionar a los pescadores cuando están en buena situación económica y suprimir la subvención al mismo tiempo que los ingresos disminuyen. En consecuencia, en un proyecto inicial hay que incluir planes para la supresión de la subvención antes de que provoque una capacidad excesiva.
Repercusiones de la ayuda financiera en la administración y ejecución
Como hemos indicado, los programas de subvención están supeditados a determinadas tergiversaciones. Si se evitan estas dificultades hay que incurrir en importantes costos administrativos y de ejecución. Para garantizar que los créditos para el fomento de nuevas pesquerías no provocan una capacidad excesiva en una pesca plenamente desarrollada, es necesario tanto una administración más compleja que otorgue el préstamo (para garantizar que el dinero se utiliza como previsto) como un registro detallado del organismo administrativo para que se haga todo lo posible en el sentido de que las embarcaciones construidas de acuerdo con programas específicos de préstamos no se transfieren a la pesca supercapitalizada. Los factores políticos y/o de costos impiden que esta administración se efectúe sólo en casos extraordinarios. Los factores políticos también hacen difícil el apoyo financiero directo exclusivamente a determinados grupos, es decir, si los pescadores en unas comunidades pesqueras aisladas tienen préstamos con bajo interés, estos pueden concederse de manera más generalizada (Brochmann, 1984a). Estos problemas empeoran incluso más en las naciones en desarrollo, cuando importantes organismos crediticios no pueden apreciar algunas de las circunstancias especiales del país prestatario (Majid, 1984).
Las medidas reguladoras examinadas se han utilizado en muchas pesquerías donde los derechos de propiedad no existen o son débiles. Cuando existen los derechos de propiedad, los titulares de derechos toman sus propias decisiones. Con el transcurso del tiempo se han producido diversas formas de derechos de propiedad en estos países para satisfacer las necesidades de cada uno de ellos. Se examina la experiencia con los derechos de propiedad con respecto al acceso a la pesca y territorio pesquero, con especial énfasis en la experiencia del Japón, Canadá y Nueva Zelandia, donde diversos sistemas han demostrado su validez.
Los derchos de uso territorial en la pesca han desempeñado funciones importantes en muchas partes del mundo duranto siglos (Christy, 1982; McGoodwin, 1984; Panayotou, 1984). Se han producido cuando determinados grupos se percataron de que la exclusión de intrusos y la definición de normas para asignar el acceso a ciertos recursos pesqueros eran más importantes que los gastos de controlar el uso exclusivo. Entre las muchas técnicas para asignar derechos, figuran la asignación exclusiva de accesos en determinadas áreas aindividuos o turnos de pesca en una especifica zone. Además, se han utilizado métodos indirectos, como es el caso de la administración local de requlaciones relativas a zonas de ved, restricciones de equipo o temporadas (McGoodwin,1984) .
Los derechos de uso territorial, por lo general, son administrados por los gobiernos locales con o sin la sanción de un gobierno nacional y, en algunas ocasiones, se ejecutan con medios extrajuridicos. Ejemplos de medios extrajurídicos son el abuso verbal de extraños, el sabotaje real o amenazado del equipo de pesca utilizado por los extraños e incluso la violencia física con respecto a estos últimos (McGoodwin, 1984).
El establecimiento de propiedad única por parte de un grupo puede provocar varios beneficios. Al excluir a los “extraños”, el recurso puede ser explotado por un grupo de pescadores que tienen conocimiento de las consecuencias negativas de una explotación indebida y que tienen intereses creados en lo relativo a mantener los recursos pesqueros en buenas condiciones durante el transcurso del tiempo. Estos pescadores es más probable que inviertan para reforzar las poblaciones y en trabajos comunitarios, tales como lugares de descarga, arrecifes artificiales, mecanismos para agrupar a los peces y acuicultura. Las autoridades locales pueden economizar sobre el uso de la mano de obra y capital para pesca, especialmente cuando existen otras actividades productivas locales como es el caso de la agricultura. Las controversias entre los pescadores pueden ser reducidas; en alguna circunstancia, los conflictos entre pescadores en zonas adyacentes también pueden disminuir. Por último, se puede permitir un mayor reajuste flexible de los cambios tecnológicos, mercados, características del recurso y estructuras socioeconómicas de la comunidad pesquera (Panayotou, 1984).
Hay varias condiciones que afectan a la creación y mantenimiento de los derechos de uso territorial. Las caracteristicas de las especies ictias son muy importantes; por ejemplo, el control exclusivo sobre una determinada área es importante para las especies sedentarias o relativamente inmóviles, como es el caso de las ostras, para aquellas que pueden crecer en un espacio confinado, como el salmón criado en riberos flotantes,para especies atraídas por dispositivos especiales y para las que emigran entre agua dulce y salada. Las caracteristicas del equipo utilizado para capturar el pescado también son importantes; un equipo relativamente inmóvil (por ejemplo, trampas y encañizadas) es más propicio para controlar el territorio pesquero que el equipo móvil. La ejecución de la propiedad exclusiva también requiere la definición de límites y su defensa, que los factores culturales apoyen la aceptabilidad política y social de asignar derechos exclusivos y que el gobierno tenga la autoridad necesaria (Christy, 1982).
La experiencia histórica con los derechos de uso territorial indica que aumentarán o disminuirán en orden a importancia a medida que se produzcan circunstancias humanas y naturales. Muchos de estos derechos, que eran viables en las primeras fases históricas, fueron debilitándose y, en algunos casos, desaparecieron a medida que las poblaciones humanas crecían, surgín nuevas tecnologías o las especies en un principio explotadas para uso alimentario local comenzaron a comercializarse (Panayotou, 1984; McGoodwin, 1984). Allí donde estas tendencias han debilitado los derechos pesqueros, algunos países han mantenido estos derechos otorgándoles reconocimiento jurídico. El sistema de derechos de pesca en el japón es un ejemplo evidente donde los derechos de pesca territoriales han sido incorporados en el derecho nacional.
Japón
El sistema de derechos de pesca en el Japón procede de los primeros reglamentos del siglo XVIII. Los señores fuedales concedían derechos exclusivos de pesca a determinados poblados a cambio de pagos de royalties. Con el transcurso del tiempo estos derechos fueron modificados, ya que los señores concedían privilegios especiales de pesca a individuos o grupos a cambio de una importante contribución a su gobierno. El “antiguo derecho de pesca”, promulgado en 1901, reconoció y legalizó los derechos concedidos por el sistema feudal. Además, se crearon nuevos derechos exclusivos como consecuencia de las oportunidades de pesca que brindaba la nueva tecnologí. Después de la segunda guerra mundial, se cancelaron todos los derechos de pesca y se crearon otros nuevos que están, si eran de acuerdo con las mayores libertades democráticas del Japón. Sin embargo, a aquellos que habían perdido derechos en esta reasignación se les concedieron bonos compensatorios que podrían cobrar en efectivo cinco años después (Yamamoto, 1984).
El derecho de pesca significa faenar en una determinada zona con unos equipos de pesca específicos. Aunque se reconoce como derecho formal de propiedad, no puede alquilarse, transferirse o ser hipotecado. El derecho de pesca común,que corresponde vegamente al derecho de pesca exclusivo en el antiguo derecho de pesca, se concede sólo a una cooperativa pesquera y va acompañado de requisitos procesales para su coordinacón dentro de la cooperativa (Yamamoto, 1984). Los derechos de pesca comunes abarcan los recursos ícticos del litoral adjunto al fondo del mar, pequeños equipos fijos situados en aguas con menos profundidad de 27 metros y redes de playa. Los derechos de pesca con redes fijas para equipo más grande, calaso en aguas de profundided mayor a 27 metros, se conceden principalmente a los cooperativas, pero otros pescadores con experiencia y captial demostrado también pueden ser elegibles. El tercer tipo de derecho, derecho de pesca deslondado, se aplica a la maricultra en una determinada área marítima; también se aplica, en principio, a las cooperativas pesqueras. EL sistema de derechos de pesca, como originalmente evolucionoó, fue una forma clásica de derecho de uso territorial. A medida que evoucionó la tecnología nueva,se comercializó la pesca y aumentó la poblacion, los japoneses han convservado el sistema mediante el empleo de leyes y reglamentos administraivious. Las viliosas pesquerías que han proporcionado pescado para la alimentación a las poblaciones y mantenido lugares de trabajo seguros en las comunidades pesqueras, indican que los derechos de pesca han sido muy útiles.
En la sección anterior, hemos examinado la única propiedad de un territorio pesquero como fuente de derechos de propiedad. Con anterioridad hemos tomado nota de que la asignación de límites de captura a individuos o grupos específicos, es también una forma importante de derecho de propiedad. Se facilitan dos estudios de casos para ilustrar el creciente uso de derechos de propiedad para realizar una pesca y algunas de las cuestiones que surgen cuando se producen este tipo de asignaciones.
Canadá
Los derechos de uso territorial hace territorial hace mucho tiempo que existen en el Canadá. La colocación fija de encañizadas y trampas y los acuerdos extrajurídicos entre pescadores relativos a donde cada uno suele pescar, se utilizaron de manera generalizada durante las primeras fases del historial pesquero del Canadá. En contraste con el Japón, el crecimiento demográfico, los adelantos técnicos y el aumento del valor comercial, dieron lugar a determinadas fuerzas que debilitaron los derechos de propiedad. Sin embargo, a medida que las crisis ambientales y las inversiones excesivas en la pesca provocaron una mayor preocupación con respecto a la ordenación pesquera, los canadienses comenzaron a experimentar los sistemas de cupos que es más un derecho de propiedad para pescar que la concesión de una zona de pesca. En 1982 había por lo menos nueve pesquerías que utilizaban este sistema en ambas costas y un gran lago (Doucet, 1984). También existen propuestas formales para ampliar el uso de licencias de cupos en un futuro próximo, particularmente en la cost a atlántica (Kirby, 1982; Pearse, 1982). En la siguiente sección, examinamos un programa de cupos para pescadores porque identifica tanto las posibles ventajas de este instrumento de ordenación pesquera como algunas de las dificultades al formular ciertos programas de cupos.
La pesquería del arenque en la Bahía de Fundy
La pesquería del arenque en la bahia de Fundy comenzó en 1980 con unas encañizadas para facilitar pescado a una fábrica de enlatado de sardinas, dando lugar a una combinación de encañizadas, redes de enmalle de deriva y fijas y redes de cerco de jareta de diversos tamaños para proporcionar pescado a diversos canales de elaboración cién años después (Crouter, 1984). A mediados de los años sesenta, se produjo un colapso en la pesca del arenque de la costa del Pacífico que originó la transferencia de grandes cerqueros a la costa atlántica. Al mismo tiempo, las embarcaciones europeas estaban incrementando sus pesquerías en el Banco George. Como consecuencia de los mayores índices de explotación, las poblaciones de arenque del Banco Geroge se agotaron y las poblaciones de la Bahía de Fundy se vieron gravemente amenazadas (Crouter, 1984).
A causa de la paralización estatal de diversas unidades de la flota de cerqueros nacionales en 1970, se impusieron cupos para las pesquerías de la Bahía de Fundy y del Banco George en 1972. Aunque el crecimiento de la capacidad de la flota nacional hizo la ordenación más difícil, las razones de adoptar radicalmente medidas reguladoras distintas en 1976, se debieron a la crisis económica de la industria (Crouter, 1984). En este caso, al ser las temporadas más breves como consecuencia de la mayor capacidad de la flota, provocaron un alza de los costos, una disminución de los precios (debido en parte a una menor calidad del pescado) y controversias entre los pescadores de arenque. En 1971, el Gobierno convino en conceder apoyo financiero, basándose en las previsiones de cambios importantes en el futuro.
En 1976, se prohibieron las ventas de arenque para la producción de harina de pescado permitiéndose las ventas al costado de buques factoría polacos y concediéndose determinadas asignaciones a algunos cerqueros. Muchos pescadores se organizaron creando un “Club de Comercialización” que controlaba sus actividades pesqueras al organizar las ventas. Los pescadores pudieron faenar juntos y compartir sus capturas. Los precios subieron (especialmente para las miembros del Club que eran los únicos a los que se permitía vender pescado a las embarcaciones polacas), la temporada fue mayor y los beneficios aumentaron considerablemente (Crouter, 1984; Doucet e Iles, 1981). En 1977, aumentaron los éxitos y la composición del "Club", junto con cambios de menor cuantía en determinadas asignaciones.
En 1978, 26 embarcaciones abandonaron la ascociación cooperativa. Sus razones evidentemente eran contar con una menor dirección en lo relativo a comercialización y explotación, así como una vigilancia menos interior (Crouter, 1984). La supresión del control del "Club" exigió un nivel mayor de control estatal. En 1980, tanto las capturas como los precios disminuyeron mucho, se eclipsó la cooperación mutua entre los pescadores y la ejecución estatal de los cupos concedidos a las embarcaciones demostró que, por regla general, tuvo poco éxito. Las ventas directas al costado de embarcaciones para 1981 y 1982 fueron aprobadas por el Gobierno, teniendo en cuenta que los grupos de pescadores de nuevo formaban una asociación para controlar la comercialización y, en consecuencia, las actividades pesqueras (Crouter, 1984).
Un examen completo y reciente de la políntica canadiense (Kirby, 1982) llega a la conclusión de que la asignación de una CTP ha sido un acontecimiento apropiado pero que los precedimientos deben ser modificados aún más para respaldar otros objetivos nacionales. Específicamente, la ulterior expansión de la industria de elabonración de pescado nacional requiere la sustitución de las ventas al costado de embarcaciones extranjeras por las ventas a los elaboradores nacionales. El actual sistema de otorgamiento restrictivo de licencias también hay que convertirlo en un sistema de cupos de embarcaciones transferibles. Se prevé que la flota supercapitalizada disminuya a medida que las embarcaciones más eficientes compren cupos a las menos eficaces. Para acelerar la reducción de la flota, ha sido preparado un programa de recompra quinquenal de cupos para embarcaciones. Mientras que el Canadá todavía está a una fase de desarrollo de este sistema con respecto a los derechos de propiedad, muchos canadienses estiman que están realizando buenos progresos (Kirby, 1982; Crouter, 1984).
Nueva Zelandia
En la última sección, tomó la experiencia canadiense con la asignación de la CTP entre pescadores nacionales para ilustrar el uso de los derechos de propiedad que reciben un creciente interés en las naciones desarrolladas (véase, por ejemplo, varios documentos en Pearse, 1979). En esta sección, se examina la experiencia de Nueva Zelandia con respecto a la asignación de la CTP entre pescadores nacionales, extranjeros y empresas conjuntas. Se hace para explicar cómo un programa que tiene cierta similitud con la experiencia canadiense puede ser utilizado como instrumento para la ordenación pesquera.
Reconociendo los principios de equidad internacional dimanentes de las negociaciones del Derecho del Mar y deseando ayuda para el desarrollo pesquero, para una mejor evaluación de los recursos, transferencia de tecnología y acceso al mercado extranjero, Nueva Zelandia tuvo en cuenta tres clases de preferencia de pesca cuando estableció su ZEE en 1978. La primera preferencia fue para los pescadores nacionales, la segunda para las empresas conjuntas y, en último lugar, los pescadores extranjeros. De acuerdo con este sistema, la pesca al arrastre de especies ícticas por parte de embarcaciones extranjeras con licencia disminuyó más del 50 por cientoentre 1975 y 1980, mientras que los pescadores nacionales, al invertir en embarcaciones de mayor tamaño pudieron alejarse hasta alcanzar caladeros de más de media altura, doblando aproximadamente sus capturas. Sin embargo, en 1980, la mayor parte de las capturas de la pesca al arrastre se lograron con la nueva flota de empresas conjuntas.
Nueva Zelandia no sólo determina qué proporción de la captura total permisible se destina a los pescadores nacionales, empresas conjuntas y embarcaciones extranjeras, sino que asigna una captura total permisible de la explotación extranjera para cada país y todo lo que se captura con empresas conjuntas se asigna según los cupos de las compañías. Los cupos para las compañíes demostraron que reforzaban enormemente la viabilidad administrativa de las requlaciones. Como Nueva Zelandia exigía que todas las embarcaciones extranjeras obtuvieran una licencia, hicieran una primera escala después de entrar en la ZEE y después de pescar y una sequnda antes de abandonar la ZEE, la mayor parte de las medidas de ejecución se pudieron realizar sin apenas gastos en los muelles y las inspecciones en alta mar se redujeron a un mínimo.
Las empresas conjuntas fueron consideradas en Nueva Zelandia como un acuerdo de transición. Si los pescadores nacionales no podían explotar plenamente un recurso, había que permitir que las embarcaciones extranjeras lo hicieran, quizá a cambio de un royalty, concesión comercial u otro tipo de acuerdo. Si los pescadores nacionales podían explotar el recurso, podían hacerio. Así, mientras que las empresas conjuntas funcionaron en Nueva Zelandia tan bien como lo habían hecho en muchos otros países, se tomó una nueva iniciativa para convertir a estas empresas conjuntas en una actividad más nacional. A partir del l de abril de 1983, a nueve de las empresas conjuntas con una titularidad de acciones superior al 75 por ciento les fueron asignados diversos cupos individuales que suman tanto como el cupo total para las especies de alta mar (Waugh, 1984). La asignación incial del cupo se fundamentó en criterios que tienen en cuenta el rendimiento conocido, disponibilidad de embarcaciones y posibilidades de elaboración en tierra. Se comercializaron algunos cupos de determinadas especies entre compañías a fin de permitir un reajuste de la pesca para satisfacer las necesidades de elaboración (Waugh, 1984).
En resumen, Nueva Zelandia ha desarrollado un sistema para asignar determinadas proporciones de la captura total permisible a algunas compañías pesqueras como sistema para el formento de su pesca de altura. Se permite la transferencia de technología y el asesoramiento y valores extranjeros, pero sólo cuando todo ello permite el desarrollo de la pesca nacional. Cuando la pesca con participación de empresas conjuntas no es viable, las pesquerías extranjeras continúan siendo un factor importante.
