Para que los niveles de producción y de vida de las comunidades pesqueras aumenten sin repercutir desfavorablemente en las poblaciones pesqueras, han de formularse nuevas estrategias de ordenación, y aplicarse y evaluarse por lo que respecta a su eficacia, lo que interesa no sólo a los organismos gubernamentales y comunidades pesqueras locales sino también a los tratantes de pescado y a las organizaciones voluntarias privadas. Aunque la relación entre comerciantes y pescadores por lo que respecta a las pesquerías continentales es mucho menos bien conocida que en las pesquerías costeras, parece entrar aquí en juego el mismo tipo de “relación simbiótica” (Lawson, 1983, pág. 10). En algunos casos, el pescador continental elabora y vende su propia captura o puede haber otros miembros de la familia que actúen de comerciantes (el comercio pesquero es un modo de poder participar las mujeres de los pescadores en las pesquerías, elevando sus niveles de vida y los de sus hijos con ese trabajo). En otros casos, los pescadores pueden convertirse en comerciantes de dedicación plena o los comerciantes pueden constituir un gremio totalmente aparte.
Independientemente de la situación, en todos los trópicos los pequeños comerciantes, cuando se les deja solos, han demostrado capacidad para entregar el pescado a grandes centros comerciales con una eficacia por lo menos pareja a la de la mayoría de las entidades paraestatales comerciales y cooperativas. E1 comercio pesquero no sólo proporciona empleo a un número relativamente grande de personas, que de lo contrario tal vez estuvieran desempleadas o subempleadas, sino que hay pruebas de varios tipos de colaboración mutua entre pescadores y mercaderes.
Aunque hace falta mucha más investigación al respecto, los créditos que dan los comerciantes a los pescadores son bastante comunes, por lo menos en lo que respecta a las pequeñas pesquerías costeras de Africa occidental. Dado que la falta de crédito constituye un obstáculo importante para el fomento de las pesquerías continentales por la vertiginosa elevación del coste del equipo, los planificadores deben pensárselo dos veces antes de tratar de alterar el comercio del pescado. Después de analizar un sistema indígena de mercadeo entre los Fante de la Costa del Cabo de Ghana, Gladwin confía más en que entre los participantes locales figuren comerciantes y pescadores cuando concluye que “las actuales instituciones indígenas pueden emplearse como vehículos para un desarrollo que no dé al traste con la trama social tradicional ni repercuta negativamente en el papel que juega la mujer dentro de la sociedad” (1980, pág. 131). Refiriéndose a las pesquerías continentales, Hayward demuestra cómo los pescadores y los comerciantes de las llanuras de Kafue cooperan en apoyo de un precio económico para ambos gremios. “Cabe esperar que determinados pescadores o comerciantes puedan vender por debajo del precio corriente para esquivar el mercado. Pero esto lo impide la actuación cooperativa de comerciantes y pescadores presentes, que negocian con el “infractor” con objeto de ajustar los precios al tipo predominante… Esta cartelización de precios impide mucha guerra comercial por ambos lados” (1982, pág. 19).
Las organizaciones voluntarias privadas, o los grupos de voluntarios ayudados por donantes, tienen también una función importante que jugar como intermediarios y como fuentes de personal, fondos y equipo escaso. Son tan malas las relaciones entre algunos departamentos gubernamentales, incluido el de pesca, y las comunidades locales, que algunos expertos creen que su existencia ya de por sí asegura el fracaso del programa que se intente llevar a cabo. Aludiendo a los esfuerzos de repoblación forestal en Haití, Murray (citado en Cernea, 1985) afirma que “si un planificador quisiera acabar con un proyecto de plantación de árboles desde los propios comienzos, o asegurarse de que no funcionará no existiría ningún mecanismo de sabotaje más eficaz que ponerlo bajo el control de algún ministerio central”. Estos puntos de vista no se reducen sólo a Haití o a proyectos forestales. Un asesor de pesca del Cuerpo estadounidense de Paz, cuando enumera los factores que favorecen el éxito de sus muchos y pequeños proyectos pesqueros a lo largo de los trópicos, colocaba en la cabeza de su lista “la independencia respecto de la administración central y de los donantes internacionales” (comunicación oral, 1984).
Aunque estas opiniones extremas pueden estar justificadas por lo que respecta a algunos pequeños proyectos, la intervención de la administración central es crucial para la formulación y aplicación de estrategias nacionales de ordenación, especialmente en cuanto a su apoyo político, técnico y fianciero. Por otro lado, toda una serie de organizaciones voluntarias privadas pueden desempeñar importantísimas funciones como intermediarias entre gobiernos y comunidades pesqueras suspicaces y como organismos ejecutores por propia cuenta. Un ejemplo de esta última función es el de las Explotaciones familiares en Zambia, organización voluntaria privada que ha ampliado recientemente sus actividades de tanto éxito, con la planificación, ejecución y entrega de nuevos planes de colonización de tierras, para incluir comunidades pesqueras en las llanuras de Kafue, siendo un objetivo a largo plazo el de ayudar a esas comunidades a protegerse contra las irrupciones de extraños.
Si se quiere conjugar el acceso limitado con la participación y control local, hacen falta asociaciones locales que se grangeen la lealtad de las comunidades pesqueras en las que actúen, que tengan justificación económica y que puedan, con la debida asistencia desde fuera, administrar una pesquería fluvial de muchas especies a largo plazo. El orden de las funciones de estas asociaciones - congruencia sociocultural, viabilidad económica y orientación conservadora -, es deliberado. A menos que estas asociaciones den a las comunidades pesqueras una gran intervención económica en la administración de las poblaciones pesqueras de una forma socialmente congruente, fracasarán como mecanismo de ordenación.
Aunque “el pueblo lo primero” es un enfoque relativamente nuevo del desarrollo rural, ha recibido decidido apoyo en los últimos informes y evaluaciones del Banco Mundial (Emmerson, 1980; Pollnac, 1981 y Cernea 1985). En su Rethinking Artisanal Fisheries Development: Western Concepts. Asian Experiences, Emmerson aduce la necesidad de un enfoque bioantropológico que combine la sensibilidad ante los recursos pesqueros y las comunidades pesqueras (aunque trata fundamentalmente de las comunidades marinas, el énfasis de Emmerson no es por ello menos aplicable a las pesquerías continentales). Pollnac, al tratar más expresamente de las cooperativas de pescadores, insiste en la necesidad de “un a investigación adaptiva en las muchas y variadas pequeñas comunidades pesqueras del mundo… Debe tenerse en cuenta la variabilidad regional por lo que respecta a las variables sociales y culturales. Deben desarrollarse cooperativas que se ajusten a las necesidades regionales Y locales” (pág. iii). Generalizando sobre un alcance mucho más amplio de los proyectos del Banco Mundial, Kottak (en Cernea, 1985) afirma que tal vez su conclusión más importante es “que la atención que se preste a los problemas sociales es rentable en términos económicos concretos”, según se aprecia por unas tasas económicas de rendimientos muy mejoradas.
No sólo están muy diversificadas las comunidades que participan en las pesquerías continentales, sino que la misma comunidad se presta a cambios rápidos con el tiempo al comercializarse su pesca. Aunque se trata de una minoría decreciente, algunas comunidades siguen siendo muy pequeñas, relativamente aisladas y relativamente autosuficientes. Otros pueden formar parte de sociedades muy complejas, organizadas jerárquicamente que vinculan las comunidades a sí mismas a base de una amplia serie de conexiones económicas, sociopolíticas e ideológicas. En la mayoría de los casos, la pesquería es una actividad estacional y a tiempo parcial, por más que se dan grandes excepciones. Aunque los pescadores a tiempo parcial suelen ser también agricultores, la pesca puede combinarse con una serie de otras actividades productivas, incluida la ganadería y la venta de pescado. En esos casos, no hay una organización que pueda simplemente sobreimponerse a las comunidades pesqueras y esperar que prospere. Como señala Pollnac, la cooperativa de pescadores es la asociación que se emplea más frecuentemente para entregar servicios a las pequeñas comunidades pesqueras. Sin embargo, su índice de fracaso en las zonas tropicales es altísimo, debido en parte, como sostiene Pollnac, a que “en las evaluaciones de proyectos se ha prestado poca o ninguna atención a factores socioculturales asociados con su éxito o fracaso potencial” (pág. i). En otras palabras nada puede sustituir a la investigación adaptiva.
Aunque las modalidades locales de asociación con fines de ordenación deben ser coherentes desde el punto de vista cultural, sin embargo conviene hacer algunas observaciones generales para las pequeñas pesquerías continentales, independientemente de su grado de comercialización. Al estudiar las asociaciones locales para los pobres, van Heck (1979) distingue entre asociaciones ordinarias y asociaciones participatorias. Aquéllas suelen ser el resultado de una iniciativa oficial o de fuera y abarcan las instituciones locales tipo consejos comarcales y comunales, así como cooperativas. Aunque pueden desempeñar y de hecho desempeñan una función importante en el desarrollo rural, raras veces se basan en instituciones locales a nivel comunitario, sino que más bien vienen impuestas desde arriba. De ahí que en el Sur de Asia el panchayat de aldea raras veces corresponda a las comunidades aldeanas reales, sino más bien es una unidad mayor dirigida por el Gobierno que agrega una serie de comunidades aldeanas reales, sino más bien es una unidad mayor dirigida por el Gobierno que agrega una serie de comunidades ya existentes. Lo propio puede decirse para el barrio (y comités de fomento de barrios) en Africa central. En ambos casos, estas organizaciones han sido proyectadas por gente de fuera a efectos de votación y desarrollo. Y en ambos casos casi siempre están dominadas por una élite rural pequeña pero potente que “muestra una falta casi total de interés… hacia la población pobre que vive en medio de ella” (van Heck, 1979, pág. 2; véase también Chambers, 1983).
Como las comunidades pesqueras figuran muchas veces entre las más pobres de las realmente pobres y, en Asia meridional como en todas las demás partes se consideran a menudo como de una condición bajísima, las asociaciones normales raras veces representan sus intereses. Así las cosas, van Heck llega a la conclusión, y nosotros estamos de acuerdo con él, en que tienen que crearse asociaciones participatorias separadas, dirigidas por los propios pobres. En algunos casos, puede iniciarse su establecimiento desde dentro; en otros tal vez sea indispensable la asistencia exterior. Pero en ambos supuestos hace falta un cierto tipo de apoyo externo en términos de políticas legalmente sancionadas y mantenidas o de ayuda más directa para crear y dirigir una estructura organizativa eficaz.
Conjugando el acceso limitado y la participación y control local a nivel comunitario, una modalidad de organización especialmente interesante es la “sociedad agraria comunitaria ”de Reynolds (1981), que nosotros llamaremos aquí “Asociación local de accionariado participativo” (ALAP) para que resulte más aplicable a la ordenación de aguas y eliminar la palabra fácilmente equívoca de “sociedad”. La idea de Raynolds surgió de su labor en silvicultura comunitaria que llevó a cabo trabajando para la fundación Ford en la India Central, y que actualmente estáaplicando con carácter experimental el Gobierno de Zimbabwe en la región de Sebungwe. No se ofrece aquí como panacea sino más bien como ejemplo ilustrativo del tipo del asociación local que podría servir de mecanismo aficaz para combinar el control local con una ordenación eficaz de recursos. La ALAP, potencialmente participativa por to que respecta a todos los miembros adultos de la comunidad, tiene también por objeto dar a todos esos miembros participación económica en los recursos pesqueros de una comunidad.
Aunque es aplicable tanto a las comunidades pesqueras relativamente poco comercializadas como a las altamente comercializadas pero antes tradicionales, la estructura de la ALAP en determinados casos debe basarse en una investigación adaptiva. Aunque puede tener sentido en muchas sociedades una polarización comunitaria, en otros (como en las comunidades pesqueras nilóticas de la región Sudd del Sudán) la unidad apropiada para este tipo de asociación podría ser el linaje, en que intervendrían una serie de linajes (o clanes, etc.) para las zonas adyacentes. En otros casos, por ejemplo en los Haya del lago Victoria, los gremios pesqueros podrían ser la unidad más conveniente, etc.
Aunque es importante en un principio no sobrecargar a las asociaciones locales con demasiadas funciones, con el tiempo convendría que se federasen hasta el nivel comarcal o pesquero. Podrían también articularse de varias formas constituyendo cooperativas de consumidores y mercadeo y centros comunitarios pesqueros, aunque también aquí es de importancia decisiva que su carácter participatorio y su función primordial (la de dar a los socios una participación económica en un recurso sin degradarlo), no quede condicionada de modo alguno.
Tal como lo piensa Reynolds (1981 y GOZ, 1983), cada una de estas asociaciones de accionariado participativo locales se crea oficialmente como entidad legal (que puede recibir préstamos), en la que cada hogar cuenta a ser posible con dos accionistas iguales - es decir, ambos cónyuges, aunque estudios de adaptación pueden sugerir otras bases para distribuir las acciones. Definida por unos límites específicos, que fijarán las comunidades locales en cooperación acciones con la administración local y los departmentos de pesca y/o otros organismos oficiales), el recurso objeto de administración debe repartirse con arreglo al número de accionistas.
El concepto de reparto es una característica común de las unidades pesqueras tradicionales; el muestreo que hace Emmerson de la literatura antropológica sobre las comunidades pesqueras de las costas asiáticas da a entender “cuán importantes son las normas sociales de reparto e intercambio que rigen característicamente la distribución de la captura en una pesquería de subsistencia“ (1980, pág, 28). Una ojeada a la literatura sobre las pesquerías continentales sugiere la misma conclusión, pues los desembarques de pescado se distribuyen ampliamente entre parientes y otros miembros da la comunidad. Aunque la comercialización socava las normas de reparto, la idea de acciones en una ALAP debe ser, sin embargo, algo culturalmente coherente en muchas comunidades pesqueras. Entre los Haya, por ejemplo, cada miembro de un gremio de pesca de seis a doce socios posee una acción en el equipo del gremio que es de propiedad comunal. Las acciones pueden heredarse (incluso por las mujeres) y sus rendimientos se reparten de acuerdo con el tamaño de cada acción siempre que el accionista o su suplente participe en las actividades cotidianas (Cory y Hartnoll, 1970, pág. 185–6). Aunque pueden venderse las acciones, los socios del gremio tienen el derecho de opción.
Se expone aquí con algún detalle el ejemplo de los Haya porque corresponde a la idea de Reynolds de una ALAP, en que las acciones pueden subastarse entre los miembros de la comunidad. Este tipo de subasta tiene dos ventajas importantes. La primera es que permite a los accionistas ancianos y a otros que no faenan obtener algún beneficio financiero de su participación en la ALAP. Segundo, fija un “precio de mercado“ a las acciones, que pueden utilizarse como base de imposición, medio para obtener el apoyo de los organismos de administración local a nivel de comarca y distrito al mejorar su base impositiva. Por otro lado, hay que fijar algunas limitaciones para que los socios más pudientes no puedan acumular un número desproporcionado de acciones a su nombre o en representación de extraños que aportan el capital o que sean consorcios.
El arriendo de las acciones por un determinado tiempo podrí a servir de instrumento para proteger los derechos de los accionistas, volviendo las acciones al propietario o sus herederos al cabo de algunos años. Los componentes del grupo familiar del arrendatario, de su hogor o de otro subgrupo podrí an tener también derechos prioritarios de compra. Los accionistas, por ejemplo, podrían reunirse en subgrupos, que pasarían a ser los accionistas reales haciéndose todo lo posible por mantener un equilibrio adecuado entre las acciones de los diferentes subgrupos. Lo ideal sería que la determinació n del tipo de aparejo utilizado corra a cargo del “consejo de administración“ de la ALAP, interviniendo los funcionarios en calidad estrictamente consultiva; por lo demás las ALAP podrí an sufrir las mismas restricciones de aparejos ineficaces que constituyen parte del problema actual, especialmente cuando hay pescadores má s pobres. Aquí es donde entrar como técnica de ordenación las épocas de veda o los cotos de pesca.
Como ya se señaló antes, la asociación local, de accionariado participatorio, no constituye una panacea; sin embargo, tiene buenas posibilidades simplemente porque, de un lado, tiene sentido bajo el aspecto teórico (al combinar el acceso limitado con la participación local y poseer mecanismos como el accionariado, y la subasta y arriendo de acciones), mientras que, por otro lado, parecería ser coherente con los sistemas socioculturales de las comunidades pesqueras locales. Su puesta en práctica en todo caso puede presentar muchos problemas potenciales (un nú mero de socios cada vez mayor, por ejemplo y la entrada de forasteros, en particular de pescadores migratorios) que habrá n de solucionarse inmediatamente. Lo que haría falta es un experimento con un pequeño nú mero de zonas bien escogidas, donde se proyecten, ejecuten, vigilen y evalúen las asociaciones prototípicas con una fuerte participación local a todo lo largo de su existencia. Las asociaciones voluntarias privadas pueden desempeñar una función especialmente importante a este respecto, sobre todo cuando haya suspicacias ya rancias entre las comunidades pesqueras y los departamentos de pesca. Una cuestión sumamente delicada es el grado del control oficial residual, de haberlo, sobre los recursos de base durante el período de aplicación inicial. A la larga, Reynolds prevé una federación nacional de ALAP (con una representación oficial del gobierno pero dirigida por socios elegidos) que se ocupe de las “infracciones”.
Anque la comercialización de las problaciones pesqueras tradicionales va en aumento en todos las zonas tropicales, siguen existendo algunas pesquerías no comercializadas (fase 1) sobre todo a lo largo de los tributarios de la cuenca del Amazonas, así como en otras partes de las llanuras húmedas de América del Sur, y en la región tropical de Africa y Asia. Casi siempre se hayan aisladas, son pequeñas y vulnerables, incapaces por sí solas de resistir a la invasión futura de gente de fuera. Si quieren tener posibilidades de sobrevivir en su estado actual o de comercializar sus actividades, han de organizarse y tienen que recibir ayuda exterior. Debido a su distribución limitada y a su pequeña escala, una posibilidad especialmente interesante es la de incorporarlas en zonas de acceso restringidas como parques nacionales, áreas de ordenación de recursos naturales y parques étnicos.
La idea aquí es permitir a participantes de pesquerías todavía tradicionales el acceso, con carácter de subsistencia y de intercambio limitado, a los recursos pesqueros de parques nacionales o a zonas de ordenación de la vida silvestre creadas para incorporar a las comunidades locales. A cambio del permiso oficial para pescar y de la protección gubernamental frente a extraños, las personas a las que se les permita el acceso habrán de ayudar al Gobierno a proteger la base de recursos empleando sólo técnicas aceptadas y ayudando a controlar la invasión por extraños de los recursos de caza, pesca, flora, minerales y otros recursos naturales. Si no cumplen su del “pacto“, perderán sus derechos de pesca.
Aunque la idea de incorporar a las comunidades locales de pescadores dentro de la ecología de los parques nacionales suele rechazarse inmediatamente cuando se expone por primera vez a las autoridades del parque y a otras (el autor principal de este trabajo ha tenido esta experiencia en Zambia, Nigeria y Sri Lanka), parece haber funcionado en varios casos tanto en zonas templadas como tropicales. En zonas templadas muy densamente pobladas es fácil olvidarse de que algunos parques se establecieron realmente en torno a comunidades campesinas que tenían derechos prioritarios de posesión. Hoy día estas mismas comunidades constituyen una nota de atracción de parques como el de Snowdonia en Gales y el de Duke de' Abruzzi en Italia.
En las zonas tropicales predominaba una situación muy distinta. Allí las autoridades coloniales, con su escaso conocimiento de las culturas del lugar, solían sacar a la fuerza a sus poblaciones locales cuando se establecían en medio de ellas parques nacionales. Sin embargo, en algunos casos se ha permitido a las poblaciones del lugar pescar con carácter de subsistencia dentro de los linderos de los parques o se estudian planes para permitir el acceso a los mismos. Como ejemplos en que se ha permitido a las comunidades locales pescar dentro de los parques, figure el Parque Nacional Akagera de Rwanda, el Parque Nacional Virunga del Zaire, el Parque Nacional Lockinvar de Zimbia, los parques y zonas de ordenación de caza a lo largo de la orilla del lago Kariba en Zimbabwe y el parque y el santuario que bordean el embalse de Senanayake Samudra en Sri Lanka.
Por desgracia, en ninguno de los cinco casos arriba citados hemos podido obtener material al día sobre la situación corriente de la pesca dentro de los parques y de las zonas de ordenación correspondientes. En todos los casos, salvo en Zambia (donde se suspendió la pesca razones ajenas) por lo visto se sigue permitiendo el acceso limitado, lo que da a entender que el experimento ha sido en parte satisfactorio, aunque en Sri Lanka las autoridades estaban estudiando serimente en 1981 la eliminación de la pesca nocturna debido al aumento de la pesca furtiva y a la recolección ilegal de piedras preciosas. Si se aplica este sistema, empeorarían las actuales relaciones poco amistosas entre pescadores y administradores de recursos, eliminando las técnicas más eficaces de pesca sin seguridad de que vayan a disminuir la pesca y la entrada ilegales. Otra posibilidad, a nuestro juicio, sería el sistema bioantropológico de Emmerson, en el los administradores de los parques y los pescadores tratan de ver si pueden colaborar en plan de socios.
Conviene evaluar claramente estos casos, ya que pueden apreciarse sus virtudes y sus defectos e intentarse otros experimentos. La creencia común de que la incorporación de los pescadores llevará automáticamente a una mayor pesca furtiva no es necesariamente cierta siempre que a los pescadores se les dé peso económico en los recursos pesqueros, en el entendimiento de que se les retirará el permiso de pescar si aumenta dicho tipo de pesca. Teóricamente debieran estar dispuestos a proteger su acceso poniendo freno realmente a la entrada ilegal de extraños. Aunque el experimento duró demasiado poco para poder hacer una evaluación, las impresiones de Scudder por sus conversaciones en Zambia eran que la pesca por parte de una comunidad multiétnica adyacente de pescadores (que incluía a los indígenas Batwa) daba lugar realmente a una reducción de la pesca furtiva del antilope lechwe en Lockinvar antes de que se anulase la decisión de permitir la pesca; sin embargo, son impresiones que hay que comprobar.
Por lo respecta a otros ejemplo, en Ecuador la Oficina de Desarrollo Forestal (que comprende los parques necionales bajo su jurisdicción) ha designado por lo menos una Reserva de fauna que podría beneficiar a las comunidades adyacentes de los amerindios bajo dos aspectos. Primero, se contrataría a algunos para servir de guardas y proteger así la base de recursos. En segundo lugar, podría permitirse a las comunidades locales seguir sus tradiciones de caza y pesca dentro de los linderos de la reserva (Vickers, comunicación escrita de 1983 ), pero se ha retrasado la ejecución de estos planes y no hemos podido obtener información posterior a 1980.
Los parques étnicos consisten en zonas naturales de ordenación de recursos bajo la jurisdicción de poblaciones tribales que permiten a sus miembros un acceso limitado a los mismos. Aunque hay varios ejemplos en los Estados Unidos (de los cuales el mayor es el Parque Tribal del Valle Navajo) tenemos información de sólo un caso en las zonas tropicales. Se trata del intento actual de los indios Cuna de Panamá de establecer, con ayuda técnica y financiera exterior, a un parque forestal a lo largo del límite meridional de su reserva (Chapin, 1984). Dicho parque no se destina al empleo de recursos locales sino a detener la irrupción del cultivo migratorio de extraños transformando una zona de bosque nuboso en una reserva científica para la investigación internacional y el turismo. Sin embargo, el concepto de parque étnico corresponde espcialmente a las zonas que sirven de almohadilla y que rodean a los parques nacionales de otras partes de América Latina o de Africa y Asia. Ese podría ser el caso, por ejemplo, de la selva Ituri del Zaire o a lo largo del río Semliki entre dicho país y Uganda, o en las que circundan el Parque Nacional Chitwán de Nepal.
Si la población del lugar así desea, existe también la posibilidad de que la administración nacional les permita o incluso les a que todo su territorio figure como parque étnico en algunos casos especiales. Los Cocamillas del Perú constituyen un ejemplo a este respecto. Según Stocks, formaron una Federación de Cocamillas de unas 4 000 a 7 000 personas en 1979. Desde entonces, los “Cocamillas han procurado de forma concertada obtener títulos para sus tierras, todavía de propiedad comunal, y procurar garantías para su lago como recurso de subsistencia“ (1983, pág. 244). Los Cocamillas, en su batalla por proteger sus lugares de pesca, ofrecen una oportunidad extraordinaria al Gobierno peruano de colaborar con una población para encontrar nuevas soluciones a la ordenación pesquera.
La idea de permitir a las comunidades tradicionales de pescadores el acceso limitado a los recursos pesqueros de los parques nacionales y a zonas de ordenación de recursos naturales es interesante por varios motivos. Primero, permite al menos a algunos miembros de la comunidad el practicar un estilo tradicional de vida si así lo quieren. En segundo término, aunque se trata de un extremo en buena no comprobado, ofrece a las autoridades de un parques otro mecanismo para proteger las tierras dando a las poblaciones locales la posibilidad de intervención económica en la ordenación de sus recursos.
Aunque la situación varía de un parque a otro, con frecuencia los pescadores furtivos más eficientes son los forasteros: empresarios de ciudad que irrumpen de lleno en los recursos cinegéticos y forestales dentro de zonas limitadas. Cuando se valen de las poblaciones locales como cazadores, guías y exploradores, el rendimiento económico que para estas suponen probablemente no sea demasiado grande. En este caso, sería posible obtener la cooperación local dando a las comunidades cercanas un beneficio económico directo en la ordenación de los parques no sólo permitiéndoles el aprovechar la población íctica excedentaria del parque y el practicar la pesca y la caza en las zonas circundantes, sino también compartiendo los ingresos y estimulando a los miembros de la comunidad a procurarse empleo dentro del servicio del parque, fomentar los servicios turísticos y aprovechar mejor sus recursos con la formación de asociaciones locales de accionariado participativo. Este método se está ahora poniendo en práctica como empeño de colaboración entre varios organismos oficiales y la Universidad de Zimbabwe en la región de Sebungwe (GOZ 1983).
Otra forma de combinar el acceso limitado con el control local sería estimular o permitir a algunas poblaciones étnicas que creen parques dentro de sus territorios tradicionales, o que declaren toda su zona como territorio de pesca restringida. Aunque esta última posibilidad guarda analogías con los parques nacionales para el pueblo, como en Brasil, se distingue en cuanto que las responsabilidades de ordenación comienzan en las colectividades interesadas (como en los ejemplos de los Cunas y de los Cocamillas) en lugar de en las esferas oficiales.
Aunque hemos obogado por una descentralización del control a favor de las comunidades locales a lo largo de toda esta monografía, es menester comenzar esta sección por la intervención estatal ya que a los gobiernos corresponde aplicar políticas generales que beneficien a las pesquerías artesanales y más concretamente, formular, institucionalizar, fomentar y apoyar nuevas políticas de ordenación que vinculen el acceso limitado a la participación local a nivel comunitario y comarcal. Aunque las políticas generales transcienden de nuestro campo de competencia, sin embargo es importante mencionar aquí que las políticas de precios, concretamente, pueden hacer mucho para reducir o reforzar las pesquerías locales.
En varios países, por ejemplo, las subvenciones al consumidor favorecen realmente el pescado congelado que se importa con preferencia a los suministros locales capturados por pescadores artesanos o al pescado secado o ahumado que se importa de pesquerías artesanas de países limítrofes (Lawson, 1974,). Lawson (1983, pág. 9) también expone algunos casos del Africa occidental donde las importaciones subvencionadas de pescado congelado parecen repercutir desfavorablemente en el esfuerzo pesquero local. En Benin, por ejemplo, “se dice que las pesquerías de parques de ramas… están resultando ahora perjudicadas porque sus propietarios no pueden permitirse reinvertir a los niveles previos debido a que los gastos no quedan cubiertos por los precios actuales de venta del pescado. En este sentido, las políticas de precios están socavando los tipos mismos de intensificación local que justifican ese mayor apoyo (véase 9.4.1 (7)).
Aunque la necesidad de unas nuevas políticas de ordenación está siendo objeto cada vez de mayor atención por parte de expertos pesqueros internacionales, en los departamentos de pesca no se ve con claridad que haya mucho apoyo. En parte, la razón se debe a que han heredado las reglamentaciones pesqueras de anteriores regímenes coloniales donde se insistía en restricciones de equipo ineficaces y no obligatorias, que penalizaban a los pescadores más pobres. En India, por ejemplo, la vieja Ley india de pesca de 1897 sigue sirviendo de marco dentro del cual se formulan reglamentaciones a nivel tanto nacional como estatal (Jhingran y Tripathi, 1977, pág. 49).
Aparte de algunos comentarios que se ocupan de las cooperativas de inducción oficial, sólo una de las cartas e informes que recibimos de departamentos de pesca insistían en la importancia de las asociaciones participativas locales como estrategia de ordenación. Tampoco era objeto de mención el acceso limitado a las comunidades fluviales. Diríase que el interés predominante, como hasta aquí, se reduce en buena parte a la producción (ese fue, por ejemplo, casi exclusivamente, el tema del Simposio de 1976 sobre desarrollo y aprovechamiento de los recursos pesqueros continentales en la Región del Indo-Pacífico). En ese caso, hay entonces gran necesidad de que la FAO y otros donantes internacionales insistan, especialmente con programas de capacitación y proyectos experimentales, en la necesidad de prestar más atención a las estrategias de ordenación que vinculan el acceso limitado y la participación local.
En su prólogo a una publicación de la FAO en 1979 sobre Participación de los pobres en las asociaciones rurales, Moreno (a la sazón Director de Recursos Humanos, Instituciones y Reforma Agraria) escribía que “los analistas y planificadores del desarrollo se habían mostrado renuentes a dar algo más de una participación mínima a la población rural, y que los gobiernos y las organizaciones intergubernamentales han estado poco dispuestos a considerar los cambios estructurales y de procedimiento que se requieren en los actuales sistemas socioeconómicos para que sea posible una participación eficaz” (iv). A un nivel más específico, esta declaración es también aplicable a las pesquerías fluviales; es más, tal vez sea especialmente aplicable a ellas debido al número relativamente pequeño de personas interesadas, su condición relativamente baja y, salvo algunas asociaciones de comerciantes de pescado, su falta de impacto político.
Para subsanar esta situación lo que hace falta es una política nacional que estimule la formación para fines de desarrolloy ordenación de asociaciones rurales culturalmente congruentes, que satisfagan las necesidades de los miembros de las comunidades locales y que sean por ellas administradas. No basta el apoyo oficial a las cooperativas y a asociaciones como los comités de fomento comarcal y aldeano ya que muchas veces son lo que van Heck (1979) denomina asociaciones ordinarias frente a las de tipo participativo. Dominadas por élites rurales, raras veces representan intereses generales de la comunidad con la consecuencia de que suelen ser ineficaces a efectos de ordenación.
En los últimos años, muchas administraciones nacionales, especialmente de Africa y Asia, han venido insistiendo en la descentralización política a favor de los gobiernos regionales y de los consejos comarcales, de barrios y de aldeas. Es una medida importantísima para aumentar la participación local. Reconociendo que la descentralización fiscal es también necesaria para fines de desarrollo, algunos gobiernos están experimentando nuevas formas de compartir los ingresos con los consejos de distrito e incluso de barrio y de generar ingresos para ellos. Entre los ejemplos puede citarse el de Nepal, donde el Ministerio de Hacienda está creando tesorerías comarcales y el de Zimbabwe, donde el Departamento de Vida Silvestre y Parques Nacionales, está llevando a cabo un programa experimental (“Operación fortuna”) consistente en compartir los ingresos que derivan de actividades cinegéticas con los consejos de distritos adyacentes. Para mayor abundamiento, en Nepal se ha aprobado una ley nacional (aunque todavía no se aplica) para transferir muchos bosques nacionales a las administraciones locales (panchayat). Aunque no disponemos de ejemplos análogos para las pesquerías continentales, en Filipinas el contro de los corrales piscícolas, criaderos de ostras y la captura de alevines de bango se encomienda a veces a los municipios (Smith y Panayotou, 1984).
Esta tendencia a la descentralización política, si se amplía aún más para incluir una mayor descentralización a efectos de desarrollo y ordenación, podría dar lugar directamente a una política para el establecimiento de lo que hemos llamado “asociaciones locales de accionariado participativo”.
Aunque se aplica el acceso limitado a nivel nacional a las pesquerías marinas, y en Japón (Asada, Hirasawa y Nagasaki, 1983) y Filipinas (Smith y Panayotou, 1984) a algunas pesquerías costeras, sigue siendo poco común que la administración aplique el acceso limitado a colectividades que se dedican a las pesquerías fluviales. Las excepciones principales consisten en el arriendo y subasta de tramos de los ríos a cooperativas locales como en el Sur de India (Srinivasan y Sreenivasan, 1977). Hace falta en este caso un esfuerzo educativo importante por parte de la FAO.
El arriendo de pesquerías con unos determinados límites espaciales tiene una larga historia en las civilizaciones del sur y sudeste de Asia, en que los gobiernos nacionales aprovechan experiencias de situaciones anteriores. Aunque los arriendos se han hecho ordinariamente a individuos y no a colectividades, en el sur de la India la mayor parte del río Cauvery “(incluidos sus afluentes y riachuelos) se arrienda anualmente a las cooperativas pesqueras” (Srinivasan y Sreenivasan, 1977, pág. 170).
La subasta, aunque es menos común por lo que respecta a las pesquerías fluviales y no se halla tan incorporada a los usos de las civilizaciones antiguas, también es practicada por los gobiernos nacionales de la región del Indo-Pacífico. Aunque se trata de algo menos común por lo que respecta a las pesquerías costeras, y se presta más a la intervención de particulares y sociedades de fuera, también hay algunas subastas de tramos pesqueros a lo largo del río Cauvery en Tamilnadu a favor de cooperativas pesqueras (pág. 167).
En líneas generales creemos que la balanza entre el arriendo y la subasta debe inclinarse a favor del primero. Aunque las subastas que se celebran en determinadas fechas pueden ser el mecanismo más eficaz, al ampliar el conjunto de licitadores en potencia suele favorecer a los forasteros respecto de los de casa y, en una comunidad, a la élite más rica sobre la gente común. Sus efectos de difusión son inferiores, por lo tanto, por lo que respecta a la creación de empleo y a la distribución de ingresos. Por otra parte, al tener un carácter más exclusivo, puede estimular la pesca furtiva de los miembros de la comunidad que han quedado descontentos. Sin embargo, aparte de estos comentarios, el equilibrio entre las dos técnicas tiene que ser objeto de atento análisis no sólo en las distintas pesquerías sino también a través del tiempo por lo que respecta a la misma pesquería. Para fijar un precio de mercado a efectos de arriendo, podrían tenerse subastas para algunos tramos fluviales con cláusulas de exclusión, o no (por ejemplo, a favor de nacionales, residentes en el distrito, cooperativas o asociaciones de accionariado a lo largo del río, etc.). A medida que se desarrollan estas asociaciones de accionariado o su equivalente, llegado el momento podría abrirse una porción cada vez mayor de los sistemas fluviales a las subastas, con la intención de eliminar las asociaciones menos eficaces, pues un acceso limitado no debe convertirse en garantía para su aprovechamiento local cuando ese aprovechamiento es comparativamente ineficaz bajo los aspectos económico y ecológico.
Aunque la duración de los arriendos tiene que adaptarse a las circunstancias, la tendencia general en el sur y en el sudeste de Asia, es a arriendos más breves a menudo no superiores a un año (como en los casos del Tamilnadu arriba señalados). Aun cuando las asociaciones locales tengan certeza razonable de que se renovarán los arriendos anuales, los arriendos a breve plazo no tienen mucho sentido ecológicamente aunque para el arrendador pueden suponer una fuente anual de ingresos. Para reducir el riesgo de una pesca excesiva a breve plazo y estimular una tendencia a una conservación a más largo plazo, son más convenientes los arriendos plurianuales. Por lo que respecta al problema de calcular el valor monetario de un arriendo hay varios modos para poder hacerlo. Si los arriendos limitados a comunidades locales se combinan con subastas en éstas puede fijarse el precio. Cuando no se celebran subastas, puede calcularse el costo del arriendo en base a arriendos anteriores con las modificaciones propias para tener en cuenta la inflación o circunstancias especiales como dificultades locales debidas a la sequía, a unas tasas más altas de desempleo, etc.
Las estaciones de veda y los cotos de pesca parecen ser las estrategias de ordenación más apropiadas por varias razones. Primero ambas son muy comunes entre los cultivos tropicales como estrategias espontáneas o deliberadas de ordenación, yendo las estaciones de veda asociadas comúnmente con charcas de propiedad comunal en Africa y los cotos de pesca a menudo con santuarios religiosos (Awachie, 1979, pág. 40). En segundo lugar, se ha demostrado que tienen al menos una cierta aceptabilidad entre los pescadores durante las fases ulteriores de comercialización como mecanismo para reducir presiones sobre determinadas especies valiosas. En tercer término, las han practicado varios gobiernos con éxito manifiesto, especialmente en Asia (pero también en Africa hasta cierto grado;
véase Lawson, 1983, pág. 7, para un interesante ejemplo de Côte d'Ivoire en que hubo cooperación entre pescadores, un banco de crédito y el Departmento de Pesca). En cuarto lugar, como sucedáneo de varias restricciones de aparejos, no suponen una penalización tan fuerte para pescadores pobres. Y en quinto lugar, es comparativamente fácil para los oficiales de pesca o los representantes de asociaciones pesqueras hacerlos cumplir pues cualquiera que pesque en época de veda está más expuesto a ser visto por alguien que puede denunciar la infracción.
Pero una vez más es importante subrayar que las fechas y la duración de las estaciones de veda han de tener en cuenta las necesidades de las poblaciones pesqueras y de los pescadores. Cuando los pescadores de dedicación parcial se concentran en la agricultura durante la temporada de las lluvias, si se impone una prohibición simultánea a la pesca para proteger las poblaciones de desove, esto no supondría una gran dificultad (que probablemente es una de las razones de por qué muchos pescadores de Kariba están también dispuestos al restablecimiento de una estación de veda de tres meses de duración). En cambio, las estaciones de veda pueden tener consecuencias muy diversas para pescadores de dedicación completa, especialmente si no son migratorios.
Como mecanismo que pueden hacer valer los gobiernos, las licencias de equipo de pesca (especialmente embarcaciones y/o redes) se han demostrado un instrumento razonablemente eficaz sólo en pesquerías continentales que son relativamente accesibles (pequeños lagos como el Lago Kyle en Zimbabwe) o dentro o a lo largo de los límites de parques nacionales bajo estrecho control (Matusadona, por ejemplo, frente al Lago Kariba). Su eficacia puede incrementarse, en cambio, cuando se restringe el crédito y demás prestaciones a los titulares de licencia (Lawson, 1983, pág. 5).
Aunque la eficacia de las concesiones de licencia disminuye en las tierras pantanosas y en los casos en que millares de pescadores de tiempo parcial aprovechan ríos de crecida, en estas zonas podrían utilizarse como mecanismo para definir alicuotas dentro de una asociación de accionariado participativo o de una cooperativa, sobre todo cuando sus miembros han aumentado al punto que existe un problema de “propiedad común” dentro de la pesquería limitada. En esos casos, los participantes o accionistas podrían definirse no como individuos u hogares sino como linajes, gremios, unidades residenciales, etc. En estas circunstancias, cada unidad recibiría una licencia para utilizar un cupo, que se revisaría periódicamente, de equipo y artes en el que las embarcaciones, por ejemplo, serían inferiores en número al total de pescadores activos. El pescado capturado o los ingresos obtenidos de su venta se distribuirían entonces entre los “miembros”, según los procedimientos aceptables localmente.
Por motivos tanto económicos como socioculturales, las restricciones de equipo constituyen las prácticas más ineficaces e injustas de ordenación convencional. Muchas veces, al proscribir el empleo de equipo más eficaz, no sólo penalizan a los operadores más eficientes sino que también suelen poner a los pescadores más pobres en desventaja comparativa ya que son los más inclinados a utilizar pequeñas redes de malla, cebos envenenados y demás equipo que se pueden permitir localmente. En cuanto a su justificación científica (Simpson, por ejemplo demostró ya en los años treinta que los venenos vegetales locales no planteaban problemas de ordenación en las circunstancias en que los empleaban los Kamarakoto), su cumplimiento y su impacto en los pescadores pobres deben ser objeto de reevaluación periódica por todos los departamentos de pesca.
Algunas restricciones, naturalmente, son indispensables incluìdas las que tienen un impacto muy destructivo en todo el ecosistema como el empleo indiscriminado de insecticidas modernos y de dinamita. Pero incluso en estos casos los organismos estatales pocas veces pueden hacer cumplir las normas, lo que destaca de nuevo la importancia de contar con fuertes asociaciones participativas locales que, respaldadas oficialmente, puedan desempeñar una función policial. Otro tipo de restricción indispensable es el decidir, en lagos y grandes masas de agua, dónde están los límites entre la pesquería costera y los arrastreros que aprovechan las zonas de altura. Aunque para fijar esos límites hará falta la ayuda oficial, su cumplimiento debería comenzar por las asociaciones locales.
Debido a las graves presiones sobre las capturas marinas y continentales, cada día están haciendo más hincapié en la acuicultura los expertos y los departamentos de pesca, considerándola un mecanismo para poder satisfacer una demanda cada vez mayor de una fuente de proteínas animales relativamente barata. En Asia es donde se han hecho hasta la fecha los avances más espectaculares. La acuicultura en Indonesia, donde es una práctica antigua, proporcionaba aproximadamente el 40 % de las capturas continentales a mediados de los años setenta, acelerándose en los años ochenta la labor de desarrollo con apoyo oficial. Los beneficios pueden ser suficientemente altos para hacer que algunos agricultores reduzcan el tamaño de sus arrozales, ampliando las zanjas que rodean sus diques (comunicación escrita de 1984 de K. Meecham). En India, la acuicultura proporcionaba más del 50 % del rendimiento de las pesquerías continentales a mediados de los años setenta, habiendo planes en marcha para duplicar la producción en los años ochenta (Jhingran y Tripathi, 1977, pág. 42). Tanto en Malasia como en Filipinas, la acuicultura se ha convertido en la principal prioridad de las pesquerías continentales (Ji, 1977 y Datingaling, 1977, respectivamente).
Cuando se intensifica la ordenación de los recursos naturales, los beneficios económicos para los participantes pueden ser competitivos respecto de la agricultura ordinaria como lo demuestra el ejemplo de Indonesia (Java). En India (Gujarat), la silvicultura social ha demostrado las mismas posibilidades, tanto que algunos agricultores se están pasando efectivamente de la producción de cultivos alimentarios a la arboricultura para fines industriales. Desde luego, es importante calibrar las repercusiones de esta tendencia para otros tipos de producción rural (especialmente, la producción de cultivos alimentarios) y estimar quiénes son los beneficiarios principales. En el caso de Gujarat son los campesinos más ricos más bien que las comunidades los que suelen beneficiarse desproporcionadamente de los esfuerzos silvícolas, y Henderson (comunicación escrita de 1984) señala que los proyectos a favor de pequeños agricultores piscícolas muchas veces “finalizan en las manos de empresarios u otros miembros ricos de la comunidad”. Como esta tendencia caracteriza también comúnmente a las pesquerías fluviales en fase cuatro, las formas de aumentar la proporción de beneficios a nivel comunitario debe ser objeto de gran atención gubernamental.
Aunque se necesita más investigación, nuestra impresión es que la acuicultura hasta la fecha no sólo ha beneficiado desproporcionadamente a los miembros más pudientes de la comunidad, sino que también ha aprovechado a los agricultores en contraposición al agricultor/pescador y a los pescadores. Si es así, hay que prestar más atención a cómo interesar a las comunidades pesqueras más activamente en la acuicultura y en otros esfuerzos de intensificación. Aunque son varios los informes que se refieren a hostilidades entre acuicultores y pescadores (Kapetsky, 1982, pág. 34), hay escasas pruebas que avalen la creencia de algunos expertos de que los pescadores tienen una buena disposición hacia la acuicultura, y otras formas de intensificación de la pesca. Muy al contrario, varias comunidades pesqueras han ampliado e intensificado su esfuerzo pesquero construyendo terraplenos para acceder a zonas poco explotadas, ensanchando las charcas de inundación, y también haciendo parques de ramas. El problema es más bien el de seleccionar las comunidades pesqueras apropiadas para que se ocupen de la intensificación y adaptación del esfuerzo pesquero a las condiciones locales de forma culturalmente apropiada. Hayward, al señalar que esta intensificación de las llanuras anegadizas como parques pesqueros y canales representan para las pesquerías del Kafue en Zambia y del Alto Zambesi, “el próximo paso lógico para aprovechar los actuales recursos hídricos del país más eficazmente en aras de un aumento y estabilización del rendimiento pesquero a favor de unamayor población”, advierte que “estos planes fracasan típicamente a menos que se ajusten con sensibilidad a las condiciones locales” (1983b, pág. 162).
Lo que hace falta entonces son políticas oficiales de más amplio alcance, que tiendan a la intensificación y que tengan dos objetivos por mira. El primero sería incorporar a las actuales comunidades pesqueras en programas de intensificación, lo cual podría hacerse mediante alguna forma de asociación participativa local o a través de asociaciones ordinarias como las cooperativas. El otro objetivo sería dar más importancia a la acuicultura para que comprenda la construcción de escolleras en pesquerías poco aprovechadas de aguas pantanosas y aguas de inundación someras (Scudder, 1970 y 1978), parques y jaulas de pesca, y la construcción y perfeccionamiento de charcas piscícolas de aguas de inundación. En varios documentos (1976 y 1979 especialmente), Awachie ha presentado varios procedimientos para aprovechar lo que él denomina “piscicultura de llanuras anegadizas naturales”. Los ejemplos los toma de Nigeria, donde “debido al bajo costo de su establecimiento, los lagos y charcas de llanuras anegadizas naturales han venído atrayendo la atención últimamente de las comunidades pesqueras locales” (1974, pág. 41). Sin embargo, sus procedimientos para evolucionar y convertirse en estanques piscícolas y su ordenanción tienen repercusiones de orden global. En ese sentido van las sugerencias de Kapetsky sobre aprovechamiento del método de pesquería en parques de ramas para “intensificar la ordenanción de las pesquerías de lagunas y estero” (1982, pág. 40).
No tan revolucionarias como algunas modalidades de acuicultura, estos sistemas se prestan más a ser aceptados por las comunidades pesquera. Como señala Kapetsky (pág. 40), asemejarían al proceso escalonado de cambio tecnológico propugnado por Lawson (1977) más que la introducción de otras técnicas piscícolas que exigen una capacitación tecnológica de mayor nivel, respaldada por una asistencia técnica fácilmente accesible mediante servicios de extensión y de investigación aplicada que podrían extenuar economicamente a los países en desarrollo”. En otros términos “son técnicas que tienen lógica no solamente desde el punto de vista local sino también en función de los recursos de que disponen los organismos gubernamentales.
Lawson y Robinson en un artículo sobre los problemas de la ordenación práctica de las pesquerías artesanas en el Africa occidental incluyen varias otras técnicas de ordenación que tienen interés para las pesquerías fluviales (1983a, págs. 285–9). Aunque duda de que las políticas nacionales frente a las importaciones de alimentos puedan manipularse en provecho de la ordenación pesquera, apuntan que los responsables de las políticas comerciales aprecian con más atención sus repercusiones en los productores locales. Como medio para reducir indirectamente el esfuerzo pesquero, señalan la restricción del crédito para equipo de pesca, el control de insumos importados como motores fuera de borda y piezas de recambio y “la elevación del precio de los insumos”. Aunque la utilización, de estas medidas merecen desde luego consideración, su efecto en las distintas categorías de pescadores tienen que analizarse atentamente. Las restricciones de crédito y el aumento de los precios de los insumos repercuten por ejemplo con enorme seriedad en los miembros más pobres de la comunidad pesquera, que son los más necesitados de ayuda.
Hay otras técnicas de ordenación que pueden orientarse a los tratantes de pescado en contraposición a los pescadores, entre las cuales la más extrema es la prohibición de estructuras propiamente dichas de comercio. Estas restricciones, vistas como medida para hacer que la pesquería vuelva al nivel de subsistencia, no sólo son de difícil aplicación sino que discriminan también contra los consumidores urbanos de ingresos bajos, para los que el pescado suele ser la fuente más barata de proteínas animales, por no hablar de los propios comerciantes.
En el caso de algunas pesquerías en fase cuatro, o de invasión de las pesquerías tradicionales por gente de fuera incluso antes de que en el seno de la comunidad se haya producido una comercialización importante, la situación puede haberse deteriorado tanto que podría ser necesario el empleo de las fuerzas de seguridad antes de que puedan intentarse nuevas iniciativas de ordenación Cuando hablamos de fuerzas de seguridad nos referimos más al ejército que a la policía. Su empleo es señal de que fallan las estrategias existentes de ordenación. En una última instancia de desesperación que puede permitir que se inicie luego un nuevo planteamiento.
Aunque esta solución se usa raras veces para fines de desarrollo, periódicamente se ha recurrido a los militares para que ejerzan funciones urgentes. Un ejemplo es la evacuación tan eficaz realizada por el Ejército ghanés de residentes de la cuenca del lago Volta cuando las vidas de los reasentados allí estaban amenazadas por inundaciones aguas arriba de la presa del Volta. Aunque no intervengan los militares, el personal de los departamentos de vida silvestre y de parques nacionales se comportan a menudo como personal de seguridad cuando combinan el empleo de aeroplanos con batidas armadas en tierra como táctica contra pescadores y cazadores furtivos. Dado el número de pescadores que intervienen y lo remoto y difícil del terreno, sólo las fuerzas de seguridad tienen los recursos necesarios para efectuar operaciones análogas por lo que respecta a las pesquerías.
El empleo de las fuerzas de seguridad puede concebirse como una táctica inicial de ordenación en dos tipos de situaciones. Uno es cuando las pesquerías locales están prácticamente inundadas de pescadores de fuera, cuya presencia impide a los pescadores del lugar e inmigrantes aprovechar las poblaciones ícticas de su país. Un ejemplo es la migración de los voltáicos al lago Kossou en la Côte d'Ivoire. La otra situación es cuando surgen o pueden surgir conflictos entre los pescadores locales y los forasteros que son conacionales, o cuando hay demasiados pescadores que utilizen técnicas demasiado eficaces (incluídas algunas ilegales) en perjuício de la mayoría de los pescadores y de la propia pesquería. Entre los ejemplos de esta situación figuran los conflictos entre forasteros muy capitalizados y comunidades pesqueras tradicionales a lo largo de algunos tramos del Amazonas, y el quebranto del control social entre los muchos millares que pescan en las llanuras de Kafue como demuestra la frecuencia de robos de redes de enmalle y el empleo de técnicas ilegales.
Hay que repetir que el empleo de las fuerzas de seguridad en estos casos en una medida drástica. Pero puede ser una primera medida necesaria para restablecer la autoridad del gobierno y sentar las bases para transferir los derechos de acceso limitado a asociaciones de acción participativa de base local o también a entidades sancionadas localmente.
Si continúa la tendencia actual a una descentralización política a nivel comarcal, podría también darse una descentralización del control sobre recursos naturales como bosques, vida silvestre y pesca. Aunque se prevé frecuentemente que los consejos comarcales aprueben y apliquen ordenanzas de conservación que se ocupen del aprovechamiento de las tierras agrícolas, la responsabilidad de la ordenanción de los recursos naturales se ha mantenido siempre en poder de la administración nacional, aunque algunos países, como Nepal han aprobado leyes para descentralizar a nivel local parte de la ordenación forestal.
Debido a la dispersión de los recursos pesqueros, acompañada de una insuficiencia de personal estatal, de medios de transportes y financieros a nivel departamental, puede tener sentido el ceder a título experimental a favor de los consejos de comarca parte del control de la ordenación sobre los recursos pesqueros que la comarca ha ayudado a explotar y que contribuyen a la base fiscal de la misma. No queremos ser más específicos simplemente porque hemos venido haciendo hincapié en la descentralización de la ordenación a favor de las comunidades pro debajo de los niveles de comarca y de barrio, y por el peligro siempre presente de que el consejo comarcal pueda llegar a estar dominado por una pequeña élite, que tratará de explotar la base de recursos naturales en su propio provecho.
El problema de control de la élite es muy real, incluso por lo que respecta a los llamados prados comunales y de otro tipo a nivel comunitario (Cernea, 1981, por ejemplo, señala un caso en Pakistán donde las élites locales han invadido las tierras comunales negando el acceso a otros), razón por la que hemos insistido en que se creen a nivel comunitario asociaciones de auténtico accionariado participativo. Por otro lado, los consejos comarcales pueden aportar una auténtico contribución al fomento de las pesquerías (como en el caso de las pesquerías del lago Kariba). También se supone que son la autoridad representativa de las comunidades constituyentes. Como tales deben beneficiarse desde luego financieramente de los recursos pesqueros de sus territorios. El que deban tambiñn desempeñar una importante función de ordenación, es cuestión que dejamos abierta por el momento.
Como ya hemos tratado con algún detalle (9.2) de las asociaciones comunitarias locales sólo aquí añadiremos algunos comentarios más. Nuestro primer argumento ha sido que la ordenación de las pesquerías debe descentralizerse cada vez más en asociaciones que representen los intereses de las comunidades pesqueras más afectadas, con el respaldo de organismos gubernamentales y no gubernamentales. Lo que importa no es la forma real de la asociación, o su nombre, sino el grado en que se halla institucionalizada entre los supuestos beneficiarios. Para facilitar la institucionalización hemos insistido en la necesidad de que estas asociaciones sean culturalmente congruentes, auténticamente participativas y funcionalmente eficaces en sentido económico. Como modelo ideal, las asociaciones locales de accionariado participativo satisfacen los criterios números dos y tres. En casos concretos, sin embargo, tal vez no cumplan el primer criterio. En las pesquerías más estratificadas del Africa occidental por ejemplo, al menos inicialmente puede ser más procedente el basarse en los jefes pesqueros tradicionales. Chana constituye un ejemplo. Según Lawson (1983, págs. 11–3), está volviendo a reaparecer la función institutionalizada de pescadores principales y de sus jefes de tribus, con unos doscientos pescadores principales organizados en un sistema nacional. Aunque las pesquerías correspondientes son costeras, se daban situaciones análogas en algunas comunidades pesqueras continentales del Africa occidental.
Cuando estos líderes siguen teniendo algunos seguidores, tal vez estén en condiciones de desempeñar una función de ordenación, aunque a la larga sospechamos que no podrán sustituir a asociaciones de actuación más participativa.
Estas incertezas sobre cuál sería la mejor forma de proceder es la razón de que hagan falta investigaciones adaptivas durante el período de evaluación para señalar el tipo de asociación que más conviene en una serie determinada de circunstancias. Son investigaciones especialmente importantes por lo que respecta a las pesquerías multiétnicas más recientes en las que intervienen pescadores locales e inmigrantes permanentes que no suelen admitir el control de los dirigentes tradicionales. Y puesto que nos ocupamos aquí de situaciones dinámicas, síguese las investigaciones deben ir acompañadas de una vigilancia y evaluación de su evolucion ulterior.
Los pescadores migratorios, aunque son sólo una pequeña minoría de la población total de pescadores, plantean un problema especial que requiere más atención. Es un problema que tiene repercusiones económicas y políticas así como de ordenación, pues no es raro que los pescadores migratorios estén no sólo mejor capitalizados y cuenten con más experiencias que los locales sino que también proceden de otras comarcas, regiones y, en el caso del Africa tropical, de otros países. En varios de los países del Africa occidental se observa una fuerte presión por expulsar a pescardores que no son del país, constituyendo los voltáicos de la Côte d'Ivoire un ejempo que viene al caso. Siempre se manifiesta hostilidad contra los pescadores Ewe de Ghana cuando migran a las aguas nigerianas y de otros países (Lawson, 1983, pág. 5). Por lo que respecta a las rivalidades dentro de un mismo país, con frecuencia tienen base étnica. En esos casos, cada país tendrá que elaborar políticas específicas para proteger los intereses de las comunidades pesqueras locales y los de los pescadores migratorios.
Como resulta difícil encontrar la forma de poder integrar a los pescadores migratorios en las ALAP, de entre las posibles técnicas de ordenación figura la subasta entre ellos de algunos derechos de pesca a nivel comarcal y comunitario, así como el arriendo y las concesiones de quipo de pesca. Como incentivo para practicar una pesca eficiente, podría exigirse también a las ALAP que en algunas circunstancias subasten parte o todos sus derechos de acceso limitado a favor de pescadores migratorios durante un determinado período de tiempo. Sin embargo, lo que con más frecuencia cabría esperar es que se puedan apartar algunos sectores para los pescadores migratorios, en los que se reste importancia a la concurrencia con las comunidades pesqueras locales.
En vista de las estrechas relaciones existentes entre muchos comerciantes y pequeños pescadores, son varios los autores que han sugerido que, en lugar de tratar de hacer cumplir las restricciones de redes de malla a los pescadores, pudiera multarse a los comerciantes que venden, por debajo de un tamaño determinado, especies que corren peligro de extinción. Esto, por ser de más fácil aplicación, podría constituir una opción interesante en casos especiales. Aunque se ha argumentado que este procedimiento no influiría en los alevines consumidos o vendidos localmente, las autoridades gubernamentales ejercen escaso control sobre esos mercados con independencia de la combinación de técnicas de ordenación que se aplique.
Aunque no es de esperarse que las organizaciones no gubernamentales (ONG) desempeñen una función activa en la ordenación de las pesquerías, pueden resultar de valor incalculable como organismos de extensión y capacitación, sobre todo en situaciones en que las relaciones entre las comunidades pesqueras y los organismos estatales se caracterizan por unas suspicacias fuertes. Cuando se ha formulado una estrategia de ordenación, dichas organizaciones pueden desempeñar una función especial formando primero a los pescadores y luego ayudándoles a organizarse para desempeñar funciones de ordenación. Aunque las explotaciones familiares están precisamente tratando de aplicar este procedimiento en Zambia, si no existe un fuerte apoyo gubernamental no es probable que las comunidades pesqueras y las ONG, por si solas, puedan restablecer un sistema eficaz de ordenación en las pesquerías de la fase 4.
