III.- Otras Experiencias Aleccionadoras: Brasil y Uganda

1.- Desarrollo Rural en Brasil

Brasil ha sido un verdadero campo experimental en materia de acciones de Desarrollo Rural Integral (DRI) en sus regiones más pobres del Nordeste y de ella se pueden extraer interesantes lecciones sobre las mejores formas de implementar programas de desarrollo local, promoviendo formas descentralizadas y participativas.Buena parte de las dificultades y, por tanto, de las lecciones que se han derivado de la experiencia de los DRI dicen relación con los arreglos institucionales que pueden hacer más eficientes estos esquemas.

a) Centralización vs Descentralización Institucional:

. Anteriormente en el Nordeste (de Brasil), la excesiva burocracia al nivel federal y estadual creó cuellos de botella administrativos y diluyó la responsabilidad por el desempeño de los proyectos, distanciando a los beneficiarios de las decisiones"^[27]. Sin embargo, tal como lo señala Tendler^[28], el tema de la descentralización no es tan simple. Hay aspectos que requieren ser descentralizados, mientras otros, que normalmente lo están, se desempeñan mejor, en un esquema centralizado.

La determinación sobre el grado de descentralización óptimo, debe basarse en determinar cuales son las ventajas comparativas que se presentan en las diversas instancias, confrontadas con las dificultades que ellas pueden enfrentar.

Sin duda la visión estratégica, las orientaciones técnicas y administrativas generales y el seguimiento y control de la ejecución de los proyectos deben provenir de los niveles centrales.

Estos, al recibir la información y seguir el desempeño de todos los proyectos a nivel nacional están en la mejor posición para compartir las experiencias y proponer las reformulaciones que esta va dictando. Este rol rector del nivel central no sólo se basa en una razón de coherencia con las políticas nacionales, sino también otorga un escape a las presiones por generar excesiva flexibilidad a la ejecución del proyecto que pueden generarse a nivel local y de las cuales los equipos técnicos locales se verían en dificultades para sortear.

Dentro de estos límites, el nivel descentralizado, en contacto con la base, está en mejor posición para conocer las necesidades más urgentes de la comunidad, decidir las inversiones a ser ejecutadas y definir los diseños específicos. También es preciso tener presente los peligros de caudillismo y clientelismo que pueden originarse en un proceso de descentralización "ingenuo"^[29].

b)División de Responsabilidades, Incentivos y Controles:

Una revisión de la experiencia del Nordeste Brasilero del Banco Mundial^[30] indica que los proyectos que tuvieron mejor desempeño fueron implementados por agencias que tenían control sobre la calidad y velocidad de implementación del proyecto. Vale decir, cuando existía clara delimitación de responsabilidades en el proyecto. Ello no significa necesariamente que una agencia deba ejecutar todas las acciones del mismo, sino que haya un solo ente responsable del proyecto, pudiendo sub-contratar con otras instituciones, componentes donde la agencia no tenga competencia técnica, pero ella si responde ante el usuario^[31].

La institucionalidad requerida en este tipo de programas y proyectos requiere considerar muy claramente las condiciones en las cuales operarán los diversos actores que intervendrán en el proceso. Por ello es necesario considerar la forma de estructurar incentivos y controles que sean funcionales a la eficaz implementación de los proyectos. Por ello, otra lección de éxito encontrada en la revisión de los proyectos del Nordeste, es la necesidad que la agencia responsable de la ejecución, esté sujeta a presiones de demanda, principalmente, pero no exclusivamente, de parte de los usuarios, ya que también pueden cumplir esta función, otros entes públicos o privados. Ello se puede lograr canalizando parte de los fondos a los usuarios del proyecto, entendiendo por tales no sólo a quienes reciben los beneficios de su accionar, sino también otras agencias públicas que pudieren considerarse como usuarias. "Cuando el desempeño fue bueno, la gerencia del proyecto había recibido claras presiones de demanda externa para que lograra una rápida ejecución, llegar a un número importante de personas, reducir los costos o responder en otras formas a ella. Estas presiones vinieron no sólo de los beneficiarios, sino también de gobernadores, otras agencias estatales, bancos de desarrollo, ONGs. La llegada de estas presiones ayuda a explicar por qué agencias mediocres produjeron sorprendentes explosiones de buenos resultados; así mismo, la decadencia en el desempeño de agencias consideradas eficientes puede explicarse por la ausencia o eliminación de estas presiones"^[32].

Es interesante ligar esta conclusión, con otra obtenida por Tendler^[33] también en el Nordeste de Brasil, donde identifica el rol del gobierno estadual que cumple esta función respecto a las instituciones de implementación locales, potenciando la acción contralora de los usuarios mediante mecanismos de comunicación a la base y fórmulas de seguimiento de los proyectos que reducen la normal tendencia a obtener "rentas políticas" de ellos por parte de las elites locales. Se trata pues de generar una suerte de doble contraloría social. La proveniente de la base que obliga a las autoridades locales a rendir cuentas períodicas y la proveniente del poder central que controla técnica y políticamente la ejecución conforme a los objetivos señalados originalmente en los documentos de proyectos o programas.

Pero también es necesario considerar mecanismos que incentiven la dedicación y el interés de los agentes locales involucrados en los proyectos. El compensar adecuadamente los mayores sacrificios familiares que deben ejercer quienes necesitan localizarse en lugares apartados, mediante asignaciones especiales de zonas aisladas, el generar una estructura de promociones que den base a una carrera funcionaria, así como instancias claras de perfeccionamiento y crecimiento profesional, si bien son recomendaciones obvias, están curiosamente ausentes de la mayoría de las recomendaciones de políticas.

En especial, parece importante la estructuración de formas de cooperación horizontal entre proyectos semejantes de forma de lograr un aprendizaje mayor una mejor sinergia en el programa. Así mismo, el estrecho contacto con las comunidades beneficiarias y la flexibilidad para adaptar componentes de los proyectos actúa muchas veces como un eficaz medio para incrementar el compromiso, motivación y dedicación de los agentes estatales involucrados. "Las agencias que funcionaron mejor se encargaron de tareas inicialmente asignadas a otras. Primero, los gerentes estatales excelentes que estaban en los entes coordinadores no se contentaron con sólo coordinar la labor de otras agencias, sino quisieron ejecutarlas ellos mismos. Segundo, los administradores se hicieron cargo, debido a la frustración que sentían ante el desinterés o ineficiencia de las agencias originalmente asignadas; el control obtenido les dió la oportunidad de determinar el ritmo, calidad y costo de los componentes e hizo su trabajo menos vulnerable a la incertidumbre y mala voluntad hacia el proyecto"^[34]. Esta flexibilidad permitió en muchos casos incluso romper algunas de las reglas del proyecto que les impedía alas agencias coordinadoras ejecutar directamente o cambiar las asignaciones originales de agencias implementadoras, reduciéndo la complejidad de los componentes y mejorando la motivación del personal involucrado.

Esto también es señalado por Tendler^[35] refiriéndose a las conclusiones que se obtienen de la nueva teoría organizacional llamada Desempeño Industrial y Transformación del Lugar de Trabajo (IPWT, según sus siglas en inglés). Si bien inicialmente se aplicó a firmas industriales, cada vez más está siendo utilizada en el sector público. Uno de sus principios principales apunta a mejorar la satisfacción del empleado a fin de mejorar su dedicación y desempeño. Una de las formas propuestas para lograrlo, está en reducir la especialización y darle mayor autonomía y discrecionalidad, en ciertas materias relativas a la implementación, a los empleados. Esto apela a la creatividad del agente y provoca una mayor dedicación y, por tanto, mejores resultados. La forma precisa de esta mayor autonomía, debe compatibilizarse con la participación del usuario y la necesaria transparencia y responsabilidad que se requieren en proyectos con uso de fondos públicos.

Esto apunta a la necesidad de introducir formas flexibles de implementación, aprovechando la flexibilidad que debió haberse insertado en la etapa de diseño. Una manera de hacerlo es permitiendo que las agencias de implementación "crezcan"a partir de tareas fáciles primero o que puedan simplificar proyectos de diseño inicial complejos.

Otra forma de flexibilidad especialmente importante, es la de permitir incorporar financiamiento adicional por parte de otras agencias (en especial locales) y/o de usuarios. En tal sentido, el proyecto debe tener incorporado también los incentivos para buscar esta cooperación. En especial, en este tipo de proyectos, es necesario promover la cooperación entre los estamentos públicos centrales y locales. Ello permitió, en el caso del Nordeste de Brasil, reducir costos y tiempos de implementación, mejorar la responsabilidad (accountability) de ambos estamentos e incrementar los aportes de trabajo y materiales locales.

c) Participación y Apropiabilidad:

La estructuración de mecanismos de participación e involucramiento de los usuarios, de las autoridades locales (Alcaldes y Concejales) y de representantes políticos regionales (Diputados y Senadores) es esencial para asegurar en primer lugar la adecuada generación y diseño del programa, su eficiente implementación y luego la perdurabilidad futura de sus logros. Se trata de una relación compleja que debe diseñarse con gran sabiduría y donde las simplificaciones o generalizaciones son muy peligrosas.

La participación de los usuarios aparece como fuertemente necesaria en todas las etapas del proyecto, desde su diseño, a fin de producir un efecto de apropiabilidad y de adecuación a las necesidades reales de ellos, mejorar la estructuración técnica del mismo al aportar el necesario conocimiento local, causa de múltiples fallas posteriores, y ejercer la necesaria labor de control social o presión de demanda en la etapa de implementación. Elementos prácticos para generar esta dinámica de buena voluntad, involucramiento y apropiabilidad del proyecto lo constituyen las acciones iniciales de fácil implementación y profundamente sentidas por la población, y el mecanismo de co-financiamiento que se mencionaron antes.

Deben estructurarse formas reales y efectivas de participación de los usuarios. Aquí comienza el primer problema real. Existen muchas formas de hacer aparecer a los usuarios participando pero que en realidad dicha participación esté mediatizada por los poderes establecidos a nivel nacional (organismos centrales, liderazgos gremiales nacionales), regional (parlamentarios, liderazgos gremiales) y local (alcaldes, concejales, líderes locales de organizaciones sociales establecidas).

La formación de Comités de Desarrollo Local (CDL), constituído por representantes elegidos directamente por los usuarios y que sean los que participen de derecho en las diversas etapas del proyecto, parecerían ser las formas más efectivas de participación.

La estructura de participación establecida en Colombia para el Programa de Desarrollo Integral Campesino (PDIC) del Fondo DRI, no operó. Ella "entró en pugna con los viejos actores de la política (que buscaban) mantener su hegemonía regional, en contraposición con los nuevos actores que entraron a participar en el juego político local y regional... si bien (los mecanismos de participación) operaron durante algún tiempo (1991-93), su funcionamiento fue simplemente un requisito mal cumplido"^[36]. Esta cita revela la difícil relación que este tipo de iniciativas tienen con el "establishment" político, ya que puede ser visto como una amenaza a su poder. A la vez, será muy difícil hacer despegar un programa de esta naturaleza, sin contar con el apoyo y patrocinio de las estructuras políticas establecidas. Por ello es necesario tomar en consideración formas de responder a las expectativas y necesidades de estos sectores, a fin de atraer su apoyo, manteniendo la participación de la base.

Un interesante mecanismo puede ser el sugerido en la evaluación de los proyectos del Nordeste(IBRD, 1991), donde se propone hacer coincidir los períodos de diseño e implementación de los proyectos con los tiempos electorales, como una forma de captar la atención de los líderes políticos locales. A la vez, debería poderse estructurar el proyecto de forma que puedan existir resultados políticamente interesantes temporalmente sintonizados con las fechas electorales. El componente de atractivo inicial, mencionado antes, puede cumplir también este propósito.

Otra fórmula ingeniosa para involucrar tanto a los usuarios directos como a las autoridades locales, se presenta en el Proyecto de Desarrollo Rural de Paraiba en el Nordeste de Brasil, con apoyo del Banco Mundial, donde se ha establecido un esquema ecléctico. Hay un conjunto de proyectos aprobados por las autoridades estaduales a proposición de las comunidades locales. Otra parte de los proyectos es aprobada por los Consejos municipales, donde se supone hay fuerte presencia de los líderes locales establecidos, quienes así tendrán oportunidad de hacer valer sus prioridades y se espera así ganarlos a favor de esta iniciativa, y un tercer grupo de proyectos es propuesto por las comunidades beneficiarias y priorizados y aprobados por un Consejo que debe ser constituído con al menos el 50% más uno elegidos directamente por las comunidades participantes. Estos proyectos deben estar insertos en un plan operativo anual y reciben asistencia técnica de la Unidad Técnica del proyecto ubicada a nivel estadual.^[37]

2.- El Proyecto de Apoyo al Gobierno de Uganda para el Programa de Servicios de Asesoría Agropecuaria

El Banco Mundial, con el apoyo del programa de cooperación con FAO-TCI, ha estructurado un proyecto por US $ 45 Millones, para ayudar al Gobierno de Uganda a poner a disposición de los agricultores pobres del país mejoras tecnológicas y de gestión.

Este proyecto incorpora los últimos avances en materia de diseño institucional participativo, incluyendo la privatización de los servicios de asesoría técnica y empresarial a nivel de predios. El programa contiene los siguientes componentes:

a) Provisión de Servicios de Asesoría a los Productores: los pequeños productores agrupados y asociados a las autoridades locales podrán contratar servicios de asesoría predial. Para ello recibirán del nivel central, vía los gobiernos locales, fondos de co-financiamiento para pagar estos servicios. Los servicios a ser ofrecidos por contratistas privados locales son: promoción organizacional, planificación participativa, asistencia técnica y empresarial predial e información y comunicación.

b) Desarrollo Tecnológico y Ligazón a Mercados: mediante la canalización de fondos centrales al nivel de Distritos, se podrán contratar, por parte de los grupos de agricultores servicios de investigación aplicada, desarrollo de mercados y adaptación a condiciones locales.

c) Reglamentaciones, Auditoría Técnica y Control de Calidad de los proveedores de los servicios: este componente ayudará las instancias centrales a establecer los mecanismos señalados en el título a fin de garantizar y controlar la calidad de los servicios a ser entregados por las instancias privadas de asistencia.

d) Desarrollo de las Capacidades del Sector Privado: en este componente se establecerán programas de apoyo a firmas y otras instituciones que deseen prestar estos servicios a los agricultores. Las actividades a ser financiadas por este componente incluirán: desarrollo de proveedores locales de servicios de asesoría predial y apoyo a organizaciones nacionales de representación y apoyo institucional. A la vez, el programa proveerá de un paquete de beneficios, incluyendo capacitación que apoye la transición de personal actualmente empleados por los servicios públicos de extensión agrícola hacia el sector privado.

e) Seguimiento y Administración del Programa: también se financiará el apoyo institucional a las instituciones tanto de nivel central como local y distrital que coordinarán y administrarán el programa.

Como se puede ver de esta descripción, en el programa aparecen claramente identificados los roles que deberán desempeñar en la ejecución del programa todos los principales actores, partiendo por los productores usuarios que serán los principales decisores sobre quien y qué tipo de servicios demandarán, pasando por los prestadores de estos servicios, que serán proveedores privados y siguiendo por los diferentes niveles de servicios públicos involucrados. Queda claramente identificadas las funciones que permanecen a nivel central y ellas son principalmente la dictación de las principales normativas del programa, la estructuración de mecanismos de control de calidad, seguimiento y evaluación del programa, mientras la gestión y administración del programa recaerá en los niveles intermedios.