Marco legal e institucional
El marco legal forestal vigente de Guatemala contiene varias normas en la Constitución de la República, los tratados internacionales y regionales, y varias leyes sobre aspectos forestales, áreas protegidas y vida silvestre, aspectos ambientales y otras disposiciones afines.
En 1989, se promulgó el Decreto 70-89, por el que se suprimió el INAFOR, y se creó la Dirección General de Bosques y Vida Silvestre, DIGEBOS, como una Dirección administrativa, adscrita al Ministerio de Agricultura. Este mismo Decreto emite la Ley Forestal, que se constituye en la quinta de la historia de Guatemala, con el propósito de “promover el manejo forestal en forma racional y sostenible”. Sin embargo, en 1996 se emitió el Decreto 101-96, Ley Forestal (vigente), que declara de urgencia nacional y de interés social la reforestación y conservación de los bosques, propiciando así el desarrollo forestal y su manejo sostenible, con el fin de incrementar la productividad de los bosques existentes, de acuerdo con su potencial biológico y económico, y conservar los ecosistemas forestales del país.
La nueva Ley, sustituye la DIGEBOS por el Instituto Nacional de Bosques, INAB, como una entidad estatal, autónoma, descentralizada, con personalidad jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa; con la designación de ser el órgano de dirección y autoridad en Materia Forestal. Entre sus principales atribuciones, la ley establece, entre otras: “Ejecutar las políticas forestales que cumplan con los objetivos de esta Ley”, “Promover y fomentar el desarrollo forestal del país mediante el manejo sostenido de los bosques”, “Otorgar, denegar, supervisar, prorrogar y cancelar el uso de concesiones forestales y licencias de aprovechamiento de productos forestales, fuera de las áreas protegidas”.
La Ley Forestal, define el Instituto Nacional de Bosques, INAB, como el responsable de la administración de la actividad de manejo forestal en Guatemala, fuera de las áreas protegidas, mientras que dentro de éstas el responsable es el Consejo Nacional de Áreas Protegidas, CONAP, institución creada y regida por el Decreto Nº 4-89 y sus Reformas contenidas en los Decretos Nº 18-98, 110-96 y 117-97.
A partir de 1998 se inicia un proceso de formulación de políticas con horizontes de mediano y largo plazo. El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación define su misión como la entidad encargada de “concertar” y administrar políticas y estrategias que propicien el desarrollo del sector agropecuario, forestal e hidro-biológico. Dentro de este proceso se emite la Política Agraria y Sectorial, como marco general, en el que se contendrán las políticas específicas como la forestal, contribuyendo a la consecución de los objetivos, especialmente en lo referente al ordenamiento territorial, al uso y gestión de los recursos hídricos y a la conservación de otros recursos naturales vinculados al forestal.
Por otra parte, la nueva Ley Forestal establece (artículo 48) que el Plan de Manejo será el instrumento técnico que regirá las actividades de manejo forestal; mientras que el artículo 45 del Reglamento de la Ley Forestal, define las etapas mínimas del Manejo Forestal. Adicionalmente, la Ley Forestal establece (artículos 49 y 50) que la licencia forestal será la autorización para implementar el Plan de manejo forestal y que las licencias se otorgarán exclusivamente a los propietarios o poseedores legítimos de áreas forestales. La solicitud de aprovechamiento forestal debe estar sujeta a las disposiciones del Código Procesal Civil y Mercantil del país y otras disposiciones relacionadas con el registro de la propiedad inmueble y mercantil.
La Ley de Áreas Protegidas, por su parte, establece (artículo 76) que la emisión de licencias de aprovechamiento, manejo, exportación y comercialización de productos de flora y fauna silvestre, corresponde al Consejo Nacional de Áreas Protegidas, CONAP, quien las extenderá a los propietarios o poseedores legítimos de forma personal e intransferible, y que, para que el CONAP pueda autorizar las solicitudes de planes de manejo forestal con fines comerciales se requiere, además de la documentación legal descrita en las normas, un Estudio de Impacto Ambiental y el respectivo plan de mitigación.
Historia de la ordenación forestal
La primera referencia concreta relacionada con la ordenación forestal, en la historia del país, ocurre en 1920, con la emisión del Decreto Gubernativo N° 670, mediante el cual se otorgaron al Ministerio de Agricultura, las atribuciones relacionadas con la conservación e incremento de los bosques, y la reglamentación para su aplicación.
Posteriormente, en el año 1925 se emite la primera Ley Forestal de Guatemala (Decreto Ley N° 1.364), que estaría vigente durante casi 20 años, hasta que en 1945 se promulga la Segunda Ley Forestal, mediante la cual se designa al Ministerio de Agricultura, a través de la División Forestal, la administración de los recursos forestales del país.
En 1956 se emite el Decreto N° 543, que reglamenta la explotación de los bosques nacionales. Esta Ley pretendía regular actividades de las grandes transnacionales dedicadas a la explotación forestal, principalmente en el departamento de El Petén. En esta ley, se definieron las “unidades industriales de explotación forestal en bosques nacionales”, introduciendo una definición técnica de “unidad industrial”, como “una extensión de terreno cubierta de bosque con suficiente volumen productivo, capaz de sostener una corta anual que constituya la base económica para el mantenimiento de una industria permanente”.
También se emitieron varios Decretos Legislativos y Presidenciales, en donde se establecieron impuestos por árboles cortados en terrenos nacionales, vedas, establecimiento de reservas forestales, áreas de protección, fondo forestal, condecoraciones y declaratorias de parques, que en alguna medida pretendían regular los aspectos de tipo técnico-económico, con el objetivo de darle viabilidad a la actividad forestal en el país.
La Ley forestal de 1945 se mantuvo vigente 29 años, hasta que en 1974, se emite el Decreto 58-74, que se constituye en la tercera Ley Forestal, y en su parte esencial se crea al Instituto Nacional Forestal INAFOR, como ente autónomo y descentralizado, responsable del sector forestal del país. Durante este período se iniciaron esfuerzos para tecnificar la actividad forestal, pero los mismos se diluyeron entre el manejo administrativo de los permisos por parte de las autoridades. Esta Ley mantuvo su vigencia hasta 1984, cuando se emite el Decreto 118-84 (cuarta Ley Forestal). Con posterioridad, se promulgan las leyes de 1989 y 1996 anteriormente mencionadas.
Una de las principales herencias negativas de las anteriores políticas y acciones a que fue sometido el sector forestal, es la desvalorización de los bosques, lo que favoreció la destrucción del recurso, la pérdida de biodiversidad, y la pérdida de competitividad del sector. En 1999 se promulga la Política Forestal, como instrumento que permita orientar a los principales actores de este sector, facilitándoles los procesos de planificación, ejecución, administración, gestión y evaluación, siendo la primera vez en la historia del país que se ha concertado una política por parte del gobierno de Guatemala.
Como parte del proceso de la política forestal, el INAB, formuló su Plan Estratégico y el programa de Fomento y Desarrollo Forestal, el cual contiene acciones para promover la incorporación de áreas naturales a la producción sostenible, particularmente en sitios de mayor potencial productivo. Para esto se plantean varios mecanismos como: pago de incentivos para reforestación y protección de bosques y producción de agua y mecanismo de desarrollo limpio.
Objetivos actuales de la ordenación forestal
En cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales, el Gobierno de Guatemala ha tratado de fortalecer el proceso de ejecución de planes de manejo forestal, como instrumento para conservar los bosques del país. Han existido muchas iniciativas en este sentido, pero la mayoría han estado orientadas a la recuperación de tierras degradadas mediante reforestación.
Para analizar los objetivos de la ordenación de los bosques en Guatemala, es necesario considerar los diferentes tipos de bosques y la cobertura forestal del país. De acuerdo con el proyecto “Monitoreo (seguimiento) de la Cobertura Forestal de Guatemala”, efectuado por el INAB, en 1999 el país sólo contaba con 4.946.603 ha. de bosques (45% del territorio nacional), de las cuales 3.772.716 ha. (35% del territorio), estaban cubiertas con bosques diversos y puros, representados en unidades mayores de 500 ha. (unidad mínima cartográfica); y 1.173.887 ha. (11%) de áreas boscosas asociadas con cultivos, o sea, áreas de bosques que no llegan a la unidad mínima (500 ha.), encontrándose junto a áreas de cultivos u otros usos de la tierra. Los bosques latifoliados son los más abundantes (57% del total), seguidos por los bosques secundarios o con características “arbustales” (21% del total). No obstante, los bosques de coníferas (227.183 ha.) y los bosques mixtos (819.080 ha.) son los que generan la mayor cantidad de productos forestales aprovechados en Guatemala, en comparación con la productividad de los bosques latifoliados.
En 1999, el Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas, SIGAP, incluía 91 áreas protegidas, con una extensión total de 3.098.706 ha. que cubrían el 28% del territorio nacional. Las áreas protegidas con límites definidos comprenden 2.149.810 ha., y las zonas de amortiguación representan 948.896 ha. Por otra parte, el 45% de las áreas protegidas incluyen sólo categorías de manejo estrictas o proteccionistas (reserva biológica, parque nacional, biotopo protegido, monumento cultural, zona de veda definitiva, refugio de vida silvestre y reserva de manantiales), mientras que el 55% del SIGAP se encuentra en categorías menos estrictas como parques regionales, reservas naturales privadas, reservas de la biosfera y áreas de usos múltiples.
Como lo establece la Ley de Áreas Protegidas, las concesiones son un instrumento para regular el manejo de bosques. En Guatemala los procesos más importantes de manejo forestal se ubican dentro de la Zona de Uso Múltiple de la Reserva de la Biosfera Maya, en la que se encuentran las mayores extensiones de bosques manejados en la actualidad. Dentro de la Reserva de Biosfera Maya, se han autorizado 10 concesiones comunitarias y 2 concesiones industriales, que en total incorporan al manejo forestal 487.553 ha., y en el resto de las áreas protegidas, se han incorporado al manejo forestal, un total de 1.283.06 ha en las áreas de amortiguamiento y de uso múltiple de éstas.
La metodología para elaborar los planes de manejo está orientada a promover e impulsar el manejo forestal sostenible, lo cual ha sido apoyado por diversas instancias, entre las que destacan el Programa Regional Forestal para Centroamérica, PROCAFOR y el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza, CATIE, quienes contribuyeron a preparar las primeras guías y manuales e iniciaron el desarrollo de metodologías simplificadas para la formulación de los planes de manejo forestal, tanto en bosques de coníferas como en latifoliadas. La normativa generada por el CATIE para los bosques latifoliados es conocida como el “Modelo Simplificado de Planes de Manejo para Bosques Naturales Latifoliados”, mientras que la generada por el PROCAFOR es conocida como el “Modelo Centroamericano para la Formulación de Planes de Manejo en Bosques de Coníferas”.
Las condiciones técnicas que deben cumplir los planes de manejo forestal, también están reguladas por la Ley Forestal, especialmente en el artículo 48, que establece que el aprovechamiento y manejo sostenido del bosque estará dirigido mediante el plan de manejo aprobado por el INAB, que comprenderá como mínimo: la descripción biofísica de la propiedad, la superficie con bosque, el tipo y clase de bosque, área a intervenir, áreas de protección, volumen a extraer, el sistema de corte, la recuperación de la masa forestal las medidas de prevención contra incendios forestales y el tiempo de ejecución del mismo.
El artículo 41 del Reglamento de la Ley Forestal especifica que “El plan de manejo forestal deberá actualizarse cada cinco años, en los casos en que exceda los cinco años de duración”. La aprobación de los planes de manejo forestal depende de la ubicación de los mismos; dentro de las Áreas Protegidas depende del CONAP y fuera de ellas depende del INAB.
Prácticas actuales de la ordenación forestal
La Ley de Áreas Protegidas, en su artículo 24, establece la necesidad de elaborar listados de las especies silvestres, amenazadas de extinción, así como las endémicas o de otras que necesiten aprobación para su aprovechamiento y comercialización. Además, la misma ley en el artículo 25 reconoce que el país es miembro del Convenio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre. En cualquiera de los casos, para el aprovechamiento de especies que se ubiquen en los listados nacionales de especies a proteger, la entidad encargada de la autorización de su aprovechamiento y comercialización lo constituye el CONAP.
La legislación guatemalteca también establece una serie de normas relacionadas con la protección y conservación de los bosques, las tierras de aptitud forestal, áreas próximas a nacimientos, las riberas de ríos y otros cuerpos de agua, con el fin de regular el régimen hídrico, mantener la productividad de los suelos, garantizar la calidad del agua y reducir la ocurrencia de desastres.
Tal y como se define en las normas legales establecidas en la Ley Forestal y su Reglamento, cada plan de manejo deberá proponer medidas de protección para las principales amenazas que tienen los bosques en Guatemala: los incendios, las plagas y enfermedades y las extracciones ilícitas.
Para mejorar las acciones de las instituciones encargadas de la prevención y control de los incendios forestales, en el año 2001 se formó el Sistema para la Prevención y Control de los Incendios Forestales, SIPECIF. Las acciones de los entes encargados de la prevención y control de los incendios forestales, están orientadas principalmente a proteger las áreas cubiertas con bosques de mayor importancia para la sociedad guatemalteca, como el caso de las Áreas Protegidas, las zonas de captación y recarga hídrica y los bosques peri-urbanos.
Programas especiales e incentivos que facilitan la ordenación forestal
La Ley Forestal y su reglamento establecen varios tipos de incentivos a la reforestación y la conservación de los bosques (Decreto Legislativo 101-96). Aunque la Ley Forestal establece la obligatoriedad de cumplir con la recuperación de la masa forestal intervenida, el artículo 53 libera de la necesidad de licencias de aprovechamiento forestal a las personas que realicen podas y raleo en plantaciones y se exceptúan del pago de impuesto del 10% al momento de ser autorizada la licencia, a productos forestales procedentes de plantaciones registradas y bosques bajo manejo.
El Gobierno de Guatemala, por medio del INAB y el Ministerio de Finanzas Públicas, ejecutan el Programa de Incentivos Forestales, PINFOR, con base en el Decreto Legislativo 101-96 Ley Forestal y su reglamento. Además, existe un reglamento especial del programa, cuyo objetivo final es incorporar los bosques del país a la producción forestal sostenible y en forma indirecta reconocer el pago por servicios ambientales a personas naturales o jurídicas (pequeños, medianos y grandes propietarios), de igual manera las municipalidades y comunidades.
La duración del Programa de Incentivos Forestales es de 20 años, iniciándose en el año 1997, y los incentivos son aplicables a todos los bosques. Hasta el 50% del monto total de los incentivos está orientado a proyectos de reforestación y mantenimiento de plantaciones así como al manejo de bosques naturales, a pequeños propietarios que presenten proyectos a realizar en áreas menores de quince (15) hectáreas y el resto de incentivos se otorgará a proyectos con áreas mayores de quince (15) hectáreas. El financiamiento de esta actividad, proviene de fondos específicos del Estado, del orden del 1% del presupuesto de Ingresos Ordinarios.
Para proyectos de Reforestación el incentivo cubre el establecimiento del bosque y cinco años de mantenimiento, de acuerdo a una tabla: Plantación Q.5.000/ha. y Q.7.400/ha. en 5 años en forma decreciente (tasa de cambio promedio para el mes de Mayo 2001: U$.1,00 = Q7,80).
El programa de incentivos para proyectos de manejo de bosques con fines de producción y protección, establece un monto único anual por hectárea, hasta por cinco años, en función del área a ordenar: Q.346/ha. en superficies de 2 a 15 ha.; y Q.134/ha. para protección. El incentivo disminuye proporcionalmente al aumento de la superficie a manejar en clases de 45 a 90 ha., 90 a 450 ha. y áreas mayores a 450 ha.
Tendencias de la ordenación forestal
Por la poca valoración de los recursos forestales, algunas especies maderables de Guatemala, están amenazadas o en peligro. Por esa razón, se está tratando de disminuir la presión sobre las pocas especies de alto valor comercial (Ej.: cedro (Cedrella spp.) y caoba (Swietenia spp.) y el Pinabete (Abies guatemalensis), especie que se encuentra inscrita en los Apéndices del CITES.
Con los programas de incentivos y los fondos asignados al PINFOR, según la proyección en base a los resultados obtenidos en los primeros tres años de ejecución, para el año 2016, se espera recuperar 285.000 ha. con plantaciones e incorporar al régimen de manejo forestal sostenible 572.000 ha. de bosques naturales.
Actualmente, se encuentra en su fase de revisión, previo a su implementación, el Programa Piloto de Apoyos Forestales Directos, PPAFD, como parte del Programa de Apoyo a la Reconversión Productiva Alimentaria, PARPA, impulsada directamente por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación. Este programa, financiado a través del contrato de préstamo N° 1153-OC/Gua, (BID), tiene previsto pagos anuales directos de US$ 55/ha., durante cinco años para la conservación y manejo de los bosques naturales remanentes. Los beneficiarios del programa son personas naturales u ocupantes de bosques bajo cualquier régimen de tenencia, grupos de pequeños productores, personas jurídicas, municipalidades y cualquier otra organización local.
Temas especiales de interés sobre ordenación forestal
En la actualidad, Guatemala cuenta con un documento base de Criterios e Indicadores para la ordenación forestal sostenible, que fue elaborado como resultado de varios talleres y reuniones de trabajo entre expertos nacionales e internacionales. Este documento se encuentra en fase de validación entre los diferentes actores del subsector forestal.
La aprobación de los planes de manejo y planes operativos se realiza según la organización administrativa del INAB y el CONAP, y la magnitud del aprovechamiento (expresado en la corta anual), a través de nueve Direcciones Regionales, quienes tienen la responsabilidad de aprobar o denegar la autorización de los planes de manejo, así como de los planes operativos anuales, quedando posteriormente bajo la administración del regente forestal, responsable de la ejecución del plan. La legislación forestal establece la obligatoriedad de proponer a un Regente Forestal,1 inscrito en INAB, quien es el responsable de llevar a cabo las actividades de manejo propuestas en el plan operativo anual aprobado. En fincas ubicadas fuera de áreas protegidas, la responsabilidad de supervisión de la correcta ejecución del plan de manejo forestal autorizado, es del personal técnico de cada una de las sub-regiones del INAB.
El Regente Forestal es el interlocutor en materias técnicas y quien fundamentará cualquier solicitud de cambios en la aplicación del plan de manejo. El Regente Forestal, tendrá la responsabilidad mancomunada y solidaria con el titular de la licencia mientras esté en el cargo; su responsabilidad termina al cesar en su cargo por renuncia u otra causa.
