Marco legal e institucional
El marco legal e institucional forestal de Honduras es bastante complejo, debido a la dispersión de leyes y reglamentos relacionados con la ordenación o manejo de bosques, la conservación de áreas silvestres, incentivos a la reforestación y otros aspectos relacionados.
En 1971, se promulga la Ley Forestal vigente (Decreto 85), que es un intento serio por regular la actividad forestal en el país. Con el Decreto Ley 103 de 1774 se crea la Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal, COHDEFOR, y se modifica la política forestal, para dar paso a la intervención directa del estado en el control de todos los bosques, operar y crear empresas forestales (aserraderos), manejar patios de acopio y exportar madera aserrada.
A partir de 1992, mediante la emisión de la Ley para la Modernización y el Desarrollo del Sector Agrícola (Decreto 31-92, del 5 de Marzo de 1992) se inicia una nueva etapa, estableciendo los planes de manejo forestal como herramienta obligatoria para efectuar aprovechamientos forestales. El Reglamento Forestal de la Ley mencionada regula la forma de elaborar, ejecutar, supervisar y evaluar estos planes de manejo.
En Marzo de 1995 fueron elaboradas y publicadas nuevas normas para coníferas, bosques mixtos y plantaciones. Posteriormente se elaboraron normas para bosques de hoja ancha y áreas protegidas.
En 1993 se promulgó la Ley de Incentivos a la Reforestación y Protección Forestal, aunque esta Ley no ha tenido una aplicación práctica debido a la falta de reglamento y de creación del Fondo de Incentivos.
Historia de la ordenación forestal
La ordenación forestal es nueva en Honduras, a pesar de ser un país con una vocación forestal predominante. Las primeras explotaciones madereras se iniciaron en la Costa Norte hace unos dos siglos y las primeras industrias forestales se establecieron en Honduras a principios del siglo pasado, con gran predominio extranjero. La industria forestal primaria se ha caracterizado por realizar un aprovechamiento forestal selectivo y utilizar técnicas rudimentarias, de tipo extractivo y al mínimo costo.
El principio de ordenación forestal se introduce con la asistencia de una misión técnica de la FAO, en 1953, y con la creación del “Servicio Forestal”, dependiente de la dirección de Recursos Naturales del Ministerio de Agricultura. En esta fecha también se inicia la protección legal de las áreas reservadas, cuando el control de la actividad forestal correspondía al Ministerio de Recursos Naturales. La Misión 105 de la FAO a principios de los 60 también hizo notables aportes en cuanto a la clasificación de tierras por zonas geo-económicas y zonas de vida, destacando la importancia de los recursos forestales del país.
Reconociendo la importancia de los recursos forestales, en 1969 el gobierno de Honduras funda, con apoyo de la FAO, la Escuela Nacional de Ciencias Forestales, ESNACIFOR, formando profesionales forestales de nivel medio superior; ese mismo año comienza a funcionar el Centro Universitario Regional del Litoral Atlántico, CURLA, en la Ceiba, e inicia la formación de ingenieros forestales.
Con la creación de la COHDEFOR en 1974, se inició una nueva etapa de desarrollo forestal, al asumir el Gobierno el control de todos los bosques del país, lo que abrió las posibilidades de iniciar con carácter demostrativo la elaboración y ejecución de planes de manejo.
A finales de la década de los 70, se iniciaron algunos inventarios forestales para la primera evaluación del recurso forestal latifoliado en el departamento de Colón, aunque la ordenación en los bosques latifoliados no se inicia hasta mediados de la década de los 80, con el apoyo de la Agencia de Cooperación Canadiense, ACDI.
Con la Ley para la Modernización y el Desarrollo del Sector Agrícola se devuelve a los propietarios de áreas de vocación forestal el derecho de gestionar sus áreas forestales y de aprovechar libremente los productos forestales, se establece la obligatoriedad de elaborar planes de manejo forestal para efectuar aprovechamientos forestales y se responsabiliza a los propietarios de la protección y reforestación en sus bosques. De esta forma, el Estado renuncia al gozo del usufructo de los productos forestales del bosque privado y ejidal pero también se libera de la obligación del manejo o de la ordenación de todos los bosques y se concentra en la ordenación de los recursos forestales de los bosques nacionales o estatales.
La comprobación de la validez de las normas técnicas requiere bastante tiempo, pero se viene avanzando y ganando experiencia en esta materia. El área sometida a ordenación aumenta cada año, así como el interés y confianza de los propietarios y administradores de bosques privados y municipales.
Por otra parte, los conflictos relacionados con la tenencia de la tierra, tienden a disminuir al definirse con mayor precisión los titulares de su dominio. Este aspecto ha sido y seguirá siendo importante al propiciar la inversión conjunta o co-inversión, creando alianzas entre propietarios e industriales.
Objetivos actuales de la ordenación forestal
Los objetivos de la ordenación forestal pueden variar desde el rendimiento sostenido hasta la protección exclusiva de áreas naturales, conservación de la biodiversidad o el ecoturismo, según el interés de los propietarios u ocupantes.
Antes de elaborar un plan de manejo, el propietario del bosque debe establecer claramente la tenencia de la tierra, lo que se realiza revisando el título y obteniendo un dictamen favorable del Departamento Legal de la COHDEFOR. Seguidamente, el técnico forestal inicia la elaboración del plan, de acuerdo con las normas y procedimientos establecidos.
La normativa forestal vigente ha dado como resultado la aprobación hasta el año 1999 de 674 planes de manejo, con una superficie estimada de 1.508.739 hectáreas, y con una posibilidad de corta anual aprobada de 1.824.666 m3. La mayor parte de la superficie corresponde a bosques de pino y solo 42 planes con un total de 90.948 hectáreas, corresponden a bosque latifoliado.
A partir de 1992, se inicia el proceso de preparación de normas técnicas y reglamentarias para preparar y ejecutar planes de manejo; las primeras de estas normas para los bosques de pino fueron elaboradas en 1993. En 1995, entraron en vigencia las Normas para la Elaboración de Planes de Manejo en Bosques de Coníferas, Bosques Mixtos y Plantaciones (Modelo PROCAFOR). Posteriormente se elaboraron normas para bosques de hoja ancha y áreas protegidas.
Como un requisito adicional, la COHDEFOR ha creado la norma “Monitoreo (Seguimiento o Vigilancia) y Auditorías Técnicas a Planes de Manejo en Bosques Nacionales, Ejidales y Privados”, que consiste en comprobar el cumplimiento de las prescripciones del plan al final de cada quinquenio. Las normas descritas señalan el procedimiento a seguir para la preparación y aprobación de planes de manejo y planes operativos.
Los planes de manejo (ordenación) que se han venido elaborando desde 1993, tienen una duración de cinco años. A partir de 1999, teniendo en cuenta que la duración de un plan debe corresponderse con la rotación económica del bosque, la COHDEFOR dispuso que la vigencia de los mismos sea igual a su rotación, a sea que para cada área forestal debe elaborarse un solo plan de manejo, que deberá ser revisado cada cinco años para hacer los ajustes necesarios, resultantes de los cambios en la estructura del bosque, la silvicultura aplicada y el impacto en el medio ambiente.
Las Normas Técnicas Reglamentarias establecen que para la ejecución de un plan de manejo quinquenal deberán elaborarse Planes Operativos Anuales (POAs) de acuerdo con la prescripción silvícola para cada año de vigencia del plan.
El ejecutor del plan de manejo, ya sea el propietario o la industria que aprovechará el contrato, debe contratar un técnico forestal que se encargue de la administración de la venta y que sirva como enlace entre ésta y la AFE. Por lo general, el administrador es un técnico de la industria encargada del aprovechamiento del bosque. Al final del período de vigencia del plan operativo, si se han respetado las cláusulas del contrato, la COHDEFOR extiende un finiquito consistente en un dictamen técnico detallando el cumplimiento de las prescripciones silvícolas. El finiquito sirve para que el propietario pueda retirar la garantía presentada; en caso de incumplimiento de las prescripciones del plan operativo, el monto de la garantía es retenido por la COHDEFOR y ejecutada a su favor y el propietario pierde el derecho de continuar con los aprovechamientos previstos en los años subsiguientes.
Según la ley, la “implementación” de los planes de manejo y de los planes operativos anuales está a cargo de los propietarios o titulares de la tierra, para lo cual en cada plan operativo se designa un administrador. Por su parte, la COHDEFOR, como institución encargada de aplicar las normas técnicas y reglamentarias, tiene la responsabilidad de supervisar y evaluar las actividades planificadas.
Prácticas actuales de la ordenación forestal
Las normas para la elaboración y ejecución de planes de manejo forestal y la reglamentación forestal vigente contienen medidas para la conservación de suelos y aguas, protección contra incendios forestales, plagas y enfermedades y conservación de la biodiversidad y fomento del ecoturismo. Los permisos y contratos de compraventa, suscritos entre el propietario del bosque bajo manejo y la COHDEFOR especifican las medidas que deben ejecutarse durante y después de los aprovechamientos.
Muchas ciudades, aldeas y caseríos cuentan con micro-cuencas declaradas para la protección de sus fuentes de agua. La protección de las cuencas y micro-cuencas hidrográficas utilizadas para la producción de agua de consumo humano es responsabilidad de las municipalidades y las comunidades a través de patronatos o juntas de aguas. Esta protección consiste en delimitar y demarcar las micro-cuencas, cercar las áreas inmediatas a los sitios de presa, manteniendo el ganado fuera de los predios objeto de la protección o declarar intocable un área entera.
En la legislación hondureña, existe una clara diferenciación entre los bosques para conservación de biodiversidad (áreas protegidas) y los bosques para aprovechamiento (áreas de interés forestal). Existe un departamento en la COHDEFOR responsable de la coordinación, seguimiento y administración de áreas protegidas y vida silvestre. Enormes extensiones de bosques han sido sometidas a régimen especial de protección. Las áreas forestales protegidas cubren aproximadamente un 23,8% del territorio nacional.
En los bosques sometidos a planes de manejo se especifican las superficies destinadas a intervención y las áreas destinadas exclusivamente a protección y conservación. En las áreas donde se realizan aprovechamientos de madera, las normas técnicas y reglamentarias establecen las medidas que deben tomarse para la protección de la biodiversidad y para conservar las fuentes de agua. En la actualidad, las principales medidas para conservar la biodiversidad incluyen: Prescripción silvicultural, definir el sistema de corta, marcar los límites del área a intervenir, diseño de carreteras de acceso, vías de extracción y patios para trozas, mantener un cierto número de árboles huésped para anidamiento de aves, no talar árboles con nidos y dejar franjas de árboles alrededor de las fuentes de agua permanentes.
Los ecosistemas del bosque de pino en Honduras, son afectados cada verano por incendios forestales: ocasionalmente el gorgojo de pino (Dendroctonus frontalis), afecta a bosques de pino joven, como en la actualidad en que se han detectado grandes extensiones de bosques afectados en varios departamentos del país. Esta plaga afectó a 1,7 millones de hectáreas, entre 1962 y 1964, con un daño económico estimado en US$ 300,00 millones.
De acuerdo con la legislación vigente, la responsabilidad de proteger el bosque contra incendios forestales, plagas y enfermedades, corresponde a los propietarios del terreno donde se suceden estos siniestros. Al iniciar la época seca, los propietarios (incluyendo las municipalidades que poseen bosques) deben hacer rondas, organizar cuadrillas de prevención y combate contra incendios; esto último incluye la vigilancia ambulante en los bosques. Los principales problemas para la aplicación de las medidas de protección están relacionados con la falta de recursos económicos y la escasa preparación y falta de experiencia de los propietarios para realizar con eficiencia dichas actividades.
Respecto al aprovechamiento de productos no maderables, especialmente en las áreas protegidas, se debe aplicar la normativa aprobada para dichas áreas, la cual considera las diferentes categorías de áreas y la participación de las poblaciones locales en las diferentes actividades de ordenación y usufructo.
Programas especiales e incentivos que facilitan la ordenación forestal
En Honduras no existe un programa bien definido de incentivos para la ordenación forestal sostenible. A pesar de que existe una ley de incentivos vigente desde 1993, en la práctica no existen suficientes garantías e incentivos para invertir en la ordenación de los bosques naturales. Lo mismo sucede con otras actividades, como por ejemplo, el establecimiento de plantaciones forestales.
La Ley de incentivos forestales vigente, establece más de 20 incentivos diferentes, por lo que ha sido calificada como una ley demasiado ambiciosa. Los incentivos van, desde la exoneración de un equivalente a $ 6.300,00 del impuesto sobre la renta, para invertirlos en actividades de reforestación, hasta el pago de la asistencia técnica para elaborar y ejecutar proyectos de reforestación, suministro de plantas y otros insumos, tanto en terrenos nacionales como municipales y privados. En la realidad, la Ley no cuenta con una reglamentación adecuada, no existe Fondo de Incentivos, ni existe voluntad para aplicarla.
Por otra parte, hay varios incentivos implícitos en las normas vigentes, los que de alguna forma contribuyen a los fines de la Ley de Incentivos. Por ejemplo: la aprobación de un plan de manejo forestal, brinda garantías a sus propietarios; lo mismo ocurre con el otorgamiento de certificados de plantación a los propietarios y la liberación de tasas impositivas para las plantaciones establecidas por particulares y empresas.
Algunas sugerencias para mejorar el sistema de incentivos incluyen, desde la simplificación de las normas técnicas y reglamentarias, una mayor libertad al sector privado para gestionar sus bosques, la eliminación de garantías bancarias innecesarias, la eliminación de controles para la comercialización de la leña y un sistema de información sobre oportunidades y mercados para la comercialización de los productos y la publicación de estadísticas forestales.
Tendencias de la ordenación forestal
Hay aspectos positivos que merece la pena mencionar en cuanto a la aplicación de las normas técnicas y reglamentarias relacionadas con la elaboración de los planes de manejo forestal (elaborar, aprobar y validar), considerando que el desarrollo de dichas normas y guías técnicas requiere bastante tiempo. No obstante, el área sometida a ordenación aumenta cada año, así como el interés y la confianza de los propietarios y administradores de bosques privados y municipales.
Los conflictos relacionados con la tenencia de la tierra, tienden a disminuir al definirse con mayor precisión los titulares del dominio de la tierra, lo que favorece la co-inversión y la creación de alianzas entre propietarios e industriales; asimismo, hay mayor participación de la sociedad en la definición de objetivos y metas para los bosques productivos y mejor entendimiento entre el Gobierno y los propietarios de bosques.
Por otra parte, el concepto de manejo difundido por los conservacionistas dificulta la difusión del manejo forestal sostenible, ya que es prácticamente imposible realizar un aprovechamiento de madera sin afectar en absoluto al ambiente y las fuentes de agua. A esto hay que agregar la lentitud y falta de aplicación de los planes. Estos instrumentos se consideran ineficaces y de escasa utilidad para grandes sectores de la población. Esta situación sólo se puede mejorar con un adecuado ordenamiento del uso del territorio, y la aplicación de normas técnicas que lleven a mejores prácticas de ordenación forestal.
En la actualidad, el manejo forestal que se realiza en Honduras se manifiesta sobre todo como aprovechamiento puro, en detrimento de la protección y reforestación de las áreas forestales intervenidas. A pesar de las notables deficiencias encontradas en la metodología y los procedimientos utilizados en la elaboración, ejecución y supervisión de los planes de manejo forestal, la tendencia es hacia una mayor cobertura de la superficie bajo estos planes y una mejor aplicación de las normas técnicas y reglamentarias.
La reforestación y protección de los bosques contra los incendios, seguirá siendo prioritaria. Las plantaciones con fines comerciales seguramente se incrementarán, aunque no como resultado de la actual Ley de Incentivos, sino como consecuencia de otros alicientes fiscales y por las ventajas comparativas y competitivas que ofrece el sector forestal. Si se masifican las plantaciones forestales, se hace necesario considerar a mediano plazo, todos los aspectos de la ordenación forestal, tecnología para transformar la madera procedente de las plantaciones, y la comercialización de productos no procedentes de bosques naturales.
De aprobarse una nueva Ley Forestal, se crearía un nuevo marco institucional caracterizado por una mayor descentralización operativa y técnica, más libertad de acción y responsabilidades para las municipalidades y los propietarios forestales. La reforestación y protección de los bosques contra los incendios, seguirá siendo una prioridad nacional.
Temas especiales de interés sobre ordenación forestal
A pesar de que evaluaciones y auditorías técnicas revelan deficiencias en la elaboración y ejecución de los planes de manejo forestal, el país ha avanzado en el proceso de elaboración y ejecución de estos planes habiéndose iniciado el proceso de formulación de criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible. Sin embargo, todavía se hace necesario fortalecer la supervisión de las actividades prescritas en los actuales planes de manejo.
Un aspecto que viene recibiendo cada mayor atención es la participación de la población local en actividades de conservación de micro-cuencas hidrográficas, lo cual ha sido fortalecido mediante el procedimiento de declaración de dichas áreas como “áreas de vocación forestal”.
