Marco legal e institucional
El marco legal e institucional mexicano ha evolucionado desde un modelo de explotación de bosques y grandes concesiones forestales, hasta la silvicultura comunitaria. La Ley Forestal de 1986, anuló el sistema de concesiones forestales, reconoció el derecho de las comunidades a aprovechar directamente sus bosques y proscribió el “rentismo”. En esta ley se estableció además la obligación de elaborar planes de aprovechamiento forestal integral y abrió la posibilidad a las comunidades para ser titulares de los servicios técnicos forestales.
En 1989 cambia la política de ordenación, como consecuencia de las modificaciones a la Ley Forestal de 1986 y su reglamento de 1988. Se considera la interacción de los recursos asociados y la mitigación de los impactos ambientales, que implica la instrumentación del manejo integral forestal. Bajo esta premisa, en 1990 se genera el Sistema de Conservación y Desarrollo Silvícola (SICODESI), que puede ser aplicable a condiciones de bosque regular o irregular.
En 1992 se aprobó una nueva Ley Forestal. La liberalización de la actividad forestal en sus distintas fases fue uno de los cambios significativos, otro fue la apertura al libre mercado de los servicios técnicos forestales, que hasta entonces habían sido controlados por el Estado y en 1997 se modificó nuevamente la Ley Forestal para regular las plantaciones forestales.
El marco legal de México en su forma más simple, lo constituyen la Ley forestal y su Reglamento, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Impacto Ambiental, Ley de Vida Silvestre, Normas Oficiales para la protección de Especies en Estatus de Riesgo, para la Protección del Suelo y la Vegetación por efectos del aprovechamiento, Manual de Procedimientos para la autorización de aprovechamientos forestales, manuales de aplicación de métodos y sistemas de manejo.
Se encuentran en proceso de aprobación las Normas Oficiales Mexicanas que establecerían los lineamientos para la elaboración y aplicación de programas de manejo forestal y para la evaluación de los servicios técnicos forestales.
Dentro del complejo marco institucional federal y estatal, la institución rectora de la política forestal es la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, a través de sus Delegaciones en los Estados, aunque cada Estado tiene su propia legislación.
Historia de la ordenación forestal
El acontecimiento más importante en el México rural de la segunda mitad del siglo XIX fue la aplicación de las leyes de reforma agraria, que modificaron radicalmente los derechos de acceso a la tierra y en general a los recursos naturales. Se privatizaron las tierras comunales y nacionales y se dieron concesiones a inversionistas extranjeros y nacionales para talar madera, construir caminos y abrir minas. En esa época no se estableció ninguna estructura reguladora y las extracciones se basaron en un claro estilo de “minería forestal” en algunas de las regiones forestales más ricas del país. La población rural contribuyó también a la deforestación al practicar la agricultura itinerante y la extracción de leña.
Desde principios del siglo XX y hasta 1926, se practicó el aprovechamiento de palo de tinte, caoba y chicle por parte de compañías transnacionales en Quintana Roo y Chiapas.
En la Constitución de 1917, se incorporó un nuevo sistema de propiedad que estableció la propiedad plena de la nación sobre las tierras y aguas comprendidas dentro de su territorio, lo que hace que la propiedad privada sea una concesión de la nación al transmitir su dominio directo a los particulares, conservando la facultad de recuperarlo en cualquier momento. En este marco, se decretó la Ley Forestal de 1926 que tuvo la misión de reglamentar el dominio directo de la nación sobre los recursos forestales.
La Ley Forestal de 1926 establecía el carácter inalienable de los bosques comunales y requería que los aprovechamientos forestales fueran exclusivamente desarrollados por cooperativas ejidales. Sin embargo, las dotaciones forestales no se acompañaron de apoyo técnico y financiero, por lo que eran empresas privadas las que realizaban las operaciones forestales. En esta época se adaptaron y aplicaron métodos europeos de ordenación forestal.
La Ley Forestal de 1940 fue la reinserción del mecanismo de concesiones forestales en favor de grandes empresas privadas nacionales y extranjeras, que operaban en las denominadas Unidades Industriales de Explotación Forestal. Aproximadamente 30 concesiones forestales fueron otorgadas, con un promedio de 400.000 hectáreas cada una, en cinco Estados. La duración de las concesiones era de 25 años en promedio, aunque los plazos estipulados llegaron hasta 60 años.
De 1944 a 1973 se empezó a aplicar el Método Mexicano de Ordenación de Montes, que consiste en la conversión de masas sobre-maduras en bosques de alta productividad, recuperación del volumen inicial, cortas de selección, intensidad de corta preestablecida, diámetro mínimo de corta, posibilidad en base al interés compuesto, y remoción dirigida principalmente sobre arbolado senil, decrépito, dañado y mal conformado.
A principios de los cincuenta se establecieron vedas, que en 1958 llegaron a afectar a más del 50% de las áreas forestales del país. A pesar de las divergencias entre vedas y concesiones, ambas estrategias mantenían rasgos comunes: centralización del control de los recursos forestales y marginación de los campesinos de las actividades a pesar del carácter de dueños de los bosques, que la Reforma Agraria les había conferido algunos años antes.
En los años 70, la descapitalización de la economía campesina, aunada al fracaso de la Reforma Agraria generó un creciente descontento campesino. Como respuesta el gobierno reactivó el reparto agrario, se reparten grandes extensiones de tierras nacionales en regiones de bosques tropicales y zonas áridas. Por otra parte, las vedas no habían logrado proteger los bosques, lo cual afectaba duramente a los campesinos, productores y consumidores de madera en pequeña escala, mientras se mantenía la explotación ilegal amparada en la corrupción de la policía forestal.
A mediados de los setenta se empiezan a utilizar diversos tratamientos silvícolas en un mismo predio, utilizando principalmente los métodos de “regeneración con árboles padre”, cortas de liberación y aclareos. El manejo “científico” del bosque fue propuesto entonces como la estrategia capaz de crear los incentivos económicos que hicieran posible la permanencia de los bosques, a la vez que permitiera su conservación.
En los años ochenta, se inicia el auge del movimiento de las comunidades forestales por el control de sus recursos dando paso a la “forestería (selvicultura) comunitaria”. Aún cuando se estaban iniciando las políticas de ajuste estructural, el sector forestal recibe, por un tiempo, un trato diferente. Un objetivo importante era garantizar el abastecimiento de materia prima forestal para la industria nacional, que durante los últimos años de las concesiones había sido afectado por el rechazo de las comunidades a los permisos de extracción forestal.
En 1984 se inicia el Plan Piloto Forestal en Quintana Roo, del cual se derivaron alternativas y metodologías para la planificación de los aprovechamientos en selvas utilizando ciclos de 25 años y diámetros mínimos de corta diferenciados para maderas preciosas y comunes.
Con las modificaciones a la Ley Forestal de 1986 (reglamentada en 1988) se inicia un nuevo proceso incorporando medidas para mitigar los impactos ambientales del manejo forestal. Bajo este esquema, en 1990 se establece el Sistema de Conservación y Desarrollo Silvícola, aplicable a condiciones de bosque regular o irregular, ampliando la participación del sector social en la producción forestal.
En 1992 se aprobó una nueva Ley Forestal. La liberalización de la actividad forestal y el libre mercado de los servicios forestales fueron los cambios significativos. Asimismo, se incorpora el concepto de manejo (u ordenación) forestal sostenible. Aprovechando el desarrollo de nuevas técnicas, se enfatiza en la mitigación de impactos ambientales y en la optimización del equilibrio con los objetivos sociales y económicos. También se establecen horizontes de planificación a corto, mediano y largo plazo.
En 1993, como resultado del reconocimiento de la experiencia en el manejo de bosques, se otorgaron los primeros certificados de ordenación forestal sostenible, alcanzando a la fecha unas 112.000 ha. certificadas en todo el país y alrededor de otro 1 millón de ha. en proceso.
Debido a la necesidad de regular las plantaciones forestales, en 1997 se aprueban reformas a la Ley Forestal. Para el proyecto neoliberal el establecimiento de plantaciones forestales de carácter privado constituye una estrategia viable en términos de la globalización, en tanto que para el sector forestal, es la vía que permitirá a México aprovechar las ventajas comparativas que representan las altas calidades de estación de sus bosques. Con esta reforma también se reintrodujeron algunos controles al transporte e industria forestales.
Objetivos de la ordenación forestal
Conforme a lo dispuesto en la legislación vigente, los planes de manejo forestal deben ser autorizados por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, a través de sus Delegaciones en los Estados. En los casos de aprovechamientos en selvas tropicales, especies de difícil regeneración y áreas naturales protegidas, se requiere la presentación de una manifestación de impacto ambiental, que se integrará al programa de manejo respectivo para su autorización simultánea. En superficies menores o iguales a 20 ha. se podrá presentar un programa de manejo forestal simplificado.
El programa de manejo debe contener la siguiente información: a) objetivos generales y vigencia; b) ubicación y características biofísicas; c) inventario forestal; d) técnicas que se utilizarán en el aprovechamiento; e) medidas para conservar y proteger el hábitat y especies de flora y fauna silvestre amenazadas; f) prevención, control y combate de incendios, plagas y enfermedades; g) prevención y mitigación de impactos ambientales; y h) compromisos de forestación y reforestación. La planeación, en su caso, debe incluir una descripción de la infraestructura necesaria para transportar las materias primas forestales.
El profesional forestal, legalmente habilitado, es contratado por el dueño o por quien tiene los derechos de propiedad del terreno forestal para elaborar el plan de manejo que se somete a la aprobación de la Delegación Forestal correspondiente. La Secretaría tiene 30 días para resolver (para selvas y especies de difícil regeneración, el plazo es de 60 días).
Los programas de manejo pueden tener una vigencia igual, por los menos, al ciclo de corta, con intervenciones de dos años como mínimo, y máximo de quince años. Los programas simplificados; permisos para aprovechamiento de árboles muertos, o proyectos de investigación o recreación, tendrán una duración mayor o menor a un año, de acuerdo con las acciones que se contemplen para la recuperación de las áreas afectadas.
Los programas de manejo forestal deben ser dirigidos y evaluados por prestadores de servicios técnicos forestales, quienes son responsables, junto con los titulares de las autorizaciones, de asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales. Por otro lado, la Secretaría por conducto de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, realiza visitas de inspección o auditorías técnicas, con el objeto de verificar el cumplimiento de lo dispuesto en la normativa y en el propio programa de manejo.
Prácticas actuales de la ordenación forestal
Los programas de manejo deben comprender acciones tendentes a la protección y conservación de los suelos, la flora y la fauna y las fuentes de agua, para lo cual la Ley Forestal y su Reglamento contemplan una serie de disposiciones. Además, la norma oficial mexicana NOM-060-Ecol-1994, establece las especificaciones para mitigar los efectos adversos ocasionados en los suelos y cuerpos de agua por el aprovechamiento forestal, y la NOM-061-Ecol-1994, establece las especificaciones para mitigar los efectos adversos ocasionados en la flora y fauna silvestre por el aprovechamiento forestal.
En superficies con relieve accidentado y suelos fácilmente erosionables las normas prescriben que se debe evitar la tala rasa. También regulan otros aspectos como: diseño y construcción de caminos y vías de extracción; protección de fuentes de agua; construcción de vados, alcantarillas y puentes; pendiente de taludes, construcción de campamentos, uso de especies nativas para reforestación, proporción de especies al aplicar las cortas, etc. Las áreas de distribución de especies de flora y fauna silvestres en peligro de extinción, amenazadas, raras y sujetas a protección especial, deberán excluirse del aprovechamiento.
Dentro del programa de manejo se deben considerar acciones de prevención y combate de incendios forestales. La Norma Oficial Mexicana NOM-015 SEMARNAP/SAGAR-1997, regula el uso del fuego en terrenos forestales y agropecuarios y establece especificaciones, criterios y procedimientos para ordenar la participación social y de gobierno en la detección y el combate de los incendios, bajo la dirección y supervisión de La SEMARNAT, quién además promueve la asistencia a las demás dependencias de la administración pública, y en su caso de los gobiernos de los estados.
Los propietarios y ocupantes de terrenos forestales, así como los responsables de áreas naturales protegidas están obligados a informar sobre la existencia de incendios y a ejecutar trabajos para su prevención, combate y control.
La legislación mexicana también establece medidas para los propietarios y ocupantes de terrenos forestales o de aptitud preferentemente forestal, quienes están obligados a ejecutar trabajos de sanidad forestal una vez que les ratifique la SEMARNAT.
Programas especiales e incentivos que facilitan la ordenación forestal
Los incentivos que promueven la ordenación o manejo forestal sostenible se pueden dividir en premios y reconocimientos como el Premio al Mérito Nacional Forestal, e incentivos propiamente dichos, por lo general de tipo económico y financiero.
El Premio al Mérito Nacional Forestal fue establecido en 1997 con el objetivo de reconocer y estimular a quienes realicen acciones en favor de la conservación, protección y uso adecuado de los recursos forestales, que aporten un beneficio a la sociedad. El premio se otorga en 4 categorías: Manejo forestal sostenible; Desarrollo forestal; Protección y restauración forestal; y Sector académico. Las propuestas pueden ser presentadas por individuos, instituciones u organizaciones públicas, privadas o sociales y consisten en un Diploma y en una cantidad en metálico.
De acuerdo con la Estrategia de Desarrollo Forestal de 1995, la SEMARNAP ha impulsado acciones de apoyo a productores forestales para promover el aprovechamiento, la conservación y la restauración de los ecosistemas forestales a través de proyectos forestales, tales como el Proyecto de Conservación y Manejo Sustentable de Recursos Forestales en México (PROCYMAF) y el Programa para el Desarrollo Forestal.
El objetivo general del PROCYMAF es apoyar la instrumentación de la estrategia de desarrollo sustentable de la SEMARNAT. El PROCYMAF está concebido como un proyecto piloto para atender la problemática económica, social y ambiental del sector forestal del país, evaluando las condiciones y planteando las opciones para mejorar los esquemas de aprovechamiento y conservación de los recursos forestales a escala regional. Sus componentes están diseñados para emplearlos como modelos aplicables a las diferentes regiones del país.
El Programa para el Desarrollo Forestal, es un programa de incentivos directos dirigido a dueños y poseedores de los recursos forestales nativos, selvas o vegetación de zonas áridas, que tiene como objetivo fomentar proyectos productivos y contribuir en la lucha por la conservación y restauración de los ecosistemas forestales, así como fomentar y promover el desarrollo del sector forestal, induciendo la integración y competitividad de las cadenas productivas y la formación de unidades de producción eficientes.
Los subsidios se otorgan con base en la viabilidad técnico-económica de los proyectos, en los conceptos siguientes:
• Elaboración o actualización de Programas de Manejo Forestal;
• Elaboración de Estudios Complementarios y de Investigación;
• Planeación y formulación;
• Realización de pre-aclareos;
• Establecimiento de Rodales o Módulos Demostrativos de manejo forestal con una cobertura micro-regional;
• Realización de Talleres de capacitación sobre temas relacionados con el manejo y aprovechamiento sustentable del recurso forestal y su transformación industrial.
En lo relativo a la diversificación productiva y el aprovechamiento de recursos forestales no maderables se otorga subsidios para:
• Elaboración de Estudios Técnicos Justificativos para el aprovechamiento de recursos no maderables;
• Elaboración de Estudios de Diversificación Productiva, incluyendo proyectos de agroforestería, de vida silvestre y de ecoturismo, entre otros;
• Protección y restauración, en áreas bajo manejo autorizado (incluye construcción de brechas cortafuego, apertura de cepas y cercado de áreas en regeneración).
Tendencias de la ordenación forestal
En la actualidad cada vez se utilizan más los sistemas mixtos dentro de un mismo predio, es decir se usan sistemas de ordenación de bosque regular e irregular, de acuerdo con las condiciones de los rodales.
La tendencia es a combinar el aprovechamiento de recursos maderables y no maderables en un mismo predio, así como a incorporar la protección y uso de servicios ambientales (agua, paisaje, etc.).
Temas especiales de interés sobre ordenación forestal
La política forestal actual basa su instrumentación en un modelo de aprovechamiento sostenible del potencial sectorial disponible, considerando que el 72% del territorio nacional es de aptitud forestal y que existen unos 56,8 millones de hectáreas arboladas.
