Marco legal e institucional
La mayoría de las leyes y decretos para la protección y el uso sostenible del bosque, fueron aprobados desde hace décadas, pero no fueron reglamentadas en lo que afecta a su aplicación. La legislación forestal y ambiental en general, sigue obedeciendo al sistema del “ordeno y mando”. A principios de los años 90, se planteó la necesidad de elaborar un Reglamento Forestal, que diera aplicabilidad y coherencia al conjunto de leyes y decretos que carecían del reglamento respectivo. El resultado, fue la promulgación del Reglamento Forestal, Decreto Nº 45-93, del 19 de octubre de 1993, que se convirtió en el marco jurídico e institucional operativo en Nicaragua. El Reglamento Forestal 45-93, define como funciones y facultades del Servicio Forestal Nacional las de “Establecer los sistemas y planes de manejo, aprobar los planes de manejo y supervisar su puesta en práctica para la producción forestal sostenible y asegurar el cumplimiento de las Normas Técnicas y Disposiciones Administrativas emitidas”.
El Reglamento, además de establecer los objetivos de la política forestal, los cuales están basados en el manejo sostenible de los bosques, creó las instancias institucionales encargadas de aplicar la norma jurídica. Se creó el Servicio Forestal Nacional (SFN), como institución rectora y reguladora forestal, adscrita al Instituto Nicaragüense de Recursos Naturales (IRENA), cuyas funciones eran las de administrar las tierras forestales del país y los bosques contenidos en ellas.
Con el propósito de hacer participativa la gestión forestal, se creó la Comisión Nacional Forestal, (CONAFOR), como órgano de consulta del SFN en aspectos de políticas; la integran representantes de los ministerios de Economía y Finanzas, Agricultura y Ganadería, IRENA, SFN, y del sector forestal privado y de la Asociación de Forestales Nicaragüenses (AFONIC).
El Reglamento contiene además, las normas y procedimientos, para la elaboración de planes de manejo, protección del bosque, aprovechamiento de los productos forestales y los cánones a pagar por aprovechamiento y servicios en caso de infracciones, transporte y transformación.
La Ley General del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Ley Nº 217) y sus Reglamentos (Decreto 9-96, y Decreto 14-99) constituyen elementos jurídicos muy importantes para la gestión forestal. Por su parte, la Ley de Municipios de 1997, es el principal soporte para la participación ciudadana en la gestión ambiental y marco de referencia obligatorio para cualquier otra ley relacionada con esta materia. La Ley Nº 28 de 1987 referida a la promulgación del Estatuto de Autonomía de las dos Regiones de la Costa Atlántica, RAAN y RAAS y su reforma constitucional de 1995, representa avances en el reconocimiento de los valores indígenas, y define las formas de relación del gobierno central con las regiones autónomas.
La norma jurídica más reciente vinculada al sector forestal es la Ley 290-98, que trata sobre la organización, competencia y procedimientos del Poder Ejecutivo. En materia forestal reorganiza las responsabilidades de varios ministerios, asignando al Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR) la función de institución rectora en materia de política forestal. Adscrito a él, queda el nuevo Instituto Nacional Forestal (INAFOR) con función de ejecutor de dicha política, mientras que al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARENA), le atribuye la función de organismo rector de la conservación y manejo de los recursos naturales, áreas protegidas y del Sistema de Evaluación Ambiental y al Ministerio de Fomento Industria y Comercio (MIFIC) el rol de administrador de las tierras forestales del Estado y los bosques contenidos en ellas.
En resumen, la Ley Nº 290-98, modifica al Reglamento Forestal, en todo lo relativo a la reorganización institucional y funciones relacionadas, con los bosques privados y estatales.
La rectoría del sector forestal está determinada por el Ministerio Agropecuario y Forestal, función que realiza en consulta con la CONAFOR y en coordinación con el MARENA y el MIFIC. La ejecución de la política forestal corresponde al INAFOR.
Entre las funciones del MAGFOR, destacan las facultades de formular políticas, planes y estrategias de desarrollo agropecuario y forestal, formular propuestas y coordinar con el MARENA, los programas de protección del sistema ecológico, con énfasis en la conservación de suelos y aguas, y formular y proponer la delimitación de las zonas, áreas y límites de desarrollo agropecuario, forestal, agroforestal, acuícola y pesquero, en coordinación con el MARENA.
Por su parte el MARENA, es responsable de formular, proponer y dirigir políticas nacionales del ambiente y en coordinación con los Ministerios Sectoriales respectivos, el uso sostenible de los recursos naturales; administrar el sistema de áreas protegidas del país, con sus respectivas zonas de amortiguamiento, y formular y proponer estrategias, políticas y normas para su creación y manejo. En materia de recursos naturales, formula, propone y dirige la política, vigilancia y control de calidad y el uso adecuado de los mismos. Coordina con el MAGFOR, la planificación sectorial y las políticas de uso sostenible de los suelos agrícolas, ganaderos y forestales en todo el territorio nacional.
El MARENA, además, supervisa el cumplimiento de los convenios y compromisos internacionales en el área ambiental.
Historia de la ordenación forestal
Nicaragua cuenta con varias Leyes y Decretos relacionados con los recursos naturales y el sector forestal que datan de varias décadas. En 1905 fue promulgado un decreto aún vigente, concerniente a la conservación de los bosques, en el que se dictaban normas y se establecían sanciones para la conservación del bosque.
En 1937, se firmó el decreto, 314-A llamado: Compensación por Resiembra, por medio del cual se le cobraba el valor de la reposición del recurso forestal a las empresas que fueron beneficiadas por Concesiones Madereras, que no podían o no querían hacer ordenación del bosque o hacer reforestación de predios. El Estado se dispuso a realizar el trabajo, y por tal motivo cobraba este incentivo.
En 1949, se crea el Departamento Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería, como producto de la visita de la primera misión de la FAO a Nicaragua, en 1949. Esta misión también produjo el primer inventario general de los bosques del país, en 1952.
La ordenación forestal en Nicaragua, comienza a insinuarse en los años sesenta y setenta cuando a través de proyectos apoyados técnica y financieramente por la FAO, se trató de restaurar los pinares del Noreste del departamento de Zelaya y del departamento de Nueva Segovia, proyecto que trató de hacer un ordenamiento de los pinares naturales haciendo un plan general de ordenación de una superficie de 100.000 hectáreas.
En la década de los 80, la empresa YODECO propiedad del Estado, preparó con la asistencia técnica y económica del Gobierno de Suecia y del IRENA, un Plan de Manejo Forestal (PMF), para el Sitio Aurora.
Siempre en los años ochenta, en el bosque latifoliado la empresa CORFOP Extracciones Sociedad Anónima, COREXSA, comenzó la preparación de un PMF en el área de amortiguamiento de la Reserva de SI-A-PAZ, Departamento de Río San Juan, en donde realizó un inventario forestal en 40.000 hectáreas. En el norte del país la empresa PROFONICSA realizó un inventario de 50.000 hectáreas en la zona del Río Kukalaya, e instaló su industria forestal integral pero al final no pudo desarrollar el PMF. También estas empresas eran estatales.
En 1992, después de un ejercicio participativo de planificación denominado Estrategia de Conservación para el Desarrollo Sostenible de Nicaragua (ECODESNIC) y del Esquema de Ordenamiento Ambiental del Territorio (EOAT), se formuló el Plan de Acción Forestal de Nicaragua (PAF-NIC), que recogió las recomendaciones del Plan de Desarrollo Forestal de la República de Nicaragua (PDFN), hecho en 1983, formulándose programas y proyectos, que se constituyeron en la primera política forestal coherente de Nicaragua, oficializada por el Decreto Presidencial N° 246-92.
Entre 1992 y 1995, en Las Segovias fueron implementados 257 planes de manejo forestal (PMF) de pinares, que cubrían un área productiva neta de 16.919,5 ha.; entre 1996 y 1997, se aprobaron 209 PMF, en el área de pinares de Las Segovias, que abarcaban un área neta de bosques productivos de 5.529.24 ha. Entre 1998 a 2000, bajo la nueva administración del INAFOR, en pinares, se han aprobado y desarrollado 104 PMF para bosques de pinares, con un área neta de manejo de 15.386 ha. Todos estos PMF, correspondían a pequeños y medianos propietarios de bosque de coníferas en un total de 519 que afectaban una superficie total de 66.519,85 hectáreas, con un área neta 37.834,29 ha. de bosque y un volumen total en pie para ser aprovechado al término de los períodos de los PMF de 2.078.189 m³ ssc.
Con relación a los Planes de Manejo Forestal para bosque latifoliado, entre 1992 y 1996, se aprobaron 41 PMF, con una superficie total de 179.572,42 ha. con un área productiva de 144.795 ha. Cabe mencionar que en estos planes de ordenación aprobados se incluyen tres concesiones forestales en tierras “Estatales” en la RAAN y la RAAS, que al final no fue posible implementarlas debido a conflictos por los derechos de posesión que siempre fueron apelados al Estado por los representantes de las comunidades indígenas y de etnias costeñas.
En el caso de los PMF, para latifoliadas, el INAFOR, ha otorgado 169 PMF, que cubren una superficie de 93.348 hectáreas, con una superficie neta de manejo de 86.497 hectáreas y un volumen aprovechable de madera de 342.538 m3 ssc.
Objetivos de la Ordenación forestal
A partir del año 1992, el Servicio Forestal Nacional, inició el proceso para la ordenación y administración del recurso forestal del país. Los primeros Planes de Ordenación Forestal (PMF), en bosques de coníferas, se realizaron con las directrices del PAF-NIC, en la zona norte del país. Estos PMF fueron elaborados de forma participativa entre el productor privado y el Estado a través de sus técnicos. El SFN, implementó un incentivo bastante práctico que consistía en otorgarles asistencia técnica a los propietarios de bosques para que utilizaran el PMF, como instrumento de ordenación de sus bosques.
En el caso de latifoliadas, la mayoría de los aprovechamientos madereros se realizaban en zonas de avance de la frontera agrícola, lo cual hizo imposible el funcionamiento de los PMF, debido a que estas tierras de vocación forestal estaban siendo aprovechadas para la transformación agrícola, por lo que la sostenibilidad del recurso forestal resultaba imposible.
Las principales directrices para la elaboración y aprobación de planes de manejo establecen que la corta anual permitida (CAP) de la propiedad no podrá exceder del crecimiento anual del bosque y la base para su cálculo será el incremento medio anual (IMA) y que todo Plan de Manejo debe contener medidas de prevención y control de incendios forestales y plaga del Gorgojo Dendroctonus frontalis e Ips spp.
Las Normas técnicas para el manejo de bosques naturales de latifoliadas, elaboradas por el SFN/MARENA, entraron en vigencia en 1993. La normativa para planes de manejo contiene además disposiciones para el mejoramiento de los procedimientos para la elaboración, aprobación y supervisión de los planes de manejo forestal según los tipos de bosque y objetivos de manejo y la incorporación de medidas de mitigación de los impactos fuertes y muy fuertes al ecosistema, tratando de minimizar dichos impactos diseñando alternativas viables para tratar cada recurso natural en forma individual.
Los PMF se presentan ante el INAFOR, con la documentación requerida, donde se hace una revisión y análisis técnico del documento en los aspectos legales, cartográficos y técnicos, resultando en un dictamen técnico de aprobación o denegación. En toda aprobación de un PMF, la Delegación del INAFOR, deberá constatar mediante supervisión in situ, la planificación del manejo en el área propuesta. Aprobado el PMF, el dueño del plan, deberá elaborar un plan operativo anual POA, para el desarrollo del plan en el año correspondiente.
El tiempo de duración del PMF para bosques de coníferas, dependerá de los períodos de ejecución de lo planificado, pudiendo abarcar cada período varios años de ejecución que van de dos a cinco y el tiempo de duración del PMF, se compondrá de uno a tres períodos, con un promedio de cinco años.
Prácticas actuales de la ordenación forestal
La base legal para la conservación de bosques, suelos y aguas en Nicaragua, viene desde la Ley de Conservación de Bosques de 1905, que contiene “providencias eficaces para impedir la tala irregular o exagerada de los bosques y de la vegetación que protege la fertilidad del suelo, pues es un hecho comprobable que una de las causas determinantes de la desecación de las fuentes, de la falta de lluvias y de la aridez consiguiente de los campos y de las vías públicas, es el descuajamiento de los montes, que es preciso evitar”.
La base legal para el manejo de áreas para la conservación de la biodiversidad es La Ley General del Medio Ambiente y Recursos Naturales, sus Reglamentos y el Reglamento de Áreas Protegidas de Nicaragua (Decreto N° 14-99).
La protección forestal en Nicaragua, ha tenido un enfoque netamente reactivo y no preventivo, siempre se ha pensado en apagar o combatir las quemas y los incendios forestales, y no en la prevención, con énfasis en el aporte sociocultural del sector forestal.
Al igual que en los otros temas tratados en este estudio, el fundamento legal para la protección del bosque contra plagas, enfermedades y quemas, está diseminado en una cantidad de Decretos y Leyes ya comentados en párrafos anteriores, pero con la salvedad de que se hizo un decreto específico para este tema de la protección forestal llamado: Reglamento de Defensa contra incendios forestales, Decreto N° 07-DRN, del primero de Junio de 1972, que fue retomado en 1993, por Decreto 45-93, y normado en esa misma fecha.
Programas especiales e incentivos que facilitan la ordenación forestal
Además de los incentivos que se han mencionado en la parte histórica, el Reglamento Forestal 45-93, haciendo una interpretación de los decretos y leyes del sector forestal, introduce una serie de incentivos, siendo uno de los más importantes el referente al mejoramiento de las reglas del juego y al cambio de actitud de los funcionarios estatales, hacia los productores forestales, dueños de bosques e industriales de la madera.
Otros incentivos son: la asistencia técnica para la gestión forestal, la capacitación para el manejo del bosque y el apoyo a los productores en la preparación de PMF. También se crearon incentivos directos, como la exención de pago por el servicio de marqueo de los árboles de coníferas, cuyo aprovechamiento se realizaba bajo PMF aprobados.
El programa de incentivos directos, incluye además la entrega de insumos básicos para la reforestación como: plantas producidas en viveros estatales, transporte de plantas hacia el lugar de plantación, bolsas de polietileno, semillas forestales y otros materiales vegetativos, asistencia técnica para la realización de la plantación y capacitación y atención a seminarios y talleres.
En 1993 se acordó con ASDI de Suecia, la creación del Fondo para la Selvicultura (FONDOSILVA), que con fondos no reembolsables comenzó a realizar plantaciones forestales y PMF. Con el FONDOSILVA, se incentivaba hasta en un 80% de los costos de las plantaciones forestales y hasta un 100% de los costos de elaboración de los Planes de Manejo Forestales. Se incentivaron unas 2.600 ha. en 4 años.
Otra fuente de incentivos directos a la reforestación, están en el Programa de Ordenamiento Socio ambiental y Forestal de Nicaragua, POSAF, con préstamo del BID, con el que se ha introducido la gestión forestal a través del manejo integral de cuencas hidrográficas y que ha servido para seguir financiando las plantaciones forestales. El área desarrollada por este sistema financiado por el POSAF, abarca unas 51.445,00 hectáreas en sus áreas de influencia.
Uno de los incentivos indirectos que más repercusión ha tenido en el ámbito de los productores forestales es el de la definición de la tenencia del bosque, anteriormente y en especial en los años 80. Se decía que el bosque pertenecía en su vuelo al Estado, aún cuando la tierra era propiedad privada. Al constituir el vuelo forestal una garantía (prenda) se tuvo otro incentivo importante, relacionado con la tenencia del bosque.
Tendencias de la ordenación forestal
Las perspectivas de consolidación de la Ordenación Forestal Sostenible en Nicaragua, no son alentadoras. El proceso iniciado en los años 90, no se ha establecido como una política de Estado, más bien los principios de ordenación y conservación de los bosques han sido devaluados por la teoría del desarrollo impuesta a los productores de materias primas baratas.
Existe una tendencia positiva, aunque lenta en cuanto a la mejora del marco legal e institucional, y a la participación de la sociedad civil, cada día más relevante para divulgar los principios del manejo forestal sostenible, considerando que la gestión de los bosques naturales para su aprovechamiento económico es un elemento decisivo para su conservación. Su aprovechamiento racional es una alternativa viable, logrando con ello que los bosques sean valorados por sus usuarios directos y la población en general.
Existen también esfuerzos dirigidos a plantear el manejo del bosque natural como alternativa para un desarrollo social sostenible. Este planteamiento tiene una gran repercusión porque es un cambio que significa un compromiso y una modificación en los conceptos del desarrollo, que implica que los gobernantes y los empresarios privados cambien o adopten una actitud y visión a largo plazo, evitando el despilfarro de los recursos naturales y elevando su rendimiento.
Respecto a la protección y conservación, hay una clara tendencia en los últimos tiempos a agravarse en frecuencia e intensidad las quemas, las plagas y enfermedades de los bosques, lo que bien a agudizar el panorama del calentamiento global, la deforestación masiva realizada por la agricultura de tumba, roza y quema, y el incremento de la ganadería extensiva. Como consecuencia de todo ello, aumenta la pobreza y la destrucción acelerada de los recursos forestales y la biodiversidad.
Temas especiales de interés sobre ordenación forestal
La mayor debilidad de la política relativa al sector forestal pasa por lo siguiente: bajo nivel de actividades favorables a los bosques; formulación con escasa participación y concertación de los actores y entidades del sector; poca relación con las políticas nacionales y sectoriales; escasa asignación de recursos económicos para el sector; deficientes mecanismos de instrumentación, seguimiento y evaluación; descoordinación y debilidad técnica y operativa institucional; indefinición temporal para el cumplimiento de las metas; y, falta de información del sector que impide determinar su real situación y adoptar decisiones.
