Marco legal e institucional
La institución ejecutora de la política forestal en Panamá corresponde a la Autoridad Nacional del Ambiente, ANAM, dependencia del Ministerio del Ambiente.
Entre las principales normas legales vigentes en materia forestal está: la Ley Nº 58 de 1999, que crea el Certificado de Incentivo Forestal para Pequeños Productores Agropecuarios; con la Ley Nº 24 de 7 de junio de 1995, se establece la legislación de vida silvestre; la Ley Nº 41 de 1998, aprueba la Ley General de Ambiente que crea la Autoridad Nacional del Ambiente y El Decreto Ley Nº 35 de 1996, regula el uso de las aguas.
Otras leyes y reglamentos importantes son: Ley Nº 24 de 1992, que establece incentivos forestales y regula la actividad de reforestación; Decreto Ejecutivo Nº 89 de 1993, que reglamenta la Ley Nº 24 de 23 de noviembre de 1992; Ley Nº 1 de 1994, que reforma la Ley Forestal; Decreto Ejecutivo Nº 59 de 2000, que reglamentó el artículo de la Ley General de Ambiente en lo referente a los bosques.
Historia de la ordenación forestal
En Panamá, la ordenación forestal ha estado limitada por la pérdida de los bosques nativos, como consecuencia de la expansión de la frontera agropecuaria. La evolución regresiva de los bosques ha sido de tal magnitud que la disponibilidad de bosques para la producción de bienes forestales se ha reducido drásticamente.
En 1986 el país inició gestiones encaminadas a establecer una administración forestal que permitiera la ordenación y conservación de los bosques naturales. Esta iniciativa se desarrolló en el marco del Programa de Acción Forestal de la FAO y permitió la elaboración de una estrategia nacional denominada Plan de Acción Forestal de Panamá, que no dio los resultados esperados, pero marcó el inicio de un proceso de fortalecimiento jurídico-institucional, que ha derivado en un incremento en la capacidad jerárquica de la institución responsable de la gestión forestal del país.
A pesar de la existencia de un amplio marco legal para la gestión forestal sostenible, aún persiste la ausencia de ordenación o manejo forestal en los bosques naturales y, lo más preocupante, es la acelerada tasa de deforestación que hasta 1992 alcanzaba la cifra de 51.000 hectáreas anuales.
En 1998 se estimó la cobertura boscosa en 3.052.300 hectáreas (40,4 % de la superficie total del país); la superficie de bosques destinados a la producción apenas alcanza 350.000 ha. De 1940 a la fecha, se han perdido más de 1,5 millones de hectáreas de estos bosques.
El aprovechamiento de los bosques panameños se ha realizado mediante concesiones forestales. Entre 1991 y 2000 se otorgaron 28 concesiones forestales sobre una superficie de 67.150 hectáreas, 17 permisos en fincas privadas sobre una superficie de 3.389 hectáreas y 66 permisos comunitarios sobre una superficie aproximada de 15.069 hectáreas. Todas las concesiones forestales se otorgaron al amparo de la Ley Forestal de 1966, actualmente derogada por la nueva ley forestal aprobada en 1994.
Entre 1980 y 1986, el número de concesiones varió de 16 a 23, con superficies entre 500 a 4.500 ha., para un total de 70.000 ha. Entre 1987 y 1990 sólo se autorizaron 5 concesiones en los bosques casi homogéneos de cativo (Prioria copaifera), sobre una superficie de 7.800 ha., debido a la prohibición de la tala para dicho período.
A partir de 1993, el Gobierno adopta una política de apertura en beneficio de las comunidades indígenas, permitiendo su acceso al aprovechamiento de los bosques. Hasta ahora, se han otorgado permisos comunitarios a 35 grupos indígenas, cubriendo una superficie de 15.069 ha. Lamentablemente, los períodos de vigencia de estos permisos han sido únicamente de 1 a 2 años, lo cual limita la ordenación forestal sostenible.
A partir de 1998, se inició el otorgamiento de permisos de aprovechamiento forestal en fincas privadas, con una superficie afectada hasta el 2000 de 3.389 hectáreas y con un volumen en rollo extraído de 43.657 m3. Las normas establecen que por cada árbol talado se deben establecer 10 plantones, lo que en general no se cumple.
Prácticamente, todos los bosques objeto de concesiones en la década de los 80, han sido convertidos en pastizales y los concesionados en los 90 van por el mismo rumbo, e incluso gran parte de tales bosques han sido y están siendo sometidos al cambio de uso de la tierra.
Desde 1966, con apoyo de la FAO, se han investigado más de 58 especies entre nativas y exóticas; se ha estado reforestando con Khaya senegalensis (caoba africana), que no ha sido investigada, sin contar con información sobre su desarrollo en el país. Su crecimiento parece razonable, pero parece ser un fenotipo relativamente deficiente para la producción de madera de aserrío.
En la década de los 60, el Estado inició un programa de reforestación, principalmente con Pinus caribaea, en las áreas más degradadas de la región central del país, orientado a la restitución y protección de suelos, y a la producción de materia prima forestal, con un enfoque social. Hasta 1992, se habían reforestado unas 11.000 hectáreas.
Debido al escaso interés del sector privado por la reforestación, y considerando el gran potencial de tierras para este fin en el país, en 1992 se aprobó la Ley de Incentivos a la Reforestación, lo que ha permitido que entre 1992 a 2000 se hayan repoblado 31.000 hectáreas de nuevos bosques.
Objetivos de la ordenación forestal
De acuerdo con la legislación panameña, para el aprovechamiento forestal de los bosques naturales, se requiere de un inventario forestal, un plan de manejo y un estudio de impacto ambiental, documentos que deben ser presentados a la ANAM por el interesado. Tanto el inventario forestal como el plan de manejo, deben ser elaborados por profesionales de las ciencias forestales. El estudio de impacto ambiental, debe elaborarse por empresas idóneas debidamente inscritas en la institución.
La definición del ciclo de corta en el plan de manejo, establece el período de la concesión o permiso forestal para el que debe otorgar el contrato la ANAM. Para la aprobación de la concesión forestal, el empresario deberá demostrar capacidad técnica y financiera para el aprovechamiento y manejo de la misma.
Previamente a la tala y extracción, la empresa debe realizar un inventario de explotación. El concesionario o titular del permiso debe presentar un plan anual de aprovechamiento, evaluado y aprobado por la ANAM. También debe contar con una autorización de aprovechamiento anual, previo cumplimiento del plan de manejo forestal en las unidades aprovechadas.
El plan de manejo debe especificar las técnicas silviculturales a aplicar en el bosque, y el equipo a utilizar; las áreas de protección no deben ser objeto de extracción forestal. Igualmente, debe especificar las normas de construcción de vías de saca, caminos permanentes y patios de acopio, medidas de protección a la fauna y conservación de suelos y aguas, medidas de prevención de incendios forestales y vigilancia del plan de manejo.
Ninguna concesión ni permiso se ha autorizado bajo las normas antes descritas y la demanda de madera en el país se ha estado abasteciendo con las concesiones amparadas en el Decreto Ley Forestal de 1966 (derogado), debido a una interpretación legal que especifica que la nueva ley forestal de 1994 no podía aplicarse retroactivamente. Además, el Servicio Forestal desde la aprobación de la ley forestal, ha continuado otorgando permisos especiales y comunitarios.
La ejecución del plan de manejo es responsabilidad del concesionario, quien debe contar con un profesional en ciencias forestales, a fin de asegurar el cumplimiento técnico del aprovechamiento y manejo. En lo referente al manejo de plantaciones forestales, las empresas o individuos, deben presentar un plan de reforestación y manejo forestal, elaborado por un profesional forestal. La supervisión en ambos casos corresponde al Servicio Forestal.
Cuando el bosque se destina a usos distintos al aprovechamiento forestal como el ecoturismo o la investigación, entre otros, las normas legales establecen como requisitos la presentación de un plan de manejo con el detalle de las actividades a desarrollar. Cuando tales actividades generen efectos de consideración a los recursos naturales y al ambiente, deberá presentarse también un estudio de impacto ambiental.
Por otra parte, la ANAM participa en la iniciativa regional encaminada a conformar el Corredor Biológico Mesoamericano (desde Guatemala hasta el Darién). En el caso de Panamá, dicho corredor recorrerá la vertiente atlántica, con lo cual se someterán a manejo muchas áreas boscosas que no están dentro del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas, SNASP. Se prevé, además, incorporar al Corredor el resto de los ecosistemas aislados, mediante el desarrollo de corredores específicos, que permitan el intercambio genético y una mayor dinámica poblacional.
Prácticas actuales de la ordenación forestal
La conservación de aguas se ampara en el Decreto Ley N° 35 de 22 de septiembre de 1966. La Ley Forestal también contiene regulaciones sobre protección y conservación de aguas y suelos dentro de las actividades forestales. También la Ley General de Ambiente establece regulaciones para proteger y conservar dichos recursos. La Ley N° 30 de 30 de diciembre de 1994, sobre estudios de impacto ambiental, exige la presentación de estos estudios, con sus respectivas medidas de mitigación, a todo proyecto de desarrollo o actividad humana que afecte sensiblemente a los recursos naturales y el ambiente, con lo cual se asegura el desarrollo de una actividad más cuidadosa sobre el medio natural.
Cuando se trate de áreas cercanas a fuentes de agua y áreas frágiles que requieran protección, la ley forestal y su reglamento establecen regulaciones específicas, fijando una franja dentro de la cual no es permisible el aprovechamiento forestal. Esta franja varía de acuerdo con la anchura del cauce y las condiciones del terreno. También establece restricciones en las nacientes de aguas. Para zonas frágiles, la Ley General de Ambiente establece restricciones de acuerdo con la vocación o aptitud ecológica del área.
Para proteger las especies amenazadas o en peligro de extinción, o proteger las áreas cuyas características demanden de su conservación por razones de alta biodiversidad, en una concesión forestal, el concesionario o permisionario deberá cumplir con las regulaciones de la Ley sobre la vida silvestre. La Ley General de Ambiente también regula la protección de la vida silvestre y el estudio de impacto ambiental debe contener las respectivas medidas de protección y mitigación.
Programas especiales e incentivos que facilitan la ordenación forestal
La legislación panameña contiene incentivos forestales, como: Reconocimiento, por parte del Estado, de la validez de los contratos de arrendamiento de fincas a cualquier título, siempre y cuando se dediquen a actividades de repoblación, manejo y aprovechamiento forestal de conformidad con la Ley Forestal; exclusión, para los fines de Reforma Agraria, de las fincas privadas de aptitud forestal con planes de reforestación y de manejo aprobados por la ANAM; toda persona que haya reforestado o dejado bosques naturales primarios o secundarios en la mitad por lo menos de las parcelas estatales adjudicadas.
Los créditos de origen estatal que sean otorgados para promover la reforestación y el manejo sostenido de bosques naturales y artificiales, serán considerados créditos de fomento. La Ley también dispone que el Estado incentive a la banca privada para que dedique parte de su cartera al financiamiento de la actividad forestal. (la banca estatal y privada por lo general no otorga créditos para el manejo de bosques naturales por considerarlo como una actividad de alto riesgo). Sólo se han destinado algunos fondos del Banco Central (Banco Nacional de Panamá), para créditos a la reforestación.
Los principales incentivos para reforestación y manejo de plantaciones de la nueva legislación incluyen:
• Exención de impuestos sobre la renta, las utilidades derivadas de la comercialización de productos de plantaciones forestales y cuyo establecimiento se realice dentro de los 25 años a partir de la Ley de Incentivos;
• Deducción de los gastos para los efectos del impuesto sobre la renta, del orden del 100% de las inversiones forestales directas e indirectas;
• Exoneración del pago de impuesto de importación y demás tasas, por la introducción al país de todos los insumos necesarios para las actividades de reforestación, manejo y aprovechamiento de plantaciones forestales;
• Exención del pago del impuesto de inmueble y del impuesto de transferencia de bienes inmuebles, de las fincas dedicadas a la reforestación, en un 50% de su superficie, o que tengan un mínimo de 200 hectáreas reforestadas;
• Exención del pago del impuesto sobre la renta de las utilidades o ganancias que se obtengan por la enajenación de bonos, acciones y valores de sociedades dedicadas a la reforestación. Estos bonos, acciones y valores sirven como garantía bancaria.
• Otorgamiento de visa de inmigrante en calidad de inversionista, al extranjero que realice una inversión forestal por una suma mínima de 40.000,00 dólares.
La Ley de Incentivos (Ley Nº 58), contempla un aporte no reembolsable por parte del Estado del 80% de los costos de reforestación y mantenimiento hasta el tercer año, para proyectos de reforestación no mayores a cinco hectáreas, previa calificación del carácter de subsistencia del interesado. El problema es que esta ley no cuenta con los fondos para su ejecución.
Tendencias de la ordenación forestal
Las tendencias de la ordenación forestal están en estrecha vinculación con la gestión forestal concebida por el Estado, y que está muy influenciada por el aporte económico directo de los bosques al desarrollo nacional, reflejado en las cuentas nacionales. El aporte de la silvicultura al Producto Interno Bruto no supera el 1%. Las tendencias también están relacionadas con la política general del Estado en torno a la protección y conservación de los recursos naturales y con el contexto socioeconómico del país.
Como resultado de los recientes cambios legales e institucionales, que incluyen la reorganización del sector forestal, se espera que las gestiones para desarrollar una estrategia forestal fructifiquen, lo que permitirá reducir las tasas de degradación de los recursos naturales y fortalecer las gestiones de conservación de importantes ecosistemas forestales.
El empleo generado por la industria forestal refleja un notable descenso, pasando de 3.578 empleos en 1992, a 2.691 en 1996 y apenas 2.581 empleos en 1999. Una característica propia de esta industria y que también ha influido en la deficiente gestión forestal, se vincula a la ausencia de integración bosque - industria.
Un aspecto favorable es que entre el 80% y el 85% de las empresas y proyectos de reforestación están utilizando prácticas de manejo sostenible. Incluso algunas han sido certificadas bajo el sistema de certificación del FSC. Dos empresas han sido certificadas y una se encuentra en proceso de certificación.
Desde 1996, el país ha realizado algunas gestiones encaminadas a incorporar el mecanismo de certificación forestal como instrumento para motivar al sector forestal en favor de la ordenación forestal sostenible y mejorar las oportunidades de mercado.
Son importantes también las tendencias en cuanto a la organización y consolidación de los diferentes gremios afines al sector forestal. Sólo las empresas que reforestan cuentan con un gremio medianamente organizado, pero no ocurre lo mismo con el resto del sector forestal panameño, ni se aglutinan todos los sectores interesados en la reforestación.
Temas especiales de interés sobre ordenación forestal
Con el objeto de consolidar gremialmente al sector privado, desde 1993 la ANAM ha venido promoviendo la conformación de una cámara nacional forestal, iniciativa que no ha tenido una buena acogida. Sin embargo, desde el año 2000 el Servicio Forestal está dando nuevo impulso a esta iniciativa.
Otro aspecto importante que tiene incidencia en el seguimiento y evaluación de la ordenación Forestal sostenible y en el proceso de toma de decisiones, se refiera a la escasez de información confiable y disponible. Hay que crear capacidad en informática, en el cálculo y manejo de información estadística, particularmente en los aspectos de extensión, estructura, composición, cambio y tendencias de uso, condición y valor actual de los bosques, aprovechamiento, industrialización, transporte y comercio.
Por otro lado, Panamá no cuenta con una institución de investigación forestal, situación que ha limitado notablemente la generación de información técnica para la ordenación o manejo forestal. La escasa investigación forestal, no ha sido sistematizada ni divulgada.
