II. La Convention - Internationale sur la lutte contre la desertification
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Généralités
5. La CNUED consacre un chapitre entier (chapitre 12) d'Action 21, programme d'action pour le développement durable à l'échelle mondiale à "la lutte contre la désertification et la sécheresse".
Le chapitre comprend six grands domaines d'activité:
6. Le montant moyen des dépenses annuelles afférentes à la mise en oeuvre des activités relevant du chapitre pour la période 1993-2000 était estimé au total par le Secrétariat de la CNUED à 8,7 milliards de dollars E.-U., y compris un montant d'environ 4,9 milliards de dollars E.-U. financé par la communauté internationale sous forme de dons ou à des conditions de faveur. Ces chiffres ne comprenaient pas le coût du troisième domaine d'activité (programmes de développement socio-économique intégré dans les zones sujettes à la sécheresse), qui était inclus dans les dépenses afférentes aux chapitres 3 (Lutte contre la pauvreté) et 14 (Promotion d'un développement agricole et rural durable).
7. Le Chapitre 12 appelait à un renforcement de la coopération entre "les organisations internationales, institutions financières multilatérales, organisations non gouvernementales et organismes bilatéraux compétents" en vue d'aider les gouvernements des pays touchés à "établir, et intégrer aux stratégies de planification nationales, des programmes de lutte contre la désertification"; il priait l'Assemblée générale, à sa quarante-septième session (fin 1992), ''de créer sous son égide un comité intergouvernemental de négociation pour l'élaboration d'une convention internationale sur la lutte contre la désertification, dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique, en vue de mettre au point cette convention d'ici à juin 1994".
8. Dans sa Résolution 471188, l'Assemblée générale a décidé de créer le Comité intergouvernemental de négociation et de convoquer cinq sessions, de façon que cette convention soit mise au point d'ici à juin 1994. L'ambassadeur de la Suède, M. Bo Kjellen, qui avait présidé l'un des Groupes de travail du Comité préparatoire de la CNUED, a été élu Président du Comité et un Secrétariat a été formé par la suite, dont le Secrétaire exécutif était l'ambassadeur du Burkina Faso, M. Hama Arba Diallo.
9. Le Comité s'est réuni à cinq reprises: Nairobi, mai 1993; Genève, septembre 1993; New York, janvier 1994; Genève, mars 1994; et Paris, juin 1994. Un Groupe international d'experts de la désertification, composé d'une quinzaine de spécialistes du monde entier a également été créé en vue de conseiller le Comité. Au cours de la période de négociation, il a rencontré à cinq reprises des représentants des organismes des Nations Unies concernés (dont la FAO). Le 18 juin, à la clôture de sa cinquième session, le Comité a adopté le texte final de la Convention et les annexes concernant la mise en oeuvre au niveau régional, ainsi que les résolutions sur "les mesures à prendre d'urgence pour l'Afrique" (voir Annexe) et "les dispositions provisoires" (voir ci-après).
Appui de la FAO au processus de négociation
10. La FAO, qui avait participé à la préparation du chapitre 12, a contribué activement au processus de négociation. Ce faisant, elle a respecté l'Article premier de son Acte constitutif qui énonce qu'elle "encourage et, au besoin, recommande toute action de caractère national et international intéressant... Ia conservation des ressources naturelles et l'adoption de méthodes améliorées de production agricole". La Convention est jugée particulièrement pertinente pour le secteur de l'alimentation et de l'agriculture, et donc pour la FAO, car les causes profondes de la désertification sont la pauvreté, le sousdéveloppement et l'insécurité alimentaire des communautés d'agriculteurs, d'éleveurs et autres qui s'efforcent de subsister dans des conditions climatiques très défavorables.
11. Une part importante des activités du Programme ordinaire et du Programme de terrain de l'Organisation s'est toujours attachée à l'agriculture et au développement rural dans les zones arides, en particulier en Afrique subsaharienne. Il était donc du devoir de la FAO d'apporter sa vaste expérience en matière de lutte contre la désertification et de développement durable des terres arides à la préparation de la Convention. La contribution de l'Organisation s'est traduite de plusieurs manières, notamment:
- une bibliographie annotée de l'ensemble des études et des rapports de terrain de la FAO pour la période 1975-1992;
- une brochure intitulée "Sustainable Development of Drylands and Combating Desertification - FAO Position Paper";
- un opuscule intitulé "Key Aspects of Strategies for the Sustainable Development of Drylands"; et
- des "dépliants" sur certains aspects techniques et socio-économiques de la désertification;
12. De nombreuses divisions techniques et opérationnelles de la FAO au sein des Départements de l'agriculture, des forêts, des pêches et des politiques économiques et sociales s'occupent activement depuis des années de la lutte contre la désertification et du développement durable des terres arides. Les activités normatives et de terrain couvrent divers domaines: surveillance des ressources naturelles et des conditions climatiques et mise en oeuvre de programmes d'alerte rapide; conception de techniques et aide aux pays en matière de conservation des sols et des eaux, d'irrigation, d'aménagement intégré des parcours et de production animale, d'aménagement des terres boisées et de plantation d'arbres, d'agroforesterie, de sécurité alimentaire et d'énergie pour le développement rural durable; aide à la formulation des politiques, à la planification et à la préparation des projets d'investissements, ainsi qu'au renforcement des capacités nationales dans ces domaines.
13. Pour harmoniser et renforcer ses activités concernant la lutte contre la désertification et le développement des zones arides, et pour fournir l'appui nécessaire à la Convention, la FAO a créé un Groupe de travail sur la désertification (dans le cadre du Groupe de travail interdépartemental sur l'environnement et le développement durable), qui a servi de point focal et de mécanisme de coopération tout au long des négociations relatives à la Convention.
La Convention
14. La Convention et ses quatre annexes concernant la mise en oeuvre au niveau régional (Afrique, Asie, Amérique latine et Caraibes et Méditerranée septentrionale) devrait être signée à la mi-octobre à Paris, puis à New York. La Convention même contient un Préambule et 38 articles répartis comme suit: première partie: Introduction (articles 1 à 3); deuxième partie: Dispositions générales (articles 4 à 8); troisième partie: Programmes d'action, coopération scientifique et technique et mesures d'appui (articles 9 à 21); quatrième partie: Institutions (articles 22 à 25); cinquième partie: Procédures (articles 26 à 32); sixième partie: Dispositions finales (articles 33 à 38).
15. L'objectif de la Convention, tel qu'il est énoncé à l'Article 2 de la Première partie, est "de lutter contre la désertification et d'atténuer les effets de la sécheresse dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique, grâce à des mesures efficaces à tous les niveaux, appuyées par des accords internationaux de coopération et de partenariat, dans le cadre d'une appproche intégrée compatible avec le Programme "Action 21", en vue de contribuer à l'instauration d'un développement durable dans les zones touchées".
16. Pour atteindre cet objectif, les Parties doivent être guidées par les quatre principes suivants: i) participation des populations et des collectivités locales; ii) amélioration de la coopération et de la coordination aux niveaux sous-régional, régional et international; iii) coopération, à tous les niveaux, entre les pouvoirs publics, les collectivités, les organisations non gouvernementales et les propriétaires des terres; iv) prise en compte de la situation et des besoins particuliers des Etats Parties en développement touchés, tout spécialement des moins avancés d'entre eux (Article 3).
En outre, la deuxième partie souligne qu'il faut accorder la priorité aux Etats Parties touchés d'Afrique et coordonner les activités menées au titre de la Convention avec celles se rapportant à d'autres accords pertinents, notamment la Convention-cadre sur les changements climatiques et la Convention sur la diversité biologique.
18. La Section 1 de la Troisième partie couvre les divers aspects de la formulation et de la mise en oeuvre de programmes d'action aux niveaux national, sous-régional et régional en vue de lutter contre la désertification et d'atténuer les effets de la sécheresse; la Section 2 énonce des dispositions en vue de la collecte, l'analyse l'échange de données, de la recherche et du développement, ainsi que du transfert, de l'acquisition, de l'adaption et de la conception de techniques.
19. Il a été particulièrement difficile de parvenir à un accord sur la Section 3 de la troisième partie "Mesures d'appui", notamment en ce qui concerne les ressources financières et les mécanismes financiers (Articles 20 et 21). Les propositions du Groupe des 77 concernant des ressources financières nouvelles et supplémentaires et un Fonds de lutte contre la désertification n'ont pas été retenues par les pays de l'OCDE. L'Article 20 se contente d'indiquer que les Etats Parties développés s'engagent à mobiliser des ressources financières substantielles à l'appui de la mise en oeuvre des programmes apparentés et à prendre d'autres mesures pour faciliter le financement international. L'Article 21 prévoit l'instauration d'un mécanisme mondial en vue de promouvoir des mesures permettant de mobiliser et d'allouer des ressources financières substantielles; ce mécanisme fonctionnera sous l'autorité et la supervision de la Conférence des Parties, devant laquelle il sera responsable.
20. La Quatrième partie crée une Conférence des Parties, organe suprême de la Convention, qui "prend, dans les limites de son mandat, les décisions nécessaires pour en promouvoir l'application effective"; un Secrétariat permanent, désigné par la Conférence des Parties à sa première session; un Conseil consultatif scientifique et technique, en tant qu'organe subsidiaire de la Conférence des Parties, chargé de donner des informations et des avis sur des questions scientifiques et techniques se rapportant aux domaines couverts par la Convention; et elle envisage la constitution d'un réseau d'institutions, d'organismes et d'organes existants aux niveaux local, national et international, en vue de faciliter la coopération scientifique et technique et le renforcement des capacités.
21. Enfin, les Cinquième et Sixième parties (Procèdures et Dispositions finales) prennent des dispositions, comme d'autres Conventions, concernant la communication d'informations entre les Parties et la Conférence des Parties, le règlement des différends, les amendements à la Convention, l'adoption et les amendements d'annexes, le droit de vote, la signature, la ratification, I'acceptation, l'approbation et l'adhésion des Etats, l'entrée en vigueur (après le dépôt du cinquantième instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion), et la dénonciation par l'une des Parties.
22. En attendant la première réunion de la Conférence des Parties, la Résolution sur les dispositions provisoires adoptée par le Comité intergouvernemental de négociation à sa cinquième session, en juin dernier, demande au Secrétaire général de prendre les dispositions nécessaires en vue de la convocation d'une réunion du Comité intergouvernemental de négociation du 9 au 20 janvier 1995, et de la formulation, à l'intention de l'Assemblée générale, de recommandations relatives aux sessions ultérieures du Comité et à la poursuite des activités du Secrétariat actuel jusqu'à l'établissement du Secrétariat permanent.
L'annexe concernant la mise en oeuvre au niveau régional pour l'Afrique - Résolution sur les mesures à prendre d'urgence pour l'Afrique
23. L'annexe concernant la mise en oeuvre au niveau régional pour l'Afrique, comme celles pour les trois autres régions, fait partie intégrante de la Convention. Elle a pour objet, aux niveaux national, sousrégional et régional, compte tenu des particularités de la région Afrique, de définir les mesures et les dispositions à prendre, y compris la nature et les modalités de l'aide fournie par les Etats Parties développés, de faire en sorte que la Convention soit bien appliquée dans la région et de promouvoir des mécanismes et des activités connexes.
24. Les particularités reconnues de la région Afrique sont les suivantes: la forte proportion de zones arides, semi-arides et subhumides sèches; le grand nombre de pays (dont beaucoup sont des pays enclavés et beaucoup figurent parmi les moins avancés) et de populations affectés; les difficultés socioéconomiques exacerbées par les termes de l'échange, l'endettement extérieur et l'instabilité politique; l'inquiétante dégradation des ressources naturelles; les lacunes du cadre institutionnel; a la large place accordée à la lutte contre la désertification et à l'atténuation des effets de la sécheresse dans les priorités nationales de développement.
25. L'annexe énonce les engagements d les obligations des Etats Parties africains et ceux des Etats Parties développés. Elle fixe un calendrier et définit les caractéristiques générales et le contenu des programmes d'action nationaux (mesures visant à éliminer la pauvreté, à assurer la conservation des ressources naturelles, à améliorer le cadre institutionnel, à améliorer les connaissances et à évaluer/surveiller les effets de la sécheresse); elle prévoit également les modalités générales de leur élaboration, de leur exécution et de leur évaluation. Chaque pays "désigne un organe approprié pour jouer le rôle de catalyseur aux fins de l'élaboration", de l'exécution et de l'évaluation de son programme national. L'annexe couvre également, de façon moins détaillée, l'élaboration et l'exécution de programmes d'action sous-régionaux et régionaux.
26. Les articles concernant les ressources et les mécanismes financiers sont semblables aux dispositions pertinentes de la Convention; ils invitent les Etats Parties développés à continuer d'allouer des ressources importantes et/ou accrues et d'autres formes d'aide aux Etats Parties africains touchés, en tenant dûment compte notamment des questions relatives à l'endettement, aux échanges internationaux et aux accords commerciaux; ils demandent à toutes les Parties de faciliter l'établissement de mécanismes tels que des fonds nationaux de lutte contre la désertification.
27. L'annexe encourage les Etats Parties africains à organiser des processus consultatifs en vue de négocier et de conclure des accords de partenariat basés sur les programmes d'action aux niveaux national, sous-régional et régional, en liaison avec le Secrétariat permanent. Le dernier article stipule que la suite à donner à l'annexe incombe aux Etats Parties africains au niveau national, au moyen d'une structure comprenant des représentants des collectivités locales, et au niveau sous-régional, d'un comité consultatif scientifique et technique pluridisciplinaire.
28. La Résolution sur les mesures à prendre d'urgence pour l'Afrique (voir annexe) note "la priorité qui est donnée à l'Afrique dans la Convention et la nécessité de prendre d'urgence des mesures pendant la période séparant l'adoption de la Convention de la première réunion de la Conférence des Parties, conformément aux objectifs de la Convention", et invite les pays africains touchés à prendre d'urgence des mesures, en particulier à élaborer et à mettre en oeuvre des programmes d'action nationaux et sousrégionaux; elle invite les pays développés, les organisations internationales et multilatérales (dont la FAO), les organisations sous-régionales et régionales africaines, le secteur privé et les organisations non gouvernementales pertinentes à apporter leur soutien et à allouer les ressources nécessaires aux pays africains touchés.
29. La Résolution "recommande, à titre prioritaire, de mettre sur pied aux niveaux national et sousrégional, dans les pays africains touchés, des formules de partenariat avec les pays développés" et toutes les organisations susmentionnées, pour appuyer la préparation ou l'examen des programmes d'action nationaux ou sous-régionaux, améliorer la coordination et faciliter l'exécution de propositions de projets spécifiques dans le cadre des programmes d'action nationaux. Elle invite en outre "les pays développes et les organisations, organismes et programmes internationaux et multilatéraux à fournir les fonds nécessaires pour appuyer ces formules de partenariat".
Rôle de la FAO dans l'application de la Convention, et plus particulièrement de l'annexe concernant la mise en oeuvre au niveau régional pour l'Afrique et de la Résolution sur les mesures urgentes à prendre pour l'Afrique
30. Le rôle de la communauté internationale, et en particulier des organismes intergouvernementaux, est défini dans plusieurs articles (9, 12, 13, 14, 16, 17, 18 et 19) de la troisième partie; les Parties doivent notamment encourager les organes, fonds et programmes du système des Nations Unies et les autres organisations compétentes en mesure de coopérer, conformément à leur mandat et à leurs capacités, à appuyer l'élaboration, l'exécution et le suivi des programmes d'action. Les Parties sont également invitées à mettre pleinement à profit le savoir-faire des organisations intergouvernementales et non gouvernementales pour diffuser les informations et les données d'expérience pertinentes auprès de groupes cibles dans différentes régions.
31. Grâce à ses fonctions importantes en matière d'évaluation et de surveillance des ressources naturelles, d'aide à la formulation et à la planification des politiques, de conception de techniques, de renforcement des capacités et de démonstration sur le terrain dans les secteurs de l'agriculture, de l'élevage, de la foresterie, des pêches et du développement rural, la FAO continuera de contribuer activement à la lutte contre la désertification, à l'atténuation des effets de la sécheresse et au développement intégré des zones arides dans les pays d'Afrique touchés.
32. Le Programme spécial sur la production alimentaire à l'appui de la sécurité alimentaire dans les pays à faible revenu et à déficit alimentaire proposé par le Directeur général et approuvé par le Conseil à sa cent sixième session devrait jouer un rôle essentiel dans les activités menées par la FAO en faveur de la Convention et de l'application de la Résolution sur les mesures à prendre d'urgence pour l'Afrique. La réorientation des activités de la FAO et le remaniement de la structure de l'Organisation (voir document ARC/94/INFl10) donnent une plus large place à l'adoption de techniques améliorées, à la participation populaire, à l'accroissement des investissements, au renforcement des capacités et au développement durable. Ces décisions du Conseil, notamment celles sur la décentralisation, ne peuvent qu'améliorer la capacité de la FAO d'aider les Etats Membres de la région Afrique, en collaboration avec les organisations sous-régionales et régionales, les organismes internationaux et les ONG, à appliquer la Résolution sur les mesures urgentes à prendre pour l'Afrique.
33. La FAO mène plusieurs autres grands programmes pertinents aux niveaux national, sousrégional et régional. Ils devraient contribuer de manière signicative à l'application de la Convention dans les pays d'Afrique. Le Programme international de conservation et de restauration des terres en Afrique, décrit en détail plus loin, figure parmi ces programmes. D'autres activités contribuent également de manière significative à la lutte contre la désertification et la sécheresse: le Système mondial d'information et d'alerte rapide sur l'alimentation et l'agriculture (SMIAR), le Programme d'assistance pour la sécurité alimentaire (PASA), le Programme d'action forestier tropical (PAFT), le Programme arbres, forêts et communautés rurales (FTPP), le projet d'observation en temps réel de l'environnement par satellite imageur en Afrique (ARTEMIS), le projet de carte de l'occupation des terres et base de données géoréférencées pour l'Afrique (AFRICOVER), et le programme d'évaluation des ressources forestières.
34. En outre, dans une première étape vers la mise en oeuvre de la Résolution sur les mesures à prendre d'urgence pour l'Afrique, et à la demande du Gouvernement malien et de l'Office intergouvernemental pour la lutte contre la sécheresse et pour le développement, la FAO aide ce pays et cette organisation sousrégionale à donner suite aux études de cas formulées sous les auspices du Comité intergouvernemental de négociation. Cette activité, menée en étroite consultation avec le Secrétariat du Comité intergouvernemental de négociation vise à tirer de ces études de cas des documents de programme et de projet pouvant être soumis aux bailleurs de fonds aux fms de financement. Après des discussions préliminaires en septembre, les travaux se poursuivent au Mali et avec le Secrétariat de l'Office intergouvernemental pour la lutte contre la sécheresse et pour le développement, et l'on espère qu'ils se conclueront par des tables rondes des donateurs avant la mi-1995.