Orígenes del desarrollo forestal comunitario
El concepto original
Evolución del desarrollo forestal comunitario en la práctica
Ampliación de la base de conocimientos
Silvicultura social
El desarrollo forestal comunitario fue inicialmente definido como cualquier situación que involucre íntimamente a la población local en una actividad forestal. Abarca una gama de situaciones que van desde pequeñas parcelas boscosas en zonas de escasez de leña, y otros productos forestales para suplir necesidades locales, pasando por la producción de árboles a nivel de fincas para obtener productos comercializables, y la elaboración de productos forestales a nivel familiar, artesanal o de pequeña industria a fin de obtener ingresos, hasta las actividades de las comunidades silvícolas.
Gente de la comunidad trabajando juntos para crear un vivero forestal.
Mujeres tiñendo tallos de plantas para hacer artesanía.
En un inicio, la FAO definió el desarrollo forestal comunitario como cualquier situación que involucre íntimamente a la población local en una actividad forestal. Abarca una gama de situaciones que van desde pequeñas parcelas boscosas en zonas de escasez de leña, y otros productos forestales para suplir necesidades locales, pasando por la producción de árboles a nivel de fincas para obtener productos comercializables, y la elaboración de productos forestales a nivel familiar, artesanal o de pequeña industria a fin de obtener ingresos, hasta las actividades de las comunidades silvícolas (FAO, 1978). De este modo, se consideraba que el desarrollo forestal comunitario abarcaba tanto las actividades realizadas por las familias, los agricultores y demás personas, como las relacionadas con la comunidad en su conjunto.
Normalmente, estas actividades fueron desde siempre integradas a la vida rural. Es pues pertinente empezar por preguntarnos por qué surgió un intenso y repentino interés por estas relaciones entre la población y los árboles a mediados y finales de los anos setenta, y también por qué no se había manifestado antes. En otras palabras, ¿por qué se había prestado antes tan poca atención a los abundantes pero muy dispersos recursos forestales que desde siempre formaban parte del paisaje rural?
Las respuestas, como es natural, varían de una situación a otra y de un lugar a otro. Sin embargo, son evidentes algunos factores comunes.
En primer lugar, está la separación casi total que se ha establecido entre la silvicultura y la agricultura. Tradicionalmente, la mayoría de los servicios forestales sólo se dedicaban a los árboles en zonas definidas como bosques, y la mayoría de los servicios agrícolas se preocupaban únicamente de las especies de árboles domesticadas y adoptadas como cultivos perennes. Entre estas dos categorías, la mayoría de las especies silvestres mantenidas por las poblaciones rurales quedaban de hecho desatendidas, e incluso desapercibidas.
Sin embargo, sería erróneo concluir que la cuestión del suministro de productos forestales a la población rural estaba también necesariamente desatendida. En muchos países ésta había sido una de las actividades principales de los servicios forestales. Pero, por lo general, consistía en una reducción de escala de los parámetros convencionales de manejo forestal hasta el nivel de las parcelas forestales de las aldeas o comunidades. Asimismo, era ejecutada por medio de los servicios estatales, o siguiendo instrucciones oficiales, y no se trataba de recursos forestales establecidos y manejados por la misma población rural. Además, se veían con desconfianza las intervenciones estatales para impulsar la plantación de árboles, entanto que se consideraban como una manera encubierta de enajenar las tierras, y porque se utilizaban con demasiada frecuencia métodos coercitivos para ejecutar los proyectos. En los años cincuenta y sesenta, incluso este nivel de intervención estatal para satisfacer las necesidades de productos forestales en zonas rurales tendió a disminuir a favor de la silvicultura industrial, al adquirir ésta mayor importancia como consecuencia de las teorías y programas de desarrollo que promovían el papel motor de la industria, y al aumentar la preocupación por mantener las funciones protectoras de los bosques.
A mediados de los años setenta se vio claramente que las estrategias de desarrollo basadas exclusivamente en la industrialización no funcionaban. Eran pocos los países que de este modo habían logrado un crecimiento relevante y sostenido. El crecimiento así conseguido se limitaba a determinadas zonas y, muy a menudo, guardaba escasa relación con las necesidades reales de la población; la riqueza generada rara vez beneficiaba al conjunto de la misma. De hecho, las modalidades de crecimiento eran tales que en realidad empobrecían aún más a quienes no formaban parte de los sectores en expansión.
En particular, se hizo cada vez más patente que era un error descuidar la agricultura. Por lo tanto, la teoría y la práctica del desarrollo iban centrándose progresivamente en el mundo rural y en la necesidad de contribuir a la movilización de las poblaciones rurales, dedicando mayores esfuerzos a atender a sus necesidades básicas. Este cambio de enfoque tomó forma concreta en la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CMRADR) celebrada por la FAO en julio de 1979.
El enfoque creciente sobre el desarrollo rural contribuyó mucho a demostrar el grado de dependencia de las poblaciones rurales con relación a los bosques y los árboles. Al mismo tiempo, la preocupación exacerbada por los suministros de energía a raíz del fuerte aumento registrado en 1973 en los precios de los combustibles fósiles hizo ver en qué medida el mundo en desarrollo dependía de la leña como combustible principal para cocinar y para otros usos domésticos. Esta dependencia tenía implicaciones evidentes en la satisfacción de las necesidades nutricionales mínimas y el mantenimiento de la cubierta forestal necesaria para la estabilidad del medio ambiente. En su influyente publicación de 1975, The Other Energy Crisis: Firewood (La otra crisis energética: la leña), Eckholm señaló que para más de un tercio de la población mundial, la verdadera crisis energética es una lucha cotidiana para poder cocinar la cena (Eckholm, 1975).
Se consideraba en general que la situación en lo que respeta a la leña contribuía a un tercer núcleo de problemas: el descenso de la productividad de los sistemas de producción de alimentos y el deterioro en el uso del suelo. Se notaba cada vez más que la deforestación y la excesiva eliminación de árboles en muchos paisajes agrícolas constituían un componente crítico de este proceso, y que la demanda de leña era una de sus principales causas. La reducción acelerada de la cubierta boscosa en los países del Sahel durante y después de la pertinaz sequía registrada a principios del decenio, y en el Himalaya antes de las desastrosas inundaciones de las llanuras del Asia meridional ocurridas en 1977, vino a corroborar esa idea.
La creciente preocupación por estos problemas conexos dio lugar a varias iniciativas tanto en el plano nacional como en el internacional, con el objeto de satisfacer las necesidades rurales de leña y demás productos forestales de manera más sostenible. China, la India y la República de Corea, por ejemplo, emprendieron importantes programas de repoblación forestal. Sus gobiernos comprendieron que los daños ambientales causados por la eliminación de la cubierta forestal habían alcanzado proporciones inaceptables y sólo podrían contenerse si la gente dispusiera de otros medios para proveerse de los productos obtenidos con la tala de los árboles.
En el plano internacional, la FAO, con el apoyo de la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI), organizó una serie de reuniones para examinar la experiencia adquirida y definir necesidades. Uno de los resultados fue, en 1978, una publicación resumiendo el estado de los conocimientos: Actividades forestales en el desarrollo de las comunidades locales (FAO, 1978). Los programas de la FAO fueron objeto de una reestructuración radical en este sentido. La FAO y el ASDI lanzaron un programa especial de acción para concientizar acerca de la importancia del desarrollo forestal comunitario y para ayudar a los distintos países a iniciar o perfeccionar programas de campo en este sector.
También en 1978, el Banco Mundial publicó su influyente Forestry Sector Policy Paper (Documento sobre las Políticas en el Sector Forestal), que señaló un cambio importante en sus actividades forestales, prestando menor atención a la silvicultura industrial, privilegiando la protección ambiental y la satisfacción de las necesidades locales. Este cambio pretendía reflejar la realidad de que la principal contribución de la silvicultura al desarrollo procederá ... de sus repercusiones en la población autóctona ... de los países en desarrollo (Banco Mundial, 1978). Otra iniciativa del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID) (Bene et al, 1977) llevó a la creación en 1977 del Consejo Internacional de Investigaciones Agroforestales (ICRAF).
Una serie de reuniones internacionales, en particular el Octavo Congreso Forestal Mundial de 1978, dedicado al tema El bosque al servicio de la comunidad, sirvieron para dar al concepto de desarrollo forestal comunitario una rápida e intensa difusión. En 1979, los proyectos y programas de campo ya empezaban a tomar forma.
El desarrollo forestal comunitario constaba de tres elementos principales: el suministro de combustible y otros productos esenciales para atender necesidades básicas a nivel de la familia y de la comunidad rural; la disponibilidad de alimentos y la estabilidad ambiental necesaria para una producción sostenida de alimentos; y la generación de ingresos y empleo para la comunidad rural (FAO, 1978). Esta definición abarcaba de este modo un amplio espectro de posibles relaciones entre la población y los árboles o lo que estos producen, y se refería tanto a la dependencia de la población respecto de los bosques existentes como a la repoblación forestal.
Se insistía en que el desarrollo forestal comunitario debería formar parte integral del desarrollo rural y en el precepto básico... (de que) el objetivo central del desarrollo rural es ayudar a los pobres de las zonas rurales a asumir su propio desarrollo ... Por tanto, las actividades forestales para el desarrollo de las comunidades deben ser actividades para la población y que involucren a la población. Deben ser actividades forestales que comiencen a nivel de base (FAO, 1978). Así pues, se definió que desde sus inicios el desarrollo forestal comunitario estaba basado en la participación y dirigido a satisfacerlas necesidades rurales, en particular las de las poblaciones rurales pobres. En consecuencia, un rasgo distintivo de la primera generación de proyectos y programas de apoyo al desarrollo forestal comunitario ha sido la tendencia a fundamentarlos en la participación activa de la población, con intervenciones externas privilegiando el apoyo en relación a la gestión.
Llegados a este punto cabe señalar dos cosas: una es la rapidez con que tomaron forma y se extendieron el concepto y la política de desarrollo forestal comunitario. La segunda es la percepción de que era urgente actuar con presteza para responder a algunos de los problemas detectados. Aunque se sabía perfectamente que la base de conocimientos disponibles que inspiró los proyectos iniciales era muy débil, se estimó necesario, incluso inevitable, empezar a actuar en seguida sobre esta base.
Por razones entendibles, las primeras iniciativas tendieron a centrarse en aquellas problemáticas consideradas como de especial importancia. De éstas, la más relevante era la escasez de leña. Los primeros análisis hicieron hincapié en la gran cantidad de personas afectadas, la evidente desproporción existente entre la demanda de leña y la oferta sostenible (además del aumento aparentemente exponencial de la demanda debido al crecimiento demográfico) y la carga cada vez mayor que recae sobre los usuarios al tener que desplazarse más lejos para buscar leña y emplear como combustible residuos agrícolas y animales necesarios para los suelos y para forraje (por ejemplo, Eckholm, 1975 y 1979; Arnold y Jongma, 1978; FAO, 1981; y de Montalembert y Clement, 1983).
Una conclusión general de estos primeros trabajos analíticos fue que las reservas de madera en pie se iban reduciendo en muchos lugares para satisfacer la demanda de leña, que no había ninguna alternativa viable en gran escala a la leña como combustible (excepto otros elementos de la biomasa, como los residuos agrícolas y el estiércol), y que el principal medio de evitar una creciente escasez, con sus secuelas de deforestación y sufrimiento humano, era empezar a plantar más árboles de manera generalizada. Al aplicarse a los diversos países y regiones, estos análisis permitieron fijar objetivos programáticos en grande escala. Por ejemplo, un importante estudio del Banco Mundial para el Africa subsahariana estimó que sena preciso multiplicar por quince las plantaciones de árboles para eliminar el déficit de leña previsto para el año 2000 (Anderson y Fishwick, 1984). En consecuencia, una gran parte de las inversiones iniciales en desarrollo forestal comunitario consistió en proyectos de repoblación forestal para aumentar el suministro de leña. Muchos de los primeros proyectos de desarrollo forestal comunitario tomaron forma, más para responder al problema de la insuficiente disponibilidad de energía que para satisfacer las necesidades locales de árboles y productos derivados (Leach y Mearns, 1988).
El diseño de los proyectos iniciales de desarrollo forestal comunitario se vio muy influído también por el hecho de que los programas existentes más eficaces se organizaron en forma de actividades comunales: las parcelas boscosas de las aldeas de Corea, las parcelas de los panchayat en los primeros programas de silvicultura social en la India, el programa de repoblación forestal en las aldeas de Tanzanía, etc. Como se puede ver por sus títulos, todos estos programas se ocupaban más de crear nuevas plantaciones que de administrarlos bosques existentes.
La percepción de estos imperativos tuvo el efecto de concentrar los primeros esfuerzos del desarrollo forestal comunitario tan sólo en algunos aspectos de las relaciones inicialmente detectadas entre la población y los árboles y productos derivados; o sea, en el establecimiento de nuevas plantaciones y en el suministro de leña. Esta primera generación de proyectos se ocupaba poco de los productos de los bosques existentes, o de los aspectos relacionados con la alimentación, el empleo y los ingresos. De hecho, el afán por satisfacer las necesidades básicas de leña llevó incluso en algunas ocasiones a intentar excluir las actividades generadoras de ingresos de la concepción de los proyectos, alegando que eran incompatibles con los objetivos básicos asumidos por el desarrollo forestal comunitario.
A medida que se iban estableciendo los programas y proyectos, empezaron a manifestarse algunas tendencias que divergían de lo que se había supuesto o esperado:
· se lograban mejores resultados con la participación de individuos que con la de grupos comunales;· ni los individuos ni los grupos parecían compartir el punto de vista de que debía darse prioridad a la plantación de árboles para el suministro de leña;
· en contraste, en muchos lugares los agricultores individuales se dedicaron con considerable energía a la plantación de árboles para la venta y para otros usos de valor económico (forraje, fruta, etc.);
· el cultivo de árboles con fines comerciales fue objeto de numerosas críticas en algunos países, ya que se decía que tenía repercusiones negativas sobre el abastecimiento de alimentos, el empleo rural, y en algunos casos también sobre el medio ambiente.
Así pues, el desarrollo forestal comunitario se vio pronto en la necesidad de reconsiderar las actividades emprendidas y de ir aprendiendo de las experiencias adquiridas.
En las secciones siguientes del presente documento examinamos las razones por las cuales se produjeron estos y otros hechos imprevistos durante los primeros años de desarrollo forestal comunitario. Sin embargo, llegados a este punto conviene mencionar algunas de las conclusiones que pronto pudieron sacarse en ese período.
Una de ellas es que, en la práctica, la producción y utilización de productos forestales a nivel de aldea suelen inscribirse en sistemas sociales complejos que regulan el manejo de recursos, en los que muchos de los factores que influyen en nuestra capacidad de intervenir con soluciones forestales no tienen carácter forestal. Se trata primordialmente de factores humanos, relacionados con los modos en que la gente organiza el aprovechamiento de las tierras y otros recursos. Por consiguiente, requieren enfoques específicos para cada situación y difícilmente pueden abordarse con éxito mediante soluciones generales o enfoques orientados hacia un único elemento de la situación.
Una segunda conclusión es que los análisis iniciales en cuanto a la naturaleza de la dependencia de la población respecto de los árboles y productos derivados eran en algunos aspectos incorrectos o incompletos, y que las soluciones identificadas eran, por lo tanto, inapropiadas. Como se examina más adelante con algún detalle, así ocurre especialmente con las soluciones dadas a la disminución de la disponibilidad de leña, y con los intentos de efectuar intervenciones contradictorias al marco social e institucional existente en las comunidades.
Una tercera conclusión es que incluso los proyectos que han intentado identificar las necesidades, las aspiraciones y las posibilidades locales, en la práctica se han basado más en las opiniones de los planificadores y otros agentes externos que en las de la propia población del lugar. Con demasiada frecuencia, el diálogo para conseguir la participación local se ha iniciado tan sólo después de ultimado y establecido el diseño del proyecto. Si bien la idea de participación arraigó rápidamente, en la práctica ha sido y todavía es más propugnada que practicada.
Una cuarta conclusión es que el desarrollo forestal comunitario ha adolecido de considerable confusión y falta de claridad en cuanto a su naturaleza y finalidad. En ocasiones, la utilización de este término genérico parece haber ocultado la gran diversidad de objetivos fijados para los proyectos de desarrollo forestal comunitario. A menudo, el diseño y la ejecución de los proyectos se han visto perjudicados por una falta de claridad acerca de cuáles de esos objetivos se estaban persiguiendo o tenían prioridad. Aunque algunos de esos múltiples objetivos pueden ser compatibles o incluso reforzarse mutuamente, otros pueden resultar contradictorios. Es improbable que la plantación de árboles para alcanzar objetivos ecológicos, como la protección de los suelos, dé suficientes productos vendibles para que sea económicamente atractiva al agricultor. De manera análoga, es improbable que la plantación de árboles para generar ingresos beneficie a quienes tienen pocas tierras o carecen de ellas. Difícilmente puedan satisfacerse tanto las necesidades de subsistencia como las del mercado con un único modelo de producción. Es improbable además que los proyectos concebidos inicialmente para alcanzar un objetivo de producción sirvan igualmente para lograr un objetivo social posteriormente añadido, como por ejemplo el de beneficiar a los pobres, a menos que sean debidamente reestructurados.
LEÑA
La leña proporciona cerca del 20% de toda la energía en Asia y América Latina, y casi el 50% en Africa.
Una mujer cocinando la comida en un pueblo
En cierta medida, esta confusión se ha visto agravada por la aparición simultánea del término silvicultura social, del que no existe una definición clara y que algunos utilizan indistintamente con el desarrollo forestal comunitario, y otros para describir un abanico más restringido de actividades relacionadas con las problemáticas de la leña, de la deforestación y de las parcelas de repoblación forestal.
El término apareció por vez primera en el informe de 1976 de la Comisión Nacional de Agricultura de la India, donde se utilizaba con referencia a un programa de actividades para alentar a quienes dependían de la leña y otros productos forestales a producir sus propios suministros, a fin de alivianarla carga que pesa sobre la silvicultura productiva (GOI, 1976). Se ha indicado que el término está hoy en día generalmente aceptado para referirse a programas específicamente destinados a influenciar al agente social capaz de llevar a cabo esta operación (Cernea, 1989). Sin embargo, está claro que el adjetivo social hace pensar a muchos que se trata de actividades cuya función es volcada hacia el bienestar de la población. Esta interpretación parecería explicar el hecho de que muchos de los primeros documentos de proyectos se concentrasen casi exclusivamente en atender a las necesidades de subsistencia de los pobres, y la fuerte reacción negativa que suscitó la aparición de cultivos arbóreos comerciales en algunos programas de silvicultura social. La elección del término silvicultura social para designar actividades concebidas para ayudar a la población a beneficiarse de los bosques y los árboles ha sido pues probablemente inapropiada, en el sentido de que ha contribuido en gran medida a las incomprensiones y malentendidos que han rodeado al desarrollo forestal comunitario en sus primeros años - en particular la incapacidad de reconocer la preponderancia del criterio económico en las decisiones de los agricultores.
Esta interpretación bastante limitada del desarrollo forestal participativo ha contribuido también a reforzar la tendencia a considerarlo como un tipo de programa claramente distinto y separado de los programas existentes en el sector forestal. Se ocultó así la necesidad de revisar el propio concepto de desarrollo forestal a fin de incorporar la dimensión adicional de la satisfacción de las necesidades locales, además de las nacionales e industriales.