AGRARIAN REFORM IN A GLOBALIZED ECONOMY: THE CASE OF BRAZIL

The increasing integration of national economies and recent processes that further globalize economic activity have led to the recognition that agrarian reform discussions cannot be confined to a conceptual framework that dates back to the 1970s. According to the author of this article, to explain why certain countries such as Brazil keep trying to implement an agrarian reform one must determine whether agrarian reform policies can be associated with current socio-ecomomic trends - in other words, whether they are integrated logically or rationally in the development process under way at the national and international level. To contribute to this analysis, some theoretical explanations given relate to the liberalization of agricultural policies, the evolution of agrarian reform and the role of social movements. Background information on the economic climate is provided to give some insight into the current logic of agrarian reform in Brazil. Finally, some discussion items on the issue of agrarian reform and family farming are suggested that may also be applied to countries other than Brazil.

LA RÉFORME AGRAIRE DANS LE CADRE D'UNE ÉCONOMIE EN VOIE DE GLOBALISATION: LE CAS DU BRÉSIL

L'intégration chaque fois majeure entre les économies des pays et la globalisation récente des activités économiques font que le débat sur la réforme agraire ne peut se limiter aux cadres conceptuels d'il y a 20 ans. Selon l'auteur, afin d'expliquer les raisons pour lesquelles des pays, comme le Brésil, continuent d'essayer de mettre en place une réforme agraire, il est nécessaire de vérifier si cette réforme agraire se situe dans les tendances socioéconomiques actuelles, autrement dit, si celle-ci s'inscrit logiquement ou rationnellement dans le processus de développement en vigueur, aux niveaux national et mondial. Afin de contribuer à cette analyse, des explications d'ordre théorique seront données mettant en relation la libéralisation des politiques, l'évolution de la réforme agraire et le rôle des mouvements sociaux. Par ailleurs, des informations d'ordre conjoncturel pouvant aider à comprendre la logique actuelle de la réforme agraire au Brésil seront avancées. Enfin, des considérations, qui correspondent mieux à la réalité brésilienne mais qui peuvent s'étendre également à d'autres pays, sont faites sur le thème de la réforme agraire et de l'agriculture de base familiale.

La reforma agraria en el marco de una economía global: el caso de Brasil

Carlos E. Guanziroli
Coordinador del Proyecto FAO/INCRA (UTF/BRA/036).

La integración cada vez mayor de las economías de los países y la globalización creciente de las actividades económicas hacen que el debate sobre la reforma agraria no pueda limitarse al marco conceptual de hace dos décadas. Para explicar por qué algunos países, como Brasil, continúan llevando a cabo una reforma agraria debe averiguarse si ésta se encuadra en las tendencias socioeconómicas actuales, es decir si, a nivel nacional y mundial, su racionalidad responde al proceso de desarrollo vigente. En este análisis se ofrecen explicaciones teóricas que ponen en relación la liberalización de las políticas agrícolas, la evolución de la reforma agraria y el papel de los movimientos sociales; se dan asimismo informaciones de tipo coyuntural que pueden ayudar a entender la lógica de la reforma agraria que se está implantando en Brasil. Finalmente, se formulan algunas sugerencias para una agenda sobre la reforma agraria y la agricultura familiar que pueden extenderse también a otros países.

Desde la publicación por Lehmann (1978) de The death of land reform y por de Janvry (1981) de The agrarian question and reformism in Latin America, muchas cosas han sucedido, tanto en el campo académico como en la propia agricultura. Hoy en día, a la luz de la integración cada vez mayor de las economías nacionales y la globalización creciente de las actividades económicas, el debate respecto a la reforma agraria ha cambiado, y ya no puede limitarse a los marcos conceptuales de hace dos décadas. Tampoco se puede seguir insistiendo en los argumentos clásicos acerca de las consecuencias positivas de la reforma agraria por su contribución a la producción y al empleo.
Para explicar por qué algunos países, como Brasil, continúan tratando de realizar una reforma agraria, debe averiguarse si esta reforma se encuadra en las tendencias socioeconómicas actuales, es decir si, a nivel nacional y mundial, responde a una racionalidad conforme al proceso de desarrollo vigente.
Para contribuir a este análisis, se buscarán algunas explicaciones de orden teórico, y se darán informaciones de tipo coyuntural que pueden ayudar a entender la lógica de la reforma agraria en Brasil. Finalmente, se formularán sugerencias para una agenda de la reforma agraria y de la agricultura familiar en Brasil, que pueden extenderse también a otros países.

Reforma agraria y desarrollo economico

Hasta hace poco tiempo era ineludible, al tratar el tema del desarrollo económico, referirse a la famosa parábola de Kuznets (1955) que mostraba la correlación no lineal existente entre el desarrollo económico y la distribución de los ingresos de la población. Según este autor, los países muy atrasados, en los cuales el desarrollo aún no se había manifestado, tendrían un perfil de distribución de ingresos bastante equitativo. Posteriormente, y a medida que se registrase un crecimiento económico, la desigualdad en la distribución de los ingresos comenzaría a surgir a raíz de las diferencias intersectoriales de productividad resultantes de la introducción de nuevas tecnologías en determinados sectores, mientras que otros se mantendrían atrasados. Esta disparidad se traduciría en diferencias salariales significativas.
Al final del proceso de desarrollo, los países tenderían nuevamente a equilibrar su perfil distributivo en función de los progresos educacionales, que permiten suavizar las diferencias de sueldos, y a causa de una disminución efectiva de las diferencias de productividad, ya que todos los sectores alcanzarían altos índices productivos. También se considera, en el marco de esta teoría, que, en una última fase, habría una disminución de la proporción de las «rentas» -de bienes raíces o de monopolio- en la economía, lo que contribuiría a evitar la concentración de la renta en general. Este proceso se representa gráficamente en la Figura 1.

FIGURA 1
Evolución del producto interno bruto y
distribución de los ingresos de la población

Se supone que un país como Túnez debe tener un perfil de distribución relativamente equitativo. Brasil, por estar en plena fase de crecimiento, y debido a que la productividad crece en algunos sectores, estaría empeorando su perfil distributivo (concentración de los ingresos). Sin embargo, como esta concentración es sinónimo de crecimiento, y una vez alcanzado un nivel más alto de desarrollo (como en el caso de los Estados Unidos), se volvería a una equidad de rentas e ingresos.
No se trata de proponer, por consiguiente, medidas de carácter distributivo, como la reforma agraria, que para los países en desarrollo es costosa y difícil de financiar, perjudica la recuperación económica y pone en peligro los esfuerzos de estabilización económica. Se estima que ésta es una cuestión de productividad intersectorial y de educación.
Economistas como Chenery (1974) y Fishlow (1995) demostraron que había una relación diferente entre el proceso de crecimiento económico y la distribución de los ingresos. Veían en esta última una condición fundamental del crecimiento. Más recientemente, Deininger y Squire (1997) compilaron informaciones sobre un gran número de países y correlacionaron la distribución de la tierra (como proxis de ingresos) con el crecimiento económico, lo que les permitió contradecir los argumentos de Kuznets:

«Se desprende de nuestros datos que la desigualdad inicial de los ingresos no determina totalmente el crecimiento futuro. Al contrario, la desigualdad en la propiedad de los activos, en este caso la distribución de la tierra, tiende a reducir el crecimiento a largo plazo.»

Este tipo de conclusiones, que se apoyan en pruebas empíricas, se formulan ahora por primera vez desde los tiempos en que la parábola de Kuznets se consideraba como un razonamiento indiscutible1. Los motivos serían la mayor capacidad que tendrían los beneficiados con la propiedad de la tierra para obtener préstamos para la producción, el ahorro generado y el consiguiente aumento en las inversiones que se produce en las áreas donde la tierra se ha redistribuido. La explicación que Deininger y Squire dan de este fenómeno reviste gran importacia:

«Interpretamos esto como una indicación de que la evolución de los ingresos y de la desigualdad es mucho más una consecuencia de las condiciones iniciales y de las políticas aplicadas que el producto de una ley inamovible.»

Habría quedado probado, por lo tanto, que si las políticas de distribución de tierras se aplicaran desde el principio, el proceso de desarrollo se vería facilitado y su ritmo sería más rápido.
En el ámbito de una discusión estrictamente agraria, se encuentran algunos argumentos interesantes acerca del porqué la distribución de las tierras puede afectar al desarrollo económico y en particular a la producción agrícola. Biswanger (1994) demostró que el impulso dado por la distribución de las tierras está relacionado con las ventajas que ofrece la producción agrícola familiar respecto a la de las grandes explotaciones:

«Tanto los países comunistas, como muchas economías de mercado, han pagado un precio enorme por asumir -sin pruebas empíricas suficientes- que las grandes explotaciones son más eficientes que las pequeñas. Las grandes explotaciones son, a menudo, bien administradas y técnicamente eficientes para producir altos volúmenes de producción. Sin embargo sus costos de producción exceden, usualmente, los costos de las unidades de producción más pequeñas, que dependen principalmente del trabajo familiar, tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados.»

Biswanger (1994), Cline (1970), Alburquerque (1987) y Guanziroli (1990) han puesto de manifiesto que en la agricultura, salvo raras excepciones, no existen economías de escala. Los grandes propietarios tienen algunas ventajas económicas relacionadas con ciertos equipos de carácter indivisible que no pueden ser usados en áreas pequeñas, y con las facilidades de acceso al crédito y a la comercialización. La mecanización, sin embargo, puede llevarse a cabo también en zonas menos extensas, mediante el alquiler de máquinas o las compras colectivas. Las grandes empresas agrícolas tienen la desventaja de los costos de supervisión y gestión de la producción, que en la agricultura, a diferencia de la industria, son extremamente complicados cuando se contrata un gran número de trabajadores.
Los agricultores familiares tienen ventajas justamente en esta área de la gestión del trabajo: los miembros de las familias reciben parte de las ganancias y por eso tienen más incentivos para trabajar, no hay costo de contratación y búsqueda de trabajadores, y al participar también de los riesgos, los miembros de la familia asumen la responsabilidad por eventuales daños (Biswanger, 1989).
Los agricultores familiares cuidan más de su producción al luchar contra las malas hierbas, lo que les permite obtener resultados más elevados por unidad de superficie (Figura 2).

FIGURA 2
Distribución de la tierra y productividad por hectárea

Lund y Hill (1979) comprobaron que en varios sectores de la actividad agropecuaria, los rendimientos de la tierra, como proxis de eficiencia, o la productividad total de los factores, tienen una relación semejante a la presentada en la Figura 2. En el intervalo de 0 a un cierto tamaño mínimo (el de las explotaciones muy pequeñas), se obtienen economías de escala; es decir que a medida que las explotaciones crecen en tamaño su rendimiento por unidad de superficie mejora. Una vez alcanzado este límite se abre un amplio espacio de economías de escala constantes: a pesar de que el tamaño pueda aumentar, los rendimientos no aumentarán proporcionalmente, porque todas las innovaciones tecnológicas ya han sido incorporadas ². Al superar un tamaño máximo, las propiedades se vuelven improductivas porque comienzan a producirse «deseconomías» de escala que se deben básicamente a costos crecientes de gestión y supervisión.
Las grandes explotaciones tienen, sin duda, mayor capacidad para rentabilizar los elementos de apoyo a la producción, como el tipo de transporte, el procesamiento, la comercialización de las mercaderías y de los insumos, pero éstas no son actividades de «puertas adentro» o estrictamente de producción agropecuaria.
Al no haber argumentos económicos suficientes que expliquen la existencia de las grandes propiedades o de las muy pequeñas, solamente queda el argumento de las políticas públicas, como ya habían demostrado Deininger y Squire (1977). Estas políticas pueden alterar, como ha sucedido en América Latina, el formato ideal de las propiedades y su forma de gestión, en virtud de los múltiples tipos de subsidios y facilidades dados a los grandes propietarios.
Las formas extensivas de producción agrícola, organizadas en grandes explotaciones, tienen considerables dificultades para funcionar con tasas de ganancia compatibles con el costo de oportunidad de las actividades industriales o financieras, debido principalmente al riesgo ocasionado por las adversidades climáticas (Vergopulos, 1978) y, asimismo, a la existencia de tiempos muertos en la agricultura, derivados de la estacionalidad de la mayor parte de los productos.
Los subsidios al crédito y los incentivos fiscales han permitido compensar los riesgos de la naturaleza y la baja rentabilidad natural de la agricultura, permitiendo, de esta forma, la sobrevivencia y expansión de las unidades patronales.
A pesar de las facilidades que la política agrícola en Brasil brinda a los grandes productores, el sector opuesto -el de los agricultores familiares- ha conseguido mantener su lugar en la producción agropecuaria a tasas bastante razonables: dicho sector contribuye con un 28 por ciento a la producción total, a pesar de poseer apenas el 22 por ciento de las tierras y recibir solamente el 11 por ciento del crédito rural total (FAO/INCRA, 1996). Esto demuestra que los agricultores familiares, con menos crédito y en una superficie menor, producen más que los grandes; en otras palabras, son más eficientes en el uso de la tierra y del capital. Esta ventaja está dada por el empleo abundante de mano de obra (aunque ésta genere una baja productividad del trabajo) y por las características especiales del trabajo familiar.

Liberalizacion de la economia, globalizacion y agricultura familiar

La existencia de subsidios siempre se asoció con la necesidad de proteger a la agricultura de bajos ingresos de los chacareros. Se suponía que el fin de los subsidios al crédito y al sostenimiento de los precios ocasionaría grandes perjuicios a la agricultura familiar y, por consiguiente, afectaría a la producción agropecuaria, ya que los chacareros no podrían soportar una política basada en intereses reales y positivos. Sin embargo, en la práctica, estos subsidios se canalizaron hacia los grandes productores, distorsionando el perfil normal de la agricultura.
La liberalización de las políticas agrícolas en Brasil comenzó en 1984, pero se profundizó realmente a fines de la década de los ochenta (Guanziroli, 1990; Guimarães, 1997). En los años noventa pocos han sido los casos en que se ha dado subsidios al crédito o a los precios, exceptuando el de los beneficiarios de la reforma agraria, cuyo número es demasiado reducido para alterar el cuadro general de la agricultura (200 000 colonos asentados y 5 800 000 explotaciones).
Además de haberse suprimido los subsidios ³, el volumen de crédito a disposición de los agricultores cayó sensiblemente, pasando de R$20 030 millones en 1983 a R$7 090 millones en 1995⁴. Los Cuadros 1 a 5 muestran cómo evolucionó la agricultura brasileña al retirarse los subsidios a los intereses y disminuir el valor total de los préstamos a disposición del público.

CUADRO 1
Valor de los financiamientos concedidos a productores rurales, 1987-1995

Fuente: IBGE. Anuário estatístico do Brasil, varios números, en Guimarães (1997).

Los pequeños y medianos agricultores (agricultura familiar) no sólo no se retiraron de la producción, sino que se aventuraron a pedir más crédito, en una proporción comparable a los créditos conseguidos por los grandes productores (los pequeños más los medianos agricultores pasaron del 45 por ciento del total en 1987 al 75 por ciento en 1995). Al disminuir los subsidios que permitían compensar el alto riesgo de la actividad agrícola, los grandes productores decidieron abandonar el sector, o usar más sus propios recursos. Los chacareros saben que la oferta de crédito aumenta proporcionalmente a la retirada de los grandes productores, lo que les permite aumentar su poder de captación de préstamos para sustituir los contratos que antes estipulaban con usureros locales. Los intereses oficiales son altos, pero mucho menores que los cobrados en las provincias por los financistas ⁵.
La persistencia de una política de intereses positivos (aunque más bajos que los del mercado local) permite la formación de un «ahorro verde», que es el capital constituido por los ahorristas del campo, que ahora se ven atraídos por intereses compensatorios, mientras que antiguamente preferían otras formas de inversión más relacionadas con la actividad urbana. El ahorro rural fue canalizado posteriormente hacia los productores en forma de crédito, y aumentó del 20 por ciento en 1990 al 36 por ciento en 1995 (Cuadro 2).
Es interesante constatar que la producción agropecuaria no cayó, como se preveía, a causa del aumento de las tasas de interés. El próximo Censo Agropecuario quizá revele algo al respecto, pero es posible suponer que parte de este aumento sea el resultado de los incrementos productivos del sector de la agricultura familiar, cuya participación en el crédito rural se fortaleció significativamente.

CUADRO 2
Valor de los contratos de financiamiento concedidos a los productores rurales,1990-1995

Fuente: IBGE. Anuário Estatístico do Brasil, varios números, en Guimarães (1997).

CUADRO 3
Indices de rendimiento de los cultivos¹, 1980-1996

¹Algodón, maní, arroz, papa, cebolla, poroto, maíz, soja y trigo.

Fuente: Agroanalysis,16(8), Fundación Getulio Vargas.

El aumento de los índices de producción (de 107, hacia el final de la época de los subsidios, a 134 en 1996, año en que casi ya no se daban), y la reducción del volúmen del crédito en dos tercios, pueden ser consecuencia de financiamientos otorgados por cooperativas, agroindustrias, organizaciones no gubernamentales y otras entidades que han alcanzado una mayor madurez, sobre todo en el sur del país, en lo que se refiere al apoyo a sistemas productivos eficientes.
En Brasil se observa una tendencia al realineamiento de la política agrícola con el público vinculado a la agricultura familiar; este público es el que expresa más claramente las macroventajas comparativas en un país donde el capital es escaso y la tierra y la mano de obra son abundantes. Capital, tierra y mano de obra son aprovechados por la agricultura familiar de forma más intensiva.
Aunque los beneficios de que gozan los grandes hacendados no han desaparecido por completo, cabe destacar que el Gobierno, a través del Ministerio de Agricultura, lanzó en 1996 un Programa de fortalecimiento de la agricultura familiar (PRONAF). Este programa canalizó en 1997 R$1 500 millones en beneficio de 400 000 pequeños productores familiares.
El programa de asentamientos en el ámbito de la reforma agraria también se intensificó, pasando de un promedio de 7 452 familias asentadas al año, entre 1964 y 1994, a 82 000 familias en 1997, cifra que era el objetivo que se esperaba alcanzar (Cuadro 4).

CUADRO 4
Evolución de los asentamientos, a nivel federal, en el ámbito de la reforma agraria en Brasil

Fuente: Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria, Dirección de Asentamientos; Ministerio Extraordinario de Política de Tierras.

Si se comparan los nueve años desde la reinstauración de la democracia (1985- 1994) con el período posterior (1995-1997), se verá que recientemente ha habido una nueva aceleración del ritmo de creación de asentamientos. No hay, por lo tanto, una oposición insalvable entre una reforma agraria entendida como reforma de la política agrícola y de la tierra y el proceso general de liberalización de la economía, por lo menos en lo que se refiere a la política agrícola. Existe, sin embargo, una cierta contradicción entre este proceso y una política agraria pródiga de subsidios al crédito -otorgados mediante el Programa especial de crédito para la reforma agraria (PROCERA)- y al financiamiento de la tierra. El Gobierno sostiene que estos subsidios son necesarios, ya que se trata de transformar un trabajador rural sin tierra en un agricultor, y que este proceso no podría llevarse a cabo si se cobraran las tasas de interés del mercado. El Gobierno ha emprendido estudios para compatibilizar mejor la política de asentamientos con las condiciones vigentes para los agricultores familiares, hoy atendidos por el PRONAF.
Para completar este análisis, faltaría encontrar la lógica que vinculase la globalización de la economía a la reforma agraria. Algunos piensan que la reforma agraria, y en particular los colonos asentados, nada podrían aportar al proceso de globalización de la economía brasileña, ya que sus productos no serían competitivos en el mercado mundial (debido a su escasa calidad, poca regularidad y alto precio). Aunque esto no es totalmente cierto (los contratos de los asentamientos con empresas como Coca-Cola, Carrefour y MAISA son del tipo de mercado), es un hecho que todavía no hay una penetración importante en el mercado mundial de los productos producidos por los colonos asentados.
La eficacia de la reforma agraria, según este punto de vista, estaría dada por su capacidad de integrar a los excluidos generando ingresos y empleo a bajo costo en una coyuntura que se caracteriza por un desempleo creciente, en función del ajuste de las economías a la globalización del mercado. Brasil tendría, desde el punto de vista social, una ventaja comparativa enorme en relación con otros países que no poseen ninguna frontera agrícola y que por lo tanto tienen que hacer frente al peso del desempleo únicamente con el mercado de trabajo de sus centros urbanos. Brasil es, asimismo, uno de los pocos países que, en razón del tamaño de su área agrícola, puede todavía promover una redistribución de tierras sin perjudicar al segmento más dinámico del sector agrícola, responsable de los excedentes exportables. Es esta una posibilidad de avanzar en el proceso de globalización minimizando las fricciones.

La reforma agraria y los movimientos sociales

Se ha descrito hasta ahora el aspecto exclusivamente económico -productivista- de la reforma agraria. Se podría creer, equivocadamente, que bastaría dejar actuar las leyes del mercado para que el precio de la tierra disminuyese, y para que el problema de la concentración de la propiedad de la tierra encontrase solución. Es evidente que esto no va a suceder, por lo menos al ritmo y con la extensión necesarios para responder a la situación de emergencia social que aflige al país. El mercado no puede resolver los problemas que él mismo no ha creado. La extrema concentración de la tierra y la exclusión de millones de brasileños no son consecuencia de una supuesta diferenciación social generada por el mercado; estos fenómenos son el resultado de cinco siglos de historia y de los efectos de las más variadas políticas agrícolas.
Tanto la sociedad como el Estado son responsables del perfil socioeconómico de su población pobre. Hirshmann (1961) ha sido quien mejor teorizó la interacción entre la sociedad, el Estado y el mercado (Figura 3). Antes de responsabilizar al Estado, este autor sostiene que habría que preguntarse por qué el Estado sería capaz de realizar ciertas obras de forma más eficiente que el mercado. El desarrollo económico se daría por la interacción permanente entre el capital social fijo del Estado, las actividades directamente productivas del sector privado y las fuerzas sociales.
En un primer momento, el Estado hace algunas inversiones de capital social fijo; éstas inducen, por un lado, al capital privado a realizar inversiones poductivas y, por otro, quedan al descubierto carencias que antes no se advertían, como la falta de agua, energía eléctrica, etc. El reconocimiento de éstas por un grupo organizado de la sociedad y la petición de que se les encuentre solución son parte fundamental de la orientación del proceso de desarrollo. Es muy difícil que el Estado, a través de la planificación de sus actividades, se dé cuenta de que una determinada municipalidad o comunidad necesita que se realice alguna obra en particular. No hay tal racionalidad en la actuación del Estado. En el momento de definir prioridades, el Estado destinará un capital social fijo a los lugares donde se registren las mayores presiones sociales, aunque éstas provengan de sectores cuyas necesidades son menores. El desarrollo socioeconómico de un país tomará la forma y el rumbo dados por la interacción entre las tres fuerzas citadas, y por la importancia relativa de cada una de ellas (Figuras 3 y 4). Hirshmann revela el papel de los movimientos sociales en el ámbito de la reforma agraria, tanto en lo que se refiere a la reivindicación de una política agrícola adecuada como a la ocupación de tierras.

FIGURA 3
Primer esquema de Hirshmann

FIGURA 4
Segundo esquema de Hirshmann

Sin la actuación del Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra (MST) y la presión permanente de la Confederación de los Trabajadores Rurales en la Agricultura (CONTAG) no se habría realizado una reforma agraria como la que comenzó en 1993, ni se habría profundizado la demanda por una política diferenciada en favor de la agricultura familiar.
La actuación del MST tiene también la particularidad de haber ayudado a revertir el proceso migratorio, devolviendo jóvenes que estaban por abandonar el campo a la actividad agrícola. Esto sin duda representa un esfuerzo muy positivo para el desarrollo social de Brasil, sobre todo si se considera que en muchos países comienza a notarse lo contrario, es decir el envejecimiento de la población rural (Abramovay, 1996).
Al mismo tiempo que la presión social induce a la realización de una inversión por parte del Estado (la creación de un asentamiento), quedan al descubierto otras carencias como la falta de escuelas, la necesidad de comprar herramientas o la falta de caminos, que marcan el comienzo de la problemática de los colonos asentados, que ahora son quienes tienen la tierra. A pesar de las críticas que se formulan permanentemente al Gobierno por no dar una solución planificada y ex-ante a todos los problemas de los asentamientos, parece que la realidad es más fuerte y se acaba imponiendo. El Gobierno da lo básico y más caro -la tierra-; luego van apareciendo las presiones y las demandas: algunas son solucionadas por el gobierno federal, y otras son canalizadas necesariamente hacia los gobiernos provinciales y municipales, que podrán, según los casos, hacerse cargo de su solución.
Hirshmann proponía un «desarrollo con escasez» como la mejor manera de promover el desarrollo. Las inversiones iniciales -afirmaba- generan nuevos desequilibrios, característicos de la escasez, y esto incentiva la búsqueda de soluciones, tanto por parte del Estado como de la propia población afectada. Por el contrario, la abundancia de las acciones del Estado puede asfixiar y constreñir a la población, que perdería el impulso para participar y encontrar nuevas soluciones.
Es importante reconocer que, a diferencia de cuanto ocurría en la época de la colonización amazónica, en las regiones donde se ha implantado la reforma agraria hay, en general, una matriz social que representa a la sociedad organizada. Si esta sociedad no se hace cargo de la solución de los problemas de los asentamientos, tampoco se beneficiará de sus productos, y ello determinará una cierta orientación del proceso de desarrollo. Las municipalidades mostrarán que, realizando las obras básicas, es posible progresar y dar dinamismo al desarrollo regional. Es a nivel regional donde se manifiestan más fuertemente las posibilidades de participación social.

La reforma agraria en la coyuntura actual

En Brasil, una de las condiciones básicas para promover una verdadera reforma agraria fue la supresión de los subsidios e incentivos a los grandes propietarios. Se eliminaron de esta forma casi todas las causas que generaban distorsiones en el sector agropecuario. Al mismo tiempo, hubo algunos intentos, hasta ahora tímidos, de implementar políticas agrarias que favorezcan a la agricultura familiar. Estas políticas se sustentan en la presión de los movimientos sociales rurales. Fuera de estos cambios estructurales, los últimos años se han caracterizado por diversas condiciones que han facilitado el diseño de una política agraria:

• Los cambios introducidos en la Ley de Impuestos a las Ganancias (Cédula G) no permiten ya a las empresas industriales descontar de sus ganancias totales las pérdidas sufridas en la realización de las actividades agrícolas; esta disposición constituye además un desincentivo dado a estas empresas para mantener tierras con la finalidad de pagar menos impuestos.
• Con la aprobación de la Ley de Impuesto Territorial Rural se reprime decididamente la utilización de tierras con fines especulativos.
• La disminución de los subsidios al crédito y el fin de los incentivos fiscales han llevado a los grandes productores a cambiar de ramo y a colocar sus tierras a disposición del mercado.
• La crisis de las empresas agropecuarias del sector azucarero en las regiones de la Mata Nordestina y del litoral Fluminense se ha debido a la eliminación del subsidio al alcohol; la de los megaproyectos de riego, a la imposibilidad de hacer frente a los costos fijos; la de las grandes empresas frutícolas de Rio Grande do Norte, al peso de la excesiva mano de obra contratada; la de la ganadería en la Amazonia, a la eliminación de los incentivos fiscales; y la de la soja en Mato Grosso, a las plagas de nematodos. En estos sectores se han creado oportunidades para una producción alternativa basada en la agricultura familiar. Muchas de las empresas interesadas han hecho propuestas de expropiación negociada al Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA), para viabilizar sistemas de terciarización o integración de los colonos asentados en sus tierras.
• La demanda social de tierras en Brasil es fuerte, y ha sido causada por la saturación de las posibilidades de empleo en las grandes regiones metropolitanas. Segmentos significativos de la población rural -que antes emigraba- buscan ahora trabajo en centros urbanos menores, donde el empleo depende fundamentalmente de la actividad agrícola.
• El fin del régimen de alta inflación, en 1994, redujo la demanda de tierras; éstas se usaron como barrera antiinflacionaria o como un activo especulativo.

Este conjunto de factores provocó, en 1996 y 1997, una caída rápida y sistemática de los precios de la tierra (Cuadro 5); ahora se han abierto nuevas perspectivas de acceso a la tierra para los agricultores «sin tierra».

CUADRO 5
Precio de las tierras de labranza y de pastoreo en Brasil

¹ En R$ constantes de octubre de 1996, por hectárea.
Fuente: Agroanalysis, 17(1), enero de 1997, y datos de la Fundación Getulio Vargas para 1997.

El precio de la tierra de labranza disminuyó en casi un 50 por ciento entre 1994 (época de alta inflación) y 1997. El precio de la tierra de pastoreo declinó más todavía, contrayéndose de R$1 305 por hectárea hasta un valor medio de R$669 en 1997. La caída vertiginosa de los precios de la tierra permite suponer que el acceso a tierras para la reforma agraria dejó de ser un problema tan grave y tan politizado como lo había sido en otros tiempos. El peligro residiría en lo opuesto, es decir que el INCRA acabe comprando tierras en exceso o a precios demasiado altos. Sin embargo, la gravedad de las distorsiones acumuladas y la urgencia de soluciones hace necesaria la intervención del Estado, que ha de acelerar este proceso y crear condiciones sostenibles para el uso eficiente de los recursos productivos en el campo.

Sistemas de produccion en los asentamientos

En los asentamientos que se organizan en las zonas desapropiadas se desarrollan sistemas productivos muy semejantes a los de la agricultura familiar. No todos los colonos asentados consiguen de inmediato un alto rendimiento y algunos incluso abandonan dichas zonas. Esto sucede muchas veces por fallas en la selección de los beneficiarios o en la elección de las tierras donde se han de implantar los asentamientos.
No obstante, hay ejemplos interesantes de sistemas productivos eficientes creados en los asentamientos. En el marco del proyecto FAO/INCRA (UTF/BRA/036) se realizaron varias investigaciones de campo en las cinco regiones del país durante los años 1995 y 1996 cuya síntesis se expone a continuación. El Cuadro anexo recoge los datos de 1996, los cuales se analizaron según la metodología de diagnóstico de sistemas agrarios.

Criterios de selección de las regiones
El trabajo de investigación se orientó preferentemente hacia las zonas donde había una fuerte concentración de agricultores familiares y de asentamientos creados por la reforma agraria. Se seleccionaron también zonas representativas de los principales ecosistemas del país. Se abarcaron ecosistemas bien diferenciados y distantes entre sí, como el bosque tropical (norte), la región semiárida del nordeste (Semi-árido Nordestino) (nordeste), el bioma de los Cerrados (centro-oeste), la altiplanicie (planalto) ondulada del sur (sur) y la cuenca del Paraná (sudeste) (Cuadro 6).

CUADRO 6
Localización de los estudios de caso

Fuente: FAO/INCRA (1996).

Además de la diversidad regional, el estudio analizó el rendimiento de agricultores que disponían de suelos de fertilidad media o baja, en climas templados con lluvias razonables, exceptuando la zona del nordeste, donde el clima es seco. Las limitaciones de recursos naturales pusieron de relieve sistemas viables, a pesar de un contexto desfavorable.

Principales sistemas de producción
La investigación de campo reveló la existencia de aproximadamente 50 tipos de sistemas de producción en el ámbito de la agricultura familiar del país. El Cuadro 7 muestra las caraterísticas principales de algunos de esos sistemas en las diferentes regiones.

CUADRO 7
Principales sistemas de producción en Brasil, 1995

Fuente: FAO/INCRA (1996).

En casi todas las regiones, los agricultores periféricos poseen superficies muy inferiores a las de los agricultores en transición y consolidados. El tamaño de la superficie es uno de los factores que limitan el desarrollo de este grupo.
El grupo de los agricultores periféricos genera ingresos monetarios por familia inferiores a los niveles mínimos -de reproducción simple-, que son diferentes para cada región (por ejemplo, R$2 300 en el centro-oeste, R$2 500 en el sur). Este grupo no presenta perspectivas de desarrollo en el futuro próximo.
El grupo de los agricultores en transición ha llegado a generar ingresos que oscilan entre R$2 933 en el nordeste y hasta R$6 600 en el sudeste, lo que equivale a aproximadamente 2,5 a 5 sueldos mínimos por mes y por familia, dependiendo de la región. Se trata de un nivel de ingresos semejante al ingreso medio familiar en Brasil, y superior a los sueldos pagados a los trabajadores jornaleros en el sector agrícola (FAO/MARA-PNUD, 1992). Al superar el límite mínimo de reproducción de su región, los agricultores de este grupo presentan potencialidades de crecimento económico y, dependiendo del tipo de políticas que sean aplicadas por los gobiernos, también pueden llegar a incorporarse al grupo de los consolidados.
El grupo de los agricultores consolidados alcanza ingresos bastante altos (232 salarios mínimos por año en el sudeste) que les permiten financiar su propio desarrollo sin necesidad de mucho apoyo oficial. Sin embargo, esta situación no es común a todas las regiones del país. El caso del nordeste revela la imposibilidad de estructurar un sector consolidado bajo las condiciones climáticas y de suelos de una región semiárida. Ningún agricultor del nordeste alcanzó el nivel de ingresos mencionado, y la mayor parte sobrevive gracias al apoyo constante de organizaciones no gubernamentales y de otras entidades. No han sido vanos los esfuerzos realizados por los agricultores y sus organizaciones para estructurar sistemas de producción con especies resistentes a la sequía, como el sisal y los caprinos, y construir infraestructuras de riego. Consiguen así convivir con la sequía y sobrevivir a sus consecuencias más nefastas. Pero los altos costos y las dificultades crónicas de los sistemas de este tipo no justifican una política de expansión de la agricultura familiar en esta región como la que propone la reforma agraria.
Una de las características de la producción de este grupo es el predominio de sistemas que integran la producción agrícola con la animal. Esto sucede siempre en el caso de la producción de transición, por ejemplo, ganadería-café en el norte, sisal-cría de caprinos en el nordeste, ganadería para la producción de leche en el centro-oeste, ganadería-fruticultura en el sudeste, y maíz-frijol + leche en el sur. El grupo de los agricultores consolidados también utiliza sistemas integrados -ganadería-agricultura- (excepto en el caso de una producción más especializada como la de soja-maíz en el centro-oeste y fruticultura en el sudeste), que aunque no excluyen una producción animal menor, no la valorizan de la misma forma.
Los agricultores más pobres, probablemente por falta de recursos financieros y de tierra, no han alcanzado un alto nivel de integración, limitándose a una producción simple como la de maíz-frijol en el sur, y de subsistencia en el centro-oeste.
La ganadería para la producción de leche es el sistema de producción animal que mejor se integra con la agricultura en el norte, centro-oeste y sudeste. En el sur y nordeste, en cambio, se practica la cría de cerdos y de caprinos, respectivamente. La Figura 5 ilustra un caso de asociación de la producción agrícola a la animal en una región del sur.

FIGURA 5
Renta agropecuaria y superficie por unidad de trabajo familiar (2,5 UTF)

CONCLUSION: UNA NUEVA AGENDA PARA LA REFORMA AGRARIA

La presión social y el empeño del Gobierno en remover los obstáculos jurídicos, administrativos y políticos que dificultan la rápida implantación de la reforma agraria colocan a la sociedad brasileña frente a un desafío crucial: ¿qué es necesario hacer para que el acceso a la tierra represente, más que un alivio momentáneo de tensiones localizadas, una forma de emancipación social de una parte importante de la población rural que vive en situación de pobreza?
La cuestión agraria en Brasil no debe ser vista unilateralmente o aislada del contexto téorico global presente. La reforma agraria es un medio para fortalecer la agricultura familiar, no un fin en sí mismo ⁶. Se apoya en la premisa de que esta forma productiva representa, para los beneficiarios y para el país, el mejor instrumento para la incorporación al patrimonio productivo nacional de las superficies agrícolas que se encuentran subutilizadas.
Una verdadera reforma agraria colocará la agricultura familiar en el centro de políticas que no se limitarán al problema de la tenencia de la tierra. Si con el apoyo público los asentamientos se privilegian en desmedro del conjunto de los agricultores familiares, se estimulará un mecanismo perverso de realimentación de tensiones;
a largo plazo, los efectos benéficos de una acción de este tipo se anularán por la falta de una política agrícola coherente. El fortalecimiento de la agricultura familiar y la reforma agraria deben correr parejas y dar al medio rural y a la agricultura la capacidad de aumentar su contribuición al desarrollo nacional.
Sin embargo, las soluciones no son fáciles. Agricultores familiares y colonos asentados constituyen un público heterogéneo y complejo, que exije soluciones diferenciadas. Hay ocupantes de tierras, aparceros, arrendatarios, trabajadores a tiempo parcial, jornaleros, trabajadores permanentes, temporeros, desempleados, hijos de chacareros, minifundistas, colonos asentados gracias a la reforma agraria y agricultores familiares consolidados. La propuesta no puede ser igual para todos. Algunos, como los minifundistas, ya poseen tierras, aunque de dimensiones pequeñas; para otros, como los ocupantes y los aparceros, la tenencia es precaria; hay agricultores que necesitan sobre todo infraestructuras, y quienes, en último término, solamente pueden ser atendidos por políticas sociales.
Las enormes diferencias que existen entre las regiones obliga, también, a buscar formas diversas de intervención que respeten las características locales. Los asentamientos de la Amazonia, por ejemplo, cuyo objetivo son las actividades extractivas, son diversos de los de otras regiones, donde persisten todavía los modelos de asentamientos tradicionales. En las zonas en decadencia del nordeste y del norte Fluminense, donde se cultiva la caña de azúcar, deben buscarse soluciones adecuadas para los trabajadores rurales; en el sur, deberían encontrarse formas de acceso a la tierra especiales para los productores minifundistas y para los «sin tierra».
Para realizar obras de infraestructura adaptadas a las necesidades locales, la participación de las intendencias y de las provincias es indispensable; ya no se podrá pensar la reforma agraria como una instancia de política únicamente federal. A la hora de tomar decisiones, será necesario descentralizar y asegurar la participación de una población periurbana local ⁷ (que vive en las ciudades y percibe además rentas rurales y no agrícolas) y de colonos asentados.
Las formas de propiedad también son variadas. Existen en Brasil las tierras «devueltas»⁸, las reservas indígenas, las reservas forestales, las tierras privadas, las tierras públicas, las concesiones de uso, etc. No sería racional concebir una política de tenencia de la tierra homogénea para una agricultura tan diversificada, tanto en lo que se refiere a las relaciones sociales como a los ecosistemas naturales.
Se necesitan nuevos instrumentos para la obtención de tierras y para acceder a ellas. El Gobierno está tratando de incluir en su agenda un sistema de crédito de tierras. Este sistema funcionaría de la siguiente forma: el INCRA o un banco adquiriría la tierra mediante remates públicos o expropiaciones, y la destinaría a pequeños productores que tienen poca tierra o carecen de ella y desean comprarla. Este sistema sería más transparente que el de los asentamientos, aunque de hecho estaría dirigido a un público diferente. Se implantaría para apoyar en primer término a los agricultores familiares, cuyos sistemas de producción exigen más tierra, y complementariamente a los «sin tierra». Se trataría de crear un instrumento más para fortalecer y expandir la agricultura familiar.

CUADRO ANEXO
Ingresos monetarios arrojados por los sistemas de producción que caracterizan la agricultura familiar, 1996

Fuente: FAO/INCRA (1996).

La complejidad de los sistemas de producción en la agricultura familiar hace que sea necesario utilizar métodos educacionales y de asistencia técnica diversificados que respeten la sostenibilidad ambiental y la racionalidad del productor.
Si se trata de optar por la agricultura familiar y por la reforma agraria, los métodos de diagnóstico y asistencia técnica deben cambiar radicalmente. Hasta hace poco tiempo se hacían recomendaciones en función de un determinado producto. Para la agricultura patronal este método era eficaz, porque se adapta a pocos productos (monocultivo). Pero para los agricultores familiares su ineficacia era manifiesta, y llevaba a un gran desperdicio de recursos productivos y financieros. Cada sistema de producción tiene necesidades de crédito diferentes, en función de una demanda de tierra específica, de inversiones en infraestructura, etc. Es preciso introducir un enfoque que trate al productor como un «sistema», y no como un producto.
Se plantea la necesidad de entender la lógica del mercado, sus exigencias, precios e infrestructura de comercialización, antes de recomendar cualquier tecnología de producción. No se ha de proponer a los agricultores alternativas erradas que más tarde no puedan ser validadas en el ámbito del mercado.
Finalmente, algunos temas que hasta ahora parecían menores comienzan a adquirir importancia, como el de la sostenibilidad ecológica de los asentamientos, y el del género. El asunto del género está más relacionado con una perspectiva a largo plazo, pero está íntimamente ligado a la problemática del desarrollo. Incluso hoy en día, en algunos asentamientos y en muchas áreas de agricultura familiar, persisten patrones de comportamiento familiar complicados, como el mayorazgo y la exclusión de la mujer y de jóvenes de ambos sexos de la toma de decisiones que se refieren a la producción. Esta actitud acaba teniendo efectos perniciosos en el desarrollo de la comunidad. Los jóvenes que quedan al margen de la participación emigrarán rápidamente, y esto trae como consecuencia la despoblación del campo, y en algunos casos hasta el envejecimiento de la población rural. Cabe formular entonces la siguiente pregunta: ¿para qué han servido los esfuerzos destinados a cambiar las políticas agrarias, si a la población joven no se le permite reproducir a largo plazo la agricultura familiar?

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¹ Birdsall y Sabot (1994) correlacionan el perfil de distribución de ingresos con el crecimiento económico, demostrando, en consonancia con los planteamientos de Chenery, que una fuerte desigualdad limitaría a largo plazo el crecimiento económico de un país. Comparando la República de Corea con Brasil, los autores afirman que si este último país hubiese tenido un perfil de renta menos concentrado, su crecimiento habría podido aumentar en alrededor de un 17,2 por ciento en los últimos 25 años.

² Berry y Cline han trazado una curva de tipo S que indica que las grandes explotaciones son las que primero adoptan la tecnología, siguiendo a éstas las pequeñas, lo que fija el nivel en que se obtienen las economías de escala en un punto más alto de los ingresos de los agricultores.

³ Los subsidios al crédito rural ya habían sido reducidos substancialmenete en los años ochenta. Según datos del Instituto de Planificación Económica y Social de 1987, la diferencia entre la indización (índice general de precios) y los intereses, que, en 1980, era del 72 por ciento en las zonas prioritarias del país, disminuyó a apenas el 4,5 por ciento en 1986.

⁴ En 1995, 1 real equivalía a 1 dólar EE.UU.

⁵ Este fenómeno no debe interpretarse como una solución al problema. El monto de los recursos destinados a este sector es todavía muy bajo. El Programa de fortalecimiento de la agricultura familiar (PRONAF), por ejemplo, consiguió, en 1997, atender a 400 000 de los casi 4 300 000 productores familiares que existen en el país.

⁶ Es importante señalar que no se hace referencia a los campesinos ni a los pequeños agricultores exclusivamente. De hecho, la clase de los campesinos ya fue reducida substancialmente, tanto en Brasil como en el resto del mundo, con los grandes éxodos hacia las ciudades que han sido una consecuencia de la modernización del campo y de la industrialización en general. El grupo social que ha permanecido en el campo ha tendido a transformarse en agricultores familiares, con características típicamente capitalistas.

⁷ En muchos asentamientos y zonas de agricultura familiar se observa una importante integración de las actividades rurales con las del perímetro periurbano.

⁸ Se trata de tierras que antiguamente fueron cedidas por la Corona a algunos adjudicatarios, y que al no haber sido usadas tendrían que haber sido devueltas al Estado. Estas tierras fueron transferidas ilegalmente a particulares o fueron ocupadas. Son de hecho propiedad del Estado, pero no han sido registradas como tierras estatales.