La política de precios agrícolas trata de los precios reales, es decir de las relaciones de los precios agrícolas con los otros precios de la economía. Para formular el índice de precios agrícolas reales, se deflaciona el índice de precios nominales agrícolas por un índice representativo de la economía en su conjunto, por ejemplo, de los precios a la producción, o el deflactor implícito del PIB o los precios de los insumos. Cada deflactor genera una interpretación diferente del índice real, pero de alguna manera todos ellos miden el poder de compra de la producción agrícola.
Tres factores estructurales influyen fuertemente en los precios agrícolas reales: las tendencias de la oferta y la demanda internas, las tendencias de los precios agrícolas reales en los mercados internacionales y los subsidios a la agricultura en los países exportadores
El comercio exterior de productos agrícolas ha proporcionado importantes beneficios a muchos países en desarrollo. Sin embargo, luego de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales, las exportaciones agrícolas de los países industrializados han aumentado más que las de los en vías de desarrollo.
En escala mundial, los aranceles agrícolas han sido reducidos mucho más lentamente que los no agrícolas, y mega-aranceles de 200 a 300 por ciento todavía existen en los países desarrollados.
La amplitud de los beneficios de la liberalización comercial depende en parte de la eficacia de las políticas y otros factores en incentivar la relocalización de los recursos económicos en la dirección de sus ventajas comparativas. Cuando esta reasignación es lenta, la liberalización comercial debería ser más lenta que los otros tipos de reformas estructurales destinadas a mejorar el proceso de asignación de recursos.
Los altos aranceles dañan la propia competitividad en los mercados internacionales, pues aumentan los costos de todos los productores incluyendo los que producen para la exportación. Por lo tanto, desde el punto de vista del desarrollo, los niveles de los aranceles no deben ser altos y, si lo son, conviene poner en marcha programas para reducirlos paulatinamente.
Resulta igualmente importante que los aranceles sean relativamente uniformes, entre sectores y productos. Esto ayuda a alinear los precios relativos internos con los precios relativos internacionales, y es un modo de estimular que los recursos sean asignados a las ramas de producción para las cuales son más competitivos, es decir, que tienen las mejores perspectivas de crecimiento.
La costumbre de otorgar exoneraciones arancelarias a las importaciones de alimentos es un obstáculo a la uniformidad de los aranceles entre productos. Estas exoneraciones constituyen subsidios implícitos no focalizados hacia los pobres y, de hecho, normalmente son regresivos. Además, tienden a exacerbar la pobreza rural, a través de sus efectos sobre los incentivos a la producción.
Las tres excepciones justificables a la política de aranceles uniformes son: 1) productos cuyos precios internacionales están distorsionados por subsidios de los grandes países exportadores, 2) productos cuyas fluctuaciones de precios internacionales puedan ser suavizadas por bandas de precios, antes de que se transmitan plenamente a la economía nacional, y 3) uno o dos productos que son la fuente básica de los alimentos e ingresos de los pobres rurales, pues en el corto y mediano plazo sus posibilidades de encontrar fuentes alternativas de ingreso son muy limitadas.
La estabilidad de los aranceles a través del tiempo es difícil de alcanzar pero resulta importante para proporcionar adecuadas señales de precios a la inversión y la producción. Puede ser más importante reducir los aranceles mediante pasos pequeños pero seguros, que tratar de alcanzar reducciones drásticas sólo para anular después la reforma, como ha ocurrido en algunos países.
Los incentivos a la exportación son desaconsejados por los acuerdos de la OMC, con una modesta excepción para los países más pobres. Pero como la OMC permite a veces aranceles muy altos, el efecto neto del sistema mundial de comercio es el de desestimular las exportaciones de los países en desarrollo, con relación a la sustitución de importaciones. Esto genera un sesgo contra los productos que generalmente crean más empleo e ingreso por hectárea cultivada.
De hecho, los sistemas actuales de incentivos a la exportación raramente benefician a los pequeños y medianos productores. Su aplicación constituye un obstáculo y merecen ser revisados a los efectos de establecer sistemas de incentivos más equitativos.
Las restricciones al comercio, tanto a las importaciones como a las exportaciones, dañan el crecimiento, en parte debido a la incertidumbre que generan en los precios.
Excepto en los casos en que se necesita ayuda alimentaria de emergencia, la ayuda financiera alimentaria es generalmente más eficaz que la ayuda en productos. Esto se debe a que la pobreza es la principal causa del hambre.
El tipo de cambio afecta fuertemente a los precios relativos de la economía y es el instrumento de política más poderoso para determinar los precios reales agrícolas.
Los tipos de cambio que se sobrevaloran reducen los precios reales agrícolas. La apreciación puede originarse en políticas explícitas y también en el ingreso de grandes flujos de divisas no asociadas a las actividades de los principales sectores generadores de empleo, por ejemplo, petróleo, gas natural y remesas de emigrantes. En las economías caracterizadas por ese fenómeno, el esfuerzo en favor del desarrollo agrícola y la reducción de la pobreza se hace más difícil debido a los desincentivos que derivan para el sector en materia de precios.
La política fiscal influye sobre los precios agrícolas a través: 1) las inversiones en caminos, puertos y mercadeo, 2) otras inversiones básicas que apoyan el crecimiento de la producción, 3) las políticas de compra y de venta de las paraestatales agrícolas, y 4) los impuestos sobre los productos básicos.
Los impuestos selectivos sobre productos agrícolas básicos distorsionan los incentivos, de igual manera que los aranceles desiguales, y reducen los ingresos agrícolas con relación a los no agrícolas. El texto examina los argumentos que a veces se utilizan en favor de esos impuestos, pero los considera normalmente carentes de fundamento.
La política macroeconómica puede apoyar el desarrollo agrícola a través de combinaciones alternativas de los instrumentos mencionados. El mantenimiento de un tipo de cambio competitivo es una política potente y neutral respecto a la asignación de recursos entre los sectores productivos. Si esto no es posible, las distorsiones del tipo de cambio pueden compensarse a través de la política de comercio exterior y/o la fiscal. Si se descansa sólo en los aranceles se crean otras distorsiones, sesgando los precios y la producción del sector hacia la sustitución de importaciones, por lo cual es preferible una política simultánea de aranceles y de incentivos a las exportaciones a otra sólo de aranceles. Los pagos fiscales directos en apoyo a la producción, según la experiencia de la Unión Europea, México y Estonia, constituyen una política no distorsionante pero muy exigente en materia administrativa. Finalmente, toda política macroeconómica en favor del desarrollo agrícola debe estar acompañada de reformas institucionales y estructurales sectoriales, en aspectos tales como tenencia de la tierra, manejo del agua, sistemas financieros y tecnología. Estas reformas fundamentales pueden aumentar la eficiencia agrícola y ayudar a reducir la pobreza.
La política sectorial de control de los precios origina una serie de interrogantes, entre ellas: la imposibilidad virtual de establecer precios que equilibren permanentemente la oferta y la demanda, el hecho de que los controles de precios obligan a imponer controles al comercio también, los efectos sobre la ineficiente asignación de recursos como resultado de las distorsiones en los precios relativos, y el desestímulo al desarrollo de adecuados sistemas privados de mercadeo.
Los precios de garantía, o precios de apoyo, tienen muchas de esas dificultades y además generan gastos fiscales. En la mayoría de los países que han ensayado estos sistemas, los organismos públicos de mercadeo han sido ineficientes y los beneficios de los precios fluyeron exageradamente hacia las fincas grandes.
Cuando los gobiernos deciden reducir o eliminar su intervención en la comercialización, el sector privado no siempre está preparado para reemplazarlos. Pueden existir restricciones tanto financieras como de gestión, especialmente en países con una larga tradición de intervención pública en la agricultura. Para resolver este problema, las reformas se deben aplicar en la secuencia correcta (lo cual significa poner en marcha programas de asistencia alimentaria urbana y liberalizar los mercados de los productos antes que los de los insumos agrícolas) y mantener claridad y transparencia en la administración de las reservas de alimentos y la revisión de las normas que gobiernan la intervención pública en los mercados. En general, las reservas financieras para la seguridad alimentaria son más eficientes que las físicas.
La política de almacenamiento de granos es una parte de la política de precios ya que influye en la eficiencia de los canales de mercadeo. Los componentes de esa política pueden incluir la privatización de las instalaciones públicas de almacenamiento, con la opción de incorporar capitales de los agricultores; el establecimiento de estándares de calidad para los granos, y la conversión de los sistemas de cosecha y poscosecha de los granos al manejo a granel, cuando sea posible. Estas medidas mejoran el acceso de los agricultores a los mercados.
Las industrias agroprocesadoras pueden gozar de posiciones quasi-monopólicas frente a los productores primarios, en algunas regiones de los países. La explotación extrema de esta posición es poco común, pues productores y procesadores deben mantener relaciones de trabajo en el largo plazo; pero en el corto plazo puede surgir el tema de los precios ofrecidos por los procesadores. Se trata de un difícil problema de política. Las medidas que ayudan a reducir su magnitud incluyen el apoyo a grupos de productores para que compren o construyan instalaciones de procesamiento, la legislación antimonopolios y la mediación del gobierno en las negociaciones sobre los precios, con base en pautas internacionales acerca de las relaciones de precios entre los productos primarios y los procesados. En otros aspectos, como el mejoramiento de la calidad de los productos y la identificación de temas prioritarios para la investigación agrícola y otros servicios del sector publico, los productores y los procesadores pueden colaborar provechosamente mediante el enfoque de la cadena de productos.
A los efectos aumentar la productividad, la liberalización de los mercados de insumos puede ser tan importante como la de los mercados de productos. Sin embargo, muchos agricultores de los países en desarrollo pagarán de todos modos precios mayores por los agroquímicos que sus colegas en los países ricos, debido a la menor escala de producción o a menores embarques. La cooperación entre los agricultores para comprar los insumos puede limitar esta penalización de precios.
Otras medidas que ayudan a mejorar los precios recibidos por los agricultores incluyen a las inversiones en infraestructura de transporte, sistemas de información de mercados, incentivos al comercio de productos agrícolas y a los mercados de futuros, las licencias o permisos a los comerciantes de granos, los programas para mejorar la calidad de los productos, y la coherencia entre las políticas de precios y de comercio exterior.
La seguridad alimentaria puede ser más provechosamente interpretada en términos de acceso a los alimentos por parte de las familias de bajos ingresos, más bien que de autosuficiencia nacional en la producción de alimentos básicos. La malnutrición crónica está todavía muy extendida en los países en desarrollo, donde afecta a unos 800 millones de personas.
Una buena política agrícola de conjunto, que incluya medidas para promover los aumentos de productividad y el fortalecimiento institucional, es muy importante a los efectos de reducir la inseguridad alimentaria. De igual modo, en los programas de ayuda alimentaria es necesario aumentar los esfuerzos para concentrarse en la población más necesitada.
En el ámbito de las familias, los más importantes determinantes de los niveles nutricionales son los ingresos, la educación y la salud, en ese orden. La educación de las mujeres es fundamental para mejorar la nutrición de la entera familia.
La seguridad alimentaria de las familias rurales pobres no está necesariamente correlacionada con su producción de alimentos básicos. Cuando las condiciones agronómicas y de los mercados son apropiadas, la producción de bienes para la venta puede mejorar el bienestar familiar tanto como la de alimentos. La forma más segura de reducir la subnutrición es permitir que los sistemas de cultivos se adecuen a las ventajas comparativas regionales y nacionales.
El aumento de los precios en finca generalmente reduce la pobreza rural. Ellos elevan el bienestar económico de las familias que tienen incluso pequeños pedazos de tierra, y su estímulo a la producción crea mayor empleo para la población sin tierra.
Si bien la estabilización de los precios es un objetivo válido de la política económica, hay que tener cuidado con las maneras para lograrlo. Controlar rápidamente la inflación a través de distorsiones del tipo de cambio y políticas monetarias excesivamente rígidas puede traer como consecuencia la reducción de los precios agrícolas reales, lo que disminuye la tasa agregada de crecimiento económico y empeora la pobreza. En muchos casos puede ser preferible controlar la inflación de manera estructural y duradera, mediante reducciones del déficit fiscal, aún si el proceso es más lento, ya que entre tanto las familias más pobres pueden mejorar. Este tema central del equilibrio entre los objetivos de la política económica merece una mayor consideración de la que normalmente recibe en las prescripciones que se hacen a los países en desarrollo.