I. Regiones de países en desarrollo
Principales acontecimientos económicos
El crecimiento económico del Africa subsahariana ha registrado, según estimaciones del Banco Mundial, una aceleración pasando de sólo el 0,5 por ciento en 1993 a aproximadamente al 2 por ciento en 1994. No obstante, la expansión económica de 1994 se mantuvo todavía muy por debajo del crecimiento demográfico, lo que hizo que el descenso acumulado de los ingresos per cápita de la región en los 20 últimos años se situara en el 15 por ciento.
De todas formas, para muchos países de la región las perspectivas económicas a corto plazo son las más positivas desde hace mucho tiempo. Entre los factores favorables cabe señalar un mejor entorno exterior, el fortalecimiento de los precios de los productos agrícolas, la distensión en algunos enfrentamientos bélicos, sobre todo en el Africa austral, los efectos positivos de la devaluación del franco CFA, los progresos conseguidos en la estabilización y liberalización económica y la creciente integración de Sudáfrica en las economías regionales (véase la sección siguiente). Según previsiones del Banco Mundial, la producción aumentará un 3,8 por ciento anual en el período comprendido entre 1995 y el año 2000, aunque se reconoce que estas proyecciones pueden ser optimistas. La realización de estos pronósticos favorables dependerá en gran medida de tres factores relacionados con la gestión política y económica: en primer lugar, la capacidad de utilizar provechosamente los actuales beneficios asociados a la subida de los precios de los productos básicos, al mismo tiempo que se resisten las presiones para aumentar el consumo por encima de niveles sostenibles; en segundo lugar, la decisión política de continuar la reforma aprovechando la menor presión de los obstáculos internos y la resistencia interna de los grupos de interés; en tercer lugar, la capacidad de lograr una mayor estabilidad política y social. La región deberá tener muy en cuenta que la favorable situación de los precios de los productos básicos no puede durar mucho tiempo, y que la asistencia externa podría verse notablemente reducida en los próximos años.
Resultados del sector agrícola
En el sector agrícola, que representa normalmente un tercio del PIB y da empleo a más de dos terceras partes de la población económicamente activa, los 25 últimos años se han caracterizado por un descenso constante de la producción per cápita. Desde el máximo de 1975, la producción agrícola per cápita había descendido en 1993 un 20 por ciento, con una breve interrupción de la tendencia a la baja únicamente durante la segunda mitad de los años ochenta. En lo que respecta a la producción alimentaria la situación ha sido casi idéntica, con la diferencia de que el descenso de la producción per cápita durante ese mismo período alcanzó el 23 por ciento. Tras una modesta recuperación en 1993, en 1994 se reanudó la tendencia descendente del volumen de producción, ya que la producción agrícola creció sólo un 1,1 por ciento, lo que equivale a una caída del 2 por ciento de la producción per cápita.
Las perspectivas de 1995 presentan signos diversos en las diferentes subregiones. La situación actual del suministro alimentario parece ser por lo general satisfactoria en el Africa occidental y central, ya que las cosechas en la mayor parte de los países han sido entre superiores a lo normal y sin precedentes, aunque los disturbios civiles han dificultado la producción y la distribución en Liberia.
En cambio, en el Africa austral se prevé un masivo déficit de cereales en 1995/96 debido a la contracción de las cosechas como consecuencia de la sequía en muchos países, entre ellos Botswana, Lesoto, Namibia, Sudáfrica y algunas regiones de Swazilandia, Zimbabwe, Malawi, Mozambique y Zambia. Según las previsiones, las necesidades de importación de cereales en esta subregión aumentarán considerablemente y se requerirán intervenciones locales de urgencia para las víctimas de la sequía. En el Africa oriental se necesitará también ayuda de urgencia en gran escala a lo largo de todo el año 1995, a pesar de que en algunos casos las cosechas han sido abundantes. En Burundi y Rwanda la producción de alimentos no ha conseguido recuperarse plenamente de los efectos provocados por los disturbios civiles. Un número muy elevado de personas desplazadas en el interior de ambos países continúan necesitando ayuda alimentaria de urgencia. En Somalia la conclusión de la Operación de las Naciones Unidas en Somalia (UNOSOM) puede provocar la reaparición de las dificultades alimentarias, si se deterioran las condiciones de seguridad.
Las economías de muchos países de la región se han beneficiado significativamente de las nuevas oportunidades ofrecidas por la evolución reciente de los mercados de productos básicos. Los beneficios conseguidos gracias al mejoramiento de la relación de intercambio que siguió a la subida de los precios de los productos básicos distintos del petróleo en 1994-95 con respecto a 1993 han representado, por término medio, el 4 por ciento del PIB para los 20 principales beneficiarios; 13 de ellos serían países subsaharianos1. Los mayores progresos netos del comercio en porcentaje del PIB tuvieron lugar, según las estimaciones, en Côte d'Ivoire (12 por ciento), Uganda y Ghana (cerca del 7 por ciento) y Chad, Camerún y Zaire (entre el 4 y el 5 por ciento). Los productores y exportadores agrícolas, y el conjunto de la economía, podrían conseguir grandes beneficios con esta mejora de las relaciones de intercambio a corto plazo. No obstante, se prevé un descenso gradual de los precios de los principales productos agrícolas de exportación de Africa.
El sector de la exportación y el conjunto de la economía de los 14 países miembros de la CFA obtuvieron también beneficios gracias a la devaluación del franco CFA a comienzos de 1994 y de la asistencia financiera internacional que acompañó a esta operación2. Un año y medio después, el pronóstico parece positivo, a pesar de los problemas de ordenación social y económica provocados por la conmoción inicial de los precios y las incertidumbres sobre el éxito de la operación a largo plazo. Inicialmente, la devaluación provocó aumentos fuertes y repentinos de los precios de los artículos importados, incluidos los alimentos básicos, lo que ocasionó una oleada de huelgas y manifestaciones en varios países. Las severas políticas fiscales y monetarias hicieron bajar la inflación durante los meses siguientes al 20-40 por ciento, nivel muy por debajo de las tasas de hiperinflación dominantes hasta entonces. No obstante, recientemente se han observado en algunos países signos de un nuevo aumento de la inflación y dificultades para mantener la disciplina presupuestaria. Además, continúan notándose los negativos efectos sociales de la devaluación. Según conclusiones de una reunión patrocinada por la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Unesco en febrero de 1995, en los 14 países afectados los niveles de vida habían descendido en las zonas urbanas y se había producido un grave deterioro en el acceso a la atención de salud y a la enseñanza.
Por otro lado, la devaluación contribuyó a una fuerte expansión de los ingresos derivados de la exportación y a la reducción de los déficit externos. Ello representó un alivio para unas economías sometidas a fuerte presión, aunque se reconoce que es mucho lo que queda todavía por hacer para confirmar la competitividad y equilibrar las balanzas en cuenta corriente. Los exportadores agrícolas se beneficiaron significativamente de la devaluación, que coincidió con un período de notable subida de los precios mundiales de mercado de varios de sus principales productos de exportación. Por ejemplo, Côte d'Ivoire, que había sufrido una recesión económica desde mitad de los años ochenta, incrementó su actividad económica casi un 2 por ciento en 1994, y se supone que ésta volverá a aumentar otro 5 por ciento en 1995, debido en gran parte a la excelente evolución de las exportaciones. Las de cacao fueron las que más contribuyeron a esa mejoría, pero hubo también otros productos que influyeron en ese progreso general. El crecimiento económico se acelerará también en el Senegal, pasando del 1,8 por ciento en 1994 al 3,5 por ciento en 1995; un factor importante al respecto son las exportaciones de maní, que se beneficiaron de la devaluación y de los precios de mercado más altos desde 1990. Las exportaciones de otros países registraron resultados de signo diverso. Tras un ascenso inicial, las ventas agrícolas de Burkina Faso, con excepción del algodón, perdieron dinamismo. En lo que respecta a las políticas adoptadas en respuesta a los efectos de la devaluación en el sector alimentario, se aprobaron diversas medidas de apoyo al consumidor en forma de controles de precios, reglamentos comerciales y sistemas de protección social.
Controles de precios. La primera respuesta de la mayor parte de los gobiernos después de la devaluación fue un mayor control o congelación de los precios. Ello ocasionó situaciones de escasez y trastornos, lo que hizo que los precios subieran o que al menos se autorizara su subida, aunque a veces no de forma continua. Camerún constituyó un ejemplo elocuente de las dificultades que entraña el ajuste del control de precios a una situación fluida. El 19 de enero el Gobierno elevó los precios del pan y de la harina de trigo un 85 por ciento; tres días más tarde anuló esa decisión y proclamó una congelación de precios durante seis meses; a finales de enero, cambió de opinión y elevó los precios del trigo y de la harina de trigo pero sólo entre un 30 y un 40 por ciento respecto al nivel anterior a la devaluación, es decir, mucho menos de lo dispuesto el 19 de enero. Los precios del pan se mantuvieron como antes de la devaluación, pero se permitió a los panaderos que redujeran el peso por unidad. En junio de 1994, el Gobierno renunció al control de precios de cinco artículos de primera necesidad, entre ellos el arroz y la harina.
En Malí los problemas fueron semejantes. Se congelaron inicialmente los precios de varios alimentos básicos, pero poco después se elevaron los de 34 productos esenciales, incluidos los cereales. Como continuaban las actividades de acaparamiento y las situaciones de escasez, se permitió a los comerciantes que elevaran moderadamente los precios. En el Congo los problemas creados tras la devaluación por las fuertes subidas del precio de los alimentos se agravaron como consecuencia de los trastornos provocados en el transporte ferroviario por los disturbios civiles. Para mitigar la escasez resultante, se congelaron hasta comienzos de marzo los precios oficiales del pan y la harina. Se estableció además un precio máximo para la harina de trigo.
Los precios se congelaron también inicialmente en Níger y Togo, pero poco después se mitigaron los controles.
Cambios en los reglamentos del comercio externo. Varios gobiernos respondieron a la crisis inicial reduciendo los derechos de importación de los alimentos y otros artículos de primera necesidad. En el Camerún, los derechos de importación del trigo y del arroz se suspendieron desde el 17 de febrero hasta el 30 de junio y posteriormente se fijaron en un 5 por ciento. En el Congo, el Gobierno suprimió los gravámenes de los artículos básicos importados. Côte d'Ivoire había importado cantidades considerables de arroz y acumulado existencias antes de la devaluación, lo que le permitió contrarrestar los efectos negativos sobre los consumidores urbanos. Después de la devaluación, que duplicó los precios c.i.f. del arroz importado, se redujeron los aranceles aduaneros de la mayor parte de las bebidas y alimentos importados, incluidas dos clases de arroz de amplio consumo en las zonas urbanas. En el Senegal, los derechos de importación de todos los productos bajaron en febrero del 15 por ciento ad valorem al 10 por ciento, mientras que los del arroz y el trigo se eliminaron por completo. Además, quedaron eximidos de ciertos gravámenes el arroz y el trigo importados. Los derechos de importación se redujeron también considerablemente en el Níger y el Gabón.
Programas de protección social. La mayor parte de los gobiernos establecieron de una u otra forma programas de protección social en favor de los pobres, al menos con carácter transitorio. Estas iniciativas fueron respaldadas por la asistencia internacional, destinada directa o indirectamente a actividades de socorro social. En particular, el Gobierno de Francia asignó 300 millones de francos franceses (51 millones de dólares EE.UU.) para «fondos sociales» de países de la CFA.
Entre las medidas adoptadas por los países cabe citar la introducción en el Chad de proyectos de alimentación y nutrición y programas intensivos de obras públicas. En el Camerún se adoptó un programa especial para crear empleo mediante obras públicas y el mantenimiento de infraestructuras. En las Comoras, se incrementó el presupuesto para los sectores sociales y se estableció un fondo de apoyo al desarrollo comunitario. Los sueldos, salarios y pensiones aumentaron en varios países, en particular en Côte d'Ivoire, Malí y Níger. En el Gabón, el presupuesto de 1994 introdujo subvenciones temporales para artículos básicos de consumo, como el pan. En Côte d'Ivoire se adoptaron subvenciones al consumo, como medidas temporales para reducir los efectos de las subidas de precios inducidas por la devaluación, que deberían mantenerse en vigor al menos hasta octubre de 1995.
Las políticas relativas a la agricultura siguen dominadas en el Africa subsahariana por los objetivos generales de la liberalización económica, las reformas orientadas al mercado y la desinversión. No obstante, las medidas adoptadas para liberalizar el sector han sido con frecuencia parciales, y se han alternado con nuevas o antiguas formas de intervención gubernamental en el mercado. Si bien en algunos casos esta discontinuidad ha sido consecuencia de los problemas sociales y de las circunstancias económicas y del mercado, en otros se ha debido fundamentalmente a las continuas crisis y dificultades políticas para mantener un marco coherente de reforma. La liberalización de lo que eran, y en algunos casos continúan siendo, mercados fuertemente regulados presenta dificultades especiales en esta región. Aunque los problemas sociales permiten sólo un estrecho margen de maniobra, la eficiencia de las operaciones se ve dificultada por limitaciones financieras, administrativas e infraestructurales. Los siguientes ejemplos, referidos a distintos países, ilustran los recientes intentos de superar esas trabas.
En lo que respecta a la intervención en el mercado, un acuerdo alcanzado entre Côte d'Ivoire y el Banco Mundial permitió revisar las funciones de la Junta estatal encargada de la comercialización de los productos agrícolas. En virtud de ese acuerdo, el Gobierno reducirá la participación del Estado en la comercialización de dichos productos y permitirá que los exportadores y productores privados desempeñen un papel más importante.
En Kenya la Junta nacional de cereales y producción no pudo pagar las entregas de trigo y maíz y alentó a los agricultores a que buscaran mercados alternativos. En vez del apoyo directo a los precios de producción, el Gobierno se propone apoyar a la comunidad rural mejorando los caminos y ofreciendo servicios de extensión, investigación e información sobre la comercialización, estrategia ampliamente adoptada ahora en la región. La privatización del sector del café deberá ser gradual, a fin de que se pueda garantizar en los mercados internos el mantenimiento de la calidad del producto. Entre las reformas ya introducidas cabría citar la concesión de licencias de molturación de café a privados y la convocatoria de licitaciones en dólares EE.UU.
En el Senegal el Gobierno prácticamente dejó de suministrar fertilizantes subvencionados y limitó los créditos a los agricultores. Si bien se eliminaron los controles de precios del arroz de alta calidad, el Gobierno siguió participando activamente en la producción y comercialización del algodón, arroz y maní. En abril de 1994 se proclamó una política de desarrollo agrícola en la que se formulaban planes de liberalización de los precios y de privatización. El programa deberá ponerse en práctica al amparo de un préstamo para ajuste otorgado por Alemania, los Estados Unidos, el Fondo Europeo de Desarrollo y Francia. Se prevé una ulterior liberalización de los mercados del arroz y el fomento de la privatización. En particular, se llegó a un acuerdo de privatizar el organismo nacional de elaboración del maní, pero todavía se están examinando las modalidades de aplicación.
En Etiopía se promulgó una ley para mejorar la gestión de las empresas públicas y eliminar el monopolio e influencia de algunas corporaciones oficiales de comercialización y comercio. Desde abril de 1992, el Gobierno ha autorizado a las empresas privadas a comercializar y distribuir semillas y fertilizantes.
En lo que respecta al comercio internacional, la apertura al exterior ha continuado siendo uno de los objetivos generales de las políticas. No obstante, muchos países han encontrado dificultades para promover la liberalización del comercio, y ha habido numerosos casos de interrupción, inversión o atenuación de esas políticas. En Kenya, a mediados de 1994 se suspendieron durante seis meses todas las importaciones de maíz y de trigo, exceptuadas las destinadas a objetivos humanitarios. La prohibición de importar maíz se levantó a final de 1994, fecha en que se impusieron derechos variables. Estas medidas tenían como objetivo reducir las importaciones de maíz, que habían alcanzado grandes proporciones tras una grave y prolongada sequía, y proteger a los agricultores locales de una posible crisis provocada por la liberalización de la comercialización del maíz. Los problemas financieros y de mercado vinculados a la excesiva dependencia de las importaciones llevaron al Gobierno a adoptar oficialmente una estrategia alimentaria encaminada a elevar la autosuficiencia en ese sector. Con este fin se adoptaron varias políticas, entre ellas medidas comerciales. Como ejemplo cabría citar las siguientes: eliminación del impuesto sobre la renta de los productores de maíz; apoyo a las importaciones de fertilizantes mediante asignaciones prioritarias de divisas y subvenciones, con el fin de invertir la tendencia descendente del consumo de fertilizantes; planes de crédito subvencionados para los pequeños agricultores; aumento del crédito agrícola y, finalmente, mayor protección a los precios de los cereales básicos de producción nacional con diversos procedimientos, entre otros, los derechos de importación.
A comienzos de 1994, el Gobierno de Nigeria decidió prohibir las importaciones de maíz, cebada y arroz. Se dio marcha atrás a comienzos de 1995 en relación con el arroz, pero las importaciones de este producto quedaron sometidas a un derecho aduanero del 100 por ciento.
Al final de 1994 las autoridades de la zona productora de cobre de Zambia prohibieron la exportación de maíz de la zona, debido a la irregularidad de los suministros. En 1995 se previó un déficit del 270 000 toneladas de maíz, siendo el consumo nacional de 212 000 toneladas al mes.
La grave escasez de alimentos provocada por la sequía impulsó al Gobierno de Tanzanía a alentar a la comunidad de empresarios locales a importar alimentos para evitar el hambre. El Gobierno prohibió también las exportaciones de alimentos a finales de 1994, ya que el país estaba sufriendo una sangría de cereales, estimada en 95 000 toneladas al año, provocada por el contrabando a países vecinos.
Sierra Leona, anteriormente exportadora neta de arroz, tuvo problemas de suministros debidos en gran parte a los disturbios civiles y actividades de grupos rebeldes, convirtiéndose progresivamente en importadora neta de dicho producto. Para alentar la producción nacional, el Gobierno introdujo recientemente un derecho del 15 por ciento sobre el arroz importado, y suprimió un impuesto del 10 por ciento sobre el volumen de negocios hasta entonces aplicado al arroz de producción nacional.
Las elecciones generales de 1994, con sufragio universal, constituyeron en Sudáfrica la culminación del proceso de democratización de la vida política y de otras instituciones, dominadas hasta entonces por el antiguo sistema del apartheid. El regreso de Sudáfrica a la comunidad de naciones es un acontecimiento importante no sólo para el país mismo sino para toda la subregión del Africa austral. Representará la transición de un clima de conflicto, enemistad y sospecha mutua a unas relaciones basadas en la paz, estabilidad política y cooperación económica, cuyos beneficiarios serán todos los países de la región.
Los ingresos anuales per cápita de Sudáfrica son de 2 800 dólares EE.UU., lo que sitúa al país en el grupo de naciones de ingresos medianos altos. Además, cuenta con una serie de características propias de los países desarrollados, como una buena infraestructura, una industria tecnológicamente avanzada y un sistema financiero bien arraigado. No obstante, los ingresos medios relativamente elevados y otras características pueden resultar engañosas, ya que encubren grandes divergencias en la distribución de los ingresos y en el acceso a la infraestructura y a otras ventajas entre la minoría blanca y la población negra empobrecida, cuyo nivel de vida se parece mucho más al de los países pobres en desarrollo3. En este informe se analizan los problemas del desarrollo agrícola y rural a que deben hacer frente actualmente las autoridades del nuevo Sudáfrica, al tiempo que el país se va convirtiendo en miembro de pleno derecho de la comunidad mundial.
La República de Sudáfrica se extiende a lo largo de 3 000 km desde el Atlántico sur hasta el Océano Indico, y tiene una superficie de 1,221 millones de km2. La mayor parte del país tiene una elevación de entre 1 200 y 1 800 m. Sudáfrica se encuentra situada dentro de la zona templada. Tiene precipitaciones medias de 511 mm por año, pero con notables diferencias interanuales e interregionales, siendo menos abundantes en el oeste. Esta diversidad de climas locales limita los efectos negativos de las graves sequías y ofrece cierta protección frente a las pérdidas generales de cosechas.
En 1993 la población se estimaba en 39,8 millones de habitantes, de los cuales el 50 por ciento estaría ubicado en zonas rurales. Aproximadamente el 12,8 por ciento de la población económicamente activa estaba empleado en la agricultura4. Este porcentaje ha disminuido de forma constante desde un máximo del 33,3 por ciento en 1969. Antes de la abolición del apartheid aproximadamente 8 millones de personas residían en uno de los cuatro homelands «independientes» de Transkei, Bophuthatswana, Venda y Ciskei (conocidos también como estados TBVC).
Características generales del sector agrícola
La agricultura sudafricana se caracteriza por su pronunciado dualismo. El sector comercial, dominado por la población blanca, está integrado por grandes explotaciones con gran utilización de capital, que coexiste con un sector de pequeños propietarios empobrecidos, con predominio de la población negra, que producen principalmente para su subsistencia.
La proporción de la agricultura en el PIB era de aproximadamente el 5 por ciento en los primeros años noventa, habiendo seguido una tendencia descendente (aunque con ciertas varia-ciones) desde el 12,4 por ciento en 1960 al 7 por ciento en 1980. El crecimiento agrícola ha sido variable; fue lento en los años sesenta y ochenta (1,6 y 1,4 por ciento de crecimiento anual medio, respectivamente) y rápido en los setenta (5,8 por ciento). Con un crecimiento demográfico del 2,6 por ciento, el PIB agrícola per cápita fue negativo durante los años sesenta y ochenta. La agricultura es muy importante como fuente de empleo y subsistencia y para el abastecimiento de un dinámico sector de la elaboración.
Sudáfrica es autosuficiente, o casi, en relación con todas las grandes categorías de productos agrícolas, con excepción de la carne y las semillas oleaginosas. El índice de autosuficiencia es de 134 en los cultivos extensivos, 152 en los cultivos hortofrutícolas y 97 en los productos pecuarios5.
Aproximadamente el 95 por ciento del valor bruto total de la producción agrícola es generado por el sector comercial controlado por los blancos. Los cultivos extensivos dominan el valor total de la producción agrícola, aunque su parte ha disminuido desde el 47 por ciento en 1970 y 1980 a menos del 35 por ciento en 1990. Los cultivos hortofrutícolas han crecido un 2,8 por ciento anual, en valor, entre 1960 y 1990, habiendo alcanzado el 21 por ciento del total en los primeros años noventa. La parte de los productos animales en el valor bruto total ha aumentado también, pasando del 36 y 37 por ciento en 1970 y 1980, respectivamente, al 45 por ciento en 1990. El maíz es el principal cultivo extensivo (64 por ciento del valor total de dichos cultivos); ocupa más tierra que ningún otro cultivo de Sudáfrica (44 por ciento del total de tierra destinada a cultivos extensivos) y constituye el 75 por ciento de la producción total de cereales. El trigo (22 por ciento de la superficie total de dichos cultivos), la avena (10 por ciento), el sorgo y la cebada son los otros grandes cultivos extensivos6. El crecimiento del volumen de los productos hortofrutícolas durante los dos últimos decenios se debe en parte al aumento de las exportaciones que siguió al levantamiento de las sanciones internacionales en 1989 y a la devaluación del rand. El gran aumento del volumen de los productos pecuarios (50 por ciento entre los años setenta y los noventa) se debe sobre todo al fuerte crecimiento del sector de las aves de corral7.
Se estima que en 1990 logró comercializarse el 28,9 por ciento del valor bruto total de la producción agrícola de los homelands (es decir, el 3,1 por ciento del PIB total de los mismos). El resto se destinó a actividades de subsistencia8. Los cultivos extensivos y la ganadería dominan el valor de la producción en partes aproximadamente iguales. La remesas de emigrantes y las pensiones constituyen una parte más considerable de los ingresos totales de los homelands que los ingresos derivados de la agricultura.
La agricultura en la estrategia de desarrollo de Sudáfrica
La dualidad existente en la agricultura de Sudáfrica refleja el contraste de las condiciones socioeconómicas del país y es consecuencia de las anteriores medidas políticas, económicas y sociales adoptadas dentro de la estrategia general de desarrollo.
Las políticas orientadas al sector agrícola deben interpretarse teniendo en cuenta los objetivos estratégicos del Estado en determinados períodos. Antes de la segunda guerra mundial, el objetivo principal de la asistencia agrícola era equiparar los ingresos de los agricultores blancos a los de los demás sectores de la economía. En los años que siguieron a la segunda guerra mundial, la política agrícola formaba parte de la estrategia global de autosuficiencia, y se intensificó la ayuda al sector agrario. El objetivo de la autosuficiencia alcanzó todavía mayor realce durante los años setenta y ochenta como consecuencia de las sanciones y boicoteos (o amenazas) impuestos al país por la comunidad internacional.
La dualidad del desarrollo sudafricano se hizo también patente en sus políticas centradas en el sector agrícola y en el tratamiento de éste. Mientras que muchos países desarrollados subvencionan la agricultura, la mayor parte de los países en desarrollo la han gravado de forma directa o indirecta mediante políticas sectoriales y macroeconómicas (fiscales, monetarias, cambiarias). La agricultura se consideraba como una fuente de recursos: en los países en desarrollo su cometido era suministrar excedentes de alimentos, ahorro y divisas en apoyo de las estrategias de industrialización. En Sudáfrica han coexistido ambos elementos (penalización y subvenciones).
Se ha practicado una política consistente en explotar (en lo que se refiere a oportunidades de crecimiento) al sector de los pequeños terratenientes africanos con el fin de desviar la mano de obra de la agricultura a las minas, fábricas y explotaciones agrícolas de los colonos blancos. Al mismo tiempo, las políticas ofrecían fuertes subvenciones al sector agrícola en gran escala, predominantemente blanco, con el doble objetivo de alcanzar la autosuficiencia en relación con los grandes grupos de productos básicos y de elevar los ingresos de los agricultores blancos. Para comprender mejor la situación y problemas actuales relativos a la adopción de políticas conviene recordar el papel de la agricultura en el proceso de desarrollo9.
Los datos históricos relativos al final del siglo XIX revelan la existencia de un sector agrícola africano dinámico y sostenible, dominado por pequeñas explotaciones familiares, abierto a la adopción de nuevas tecnologías y capaz de atender la demanda creciente de artículos agrícolas procedente de los centros mineros, industriales y urbanos. La agricultura familiar contaba con el apoyo de compañías inmobiliarias y grandes terratenientes, que obtenían rentas de sus aparceros. Estas explotaciones familiares competían eficazmente con los colonos tanto en el mercado interno como en el exterior. La evolución durante el siglo XX de la conformación actual del sector agrícola sudafricano puede dividirse en tres grandes períodos: el comprendido entre 1913 y 1948, cuando se establecieron los elementos básicos de la actual estructura dualista; el que va de 1948 a la mitad de los años ochenta, durante el cual, como consecuencia de las políticas adoptadas y los incentivos ofrecidos, el sector de las grandes explotaciones comerciales recurrió a un uso cada vez más intensivo de capital; y el período actual, a partir de 1985, en que se iniciaron diversas reformas en el sector.
Período 1913-1948. Con el establecimiento de la Unión de Sudáfrica en 1910, se pusieron en marcha una serie de políticas orientadas a favorecer a los blancos y a perjudicar a los negros en el sector de la agricultura. Varias leyes de asignación de tierras crearon una segregación entre agricultores blancos y negros. La Natives' Land Act de 1913 (vigente desde 1916) segregaba a los africanos y europeos en términos territoriales, confinando a los africanos a las reservas indígenas. A estas reservas se asignó aproximadamente el 7,8 por ciento de la superficie total, que pasó a ser del 13,7 por ciento en virtud de la Native Trust and Land Act de 193610. Los africanos no podían adquirir ni efectuar ningún tipo de transacción relacionada con la tierra fuera de las reservas. Otras leyes adoptadas por el Gobierno limitaban la capacidad de los trabajadores agrícolas de cambiar de empleo e impedían a los agricultores africanos inscribirse en cooperativas de comercialización o afiliarse a sindicatos. Estas medidas dificultaban gravemente el acceso de los agricultores africanos a los mercados, el crédito y los servicios agrícolas.
Como consecuencia de todo ello, los africanos podían practicar la agricultura de subsistencia en los homelands únicamente, y con el tiempo disminuyeron radicalmente algunas formas preexistentes de arrendamiento (por ejemplo, la aparcería). Para los agricultores africanos, la participación en los mercados de trabajo se convirtió cada vez más en la única manera de obtener ingresos. Al mismo tiempo, algunas políticas y disposiciones favorecieron el establecimiento de explotaciones pertenecientes a agricultores blancos y asignaron tierras para ellos. Se aprobaron trámites favorables para el arrendamiento y compra de tierra; se crearon instituciones (un banco de crédito hipotecario agrícola y cooperativas agrícolas) para facilitar el acceso al crédito y otros servicios a los agricultores comerciales blancos, y con la Agricultural Market-ing Act de 1947 se aprobaron planes de comercialización y se crearon las juntas necesarias para controlarlos11.
Período 1948-85. La política de segregación racial geográfica se intensificó después de 1948. En 1951 y 1959 varias medidas legislativas establecieron ocho unidades nacionales (territorios autóctonos o bantustans). Sus límites coincidían con los de las reservas creadas por la legislación anterior. En 1954, la superficie de esos territorios se fijó en 17 millones de hectáreas. Se introdujeron controles a la migración de africanos en las zonas controladas por los blancos. Entre 1960 y primeros años ochenta, unos 3,5 millones de personas (en su mayoría africanas) tuvieron que reasentarse en nuevas tierras (como consecuencia de medidas como la expulsión de los arrendatarios negros y los trabajadores superfluos de las explotaciones de agricultores blancos, los desplazamientos dentro de las ciudades, la consolidación de los homelands y el desplazamiento desde las zonas controladas por blancos a los homelands). La preocupación sobre la creciente pobreza y degradación de la tierra en los homelands dio lugar al establecimiento de planes encaminados a mejorar las condiciones existentes. En los años setenta y primeros ochenta, estos planes se complementaron con grandes proyectos de desarrollo agrícola administrados por el Gobierno central. Estos últimos sufrieron con frecuencia pérdidas financieras y no consiguieron promover una agricultura viable protagonizada por pequeños terratenientes. Los proyectos sólo han contribuido parcialmente a promover un desarrollo rural de amplia base en los homelands, mientras que sus objetivos relacionados con el bienestar social se han limitado a la generación de empleo en las zonas rurales.
Al mismo tiempo que se ponían obstáculos al desarrollo de la agricultura negra en los homelands, se promovía la agricultura blanca. Hasta los años sesenta, los incentivos ofrecidos a los agricultores blancos (especialmente en forma de asistencia para adquirir y ampliar sus explotaciones) favorecieron una orientación expansiva de la producción agrícola en la que la tierra, la maquinaria y el trabajo resultaban en gran parte complementarios. Durante el período aquí considerado, los agricultores respondieron al bajo costo de la tierra y el trabajo adquiriendo más tierra y contratando más mano de obra.
La tendencia a la mecanización, especialmente la recolección mecánica de los cultivos extensivos, se inició en los años sesenta y se intensificó en los setenta, como consecuencia de incentivos basados en las políticas (sobre todo, tasas de interés subvencionadas), que hacían más rentable una forma de producción basada en la utilización abundante de capital. Durante ese período, la mecanización no era complementaria de la mano de obra sino un medio de sustitución de la misma. Fue entonces cuando se estableció el modelo agrícola clásico de Sudáfrica: grandes explotaciones basadas en técnicas que requerían concentración de capital y gran volumen de insumos intermedios.
La sustitución de la mano de obra por capital parece paradójica si se tiene en cuenta la fuerte segmentación del mercado laboral que hizo posible que los salarios fueran en la agricultura nada más que el 30 por ciento de los vigentes en el sector manufacturero y en la minería. La segmentación de los mercados laborales fue consecuencia de varias medidas legislativas que hicieron imposible o sumamente costoso el despla-zamiento de trabajadores negros de una explotación a otra o de la agricultura a otros sectores. Esta aparente paradoja se explica cuando se tienen en cuenta los incentivos ofrecidos por las políticas a la agricultura basada en el uso intensivo de capital. Las tasas de interés real (ex post) de los préstamos concedidos a los agricultores por los bancos de crédito hipotecario agrícola y cooperativas agrícolas continuaron siendo en gran parte negativos durante la mayor parte del decenio de los setenta. Por otra parte, dentro de las medidas de tratamiento fiscal preferencial, en 1970 se introdujo una amortización del 100 por ciento del capital en el año de la adquisición. La agricultura recibió también ayudas en forma de subvenciones para adquisición de insumos, en particular fertilizantes y productos químicos, subvenciones para la inversión en riego y suministro subvencionado de agua para este fin.
El sistema de comercialización y su contribución a modelar la estructura agraria: período anterior a la reforma
El sistema de comercialización de Sudáfrica es resultado de las leyes promulgadas en 1937 y 1968, en las que se establecían planes y juntas de comercialización12. Los planes de comercialización se clasifican, atendiendo al tipo de control de mercado que pueden ejercer, en cuatro categorías principales:
Si bien las juntas disponían de numerosas competencias, solamente utilizaban algunas de ellas: imposición de gravámenes especiales para financiar las operaciones y los costos administrativos; capacidad de comprar un producto al precio aprobado; imposición de un canal único de comercialización (es decir, a través de la junta y sus agentes); capacidad de fijar el precio de la producción, y control de las importaciones y exportaciones13.
Antes de las últimas reformas (véase la sección sobre Problemas actuales y perspectivas futuras de la agricultura sudafricana, pág. 97), casi dos tercios del valor bruto de la producción agrícola estaba sometido a planes de comercialización, con diversos niveles de intervención, mientras que otro 10 por ciento adicional se comercializaba en virtud de una «legislación especial», en la que se establecían condiciones semejantes a las de las juntas de comercialización. Se impusieron controles cuantitativos a la mayor parte de las importaciones agrícolas, mientras que el sector de la carne de vacuno y el vino quedaron sometidos a contingentes de producción con el fin de controlar los suministros14.
Los bantustans semiindependientes adoptaron sistemas de comercialización semejantes (es decir, juntas de comercialización con poderes legales, aunque la falta de información impide evaluar la eficacia de estos mecanismos como medio de controlar el comercio y ofrecer servicios adecuados. Una diferencia importante entre los sistemas adoptados en la República de Sudáfrica y en los bantustans era que, mientras que en la primera los productores desempeñaban un papel importante en las instituciones que controlaban y aplicaban los diversos esquemas, en los segundos los pequeños productores tenían muy pocas facultades para intervenir en la gestión de las instituciones de control15.
En lo que respecta a los principales cultivos, como el maíz, trigo y cereales de invierno, la estructura de comercialización tenía considerables repercusiones en los precios. Los precios de producción y consumo fijados por la junta eran normalmente superiores a los precios mundiales, lo que representaba una transferencia de bienestar de los consumidores y/o contribuyentes a los productores. Un plan de precios válido para los productores de todo el territorio nacional agravaba los efectos negativos en la eficiencia de los precios. Los ocasionales excedentes de maíz se exportaban con pérdidas, pero éstas se cubrían mediante gravámenes de estabilización. En el caso del trigo, los precios internos se fijaban por encima del nivel mundial (entre un 11 y un 46 por ciento más en el período 1980-87), y las importaciones estaban sometidas a fuertes controles cuantitativos para proteger los precios internos.
Los complicados controles y reglamentos de comercialización y la abundante imposición de aranceles y restricciones cuantitativas tuvieron como resultado un sector agrícola orientado predominantemente hacia el interior, aislado en gran parte de la competencia del mercado exterior. La intervención de un sistema de comercialización de cauce único desalentó la entrada de nuevos competidores en el sector, mientras que el sistema de licencias (como el plan de control de contingentes de la carne) promovía una atención especial a los sistemas de elaboración y distribución.
Las políticas anteriores a la reforma y sus efectos económicos y sociales
Del examen de la evolución del sector agrícola en Sudáfrica hasta mitad de los años ochenta se desprende que, a pesar de la limitada base de recursos agrícolas del país, la agricultura había conseguido unos niveles muy altos de producción de casi todos los grandes artículos y en algunos de ellos había llegado a disponer de excedentes. Así pues, se consiguió en gran parte el objetivo de la autosuficiencia, por tanto tiempo perseguido. La variedad de los recursos del país, que permite una producción muy diversificada, contribuyó a este logro, lo mismo que el alto nivel de desarrollo tecnológico y capacidad de gestión de los agricultores sudafricanos.
A pesar de estos progresos en lo relativo a la producción agrícola y a la autosuficiencia, la estructura y modalidades de crecimiento del sector, condicionado en gran parte por las intervenciones gubernamentales, resultaron insostenibles tanto desde un punto de vista estrictamente económico como del social.
Un problema fundamental ha sido la desigualdad de acceso a los recursos y los servicios de apoyo proporcionados a los grandes agricultores comerciales y los de los homelands. El 86 por ciento de la tierra agrícola está en poder de 55 000 grandes agricultores comerciales, predominantemente blancos, y sustenta a una población rural de 5,3 millones de personas. Por el contrario, los 13,1 millones de residentes negros de los homelands viven en el 14 por ciento restante de la tierra agrícola16. Igualmente, la proporción entre el gasto público en el sector moderno y en el de los homelands era 4:1 en los años ochenta, frente al 14:1 de los años cincuenta y el 179:1 antes de la segunda guerra mundial. Los grandes agricultores comerciales obtenían el 96,7 por ciento de los pagos de transferencia del presupuesto17.
Las desigualdades en la distribución de los recursos han sido consecuencia de las políticas, reglamentos y restricciones, más que el resultado natural de un proceso basado en el mercado en que la concentración de la tierra dimanase de las economías de escala en la producción. Ciertamente, en algunas de las actividades agrícolas sudafricanas las operaciones extensivas resultan eficientes (por ejemplo, en la práctica de la ganadería en zonas secas) incluso en ausencia de intervenciones gubernamentales, pero en otros casos no ocurre así.
Además de las graves repercusiones sociales de las políticas adoptadas en el pasado, su costo en términos de eficiencia económica, aunque difícil de calcular con precisión, ha sido probablemente considerable. Estas políticas redujeron el dinamismo de la agricultura africana al comienzo del siglo. Las restricciones al libre cambio en los mercados de tierra y de trabajo eliminaron la posibilidad de acuerdos mutuamente beneficiosos y rentables entre terratenientes y posibles arrendatarios o jornaleros. Las restricciones de la actividad de mercado, unidas a las políticas relativas a las tasas de interés y al tratamiento fiscal del capital, impulsaron al sector agrícola hacia una estructura basada en el uso intensivo de capital y con poca concentración de mano de obra, recurso abundante en el país.
Esta abundancia de capital en el sistema productivo, a pesar de un fuerte desempleo, no sólo se observa en la agricultura, siendo también característica de toda la estructura económica, como consecuencia de unas políticas de carácter autárquico y encaminadas a la sustitución de importaciones. Algunas de las orientadas a los sectores no agrícolas (por ejemplo en el caso de los aranceles y contingentes) no sólo redundaron en detrimento de la productividad general del país sino de la rentabilidad de las actividades agrarias, ya que éstas pudieron contar únicamente con insumos de origen nacional, generalmente de alto costo.
Con el tiempo, las ineficiencias en la asignación de recursos dieron lugar a un estancamiento de la productividad en la agricultura. Para mantener con vida algunos segmentos de la agricultura comercial a pesar del descenso de la rentabilidad en los años setenta, hubo que realizar cuantiosas transferencias de recursos, bien directamente de los consumidores, en forma de precios más altos, o de los contribuyentes, mediante la transferencia de fondos públicos.
Período posterior a 1985: las reformas de las políticas y su repercusión. Si bien las reformas de las políticas destinadas directamente al sector de la agricultura no comenzaron hasta principios y mediados de los años ochenta, las reformas del sector financiero y bancario de los últimos años setenta y la devaluación del rand repercutieron de forma significativa en el sector agrario. La imposición de disposiciones más estrictas sobre el establecimiento de reservas por parte de los bancos comerciales y el consiguiente aumento de la tasa de interés impidió a los bancos hipotecarios continuar subvencionando los intereses de los préstamos en el sector de la agricultura18.
La devaluación del rand elevó el costo de los insumos agrícolas, basados en gran parte en las importaciones, mientras que la subida de las tasas de interés aumentó la carga de la deuda de un sector agrícola comercial ya sometido a excesiva tensión.
Las reformas del sector agrario (en sentido amplio) se iniciaron en los primeros años ochenta dentro de un clima de austeridad fiscal y de liberalización económica que era, a su vez, resultado de consideraciones presupuestarias y del convencimiento de que el modelo de desarrollo de inspiración autárquica era contraproducente para la productividad de los factores en general, el crecimiento económico y la generación de empleo19. En lo que se refiere a la agricultura, la presión en favor del cambio de política se debió, además de a consideraciones fiscales (motivo importante en todo el proceso de reforma), a algunos otros factores20: convencimiento de que la productividad global (productividad total de los factores) de los principales subsectores controlados (por ejemplo, el del maíz) estaba creciendo sólo ligeramente o se había estancado, mientras que la de los sectores no controlados (horticultura, carne de aves de corral) iba en aumento; las presiones de los agricultores comerciales y de los intereses industriales, descontentos con el sistema controlado, así como algunas decisiones judiciales contra las juntas de control; el florecimiento del comercio paralelo de algunos productos, que minaba la eficacia de los controles; y en último lugar, aunque no en orden de importancia, las presiones y acuerdos alcanzados durante las negociaciones del GATT sobre la arancelización y abolición de los controles cuantitativos de las importaciones. Los objetivos principales de la política agrícola han representado un cambio decisivo de la autosuficiencia alimentaria a la seguridad alimentaria en los hogares.
Como consecuencia de las presiones fiscales, las asignaciones presupuestarias en apoyo de los agricultores se redujeron más de un 50 por ciento en términos reales después de 1987. Se eliminaron las subvenciones directas a los precios al productor (por ejemplo, los productores de maíz). Se interrumpieron también las subvenciones públicas a varios sectores, entre ellos los del trigo, el maíz y los productos lácteos. Los controles de precios del pan y de la harina se abolieron en 1991. Se redujeron los precios al productor controlados y se sustituyeron los precios basados en el «costo más beneficios» por precios determinados por el mercado. Desde 1987, se ha observado un fuerte descenso de los precios reales al productor en el caso de artículos tan importantes como el maíz y el trigo. Se ha reformado también el sistema fiscal y ahora el equipo de capital tiene un período de amortización de tres años, en vez de uno solo.
El sistema de comercialización de Sudáfrica ha cambiado de forma sustancial. El Comité Kassier, establecido por el ministro de agricultura en junio de 1992 para que realizara un examen de la Ley de comercialización, presentó un informe claramente contrario al sistema de controles reglamentarios. La reforma de los planes de comercialización, algunos de los cuales habían empezado a comienzos y mediados de los años ochenta, se intensificaron tras la publicación del informe, en el que se recomendaba la desreglamentación generalizada del sistema de comercialización. En consecuencia, se han abolido seis de un total de 21 planes de comercialización (banano, achicoria, té rooibos, huevos, papas y frijoles secos), mientras que otros se han reformado con el fin de suprimir el sistema de comercialización de cauce único (por ejemplo, los del tabaco en rama, productos del avestruz, maíz y heno de alfalfa). En lo que respecta a los cereales principales, se ha abolido la prohibición de construir silos y el registro de las actividades de molienda y confitería. Los sectores del sorgo de grano y el maní se reformaron con planes de eliminación de excedentes. En lo que respecta a la carne roja, además de la supresión de las limitaciones de transporte, se rechazó también el registro restrictivo de las personas dedicadas a la producción, trabajo en matadero, carniceros, negociantes, elaboradores e importadores.
En los homelands se abolió la política de desarrollo rural «de arriba abajo» que favorecía a las grandes explotaciones, y se adoptó un planteamiento que hacía hincapié en la prestación de servicios a los agricultores (infraestructura, extensión e investigación y mayor acceso al crédito). En 1991, se abolió la legislación relativa a la ordenación de tierras.
Es difícil distinguir entre los efectos a corto plazo del cambio de políticas y los asociados a las tendencias económicas generales del país o las repercusiones de otros factores exó-genos. Durante los años ochenta y primeros noventa, con excepción del período comprendido entre 1986 y 1988, las tasas de crecimiento del PIB real disminuyeron en Sudáfrica. El constante descenso del crecimiento de la productividad global (el crecimiento de la productividad total de los factores fue del -0,5 por ciento al año entre 1973 y 1984 y del -1,1 por ciento entre 1981 y 1988), a pesar de la subida del coeficiente inversión:PIB, contribuyó a que después de 1982 el crecimiento del PIB per cápita fuera negativo. La situación se deterioró con la imposición de sanciones financieras en 1985 y la agitación política e incertidumbre que reinó en el país. El crecimiento del PIB fue del -0,6 por ciento en 1990 y 1991 y del -2,1 en 1992, debido en parte a la grave sequía sufrida por el país.
Los cambios de políticas en la agricultura aceleraron una contracción del precio de costo iniciada ya en los primeros años setenta. Aunque la liberalización de los mercados de producción provocó descensos en los precios reales de producción, no se observó un descenso proporcional en los precios de los insumos agrícolas. Ello fue en parte consecuencia de la fuerte protección de las importaciones en el caso de la fabricación de maquinaria y aperos agrícolas y de los monopolios existentes en esas industrias.
El descenso de la rentabilidad del sector agrario ha tenido graves repercusiones en la capacidad de muchos agricultores de reembolsar sus deudas, al mismo tiempo que ha aumentado los costos reales de los empréstitos. Varios años de tasas de interés real negativas en el sector agrícola constituyeron un fuerte incentivo para la acumulación de deuda. La deuda real en este sector alcanzó su nivel más alto en 1985 y posteriormente ha disminuido conforme se han ido deteriorando las condiciones para la solicitud de préstamos y, al mismo tiempo que la rentabilidad, ha descendido la capacidad de endeudamiento de muchos agricultores. Los préstamos a corto plazo han sustituido al endeudamiento a largo plazo, y ha aumentado considerablemente el coeficiente entre deuda a corto y a largo plazo. Una encuesta sobre la situación financiera de los agricultores, publicada en 1985 por el Sindicato Agrario de Sudáfrica, revelaba que el 49 por ciento disfrutaba de una posición financiera sólida al final de 1983, mientras que al final de 1984 ese porcentaje descendería, según las previsiones, a menos del 39 por ciento21. Además, el 22,4 por ciento de los agricultores tenían niveles «críticos» de deuda en 1983 y se preveía que en 1984 se alcanzaría el 33 por ciento. Los problemas de deuda no se distribuyeron de manera uniforme entre los distintos subsectores agrícolas. Las cosechas de verano fueron las más afectadas (52 por ciento de las explotaciones se encontraban más allá del nivel crítico), mientras que la repercusión fue menor en los cultivos de invierno (22,6 por ciento de las explotaciones). A pesar de la menor rentabilidad agrícola, los insostenibles problemas de la deuda y la fuerte reducción de los ingresos agrarios, se han evitado quiebras masivas gracias a una serie de programas gubernamentales que ofrecían considerables ayudas a los agricultores a través de planes de asistencia financiera. Por ejemplo se concedió una importante ayuda financiera para que los agricultores superasen las consecuencias de la catastrófica sequía de 1991/92. Los planes de asistencia financiera han permitido mantener en niveles bajos los casos de insolvencia. No obstante, éstos pasaron de un promedio de 80 en los años sesenta y setenta a 141 en 1985, 317 en 1987 y 267 en 1990.
La previsión de que continuaría la asistencia financiera pública para impedir los casos de insolvencia, así como el temor al hundimiento de los precios de la tierra, alentaron al sector financiero a continuar ofreciendo crédito a corto plazo a los agricultores para evitar que abandonaran sus explotaciones22. Si bien la asistencia financiera pública consiguió mantener en la tierra a los agricultores (especialmente los productores de cereales, que acaparaban la mayor parte de los atrasos) evitando los desahucios, frenó los necesarios ajustes en la estructura del sector agrario, los cambios en la combinación de insumos y las reubicaciones de la producción. En ese sentido, esta asistencia consiguió el efecto contrario a las medidas de ajuste estructural adoptadas desde los años ochenta.
Como consecuencia del cambio de políticas se observaron algunas señales de mejoría en la eficiencia del sector. Descendió la concentración de capital en las actividades de producción y aumentó el empleo agrícola. Disminuyó el cultivo de maíz, cuya superficie se contrajo un 12,5 entre 1981 y 1988. Se han observado tendencias semejantes en los casos del trigo, sorgo de grano, semilla de girasol, soja y algodón. En cambio, ha aumentado la producción y exportación de algunos productos hortofrutícolas más rentables (y que requieren más concentración de mano de obra). Hay también señales de aumento del número de sustituciones de insumos en respuesta a las señales de los precios23. Entre 1983 y 1991 la productividad total de los factores creció en la agricultura un 4,63 por ciento al año, superando el descenso del 3,11 por ciento en las relaciones de intercambio. Ello representa una significativa mejoría con respecto al período 1973-83, en que la productividad total de los factores aumentó sólo un 0,27 por ciento anual. Gran parte de esta diferencia puede explicarse por la mejor utilización de la capacidad productiva (por ejemplo, un período más largo de sustitución de los tractores)24.
Problemas actuales y perspectivas futuras de la agricultura sudafricana
Los cambios de las políticas agrícolas introducidas sobre todo durante los años ochenta y primeros noventa constituyen un paso adelante hacia el establecimiento de un sector más flexible y eficiente. Las reformas en los sistemas de fijación de precios y de comercialización, junto con las reformas que reducen la concentración en la elaboración, distribución y comercialización de los insumos han contribuido a disminuir la diferencia entre los precios de producción y de consumo de los alimentos y han conseguido efectos positivos generalizados.
Aunque la estructura de un sector agrícola basado en explotaciones grandes y fuertemente capitalizadas que practican el monocultivo puede resultar insostenible sin apoyo gubernamental en el caso de determinados cultivos y en ciertas condiciones agroclimáticas, no es posible hacer afirmaciones generales sobre la eficiencia de las explotaciones en gran escala. La diversidad de condiciones agroclimáticas de Sudáfrica puede justificar la presencia de empresas con una gran diversidad de escalas óptimas de operación, grados de capitalización, etc. La liberalización de los mercados de insumos y de producción y la abolición de las políticas restrictivas contribuirán en forma decisiva a establecer una estructura agrícola eficiente para diferentes productos y empresas. Cuando las explotaciones en gran escala y con uso intensivo de capital no resulten viables, se podrán poner en marcha políticas y programas para agilizar el proceso de mercado de redistribución de la tierra y ayudar a la población rural pobre a adquirirla. En tales casos, las políticas adoptadas en favor de la redistribución de la tierra promoverán tanto la eficacia como la equidad.
Posibilidades alternativas de redistribución de la tierra
La reforma agraria en Sudáfrica es necesaria por razones que van más allá del aumento de la eficiencia, y su puesta en práctica (o su abandono) tendrán importantes consecuencias sociales y políticas, con notables repercusiones para el desarrollo económico. La postración del sector agrícola negro de los homelands y su baja productividad son, en buena parte, resultado de las medidas de asignación de tierras y de la falta de acceso al crédito, de infraestructuras y de otros servicios agrícolas. La experiencia internacional demuestra que si no se combaten eficazmente las desigualdades en el acceso a los recursos y las situaciones y pobreza y marginación de los grupos sociales desfavorecidos, el resultado puede ser el deterioro económico, la fuga de capitales y los disturbios sociales25.
El proceso de reforma agraria que se está debatiendo actualmente en Sudáfrica contiene dos partes. En primer lugar, la restitución de tierras, es decir el mecanismo administrativo o judicial en virtud del cual se asignan tierras a individuos o comunidades injustamente desposeídos como consecuencia de políticas raciales que condicionaban la legislación sobre la propiedad de tierras; en segundo lugar, la redistribución de tierras, es decir el proceso mediante el cual determinados grupos de individuos reciben acceso a tierras y a los medios necesarios para su aprovechamiento eficaz. El alcance de la redistribución, los criterios de selección de los beneficiarios, los medios de adquisición de tierra para su distribución y la prestación de los servicios de apoyo necesarios para un aprovechamiento eficaz constituyen el centro del debate sobre la reestructuración agraria en Sudáfrica.
En la medida en que un programa de reforma agraria debe proponerse como objetivo el bienestar social, los responsables de la adopción de políticas deben tratar de compaginar las reivindicaciones históricas de acceso a la tierra formuladas por los agricultores negros con el mantenimiento de un sector agrícola dinámico y la expansión de los beneficios del crecimiento agrícola a las comunidades rurales y a los sectores no agrícolas. Este doble objetivo -bienestar y eficiencia- deberá armonizarse en los casos de las personas que, desde el punto de vista del bienestar social, deberían recibir tierra o asistencia social pero, por otro lado, carecen de la adecuada experiencia en actividades agrícolas u otras formas de aprovechamiento de la tierra.
Para que el programa de reforma agraria sea eficaz, la transferencia efectiva de tierras a los beneficiarios debe considerarse únicamente como el primer paso hacia el objetivo de la reestructuración rural. Las comunidades deben tener acceso al capital financiero, físico y humano necesario para que el aprovechamiento de la tierra concedida sea eficaz y productivo. El tipo y cuantía de la asistencia que deberá ofrecerse a los nuevos agricultores y comunidades agrarias así como las modalidades administrativas para su ejecución constituyen importantes problemas de política que deberán resolverse en el diseño de los planes de redistribución. Así pues, la reestructuración rural es un problema de acceso y de redistribución de recursos, entre los cuales la tierra es el más importante pero no el único.
Las recientes reformas que reducen el apoyo al sector comercial en gran escala pueden favorecer el proceso de reforma agraria en la medida en que tengan como consecuencia ventas de tierra por parte de los grandes agricultores incapaces de sobrevivir en un entorno no protegido. Pero no bastará con la adopción de estas medidas para alcanzar los objetivos del programa de reforma agraria. En un entorno político y económico incierto, como el de Sudáfrica en la actualidad, la tierra se valora mucho más de lo que cabría deducir de su capacidad productiva, por lo que los grandes terratenientes se resistirán a venderla aun cuando vean reducida la protección que encontraban hasta ahora en las medidas gubernamentales. Además, la posición financiera de los grupos desfavorecidos no les permitirá participar activamente en el mercado inmobiliario y, en consecuencia, los objetivos de bienestar y equidad del programa de reforma sólo se alcanzarán parcialmente.
Para conseguir un desarrollo basado en la reforma agraria, es condición imprescindible que los mecanismos y derechos de tenencia de tierras estén protegidos por la ley o el derecho constitucional. Estas imposiciones legislativas garantizan la propiedad privada y sancionan varias formas de tenencia, como los títulos privados y los sistemas comunitarios, que son la forma dominante de propiedad en los homelands. Las comunidades locales reciben amplias facultades de administrar los problemas internos relacionados con las tierras, al mismo tiempo que garantizan un mínimo de derechos democráticos a sus miembros26. La existencia de un marco jurídico claro sobre los derechos de propiedad eliminará las incertidumbres y, en consecuencia, promoverá la inversión y la conservación del medio ambiente.
La reestructuración y renovación de la agricultura suponen mucho más que la mera redistribución de tierras, y deben ir acompañadas de una serie de programas y políticas complementarios27. Aunque todavía se están debatiendo el alcance y forma precisos del programa de redistribución, éste debería consistir en una reforma no controlada por el Estado sino basada en el mercado, que tenga en cuenta las realidades de Sudáfrica28. La experiencia anterior de los programas de transferencia de tierras en Sudáfrica y de reasentamiento en Zimbabwe demuestra que estas iniciativas controladas por el Estado pueden ser lentas, costosas e improductivas, suelen aumentar los precios de la tierra y pueden contribuir a la degradación de la misma, si se realizan antes de establecer sistemas adecuados de explotación agraria. Es preciso investigar nuevos planteamientos de una reforma agraria basada en el mercado. Por ejemplo, se puede ofrecer financiamiento a los empleados de las grandes explotaciones comerciales de agricultores blancos, de manera que puedan adquirir participaciones en el capital social y facultades de toma de decisiones en tales empresas29.
Para alcanzar los objetivos de bienestar social del programa de reforma agraria, podría incorporarse una ayuda en condiciones concesionarias para que los grupos o individuos puedan adquirir un mínimo de tierras (por ejemplo, un terreno para la construcción de la vivienda).
El carácter relativamente limitado de la base de recursos agrícolas del país reduce las posibilidades y el alcance de la redistribución de la tierra30. En el supuesto de que se proceda a la restitución de tierras, las posibilidades de asignación como consecuencia de la roturación de nuevas tierras o de la redistribución de las ya explotadas bajo control estatal son limitadas. Por ello, la redistribución no puede por sí sola resolver plenamente el problema de la pobreza rural (y urbana) en Sudáfrica, aun cuando se solucione eficazmente el problema del acceso al crédito y a otros servicios31. La mayor disponibilidad de servicios (incluido el crédito) e infraestructuras en los homelands permitirá una significativa expansión agrícola. Dadas las fuertes vinculaciones de la agricultura en pequeña escala con otros sectores no agrarios (tanto en los procesos iniciales como posteriores de las actividades agroindustriales), dicha expansión estimulará el empleo. No obstante, la limitada base de recursos y su fragilidad representan un fuerte obs-táculo al crecimiento y podrían tener efectos ambientales negativos. Por ello, es necesario que la redistribución de tierras vaya acompañada de programas encaminados a establecer sistemas de protección social en el medio rural (y urbano) y a facilitar el acceso a la infraestructura social y económica.
Las perspectivas de reanudación del crecimiento económico en Sudáfrica son favorables. El crecimiento positivo del PIB per cápita en 1994 rompe una tendencia negativa iniciada en 1982. La reciente unificación del tipo de cambio y la liberalización parcial han dado óptimos resultados y han demostrado la confianza de los inversores internacionales en la economía del país y la credibilidad de las prudentes políticas de gestión macroeconómica del Gobierno. Al mismo tiempo, el país está intensificando la cooperación con sus vecinos. Efectivamente, se ha adherido a la Comunidad para el Desarrollo del Africa Meridional (SADC) y ha renegociado el tratado de la Unión Aduanera del Africa Meridional (SACU) para establecer un proceso de toma de decisiones más democrático y una redistribución más equitativa de los beneficios.
No obstante, continúa habiendo todavía graves obstáculos. El Gobierno está tratando de armonizar, por un lado, las reivindicaciones de mejores condiciones de vida y oportunidades de empleo formuladas por la mayoría negra anteriormente discriminada y, por el otro, la necesidad de austeridad fiscal y mayor liberalización de la economía a fin de aumentar la productividad. Se requieren medidas a corto plazo para mitigar la pobreza. La demanda de tales políticas es más aguda en las zonas rurales. Se ha estimado que 16,4 millones de sudafricanos (45 por ciento de la población total) tenían en 1989 ingresos inferiores al nivel mínimo de subsistencia; el 93 por ciento de ellos eran negros y aproximadamente el 80 por ciento vivía en zonas rurales. En torno a 2,3 millones de sudafricanos (negros en el 87 por ciento de los casos), incluidos niños de menos de 12 años y mujeres embarazadas y lactantes, pueden considerarse malnutridos32. De ahí la urgencia de un desarrollo rural basado en la agricultura, que incluya la redistribución de tierras y la abolición de políticas que impiden una mayor utilización de mano de obra.
1 Banco Mundial. 1995. Las perspectivas económicas mundiales en los países en desarrollo. Washington, D.C.
2 En El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1994 se presentó un examen preliminar de la devaluación del franco CFA.
3 En un informe preparado por el Gobierno sudafricano para el GATT se afirma lo siguiente: «...Sudáfrica, a pesar de su sector moderno, es en gran parte un país del tercer mundo. Tiene que hacer frente a [...] la elevada tasa de crecimiento demográfico, un desempleo en aumento, el descenso de los niveles de vida, las bajas tasas de alfabetización, un proceso de rápida urbanización y una exigencia creciente de programas socioeconómicos». GATT. 1993. South Africa: trade policy review, Vol. II. Ginebra.
4 Datos de AGROSTAT, que no incluyen los de las zonas TBVC. Faltan datos sobre la población económicamente activa de los homelands, y los datos de diferentes fuentes suelen diferir, muchas veces de forma sustancial, pero se puede suponer que ha habido una tendencia descendente en el número de personas empleadas en la agricultura, aunque es posible que en algunas zonas haya aumentado el empleo en ese sector. Véase, por ejemplo, C.J. van Rooyen, J.F. Kristen, J. van Zyl y N. Vink. 1995. Structural adjustment, policy reform and agricultural performance in South Africa. University of Pretoria (documento de trabajo inédito).
5 Datos correspondientes a 1989/90. Indices calculados por N.T. Christodoulou y N. Vink. 1990. The potential for black smallholder farmers' participation in the South African agricultural economy. Ponencia presentada en la Conferencia sobre reforma agraria y desarrollo agrícola, Norwick Park Initiative, Reino Unido.
6 Aunque en lo que respecta a la superficie, la avena es un cultivo importante, sólo se cosecha parte de esa superficie. Si se tiene en cuenta el valor, son más importantes la cebada y el sorgo.
7 Para más detalles sobre los diversos cultivos, véase Banco Mundial. 1994. South African agriculture: structure, performance and options for the future. Informal Discussion Paper No. 6. Washington, D.C., Banco Mundial, Departamento de Africa Meridional.
8 Cifras calculadas a partir de datos del Banco Mundial, ibid. Véase también C.J. van Rooyen, J. van Zyl y T.I. Fényes. 1987. A comparison of the contribution and relative performance of agriculture in southern Africa. Development South Africa, 4(2). No hay datos fiables sobre los homelands ya que se trata de una producción de subsistencia, no destinada al mercado.
9 Sobre la evolución de la estructura agraria en Sudáfrica, véase Banco Mundial, op. cit., nota 7. En lo que respecta al problema de la tierra, véase H.P. Binswanger y K. Deininger. 1993. South African land policy: the legacy of history and current options. World Devel-opment, 21(9); y van Rooyen, van Zyl y Fényes, op. cit., nota 8.
10 Las prácticas discriminatorias habían comenzado antes de 1910, mediante una serie de gravámenes y tarifas impuestos a los agricultores africanos; por ejemplo, éstos tenían que pagar impuestos más altos que los agricultores blancos, y los impuestos de los aparceros y ocupantes ilegales que pagaban alquileres eran el doble que los de los arrendatarios-jornaleros.
11 Más adelante, puede verse un análisis sobre el papel de las juntas de comercialización.
12 Puede verse una exposición más detallada sobre la historia y funcionamiento de las juntas y del sistema de comercialización en general en Land and Agricultural Policy Centre (LAPC). 1993. Agricultural marketing and pricing in a democratic South Africa. Land and Agricultural Policy Centre Policy Paper No. 2. Johannesburgo, septiembre de 1993; Food Studies Group. Agricultural marketing and pricing in South Africa. Borrador preparado para el Banco Mundial; véase también Banco Mundial, op. cit., nota 7, pág. 86.
13 Para más detalles, véase Report of the Committee of Inquiry into the Marketing Act, preparado por el Kassier Committee of Inquiry into the Marketing Act, diciembre de 1992. Este Comité se estableció en 1992 con la finalidad de examinar la comercialización de los productos agrícolas. Véase también Banco Mundial, op. cit., nota 7, pág. 86.
14 LAPC, op. cit., nota 12.
15 LAPC, op. cit., nota 12.
16 Lo que no es lo mismo que decir que 13,1 millones de personas viven del 14 por ciento de la tierra. La agricultura de los homelands es la fuente de aproximadamente el 20 por ciento del total de los ingresos, mientras que la mayor parte de éstos proceden de las remesas de los miembros de la familia que trabajan en el sector agrícola, fábricas y minas situadas fuera de los homelands, o de las pensiones. Parte de la desigualdad en la distribución de la tierra se puede atribuir al fuerte crecimiento demográfico en los homelands. También influye la calidad de la tierra. Por ejemplo, la tierra agrícola del sector blanco de Karoo y Kalahari tiene muy poca capacidad de sustentación demográfica. Por otro lado, parte de las tierras agrícolas de las zonas lluviosas de los homelands se encuentran en las laderas de las montañas y son muy degradables. No obstante, a pesar de estas matizaciones, la desigualdad en la distribución de la tierra sigue siendo extrema.
17 Banco Mundial, op. cit., nota 7, pág. 86.
18 Véase N. Vink. 1993. Entrepreneurs and the political economy of reform in South Africa. Agrekon, 32(4); véase también van Rooyen, van Zyl y Fényes, op. cit., nota 8, pág. 86.
19 Más adelante pueden verse los datos relativos al comportamiento general del PIB.
20 Van Rooyen, van Zyl y Fényes, op. cit., nota 8, pág. 86.
21 Van Rooyen, van Zyl y Fényes, op. cit., nota 8, pág. 86.
22 Banco Mundial, op. cit., nota 7, pág. 86.
23 J. Sartorius von Bach y J. van Zyl. 1992. Comment: returns to size and structure of agricul-ture - a suggested interpretation. Development South Africa, 9(1).
24 J. Van Zyl, H.D. van Schalkwyk y C. Thirtle. 1993. Entrepreneurship and the bottom line: how much of agriculture's profits are due to changes in price, how much to productivity. Agrekon, 32(4).
25 En el presente informe se presentan sólo la orientación y elementos básicos del problema de la reforma agraria en Sudáfrica, sin intentar una descripción detallada de todas las opciones disponibles, sus ventajas e inconvenientes. Para mayor información sobre estos temas, véase LAPC. 1994. Proceedings of the Land Redistribution Options Conference, 12 a 15 de octubre de 1993. Johannesburgo, Land and Agriculture Policy Centre; ver también Binswanger y Deininger, op. cit., nota 9, pág. 87. En el mismo volumen se incluye una sección especial titulada «Experience with agricultural policy: some lessons for South Africa».
26 Binswanger y Deininger, op. cit., nota 9, pág. 87; M. Lipton y M. Lipton. 1993. Creating rural livelihoods: some lessons for South Africa from experiences elsewhere. World Development, 21(9).
27 El Programa gubernamental de reconstrucción y desarrollo considera que la reforma de la tierra es «la fuerza central e impulsora de un programa de desarrollo rural». En dicho programa se señalan tres elementos fundamentales de la reforma agraria: la restitución de la tierra a las víctimas de desposesiones forzosas, la redistribución de la tierra a los campesinos privados de ella y la reforma del sistema de tenencia. Se ha puesto en marcha un programa experimental de redistribución de dos años de duración en cada una de las provincias del país. Véase RSA Department of Land Affairs. 1994. Land Reform Pilot Programme: a project of the Reconstruction and Development Programme.
28 En un programa controlado por el Estado, éste compra la tierra y la redistribuye a los beneficiarios que reúnan los requisitos establecidos.
29 Véase M. Missiaen. 1995. South Africa policy profile. Uni-ted States Department of Agriculture, Economic Research Service (documento inédito).
30 Menos del 16 por ciento de la tierra en las zonas de explotaciones pertenecientes a agricultores blancos es tierra de cultivo, y en los homelands la proporción es del 12 por ciento. Missiaen, ibid.
31 Según una simulación del Banco Mundial, si se transfiere el 30 por ciento de la tierra de los grandes a los pequeños agricultores, se generará en cinco años un millón de empleos rurales. Ver Banco Mundial. Summary: options for land reform and rural restructuring. En Proceedings of the Land Redistribution Options Conference, op. cit. nota 25, pág. 98.
32 Véase LAPC. 1993. Food security and food policy, Land and Agricultural Policy Centre Briefing No. 1. Johannesburgo.
