En el pasado, se ha dicho que los países de América Latina y el Caribe carecen de políticas agrícolas preestablecidas y que intervienen en este sector con la finalidad principal -o exclusiva- de adaptarse a los acontecimientos ocurridos en la esfera macroeconómica. Independientemente de la validez de esta opinión, el papel subordinado de las políticas agrícolas se ha hecho cada vez más patente en los últimos años, en los que se ha dejado que las fuerzas del mercado, más que la intervención gubernamental, determine en forma creciente la asignación de recursos y la formación de precios. Este proceso ha sido común a una gran mayoría de los países de todo el mundo, pero se ha hecho especialmente patente en varios países de esta región. No obstante, parece que la agricultura regional no ha percibido todavía los beneficios previstos de una orientación de mercado bastante generalizada. La mejoría económica global de los últimos años contrasta con los malos resultados generales del sector agrícola, lo que ha intensificado el debate sobre la conveniencia de revisar el ritmo y modalidades de liberalización, con el fin de ampliar sus beneficios a las zonas desfavorecidas, especialmente las rurales. Además, la reciente turbulencia de los mercados financieros ha introducido nuevas incertidumbres en las perspectivas económicas y agrícolas generales de varios países de la región. Estos acontecimientos han suscitado otro debate sobre los límites de una política económica que integra la apertura al exterior con el control de los tipos de cambio como ancla contra la inflación.
En esta sección se examinan brevemente las principales características de la actual situación económica y agrícola de la región, y se señalan algunas de las consecuencias para los resultados y políticas agrícolas de los distintos países.
Principales acontecimientos económicos
La situación económica de América Latina y el Caribe en 1994 y primer trimestre de 1995 se ha caracterizado, en general, por un crecimiento moderado, la desaceleración de la inflación y fuertes desequilibrios financieros y en cuenta corriente financiados con cuantiosas, pero cada vez menores, aportaciones de capital.
El crecimiento económico regional de 1994 se estimó en el 3,7 por ciento, lo que representa una subida respecto al promedio del 3,2 por ciento de 1991-9342. Los factores generales que explican el crecimiento acelerado son la recuperación económica de los países industriales, la expansión constante de la inversión interna y los progresos en la estabilización y la reforma estructural. Un rasgo notable es la convergencia de las tasas de crecimiento en los distintos países de la región (debido quizá a la mayor convergencia de sus políticas); la mayoría de ellos consiguieron tasas de crecimiento moderadas y sólo en algunos de ellos se registraron descensos. La inflación se situó en el 16 por ciento (si se excluye el Brasil), el nivel más bajo desde hace muchos años. El Brasil consiguió también progresos significativos en lo que respecta a los precios, y la tasa de inflación mensual bajó desde casi el 47 por ciento en junio al 0,6 por ciento en diciembre. Las exportaciones regionales crecieron un 14,3 por ciento en lo que respecta al valor, cifra muy superior al 5 por ciento de 1992-93; ello fue resultado, en particular, del dinamismo del comercio intrarregional y de la subida, por primera vez en cinco años, de los precios de los productos distintos del petróleo. No obstante, como las importaciones crecieron todavía con mayor rapidez, el déficit en cuenta corriente subió de 46 000 millones a
49 700 millones de dólares EE.UU. El financiamiento de este déficit fue posible gracias a la afluencia de capitales que, aunque inferior a la de 1992 y 1993, llegó a sumar un total de 57 000 millones de dólares EE.UU.
La crisis financiera de México en diciembre de 1994 ha tenido efectos financieros y económicos desestabilizadores no sólo para México sino para todo el conjunto de la región. En México, a la devaluación y flotación del peso desde diciembre siguió un rebrote inflacionario y un endurecimiento de las políticas fiscales y monetarias. En consecuencia, las perspectivas a corto plazo del país apuntan a una grave recesión económica (se prevé un caída del PIB del 3 por ciento en 1995), aunque parece que las actuales medidas restrictivas de estabilización van a ser de carácter transitorio.
Los acontecimientos de México tuvieron efectos negativos en los mercados financieros de la región y de todo el mundo. Las entradas de capital se desaceleraron y los mercados de valores sufrieron un descenso, lo que acentuó un proceso ya iniciado como consecuencia de la subida de las tasas de interés en los Estados Unidos. Varios países sufrieron fuertes presiones en lo que respecta a las tasas de interés y tipos de cambio, al mismo tiempo que tuvieron que hacer frente a una subida de los costos de reembolso de la deuda como consecuencia del ascenso de las tasas de interés en los países acreedores. Las perspectivas de mayor crecimiento económico en los países desarrollados y las nuevas previsiones sobre el tipo de cambio obligan a pensar que estos problemas pueden acentuarse en los años venideros.
La situación obligó a plantearse una vez más el problema de la función del capital extranjero en las economías de la región. En El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1994 se examinaron los difíciles problemas de gestión económica planteados por las entradas de capital y los nocivos efectos derivados de las mismas, en particular las pérdidas de competitividad provocadas por la sobrevaloración de las monedas. La crisis mexicana ha planteado nuevos problemas. En lo que respecta al propio México, ha aumentado la preocupación por sus fuertes costos socioeconómicos y la capacidad tanto del país como de la comunidad financiera internacional de restablecer la estabilización y la confianza del mercado en un futuro próximo. En cuanto al resto de América Latina y el Caribe, se han escuchado voces de preocupación por la posible extensión de la crisis a otros países e incluso de una grave y generalizada perturbación del proceso de recuperación actualmente en curso. No obstante, parece que estos temores no están fundados. A diferencia de la situación que dio lugar a la crisis de la deuda del decenio de 1980, las recientes entradas de capital se produjeron en gran parte en forma de emisiones de bonos y de inversión directa (más que de préstamos bancarios de interés flotante) y se orientaron más al sector privado que al público. Además, la reciente experiencia de estabilización y reforma en varios países de la región parece haber creado suficiente confianza del mercado para hacer improbable una inversión general de los flujos privados. No obstante, los acontecimientos recientes han subrayado los posibles riesgos de acumular deudas externas más allá de determinados niveles sostenibles, y la importancia de mantener la confianza de los mercados financieros mediante políticas macroeconómicas creíbles y coherentes y la transparencia de los mercados financieros.
Resultados del sector agrícola
La evolución reciente de la producción agrícola revela la persistencia de dificultades en el intento de superar la crisis del sector que comenzó en los primeros años ochenta. Esta prolongada crisis queda reflejada en el hecho de que la producción agrícola regional per cápita no ha alcanzado nunca los niveles de 1981, aunque los resultados negativos correspondieron sobre todo al sector agrícola no alimentario. Tras el bienio relativamente favorable de 1987-88, en que la producción se recuperó tras unos resultados especialmente decepcionantes, la agricultura regional inició un nuevo período de crecimiento lento. De 1989 a 1993 la producción agrícola per cápita disminuyó entre un 2 y un 3 por ciento, en términos generales. Aunque datos preliminares relativos a 1994 señalan un considerable aumento de la producción agrícola (el 4,1 por ciento, es decir, el 2,2 por ciento en cifras per cápita), la producción per cápita continuaría siendo ligeramente inferior al máximo de 1981. Las estimaciones favorables sobre la producción de 1994 reflejan en gran parte una expansión significativa de la producción agrícola en el Brasil (6,7 por ciento) y la Argentina (8,5 por ciento), aunque en esta última el crecimiento representa en gran medida una recuperación del 5,8 por ciento registrado en 1993. Por otro lado, muchos países obtuvieron resultados poco brillantes o negativos. En lo que respecta a los mayores productores, se estima que la producción agrícola creció sólo un 1,3 por ciento en México, mientras que en Colombia quizá haya disminuido un 3 por ciento.
Los resultados del comercio agrícola regional desde el comienzo del decenio de 1980 han sido también por lo general decepcionantes. Gran parte de este período se ha caracterizado por unos precios sumamente bajos de los principales productos de exportación de la región y por el deterioro de las relaciones de intercambio agrícolas. Las exportaciones agrícolas, expresadas en dólares, apenas crecieron durante 1980-93, a pesar de un crecimiento anual medio del volumen de las exportaciones del 2 por ciento. Como el aumento de los precios de las importaciones de mercancías superó notablemente al del valor de las exportaciones agrícolas, la capacidad adquisitiva de éstas disminuyó aproximadamente una cuarta parte en la región durante el mismo período de 13 años. No obstante, más recientemente han mejorado los resultados comerciales. La información disponible sobre 1994-95 indica que el fortalecimiento de los precios de los productos básicos quizá haya permitido significativas mejoras en los ingresos derivados de la exportación en numerosos países, a pesar de las pérdidas de competitividad como consecuencia de la sobrevaloración de la moneda en varios de ellos.
Evolución económica y repercusiones en la agricultura
Los recientes acontecimientos económicos y financieros mencionados están teniendo importantes consecuencias en las condiciones nacionales e internacionales del desarrollo agrícola. En México, la devaluación del peso alteró significativamente las relaciones de precios entre los productos nacionales e importados. La subida de los precios de los cereales importados representó una mejora de la competitividad para los productores nacionales, un aumento de las compras directas a los productores locales por parte de los sectores pecuario y de molienda y una reducción de las compras de cereales importados procedentes de reservas públicas. Por otra parte, los sectores de la ganadería y los piensos, que utilizan grandes cantidades de cereales importados desde los Estados Unidos, se vieron perjudicados como consecuencia de la devaluación. Así ocurrió especialmente en el caso de los productores de ganado que habían utilizado préstamos designados en dólares al amparo del programa de garantía del crédito GSM-102, cuyos reembolsos debían efectuarse con el nuevo tipo de cambio.
En Venezuela, otro país castigado por la recesión económica y graves dificultades financieras, la fuerte devaluación del bolívar y el control cambiario dieron lugar, entre otras cosas, a una caída de las importaciones de alimentos y a la suspensión del programa de garantía del crédito GSM-102. Al mismo tiempo, los agricultores sufrieron como consecuencia de los drásticos recortes en las medidas de crédito subvencionado y de apoyo a los precios. La recesión ha dado lugar también a cambios en las pautas de consumo. El consumo de carne disminuyó, lo que ocasionó una merma de la demanda de pienso y una reducción de los hatos y rebaños; al mismo tiempo, la demanda se desplazó del trigo de pan a productos de maíz y arroz, menos costosos.
En el Brasil, el considerable éxito del nuevo programa de estabilización en el intento de reducir la inflación, junto con el aumento de la capacidad de adquisición de los consumidores (el PIB per cápita subió casi un 3 por ciento en 1994 y podría crecer otro tanto en 1995), beneficiaron probablemente de modo significativo a la agricultura en lo que se refiere a la demanda. Los precios agrícolas contribuyeron en forma notable a reducir la inflación, gracias a una campaña agrícola excepcional. En cambio, en lo que se refiere a la oferta, los programas brasileños de crédito subvencionado y de sustentación de los precios se vieron dificultados por las medidas macroeconómicas de estabilización. En el sector exterior, el establecimiento de una nueva banda para el real tras los recientes acontecimientos en los mercados financieros internacionales provocó de hecho una devaluación de la moneda y permitió aumentar la competitividad de varios productos de exportación fundamentales. Por ejemplo, se preveía que la devaluación contrarrestara la caída de los precios internos de la soja; daría cierta competitividad al sector de la carne de vacuno actualmente perjudicado por los elevados precios del ganado en pie, y favorecería una nueva expansión de la exportación de productos forestales, que podría alcanzar un nuevo récord en 1995. Por el contrario, el sector de la molienda de trigo ha manifestado sus preocupaciones por los efectos negativos de la subida de los costos del trigo importado en un mercado de la harina ya deprimido. Las consideraciones económicas están causando también otro tipo de problemas en los mercados de exportación de productos básicos. La necesidad de contener los precios en virtud del plan de estabilización obligó a considerar la posibilidad de desviar parte de las existencias de café al mercado interno.
En la Argentina, la prolongación de un régimen de tipo de cambio fijo, elemento clave para la estabilización de los precios, ha creado no obstante graves dificultades para los productos básicos. Los problemas de pérdida de competitividad como consecuencia del tipo de cambio han agravado los derivados del descenso de los precios reales de algunos artículos de exportación fundamentales, como el trigo y la carne. Se ha estimado que, en los tres años que siguieron a la introducción del plan de convertibilidad, los precios de la tierra de la pampa de primera calidad disminuyeron un 5 por ciento; si se incluye la tierra de menor calidad, el descenso global se estima aproximadamente en un 30 por ciento. Además, la deuda agrícola habría ascendido a 5 000 millones de dólares EE.UU., es decir, aproximadamente el 40 por ciento del producto bruto del sector43. Por el contrario, los productores han conseguido cierta compensación en forma de líneas de crédito revisadas por el Banco de la Nación, la eliminación de los impuestos sobre los activos y los derechos de importación de bienes de capital, préstamos especiales para (pre)financiar las exportaciones, hipotecas inmobiliarias libres de impuestos y un programa de cambio rural.
Dentro de un contexto de prudentes políticas fiscales, monetarias y cambiarias y de crecimiento económico sostenido, Colombia ha continuado su apertura económica iniciada en 1991. No obstante, esta política, que introdujo reducciones globales en el crédito y en las subvenciones a las exportaciones y otras actividades y la liberalización de las importaciones, ha sido criticada por las asociaciones de campesinos y considerada causante de la depresión de la agricultura. De hecho, la producción agrícola creció entre 1991 y 1993 sólo un 0,8 por ciento al año, las exportaciones agrícolas disminuyeron un 2,7 por ciento anual, a pesar de la expansión del volumen de las exportaciones, y el volumen de las importaciones agrícolas aumentó una tercera parte, lo que redundó al parecer en detrimento de la producción interna. Es difícil evaluar la influencia de la apertura en estos resultados (intervinieron también otros factores, como los largos períodos de sequía de 1992 y 1993, la apreciación relativa de la moneda y los bajos precios internacionales del café y otros productos de exportación). En cualquier caso, los problemas de la agricultura dieron lugar a la introducción de medidas de apoyo para aumentar la eficiencia del sector. Al finales de 1993 se aprobó una nueva ley de reforma de la agricultura, que incluía disposiciones sobre precios mínimos garantizados, fondos de estabilización de productos básicos, compensación a los productores afectados por las exportaciones subvencionadas y créditos subvencionados a la inversión agraria. Las promesas del nuevo Gobierno instaurado en agosto de 1994 revelan una actitud de apoyo hacia la agricultura. En particular, se anunció un programa de «acuerdo de absorción» en que las industrias de elaboración, como por ejemplo la producción de piensos y la fabricación de aceite, aceptan comprar todos los productos de origen nacional a precios previamente especificados.
A pesar de su indiscutible éxito económico, Chile ha encontrado también problemas en su sector agrícola. En 1993 la producción agrícola aumentó aproximadamente un 5 por ciento (frente al 5,6 por ciento del conjunto de la economía), pero las exportaciones agrícolas disminuyeron un 4,5 por ciento, tras muchos años de expansión. La producción creció otro 5,6 por ciento en 1994, pero el excedente del comercio agrícola, ya reducido en 1993, disminuyó todavía más, debido en parte al mediocre resultado de las exportaciones de fruta y al aumento de las importaciones. Los productores y exportadores agrícolas han tropezado con dificultades como consecuencia de la subida de los costos (sobre todo de la mano de obra), la apreciación del peso respecto del dólar y la competencia de importaciones de varios cultivos tradicionales. En correspondencia con su política orientada al mercado, el Gobierno ha continuado ofreciendo apoyo sólo limitado a la agricultura. Con el fin de aumentar las exportaciones de frutas, productos agroindustriales, vino y otros productos, el nuevo Gobierno ha comunicado el establecimiento de un Fondo de promoción de las exportaciones, que comenzó sus operaciones el 1° de enero de 1995 con un capital inicial de 10 millones de dólares EE.UU.
Introducción y exposición general
Después de más de un decenio durante el cual la región de América Central44 se vio asolada por disturbios civiles, el decenio de 1990 introdujo una fase de relativa paz y tranquilidad, en que los conflictos armados de El Salvador y Nicaragua llegaron a soluciones negociadas, y en Guatemala se redujeron significativamente los enfrentamientos. En parte como consecuencia del éxito del proceso de paz, el crecimiento económico medio de los cinco países subió de menos del 2 por ciento al año entre 1985 y 1990 a algo más del 3 por ciento entre 1990 y 1994. Costa Rica, único de los cinco países que no se vio inmerso en conflictos armados de forma directa o indirecta, fue el que conoció una tasa de crecimiento más rápida, que se mantuvo de forma relativamente estable en torno al 5 por ciento anual desde 1984 a 1994. La economía de El Salvador creció también casi un 5 por ciento anual después de 1990, mientras que en la segunda parte del decenio de 1980 el ritmo había sido menos de la mitad. En los otros países la recuperación fue bastante menor; la tasa de crecimiento de Guatemala aumentó marginalmente, pasando del 2,9 por ciento en 1985-90 al 4 por ciento en 1991-94, mientras que Nicaragua se tuvo que conformar con reducir el ritmo negativo de crecimiento, que pasó del -3,5 por ciento al -1,3 por ciento anual. En Honduras, el mayor y más poblado de los países del istmo, el crecimiento se desaceleró ligeramente en el segundo período, situándose en un 2,7 por ciento frente al 3,2 por ciento anterior. Estas tasas de crecimiento se produjeron en un contexto de importantes avances hacia la liberalización del comercio y desreglamentación del mercado, como se expone a continuación.
Después de 1990, estos países emprendieron programas de estabilización y ajuste estructural, no siempre con el mismo éxito. Costa Rica comenzó el proceso en la primera mitad de los años ochenta y Guatemala introdujo algunas medidas a mitad del decenio, pero los otros países no emprendieron programas generales de ajuste hasta el final del decenio de 1980 o comienzos del de 1990. En lo que se refiere a El Salvador y Guatemala, el ajuste fiscal desempeñó un papel secundario en la estabilización, ya que esos países tenían déficit presupuestarios relativamente pequeños, muy por debajo del 4 por ciento del PIB. Honduras fracasó en sus intentos de reducir el déficit fiscal, que en 1992-93 fue de aproximadamente el 7 por ciento, prácticamente el mismo que en 1985-86. Por el contrario, Nicaragua consiguió logros espectaculares en la lucha contra el déficit fiscal, que descendió desde el 20 por ciento del PIB durante el período 1985-88 a menos del 4 por ciento en 1989, para alcanzar un superávit en 1991, que posteriormente aumentó hasta llegar a ser del 3 por ciento. Aunque esta reducción del déficit estuvo asociada a la eliminación de la hiperinflación, no consiguió detener la caída del PIB real y fue acompañada de reducciones incluso mayores de los ingresos per cápita. Aunque Costa Rica ha sido el país de crecimiento más rápido de la región, su déficit fiscal se prolongó persistentemente en los años noventa (véase la sección sobre Costa Rica, pág. 143).
En la medida en que los programas de estabilización trataron de mejorar la cuenta comercial corriente, constituyeron un fracaso. En los diez años comprendidos entre 1985 y 1994, en el total de los cinco países se registraron sólo tres superávit comerciales (Costa Rica, Guatemala y Honduras en 1986), y el déficit comercial regional subió de forma constante después de 1988, alcanzado en 1990-94 una media de 2 500 millones de dólares EE.UU., frente a los 1 100 millones de 1985-89. Junto con este superávit comercial en rápido crecimiento se produjo un estancamiento de las exportaciones agrícolas. En el conjunto de los cinco países, las exportaciones agrícolas en precios corrientes subieron un 7 por ciento desde 1985 a 1986, pero en ninguno de los años posteriores se volvió a recuperar el nivel de 1986. Al tratar de este tema, convendría distinguir entre Costa Rica y el resto de los países. En 1993, las exportaciones agrícolas de Costa Rica eran un 60 por ciento superiores a las de 1985 en valor y un 125 por ciento mayores en lo que respecta al volumen. Ninguno de los otros países de América Central consiguió aumentar el valor de sus exportaciones; es más, en el caso de Guatemala no se observó prácticamente ningún cambio y en el de El Salvador, Honduras y Nicaragua se produjeron descensos considerables.
En El Salvador y Guatemala, el descenso, en el primer caso, y el estancamiento, en el segundo, de los ingresos derivados de las exportaciones agrícolas fueron consecuencia de unos precios poco favorables, especialmente en el caso del café. De 1990 en adelante, las exportaciones agrícolas de El Salvador aumentaron un 14 por ciento anual en volumen y las de Guatemala un 10 por ciento, pero las tasas de crecimiento de los ingresos de exportación durante ese período fueron de -1,5 y 0,5 por ciento, respectivamente. En contraste con el flojo resultado de los ingresos de exportación, el valor de las importaciones agrícolas de la región aumentó de forma considerable, pasando de 530 millones de dólares EE.UU. en 1985 a 1 170 millones en 1993. Debido al ligero descenso de los precios de importación, el aumento del volumen fue marginalmente mayor al del valor. El gran aumento de las importaciones de la región hizo que el coeficiente del valor de las importaciones:exportaciones agrícolas subiera de 1:5 en 1985 (lo que significa que las importaciones representaron un 20 por ciento de las exportaciones en precios corriente) a 2:5 en 1993. A comienzos del decenio de 1990, El Salvador y Nicaragua eran sólo marginalmente exportadores netos de productos agrícolas, y tanto en Guatemala como en Honduras la tendencia parecía ser descendente. Las medidas de liberalización del comercio han tendido a estimular las importaciones más que las exportaciones agrícolas. En consecuencia, los gobiernos se han sentido obligados a aplicar medidas selectivas de contención de las importaciones, que se examinan en el Análisis de las políticas nacionales.
El aumento de las importaciones agrícolas con respecto a las exportaciones no tiene que ser en sí mismo motivo de preocupación sobre los principios de eficiencia y ventaja comparativa general. En el caso específico de la región, no obstante, los cambios observados en los precios de los productos internacionales junto con el declive de las exportaciones agrícolas netas resultan ciertamente preocupantes. En 1993 el coeficiente entre los precios de las exportaciones y los de las importaciones en el conjunto de la región era un 25 por ciento inferior al de 1985. Durante el período comprendido entre 1985 y 1993 este coeficiente acusó en todos estos países, con excepción de Honduras, una tendencia descendente estadísticamente significativa. Uno de los objetivos de la liberalización del comercio en América Central ha sido fomentar la diversificación de las exportaciones agrícolas en favor de los productos no tradicionales cuya demanda en el mercado mundial es más elástica en relación con los ingresos y los precios y más pujante que en los casos del café, banano y algodón. No obstante, la proporción de estos productos no agrícolas en el total de las exportaciones agrícolas de la región continúa siendo modesta.
Hasta cierto punto, el descenso absoluto y relativo de los precios de las exportaciones agrícolas refleja la caída de los precios del café después del colapso del Convenio internacional del café. Ese descenso se invirtió a finales de 1994 y en 1995 como consecuencia de las heladas registradas en el Brasil y de la cooperación entre los países exportadores de ese producto. No obstante, la recuperación de sus precios puede resultar transitoria y no es probable que estimule la diversificación.
Costa Rica ha conseguido muy buenos resultados en lo que respecta a la diversificación agrícola; los ingresos de exportación de los productos no tradicionales han pasado de aproximadamente 70 millones de dólares EE.UU. en 1985 a más de 250 millones de dólares en 1993. Dentro de esta categoría, tres productos, a saber, plantas ornamentales, piñas y melón cantalupo, sumaron dos tercios del total en 1993 (frente al 55 por ciento de 1985). A pesar de este fuerte crecimiento, el café y el banano representaron casi el 70 por ciento de las exportaciones agrícolas de Costa Rica en los años noventa, proporción aproximadamente idéntica a la de Nicaragua y considerablemente superior a la de Guatemala.
Los intentos de estimular las exportaciones agrícolas no tradicionales consiguieron cierto éxito en Nicaragua, especialmente en lo que respecta al maní, frijoles, melones y cebollas. Estos, junto con el camarón y la langosta representaron más de una tercera parte del total de las exportaciones en 1993, aunque este porcentaje relativamente elevado fue en parte consecuencia de que el total de los ingresos de exportación fue muy inferior al nivel de los últimos años setenta. La falta de diversificación de las exportaciones en la región se muestra en forma extrema en el caso de El Salvador, donde sólo el café representó más del 70 por ciento de los ingresos derivados de la exportación.
El irregular comportamiento del comercio agrícola estuvo asociado con la ambigua evolución de la producción agraria. Mientras que el volumen de las exportaciones agrícolas del conjunto de la región creció más rápidamente entre 1990 y 1994 que entre 1985 y 1990 (4,8 frente a 1,8 por ciento), el volumen de la producción agrícola creció más lentamente en los años noventa en todos los países con excepción de El Salvador (donde no hubo cambios significativos). Durante el período 1985-90 los cinco países conocieron un crecimiento de la producción agrícola por encima o próximo a la tasa de crecimiento demográfico (el nivel más bajo correspondió a Nicaragua y El Salvador, donde fue de poco más del 2 por ciento anual). En el decenio de 1990 ningún país consiguió una tasa de crecimiento anual del 3 por ciento y sólo la tasa de Costa Rica -2,5 por ciento- superó al aumento de la población. En lo que respecta a la producción de alimentos, los resultados fueron semejantes; la tasa media de crecimiento anual en el conjunto de la región fue del 2,4 por ciento en 1985-90 y del 1,9 por ciento en 1990-94. Estas tasas modestas de crecimiento de la agricultura en general, de la producción de alimentos y de las exportaciones plantean algunos interrogantes sobre la eficacia de la liberalización como medio de estimular la agricultura en la región, a pesar de los buenos resultados logrados en Costa Rica. La subida de los precios mundiales del café mejoró las balanzas comerciales de los cinco países en 1995, pero puede tratarse de una mejoría transitoria (véase la sección relativa a los factores internacionales y regionales).
Los mediocres resultados de la producción de alimentos no pudieron compensarse con el aumento de las importaciones alimentarias, como demuestran los bajos niveles de consumo de alimentos en todos los países, con excepción de Costa Rica. En este último, los niveles actuales de suministro de energía alimentaria son relativamente elevados (aproximadamente 2 700 kilocalorías por día, frente a 2 650 en el conjunto de la región de América Latina y el Caribe y 2 500 en los países en desarrollo en general). En cambio, en los otros cuatro países los niveles de ingestión de calorías en los últimos años fueron sólo del orden de 2 250 kilocalorías al día. Además, los progresos han sido lentos e irregulares. Si bien la mayor parte de los países habían conseguido aumentos considerables en los niveles de suministro de energía alimentaria hasta mitad de los años ochenta (de forma especial El Salvador y Costa Rica), la situación general desde entonces es de estancamiento en Costa Rica y de retroceso en El Salvador y Nicaragua. En Honduras el crecimiento ha sido muy lento desde los primeros años setenta.
Factores internacionales y regionales
En el decenio de 1990 la política económica externa de los gobiernos de América Central se caracterizaba por tres rasgos principales: intento de mejorar las condiciones de mercado de las exportaciones tradicionales (café y banano), rejuvenecimiento del comercio centroamericano (especialmente el de productos agrícolas) y cambio de política en previsión de la adhesión al GATT. Los gobiernos de la región tropezaron con graves dificultades para establecer una estrategia coherente, en parte debido a los diferentes niveles en que debe entablarse el diálogo sobre políticas relativas a los mercados nacionales, regionales, hemisféricos (a saber, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, TLC) y mundiales.
Las principales exportaciones de América Central son el café y el banano. En virtud de la Convención de Lomé, la Unión Europea estableció contingentes de importación de varios productos tropicales. El contingente del banano ha sido de especial importancia para varios pequeños países del grupo de Estados de Africa, el Caribe y el Pacífico (ACP). Estos contingentes redujeron eficazmente el acceso al mercado del banano europeo de la mayor parte de los países latinoamericanos. La tensión sobre el contingente del banano de la Comunidad Europea se intensificó en 1992, cuando la Comisión Europea anunció una reducción del contingente exento de aranceles correspondiente a América Latina y un derecho del 170 por ciento sobre las importaciones que superaran el límite especificado. En este contexto, en marzo de 1994 la Unión Europea llegó a un acuerdo complementario con cuatro países latinoamericanos (Colombia, Costa Rica, Nicaragua y Venezuela) para aumentar los contingentes. No obstante, los acontecimientos arrojaron inmediatamente dudas sobre la sostenibilidad del acuerdo, en parte porque los países excluidos, en particular Guatemala y Honduras, lo impugnaron ante el Tribunal Europeo. Si bien éste confirmó la legalidad del sistema de contingentes del banano, los cuatro países latinoamericanos signatarios del acuerdo complementario comenzaron a poner en duda su participación. En agosto de 1994, representantes de los países productores de banano de América Latina se reunieron en la ciudad de Panamá para establecer una política común. El grupo, en el que estaban representados todos los países centroamericanos con excepción de El Salvador (que no produce banano), propuso la restricción de los suministros mundiales para elevar los precios y formular una propuesta conjunta a la Organización Mundial del Comercio en protesta contra la política de la Unión Europea. Además de la influencia directa de la limitación del acceso al mercado europeo, los contingentes tenían como resultado una intensificación de la competencia y una disminución de los precios en otros lugares, especialmente en los Estados Unidos.
A pesar del conflicto sobre el banano, los países de América Central consiguieron progresos en otros sectores de la política comercial en sus relaciones con la Comunidad Europea. En los últimos años del decenio de 1980, la política de esta última estableció una reducción de aranceles para los países andinos en relación con diversos productos agrícolas, dentro de un plan de incentivos encaminado a desalentar la producción y comercio de drogas ilícitas. Como consecuencia de una propuesta presentada conjuntamente por los gobiernos de América Central, la Comisión Europea puso fin en 1992 a los gravámenes discriminatorios, que afectaban a varias exportaciones regionales no tradicionales (por ejemplo, plantas ornamentales).
En el caso del café, la preocupación dominante en la región durante los años noventa eran más los precios internacionales que el acceso a los mercados. Tras el hundimiento del Convenio internacional del café, los precios mundiales descendieron notablemente. Después de varios años de disminución de los precios, la asociación de países exportadores de café convino en retener el 20 por ciento de las existencias del mercado mundial durante el período comprendido entre octubre de 1993 y abril de 1994. Con excepción de El Salvador, los gobiernos de América Central apoyaron y participaron en el plan de retención de las existencias. La mejora de los precios mundiales del café a comienzos de 1994 decidió a los países de la asociación, en mayo de 1994, a poner en circulación las existencias retenidas. La cooperación entre los gobiernos de América Central en los problemas del café y el banano pone de manifiesto las posibilidad de coordinación de sus políticas en otros terrenos.
Quizá el programa más ambicioso de cooperación es el referente a la creación de una zona regional de libre comercio. En 1963 se estableció oficialmente un Mercado Común Centroamericano, y las exportaciones intrarregionales en proporción del comercio total crecieron rápidamente hasta que la inestabilidad política y la crisis económica de los últimos años setenta y el decenio de 1980 minaran el comercio regional. El comercio intrarregional durante su período de expansión dejó de lado en gran parte los productos agrícolas, con excepción de los alimentos elaborados. Un aspecto prometedor para la integración del comercio intrarregional es que el rejuvenecimiento del mercado común se ha orientado a la liberalización del comercio tanto agrícola como industrial. En marzo de 1993, los gobiernos regionales decidieron armonizar la mayor parte de los aranceles agrícolas, con el fin de eliminar los existentes entre los cinco países. Posteriormente se firmó el acuerdo de libre comercio centroamericano en octubre del mismo año. Los progresos conseguidos en la liberalización del comercio intrarregional fueron especialmente importantes en el caso de los tres países septentrionales, Honduras, Guatemala y El Salvador.
A pesar de estos progresos, incluido el acuerdo de liberalización del comercio regional de productos básicos, la existencia de rutas alternativas a la promoción del comercio provocó tensiones que debilitaron el avance hacia una asociación de comercio regional coherente. Los acuerdos bilaterales, de Nicaragua con México y Colombia y de Costa Rica con México, arrojaron dudas sobre el significado de una armonización arancelaria puramente regional. Además, la reducción de los aranceles por parte de El Salvador antes de la fecha prevista y la decisión de Costa Rica de elevar los aranceles para obtener mayores ingresos -acontecimientos ambos ocurridos a comienzos de 1995- pusieron la política comercial regional en manos de iniciativas unilaterales más que de una acción común multilateral. En 1993-94 se realizaron enormes progresos hacia la cooperación económica regional, pero todavía no está claro cómo podría armonizarse un acuerdo regional con una posible asociación al TLC y los planes de preferencia bilateral.
Junto con las iniciativas de integración regional, los gobiernos centroamericanos adoptaron medidas para participar activamente en el GATT y su institución sucesora, la Organización Mundial del Comercio. La principal consecuencia de ello para el sector agrícola ha sido el abandono de los controles cuantitativos de las importaciones y otros obstáculos arancelarios al comercio. Con pocas excepciones, por ejemplo los productos lácteos y la carne de cerdo, los gobiernos eliminaron las principales restricciones no arancelarias a la importación y exportación de productos agrícolas. Estos cambios de política, si bien orientados a todos los interlocutores comerciales, podrían fomentar el comercio agrícola regional.
Análisis de las políticas nacionales
Costa Rica. Costa Rica fue el primer país de América Central que emprendió programas de estabilización y ajuste estructural en la era de la crisis de la deuda latinoamericana. No obstante, ello no quiere decir que en los años noventa Costa Rica fuera la economía más liberalizada de la región. Desde finales del decenio de 1980, la política agrícola asoció la protección y la ayuda a determinados sectores con la liberalización en otras áreas. Por ejemplo, los productores de café recibieron ayuda estatal en forma de créditos y otras medidas como respuesta a los bajos precios del mercado mundial, y lo mismo ocurrió con los productores de banano y con el sector ganadero. Al mismo tiempo, la mayor parte de los obstáculos no arancelarios relativos a las importaciones de productos agrícolas se convirtieron en aranceles.
En el marco de una política encaminada a fomentar la autosuficiencia de productos de primera necesidad, se estableció el monopolio de la importación de cereales, detentado por el Consejo nacional de producción (CNP). El maíz amarillo quedó excluido del control del monopolio del CNP y, desde 1992, una mayoría de las importaciones de maíz se efectúa por conducto del sector privado. Las importaciones de trigo y de arroz se privatizaron en 1994, aunque debieron adoptarse nuevas medidas para que el cambio fuera realmente eficaz en el caso del trigo. Los controles del precio de la harina limitan el incentivo a la importación privada de trigo, por lo que se determinó su eliminación en 1995. Con el fin de fomentar las actividades nacionales de molienda, el Gobierno mantuvo una considerable diferencia de aranceles entre el arroz cáscara y el arroz elaborado. Durante el decenio de 1980 Costa Rica impuso controles de precios a una gran variedad de productos de consumo, pero la mayor parte de ellos se eliminaron en los primeros años noventa en cumplimiento de una condición establecida por el Banco Mundial para la concesión de un préstamo para el ajuste del sector agrario.
Más que ningún otro país de la región, Costa Rica adoptó un programa de promoción activa de las exportaciones no tradicionales mediante subvenciones a determinadas compañías. Al mismo tiempo, los productores de café se opusieron a lo que consideraban un régimen fiscal discriminatorio, ya que ellos tenían que pagar un impuesto tanto de producción como de exportación. En respuesta, en 1994 el Gobierno propuso la sustitución de los dos gravámenes por un impuesto sobre la renta calculado en función del ingreso neto.
Costa Rica podría vanagloriarse de haber conseguido el crecimiento más rápido y la economía más estable de la región durante los diez últimos años (a pesar de una tasa de inflación del 15 al 25 por ciento). No obstante, 1995 introdujo un factor de incertidumbre económica como consecuencia de las tensas negociaciones sobre los programas de préstamos con el Banco Mundial y el FMI. A comienzos de ese año, el Banco Mundial suspendió el desembolso de 100 millones de dólares EE.UU., condicionando la entrega de los fondos para ajuste estructural a la conclusión de un acuerdo entre el FMI y el Gobierno para la reducción del déficit.
La consecución de los objetivos de reducción del déficit propuestos por el FMI -3,5 por ciento del PIB a final de 1995 y 0,5 al final de 1996- podría provocar un significativo aumento de las tasas de interés. Ello repercutirá sin duda en los costos de producción del sector agrícola, con la consiguiente merma de los ingresos de los productores y de las posibilidades de exportación.
El Salvador. Durante los años ochenta el Gobierno de El Salvador, como el de Nicaragua durante el mismo período, intervino ampliamente en los mercados con el fin de contener los efectos de la guerra civil. Entre 1989 y 1991 se adoptaron importantes medidas de liberalización mediante programas de ajuste estructural y de estabilización. Los principales cambios fueron la adopción de una política monetaria restrictiva, la liberalización del tipo de cambio, la eliminación de los controles cuantitativos del comercio exterior, la reducción de los aranceles y la supresión de los monopolios estatales de comercialización del azúcar y el café. Otras medidas de liberalización adoptadas en los años siguientes fueron la privatización de los bancos comerciales y de las grandes empresas paraestatales relacionadas con los cultivos de exportación (café, azúcar y algodón).
A comienzos de 1995 el Gobierno decidió un cambio radical de política y proclamó su intención de vincular el tipo de cambio al dólar de los Estados Unidos, como paso hacia la «dolarización» de la economía. Independientemente de que este mecanismo consiga o no hacer de El Salvador un lugar relativamente más atractivo que sus vecinos para los inversores extranjeros de los Estados Unidos, el hecho es que el país ha quedado desconectado de los regímenes de cambio flexible de los otros países de América Central.
En lo que respecta a las políticas agrícolas, cabría señalar que El Salvador fue más allá en el proceso de liberalización y desreglamentación que ningún otro país de la región. Son pocas las intervenciones en los mercados de cereales, aunque, en el marco de un acuerdo regional sobre política arancelaria, se introdujo un gravamen variable sobre las importaciones. El Gobierno estableció también una reserva estratégica de cereales para favorecer la estabilidad de los precios.
Guatemala. El Gobierno de Guatemala se empeñó firmemente en mejorar el acceso a los mercados y los precios del café y el banano. Es probable que las críticas del Gobierno al acuerdo complementario sobre el mercado del banano de la Unión Europea indujera a Costa Rica y Nicaragua a considerar su participación. A mediados del decenio de 1980 se iniciaron medidas de ajuste estructural, aunque no tuvieron un efecto liberalizador tan claro como en El Salvador o Nicaragua. La suavidad del ajuste fue consecuencia del nivel relativamente bajo de intervención estatal en los mercados de Guatemala.
Junto con Costa Rica y El Salvador, el Gobierno de Guatemala introdujo cambios en la comercialización de los cereales. Además de aplicar el mecanismo regional de gravamen variable a las importaciones de maíz amarillo, arroz y sorgo, el Gobierno despojó a la junta de estabilización de los precios nacionales de importantes cometidos relacionados con la comercialización. La liberalización del comercio de cereales conoció algunos sobresaltos; como consecuencia de las desaveniencias con los países vecinos sobre el mecanismo de la banda de precios, Guatemala introdujo restricciones no arancelarias temporales a la importación de cereales.
La liberalización del comercio agrícola no ha ido acompañada de un proceso equivalente de desreglamentación de los mercados internos. Los organismos gubernamentales continúan estableciendo precios de sustentación para el trigo, el azúcar y las semillas de algodón, aunque éstos se aplican con el consentimiento de los productores. En la legislatura de 1994 se formularon propuestas para eliminar la regulación interna y la protección arancelaria del trigo, pero no se adoptó ninguna medida concreta.
Honduras. Igual que Guatemala, al iniciarse la crisis de los años ochenta Honduras era por tradición un Estado no intervencionista. En consecuencia, los ajustes de política tendieron a centrarse en la política macroeconómica y la reducción de aranceles. En 1990 el Gobierno emprendió un programa oficial de ajuste, con ayuda exterior, cuyas principales medidas fueron la eliminación de los controles ineficaces de precios de los bienes de consumo, la reducción de la intervención estatal en las instituciones de comercialización, la disminución de los derechos de importación, la liberalización del tipo de cambio y la contracción del déficit fiscal. A fin de estimular la producción, en 1992 el Gobierno introdujo una ley de modernización de la agricultura, cuyo principal objetivo era reducir la intervención estatal. Como ésta no era demasiado importante antes de la promulgación de esa ley, es probable que el efecto sea reducido.
La política económica del decenio de 1990 no siguió una línea clara, tanto en general como en lo que respecta a la agricultura. Después de mantener un tipo de cambio fijo durante el decenio de 1980, el Gobierno cambió de política en los años noventa. No obstante, el sistema de licitación iniciado a mediados de 1994 representó tanto una intensificación del control del tipo de cambio como una liberalización del mismo, ya que exigía pruebas documentales de que las divisas en manos del sector privado procedían o bien de las licitaciones o de otros mercados oficiales. En lo que respecta a la política comercial, Honduras redujo los aranceles, pero en 1992 y 1993 aplicó también medidas no arancelarias para bloquear las importaciones de aves de corral y maíz de los Estados Unidos, y en 1993 impuso restricciones a la importación de aceites vegetales de otros países de América Central.
Estos cambios de política, incluida la reintroducción de controles de los precios de consumo durante dos meses a finales de 1993, hacen pensar que el Gobierno no había alcanzado todavía un consenso sobre el marco general de política del sector agrario.
Nicaragua. Como El Salvador, Nicaragua tuvo una economía fuertemente regulada durante el decenio de 1980. En los dos últimos años del gobierno sandinista, se adoptaron medidas importantes para liberalizar los mercados internos, que en el contexto de una economía de guerra contribuyeron a la posterior hiperinflación. Cuando finalizó el conflicto armado y pudieron reducirse los gastos militares, el déficit fiscal disminuyó drásticamente y de 1992 en adelante se consiguió una inflación relativamente baja.
El Gobierno Chamorro continuó el proceso de liberalización con renovado vigor, desregulando el comercio exterior, aboliendo monopolios estatales y privatizando empresas públicas. En el contexto de las condiciones impuestas por los organismos multilaterales, el Gobierno eliminó las medidas de sustentación de los precios en favor de los productores agrícolas, acabó con las subvenciones al crédito y desmanteló los controles todavía existentes sobre los precios de consumo. Como sustitución parcial del anterior programa de sustentación de precios, el Gobierno adoptó el plan regional de gravamen variable de importación de maíz, sorgo y arroz. Si bien, por un lado, estas medidas consiguieron que la economía nicaragüense estuviera en cierto sentido más liberalizada que la de los países que habían iniciado el ajuste con anterioridad, por el otro, el régimen comercial incluía una combinación de elementos de libre comercio y de medidas especiales de promoción de las exportaciones. Estas medidas especiales explican en parte el fuerte crecimiento de las exportaciones agrícolas no tradicionales durante el decenio de 1990.
42 Las estimaciones económicas de esta sección son las presentadas por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
43 The Economist, 26 de noviembre de 1994.
44 El presente examen se refiere a los cinco países del Mercado Común Centroamericano (MCCA), a saber, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.
