CHAPITRE IV. EGYPTE¹

I. INTRODUCTION

L'Egypte est un pays d'une grande importance économique. Il comptait en 1996 une population de 60 millions d'habitants qui a progressé, ces dernières années, au rythme de 2 pour cent par an. En 1996, on estimait que le PIB par habitant était de 1 250 dollars E.-U. Le secteur agricole qui représente environ 17 pour cent du PIB, emploie 39 pour cent de la main d'_uvre totale et contribue à hauteur de 14 pour cent au total des marchandises exportées.

A partir de 1986, d'importantes réformes économiques ont été mises en place, en deux phases successives. La première phase (1987-89) a concerné la réforme des prix, le relâchement des contrôles sur les marchés, la suppression des quotas de livraison pour dix produits agricoles, et la réduction des subventions sur les intrants. En outre, l'exportation des agrumes a été ouverte au secteur privé. Toutefois, jusqu'en 1994 les progrès ont été limités dans le secteur cotonnier.

La deuxième phase (1990-94) a consolidé les réformes précédentes et a porté sur les principaux points suivants:

• Accroissement des prix publics d'achat, qui ont atteint 66 pour cent du prix économique (la libéralisation complète avait été fixée pour 1992 mais n'a été obtenue qu'en 1999);
• Suppression des contingents en matière de passation des marchés pour le riz;
• Elimination des subventions sur tous les intrants;
• Réduction du rôle des organismes semi-publics dans la distribution d'intrants;
• Réduction des subventions au crédit; et
• Réforme structurelle de la production et de la commercialisation des semences.

Des progrès importants ont été réalisés dans la plupart de ces secteurs. Bien que le prix du coton n'ait pas atteint l'objectif initial (66 pour cent du prix moyen à l'exportation sur les cinq années), il a dépassé de 84 pour cent le prix d'exportation au comptant dès 1992, et a été supérieur au prix à la frontière en 1993 et 1994. Qui plus est, la commercialisation du coton a été libéralisée en 1994. Les contingents de livraison pour le riz avaient été supprimés plus tôt, en 1991. Les négociants du secteur privé distribuaient plus de 80 pour cent des engrais en 1992 et les pouvoirs publics ont adopté un plan d'ensemble pour libéraliser le sous-secteur des semences. En outre, le taux de change a été fixé par les lois du marché dès 1991.

Malgré les résultats excellents obtenus dans la mise en place des réformes économiques, l'Egypte doit affronter de graves problèmes dans le domaine de la pauvreté et de la sécurité alimentaire et de ce fait le rôle du secteur agricole est crucial. L'essentiel de la population active du secteur agricole, est représenté par de petites familles d'exploitants. De ce fait, tout déclin de la production agricole découlant de la libéralisation des échanges agricoles peut avoir une forte incidence sur les revenus des familles. C'est principalement pour cette raison que les réformes ont été appliquées avec beaucoup de précautions. Certaines études ont montré que le pourcentage de la population vivant au-dessous du seuil de pauvreté pourrait augmenter, surtout après l'application de la première phase des réformes.

L'Egypte importe aussi de grosses quantités de denrées vivrières, plus de 3 milliards de dollars E.-U. ces dernières années. Cette forte dépendance vis à vis des importations, notamment pour les principales denrées de base, est un autre sujet de préoccupation. Les autorités souhaitent accroître le niveau d'autosuffisance alimentaire, en partie du fait des risques inhérents à une situation dans laquelle les recettes d'exportation dépendent d'une source principale (produits dérivés du pétrole), qui finance les importations alimentaires.

II BILAN DE LA MISE EN _UVRE DE L'ACCORD SUR L'AGRICULTURE

2.1 Accès aux marchés

Dans le Cycle d'Uruguay, l'Egypte a présenté des taux de droits de base pour plus de 600 lignes tarifaires agricoles et a proposé de consolider tous les droits de douane agricoles. Pour la plupart des produits, les consolidations étaient de l'ordre de 5 à 60 pour cent (tableau 1), et étaient assorties d'un engagement pour une réduction progressive. On estime que la moyenne non pondérée des taux consolidés en 1998 était d'environ 48 pour cent, et donc inférieure aux 62 pour cent de la période de référence. Elle devrait chuter à environ 28 pour cent d'ici 2004. L'Egypte s'est aussi engagée à consolider un petit nombre de droits de douane spécifiques sur le tabac et les produits dérivés. Elle a renoncé à se prévaloir de l'article XVIII: B du GATT (sur les mesures commerciales liées à la balance des paiements) en juin 1995, s'engageant à supprimer toutes les mesures de prohibition des importations visées par cet article. Aucun autre engagement n'a été pris dans le domaine de l'accès aux marchés (contingents tarifaires).

Les droits effectivement appliqués ont été dans l'ensemble nettement inférieurs aux taux consolidés. Le droit plafond a été porté depuis 1991 à 50 pour cent, avec certaines exceptions comme les boissons alcoolisées et les volailles entières. En 1998, un décret présidentiel a réduit tous les droits effectivement appliqués de 5-10 pour cent, ainsi les droits de 50 pour cent ont été réduits à 40 pour cent et ceux de 35 pour cent ne sont plus que de 30 pour cent. La moyenne non pondérée qui en résulte pour les taux effectivement appliqués à tous les produits agricoles (à l'exception des boissons alcoolisées) a été évaluée à 19 pour cent (21,8 pour cent avec les droits et surtaxes) contre des taux consolidés de 48 pour cent. Les taux effectivement appliqués pour le blé, le maïs et le sorgho étaient de 3 pour cent en 1999. De même, les droits applicables sur les huiles végétales étaient très faibles: 1 pour cent pour les huiles de soja, de palme, de tournesol, de coton et de maïs; et 5 pour cent pour l'huile d'arachide, d'olive, de coco, de coprah et de colza. Les huiles importées conditionnées pour la vente au détail, sont une exception et se voient appliquer des taux de 20 pour cent. Les droits appliqués aux oléagineux étaient aussi très faibles.

Tableau 1. Tarifs consolidés de certains produits agricoles

Source: Liste par pays du Cycle d'Uruguay (Egypte), 1995.

Pour certains produits toutefois, les droits effectivement appliqués ont dépassé les droits consolidés. En 1998, environ 7 pour cent de toutes les lignes tarifaires agricoles ont été concernées, la marge excédentaire ayant été particulièrement forte pour les produits laitiers et les préparations et les conserves de viande². Dans les réunions du Comité de l'agriculture de l'OMC, cette question a déjà été soulevée en 1996, en rapport avec les droits de certains produits laitiers (en particulier pour six positions tarifaires).

L'Egypte a connu de nombreuses difficultés de tarification pour la volaille et les membres de l'OMC ont posé plusieurs questions concernant ce secteur au sein du Comité de l'agriculture. La tarification n'a pu être appliquée qu'en juillet 1997, soit plus de deux ans après l'entrée en vigueur des Accords du Cycle d'Uruguay. Une interdiction des importations est entrée en vigueur en 1988, afin de protéger les producteurs locaux de volaille. Un mois après la suppression de l'interdiction, un décret présidentiel a été pris et a fixé les conditions du régime des importations pour les volailles. Quatre points ont été fortement remis en cause par le Comité.

Il a été tout d'abord relevé que les droits effectivement appliqués de 80 pour cent, dépassaient le taux consolidé de l'OMC pour la période en question (1997) si l'on tenait compte des réductions prévues à partir du droit de base déclaré de 80 pour cent (pour 1995). L'Egypte a répondu que l'engagement ne concernait pas les années intermédiaires pour autant que le droit consolidé final s'établisse à 60 pour cent, à la fin de la période de mise en _uvre. Certains membres ont également estimé que l'évaluation des droits sur la base d'un prix de référence de 1 500 dollars E.-U./ tonne pour les volailles entières, contrevenait aux dispositions de l'Accord sur l'agriculture. L'Egypte fait remarquer que ce droit était déterminé sur la base des prix les plus faibles enregistrés pour les volailles importées d'Europe et des États-Unis et qu'il serait ajusté périodiquement. On a aussi souligné que le décret interdisait l'importation de morceaux de poulets, probablement du fait de préoccupations liées au respect des règles d'abattage conformes aux prescriptions islamiques. Cette hypothèse a été confirmée par l'Egypte. Enfin, pour ce qui est de l'indication de la teneur maximum d'humidité de la volaille congelée (5 pour cent) certains membres ont noté que cette valeur était inférieure au taux exigé par nombre d'autres pays. Plusieurs membres ont considéré que le nouveau régime d'importations, équivalait à une forme masquée de protectionnisme. Ces questions n'ont pas encore été réglées. Les importations commerciales de poulets et de produits à base de poulet ont été rares et espacées, ces dernières années.

Dans le même ordre d'idée, certains membres de l'OMC ont demandé, lors de la réunion de décembre 1997 du Comité, pour quelles raisons les importations de viande bovine dont le pourcentage de graisse dépasse 7 pour cent, étaient interdites et dans quelle mesure ces limitations pouvaient se justifier au titre des dispositions nationales du GATT, article III.

Un autre point épineux soulevé au sein du Comité a été l'obligation des certificats d'origine. Un décret du Ministère du commerce et des approvisionnements, de novembre 1998, a disposé que les importations de tous les biens de consommation (durables et non durables) devaient provenir directement du pays d'origine et que les expéditions devaient être accompagnées d'un certificat d'origine enregistré par toutes les agences pertinentes. Une solution n'a pas encore été trouvée sur ce point.

On peut donc conclure que le bilan de l'Egypte, est inégal, pour ce qui est de l'accès aux marchés au cours des cinq dernières années. Pour de nombreux produits, les taux effectivement appliqués ont été nettement inférieurs aux taux consolidés, ce qui laisse supposer que le pays peut aisément supporter des taux consolidés relativement faibles, bien que les conséquences globales sur les échanges (importations) n'aient pas encore été évalués. On signale pour nombre d'autres produits certains problèmes (par exemple pour la volaille et les produits laitiers) qui ont retardé la tarification ou entraîné l'application conjointe de presque tous les droits consolidés.

Pour ce qui est des négociations en vue d'une ultérieure réduction des droits consolidés, l'Egypte pourrait rencontrer certaines difficultés pour plusieurs produits, les taux consolidés étant faibles par rapport à ceux appliqués dans nombre d'autres pays en développement. Comme tous les pays sont soumis aux même fluctuations de prix sur les marchés mondiaux, ceux dont les consolidations sont les plus faibles sont les plus exposés. Dans le cadre de négociations, des taux de référence plus élevés pourraient aussi avoir certains avantages stratégiques (plus fort impact sur les négociations d'accès aux marchés). Des difficultés d'accès à des sauvegardes plus simples, comme celles de l'Accord sur l'agriculture, présentent également un inconvénient, surtout lorsque les tarifs consolidés sont faibles.

L'attention a également été portée sur les éventuelles anomalies des consolidations tarifaires³.En Egypte, par exemple, les taux sont plus élevés pour la viande de volaille et les agrumes et plus faibles pour les céréales, la viande bovine et ovine, alors que dans la plupart des pays les taux consolidés sont plus élevés pour les produits "sensibles" en concurrence avec les importations ( excepté la volaille) et plus faibles pour les produits d'exportation (par exemple les fruits). Par ailleurs, nombre de pays ont des taux consolidés plus élevés pour les céréales et pour la viande. Il pourrait donc être nécessaire de revoir le régime de consolidation des droits afin de le rationaliser du point de vue de la "sensibilité" de la sécurité alimentaire, comme susmentionné.

En décembre 1996, dans une notification adressée au Comité de l'OMC sur l'Accès aux marchés concernant le recours au paragraphe 5 du GATT, article XXVIII, les autorités ont déclaré "nous souhaitons vous informer que l'Egypte voudrait se réserver le droit, au titre de l'article XXVIII:5 du GATT 1994, de modifier sa liste annexée LXIII, conformément aux dispositions de cet article pendant trois ans, à partir du 1er janvier 1997". On ne comprend pas encore très bien quelles lignes tarifaires l'Egypte souhaitait modifier et pour quels motifs, et l'on ignore si des mesures ont été prises. Cela pourrait être un indice des préoccupations ressenties par la suite par les autorités, pour ce qui est des taux consolidés de l'Egypte.

2.2 Soutien interne

Dans le Cycle d'Uruguay, l'Egypte n'a pas fourni de détails sur les mesures de soutien, en arguant du fait que toutes les mesures de soutien relevaient d'une des catégories exemptées d'engagements de réduction. C'est seulement en mai 1999, pour la première fois, qu'elle a notifié des mesures de soutien pour la période 1995-98, conformément aux dépenses prévues pour la catégorie verte et pour les TSD.

Les dépenses totales relatives aux mesures de la catégorie verte se sont élevées à environ 68 millions de dollars E.-U. en 1995, et ont progressé jusqu'à 76 millions de dollars E.-U. en 1996, mais ont chuté de moitié en 1997, compte tenu d'une forte réduction des dépenses de lutte contre les ravageurs. En 1998, les dépenses ont brutalement chuté à 1,3 million, les mesures de lutte contre les ravageurs ayant pris fin. C'est pourquoi 90 pour cent des dépenses de la catégorie verte en 1998 concernaient un soutien fourni pour des difficultés d'irrigation (tableau 2). Par rapport à la valeur totale de la production agricole qui atteint environ 13 milliards de dollars E.-U., ces dépenses étaient dérisoires.

Tableau 2: Dépenses de la catégorie verte, 1995-98, en dollars E.-U.

¹ Le montant des dépenses consacrées à la lutte contre les ravageurs en 1998, semble exceptionnellement faible et pourrait être erroné.
Source: Notification faite à l'OMC.

Le tableau 3 indique les dépenses effectuées dans la catégorie des mesures de traitement spécial et différencié. Elles ont nettement chuté en 1996, se stabilisant en gros par la suite à environ 2,4 millions de dollars E.-U. L'Accord sur l'agriculture ne fixe aucune limite pour les dépenses de traitement spécial et différencié mais exige qu'elles soient justifiées. Dans tous les cas, les dépenses sont très réduites, par rapport à la valeur de la production agricole, et l'Egypte ne devrait pas avoir de gros problèmes à respecter les dispositions de l'Accord, même si ces dépenses de traitement spécial et différencié devaient être incluses dans la catégorie des MGS autres que par produit.

Tableau 3: Dépenses engagées dans la catégorie du traitement spécial et différencié (1995-98),
en dollars E.-U.

Source: Notification faite à l'OMC.

L'Egypte n'a demandé aucune mesure de soutien ayant des effets de distorsion sur le commerce (par exemple, mesures de la catégorie orange), incluses dans les MGS, pendant la période de base; elle n'a pas non plus, pour l'instant présenté une notification à l'OMC⁴. Si l'Egypte décidait de fournir un tel soutien à l'avenir, elle pourrait encore le faire pour autant que les dépenses soient limitées au niveau de minimis, à savoir 10 pour cent de la valeur de la production des produits spécifiques (par exemple le riz et le coton) et au même pourcentage de la valeur totale de la production agricole pour les MGS autres que par produits, comme les subventions pour les engrais et les semences. Il est donc fortement improbable que l'Egypte soit entravée par les règles en vigueur sur les mesures de soutien interne.

La situation pourrait toutefois, changer de manière significative si les politiques actuelles sur le blé, qui est la denrée de base dans l'alimentation, devait changer. On a estimé que si l'on portait le niveau d'autosuffisance du blé de 48 à 60 pour cent, il serait nécessaire d'assurer un soutien supérieur au niveau de minimis.⁵ Les ressources en terres et en eau étant limitées, l'accroissement de la production pour des cultures comme le blé, devrait venir de l'amélioration de la productivité. A court terme, cela pourrait demander un soutien accru des prix agricoles afin d'encourager l'adoption de nouvelles technologies.

Les règles de l'OMC, qui régissent les investissements de capitaux dans l'irrigation revêtent une importance particulière pour l'Egypte ainsi que pour d'autres pays de la région. Ces dépenses sont actuellement dispensées de la réduction des engagements (article 6.2). L'adoption de techniques d'irrigation avancées est cruciale pour accroître les approvisionnements en eau et améliorer l'efficacité de l'utilisation. Il est fondamental de s'assurer que ces investissements continuent à être exemptés des engagements de réduction aux fins de la sécurité alimentaire de ces pays. L'Egypte doit donc accorder une place prioritaire à l'étude et à l'analyse des mesures de soutien internes, actuelles et futures. Parallèlement, il serait important de suivre de près le débat sur la situation des subventions d'investissement, au cours des nouvelles négociations sur l'agriculture.

2.3 Subventions à l'exportation

N'ayant déclaré aucune subvention à l'exportation dans sa liste annexée à l'OMC, l'Egypte ne répond pas aux conditions voulues pour recourir à de telles mesures à l'avenir. Dans la pratique, cette limitation n'aura vraisemblablement aucune conséquence, car les subventions à l'exportation ne sont pas souhaitables dans la plupart des pays en développement et ne sont pas non plus à leur portée. En outre, l'orientation dominante, au sein de l'OMC, semble être d'interdire complètement les subventions ou de les limiter fortement. Selon les règles en vigueur, l'Egypte pourrait encore octroyer des subventions pour réduire les coûts intérieurs de transport et de commercialisation et les coûts extérieurs de fret.

Comme nombre d'autres pays en développement, l'Egypte applique certaines mesures d'incitation pour favoriser les exportations, comme celles énumérées à l'annexe I de l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires.⁶ Par exemple, les droits de douane peuvent être réduits sur une base sélective pour encourager un apport local plus important et des activités tournées vers l'exportation. De même, la Banque de développement des exportations d'Egypte fournit des prêts à court et moyen terme pour financer les biens d'équipement des activités orientées vers l'exportation et des crédits pour financer les intrants nécessaires à ces industries. Les produits agricoles transformés, entre autres, bénéficient de ces crédits.

L'interdiction des exportations, qui auparavant l'emportait pour certains produits agricoles a été éliminée pour l'essentiel. Par exemple, l'interdiction des exportations de cuir tanné a été supprimée en 1994 et celle relative aux peaux brutes en 1998. Auparavant, il existait des contingents d'exportation pour la laine, les déchets de laine, les déchets de coton et le cuir tanné, mais ils ont été abolis en 1993. Une décision a été prise récemment pour limiter les exportations de pommes de terre "baby" non cultivées en terrains spéciaux. Cette mesure a été prise en raison de la réglementation technique de l'UE sur les importations de pommes de terre.

2.4 Autres mesures

Sauvegardes

L'Egypte ne peut pas bénéficier des sauvegardes agricoles spéciales et n'a donc aucune expérience de ces mesures conjoncturelles. Une législation a été adoptée en 1998 pour établir la réglementation et les procédures spécifiques afin d'étudier les mesures de dumping, de subventionnement et de sauvegarde. Certaines mesures anti-dumping ont été engagées ces dernières années mais principalement pour des produits non agricoles. Une enquête a été effectuée en 1998 sur les subventions de l'UE pour le sucre raffiné. On estime que l'accès aux sauvegardes agricoles spéciales s'applique particulièrement à l'Egypte, du fait des droits consolidés relativement faibles.

Contingents tarifaires

L'Egypte n'applique pas de contingents tarifaires et n'a donc aucune expérience en la matière. Pour ce qui est des contingents tarifaires appliqués par des partenaires commerciaux, elle dispose d'informations limitées. Elle a par contre certaines connaissances dans le domaine des exportations de fruits et de légumes vers les marchés de l'UE, mais les contingents ayant été spécifiquement attribués à l'Egypte, et il n'y a pas eu de concurrence avec d'autres pays.

La Décision ministérielle de Marrakech

L'Egypte a joué un rôle décisif au cours des négociations du Cycle d'Uruguay, en demandant que la Décision ministérielle de Marrakech soit intégrée aux Accords du Cycle d'Uruguay, et en réclamant par la suite son application effective au cours des diverses réunions du Comité de l'agriculture. L'Egypte a aussi fourni la preuve que le Cycle d'Uruguay était en partie responsable de l'accroissement des dépenses d'importations vivrières des pays bénéficiaires, en particulier du fait du déclin de l'aide alimentaire, qui a atteint son niveau le plus bas au cours des 20 dernières années; des modifications structurelles associées à la mise en _uvre des engagements du Cycle d'Uruguay; des mesures de régulation de l'offre qui se sont traduites par l'épuisement des stocks; et des réductions budgétaires concernant les engagements de réduction des subventions à l'exportation. L'Egypte a aussi, à l'occasion, exprimé sa déception à propos des déclarations du FMI et de la Banque mondiale faites au Comité de l'agriculture, selon lesquelles la création de nouveaux aménagements relatifs au Cycle d'Uruguay ne se justifiaient pas pour le moment. Un certain nombre de membres de l'OMC ont soutenu le point de vue de l'Egypte et ont mis l'accent sur la nécessité de mesures concrètes pour appliquer la Décision.

Les entreprises commerciales d'État

L'Egypte a notifié qu'elle ne disposait pas d'entreprises commerciales d'État correspondant à la définition de l'OMC. Toutefois, il a été souligné que certaines entreprises agricoles publiques existent encore et fonctionnent, notamment l'Office général de fourniture des produits, qui importe des céréales. La question des entreprises commerciales egyptiennes d'État n'a pas jusqu'à présent été soulevée au sein de l'OMC.

Règlement des différends

L'Egypte n'a pas été directement impliquée dans un différend commercial de l'OMC. Toutefois, en tant que pays tiers, elle a pris part avec le Japon et les Etats-Unis, à un différend concernant les droits anti-dumping sur les importations de draps et de taies d'oreillers en coton en provenance d'Inde, à la suite d'une plainte déposée par l'Inde contre l'UE. L'Inde arguait que la détermination de l'existence d'un dumping et d'un dommage ainsi que les explications fournies dans les conclusions par les autorités de l'UE, étaient incompatibles avec la législation de l'OMC.

Accords SPS et OTC

Au cours des cinq dernières années, l'Egypte a acquis une grande expérience dans ce secteur du fait de l'importance croissante de ces Accords pour l'Egypte.

Il y a tout d'abord deux cas relatifs à l'Accord SPS concernant l'importation de produits avicoles. L'un concernait un décret interdisant l'importation de morceaux de volailles du fait de la difficulté de s'assurer des conditions d'abattages et de leur conformité aux règles de l'Islam. L'autre portait sur la détermination d'un contenu maximum d'humidité pour le poulet congelé ( 5 pour cent) ce que certains membres de l'OMC considéraient comme étant bien au-dessous du contenu moyen d'humidité autorisé dans nombre d'autres pays (voir sous section 2.1, ci-dessous).

Dans un deuxième temps, certains membres de l'OMC ont cherché, en décembre 1997, à obtenir des précisions pour savoir sur quel principe se fonde l'interdiction des importations de viande bovine, dont la teneur en graisse est supérieure à 7 pour cent. Pour l'Egypte, selon la norme n° 1522 de 1991, les morceaux de viande importés à des fins de consommation directe ne devraient pas contenir plus de 7 pour cent de graisse, contre 20 pour cent pour les morceaux de viande importés à des fins de transformation. Ces pourcentage reposaient sur des normes établies par des experts, compte tenu des modifications chimiques des graisses du fait du stockage et des conditions de manutention dans le climat égyptien et des répercussions éventuelles sur la santé publique.

Le Ministère de l'agriculture a aussi circonscrit les importations de semences de coton à certaines zones portuaires qui ont été spécifiées, en tant que mesure de précaution contre l'introduction de maladies et de ravageurs potentiellement dangereux.

En juin 1999, le Ministère du commerce et des approvisionnements a pris un nouveau décret interdisant l'importation cette année-là de certains produits alimentaires en provenance de l'UE, susceptibles d'être contaminés par la dioxine. Cette interdiction a touché principalement, la viande, les _ufs et les produits laitiers.

Enfin, pour ce qui est des exportations de fruits et de légumes vers les marchés de l'UE, on ne signale aucun cas particulier. Il est en général admis que la plupart des mesures SPS appliquées par l'UE à ces produits sont justifiées. En effet, un rapport a établi qu'un groupe de négociants de l'UE, ayant fait l'objet d'une étude, estimait que les mesures appliquées par nombre d'autres pays étaient plus restrictives que celles de l'UE⁷. Une exception digne d'intérêt à cette généralisation concernait le changement de la règle (en vue de l'adoption d'un régime d'importations plus strict) à la suite de l'établissement d'un marché unique de l'UE en 1993. Avec le marché unique, les normes de l'UE sont devenues plus strictes afin de protéger les membres des pays du Sud de l'Union, et les exportateurs ont dû affronter dans l'ensemble des normes plus rigoureuses. Ces mesures peuvent être compatibles avec les règles de l'OMC, mais une zone grise concerne la question de savoir pourquoi l'Italie importait des agrumes en provenance de régions contaminées au cours des périodes de pénuries sur son marché intérieur, si les risques étaient aussi élevés. Cette question devrait être suivie par l'Egypte.

Enfin une décision a été prise récemment, pour limiter les exportations de pommes de terre "baby", non cultivées sur des terrains spécifiques. Comme signalé précédemment cette mesure est liée aux dispositions techniques de l'Union européenne sur les importations de pommes de terre.

III. BILAN DES ÉCHANGES ALIMENTAIRES ET AGRICOLES

3.1 Echanges agricoles

En Egypte les produits alimentaires représentent environ 80 pour cent de toutes les importations agricoles , et cette proportion n'a pas changé depuis la moitié des années 80. Par contre la part des produits alimentaires dans les exportations agricoles globales a doublé, passant d'environ 30 pour cent pour la période 1985-87 à 65 pour cent pour la période 1996-98. Les principaux produits d'exportation sont le coton, le riz et les oranges fraîches, les pommes de terre et les oignons frais, alors que les principales importations sont le blé et la farine de blé, le maïs, la viande congelée, les produits laitiers, le sucre raffiné et les huiles végétales. Le commerce agricole a enregistré un gros déficit, qui se monte à 2 550 millions de dollars E.-U. par an pour la période 1985-87 (les importations ont atteint 3 218 millions de dollars E.-U. et les exportations 668 millions de dollars E.-U.). Ce déficit a augmenté de 25 pour cent de 1996 à 1998, et a atteint une moyenne de 3 180 millions de dollars E.-U. car les importations ont progressé alors que les exportations ont chuté (voir figure 1).

Les importations agricoles n'ont cessé de diminuer au cours de la période 1985-93, passant de 3, 7 milliards de dollars E.-U. en 1985 au niveau le plus bas d'environ 2, 3 milliards de dollars en 1993. Elles ont augmenté de 22 pour cent en 1994 et à nouveau en 1995, et de 15 pour cent en 1996. Après une chute de 11 pour cent en 1997, les importations ont encore progressé en 1998. Comme résultat, la valeur moyenne des importations de 1995 à 1998 était de 37 pour cent supérieure à celle de la période 1990-94 (tableau 4), mais comme la tendance était fortement négative elle était de 68 pour cent supérieure aux valeurs extrapolées pour la période 1995-98.

Pour les exportations agricoles, dont le volume est relativement plus réduit, la tendance a été à la baisse jusqu'en 1993 ( déclin linéaire d'environ 30 millions de dollars E.-U. par an). En 1994, les exportations ont grimpé en flèche pour atteindre 192 millions de dollars E.-U., soit une croissance de 53 pour cent. Puis on a assisté a un recul, pendant trois années consécutives, allant de 3 à 15 pour cent et une nette reprise de 30 pour cent en 1998. Du fait des faibles résultats obtenus avant 1994, la valeur moyenne des exportations pour la période 1995-98, établie à 519 millions de dollars E.-U. était encore de 22 pour cent supérieure à la moyenne pour la période 1990-94 et (comme la tendance de 1985-94 était fortement négative) de 69 pour cent supérieure à la valeur tendancielle extrapolée.

Tableau 4: Echanges agricoles de 1990 à 1994 et de 1995 à 1998 (valeur annuelle moyenne, en millions de dollars E.-U., et variations en pourcentage)

Le déficit de la balance commerciale de 1995 à 1998 a donc progressé de 40 pour cent (878 millions de dollars E.-U.) par rapport à la période 1990-94, et il dépassait de 68 pour cent les valeurs tendancielles extrapolées.

Le tableau 5 indique, sur une base comparable, les tendances du volume des exportations pour certains des principaux produits d'exportation, qui dans l'ensemble étaient à la hausse. Les résultats obtenus par les exportations ont été particulièrement satisfaisants pour le riz et les pommes de terre, pour lesquels l'accroissement du volume de 1995 à 1998 était respectivement de 73 pour cent et de 87 pour cent. Les exportations d'oranges ont été plus ou moins stables, mais le volume de 1995 à 1998 était bien supérieur (115 pour cent) à la tendance extrapolée.

Figure 1: Echanges agricoles (1985-98) en millions de dollars E.-U. (en gras, les valeurs réelles; en fin, les tendances de 1985 à 1994 extrapolées jusqu'en 1998)

Source: FAOSTAT

Tableau 5: Exportations des principaux produits agricoles de 1990 à 1994 et de 1995 à 1998 (moyenne annuelle, en milliers de tonnes)

Une analyse plus approfondie serait nécessaire pour identifier les facteurs particuliers qui ont contribué à la croissance des exportations à partir de 1995 et sera fondamentale pour renforcer les positions, dans le cadre des débats sur l'accès aux marchés, au cours des nouvelles négociations de l'OMC sur l'agriculture.

3.2 Echanges des produits alimentaires⁸

Comme susmentionné, les produits alimentaires occupent la part principale des importations agricoles mais aussi une position de plus en plus prédominante dans les exportations (32 pour cent de 1985 à 1987 et 65 pour cent de 1996 à 1998). Ainsi l'évolution de la tendance des importations alimentaires suit inévitablement celle des importations agricoles. Elles ont chuté passant de quelque 3 milliards de dollars E.-U. en 1985 pour s'établir à 1,9 milliard en 1993 (figure 2). Par la suite elles ont progressé chaque année jusqu'en 1998 (sauf en 1997). Malgré la tendance négative au cours de toute la période, la valeur moyenne des importations de 1995 à 1998 dépassait de 42 pour cent le niveau de la période 1990-94 (tableau 6) et de 74 pour cent les valeurs tendancielles extrapolées.

Tableau 6: Echanges de produits alimentaires de 1990 à 1994 et de 1995 à 1998 (valeur annuelle moyenne, en millions de dollars E.-U., et variations en pourcentage)

Les exportations de produits alimentaires ont suivi une tendance à la hausse, contrairement à d'autres exportations agricoles, et ont augmenté depuis 1991. De 1995 à 1998, elles ont dépassé en moyenne de 25 pour cent le niveau de la période 1990-94, mais elles ont été seulement de 7 pour cent supérieures à la valeur tendancielle extrapolée.

Malgré les résultats impressionnants des exportations, les importations alimentaires nettes ont augmenté. De 1995 à 1998, elles étaient en moyenne supérieures de 44 pour cent au niveau de la période 1990-94 et de 88 pour cent à la valeur tendancielle extrapolée. Ainsi, le bilan de l'Egypte pour les échanges alimentaires a été négatif, et il l'est encore davantage lorsqu'on l'examine par rapport à la tendance.

Figure 2: Echanges de produits alimentaires, 1985-98, en millions de dollars E.-U. (en gras, les valeurs actuelles; en fin, les tendances pour 1985-94, extrapolées jusqu'en 1998)

Source: FAOSTAT

Le tableau 7 compare les quantités importées de certains des principaux produits alimentaires de 1990 à 1994 et de 1995 à 1998. Au cours de la dernière période, elles ont été plus élevées pour le maïs et le sucre (56 et 76 pour cent de plus respectivement). Pour les autres produits, les augmentations étaient inférieures à 10 pour cent, notamment pour le blé et la farine de blé, principaux produits importés en Egypte.⁹

Tableau 7: Importations des principaux produits alimentaires de 1990 à 1994 et de 1995 à 1998 (moyenne annuelle en milliers de tonnes)

Que peut-on dire en fin de compte du bilan des importations totales de produits alimentaires par rapport aux exportations agricoles totales ? De 1985 à 1987, le rapport était en moyenne de 3,8, c'est-à-dire que les importations alimentaires ont été 3,8 fois supérieures aux exportations agricoles. Le rapport s'est fixé à 5 en 1988 et il est resté à peu près à ce même niveau jusqu'en 1993. Après un plongeon en 1994, il a nouveau augmenté en 1995 pour rester à ce niveau élevé (plus de 6) jusqu'en 1997, reculant légèrement l'année successive. Ainsi, le rapport a atteint 5,7 de 1995 à 1998, soit une progression de 16 pour cent par rapport à la période 1990-94 et de 11 pour cent par rapport à la valeur tendancielle extrapolée. Ainsi en résumé, il y a eu une détérioration marquée de l'équilibre entre les importations totales de denrées alimentaires et les exportations agricoles totales de 1995 à 1998, par rapport aux cinq années précédentes, ainsi que par rapport aux valeurs tendancielles extrapolées.

Figure 3: Rapport de la valeur totale des importations de produits alimentaires à la valeur totale des exportations de produits agricoles (1985-98)

Source: FAOSTAT

IV. POINTS IMPORTANTS À PRENDRE EN CONSIDÉRATION LORS DES PROCHAINES NÉGOCIATIONS SUR L'AGRICULTURE

La présente section établit les questions fondamentales que l'Egypte devra prendre en considération lors des prochaines négociations sur l'agriculture et met l'accent sur les points qui devraient être approfondis au cours de la préparation de ces négociations.

Les engagements de l'Accord sur l'agriculture

La Section II a montré que les dispositions de l'Accord sur l'agriculture relatives au soutien interne et aux subventions à l'exportation ne concernaient pas les politiques actuellement en vigueur en Egypte a enregistré certaines difficultés dans le domaine de l'accès aux marchés.

Une analyse complète des mesures de soutien interne n'était pas possible du fait du manque d'information sur les mesures ayant des effets de distorsion sur le marché (la catégorie des MGS). Toutefois, l'absence d'indications pertinentes dans les engagements pris par l'Egypte dans l'OMC, impliquent que les MGS, le cas échéant, seront limitées aux niveaux de minimis. C'était notamment le cas, (tableau 2) pour les MGS autres que par produit, où l'Egypte pouvait fournir un soutien d'approximativement 1 300 millions de dollars approximativement, sans contrevenir aux règles actuelles de l'Accord sur l'agriculture et les dépenses réelles de la catégorie verte qui étaient bien au-dessous du niveau de minimis. Pour les MGS par produit, pour le riz et le coton par exemple, il est probable aussi que les dépenses de soutien aient été bien inférieures aux limites autorisées.

Ceci étant, plutôt que de vivre dans l'incertitude et de craindre une enquête éventuelle de la part de membres de l'OMC, il serait souhaitable, de temps à autre que l'Egypte évalue ses niveaux de MGS avec précision pour ces dernières années et qu'elle les mette à jour périodiquement. Cet exercice, dont la valeur intrinsèque est évidente dans le processus d'analyse politique, pourrait aussi être utile dans le contexte de l'OMC.

En outre, nombre de bonnes raisons militent en faveur du maintien de cette analyse à l'avenir. De nombreux experts égyptiens estiment que s'il n'a pas encore été tranché au sein du pays sur le niveau désirable d'autonomie pour le blé, cela pourrait tenir aux importantes livraisons d'aide alimentaire en blé reçues dans le pays et par les subventions à l'exportation qui ont masqué les dépenses d'importations alimentaires potentiellement beaucoup plus élevées. Dans cette situation, le faible niveau de soutien pour le blé s'explique pour des raisons économiques, mais cette ligne d'action n'a plus sa raison d'être. Le débat devrait maintenant être engagé non seulement du fait des dépenses élevées d'importation mais aussi à cause de l'importance du blé pour la sécurité alimentaire. Une étude a établi qu'en relevant le taux d'autosuffisance pour le blé de 48 pour cent (niveau de 1994/95) à 60 pour cent, les dépenses par produit seraient supérieures au niveau de minimis, ce qui contrevenait aux engagements actuels de l'OMC.¹⁰

Une autre question qui dans ce domaine doit être précisée et bien comprise est celle des règles de l'Accord sur l'agriculture, concernant les investissements destinés à l'irrigation. Actuellement, les subventions destinées aux investissements semblent être dispensées de l'engagement de réduction des pays en développement, bien que certaines questions aient été soulevées au sein du Comité de l'agriculture sur de telles subventions octroyées par d'autres pays. Compte tenu de l'importance de l'irrigation pour l'Egypte, il est souhaitable qu'elle établisse le niveau des subventions qu'elle octroie dans ce secteur et qu'elle suive de près les discussions sur ce thème dans le cadre de l'OMC afin d'assurer le maintien du droit d'accorder de telles subventions.

Pour ce qui est de l'accès aux marchés, le seul engagement de l'Egypte portait sur les tarifs consolidés. On a signalé plus haut que ses taux consolidés sont en général inférieurs à ceux de nombreux pays en développement, et notamment de la plupart des pays de la région. On ignore, si les droits ont été consolidés en tenant compte d'une étude préalable (par exemple, examen des tendances et de l'instabilité du marché mondial des produits et de leurs effets éventuels sur les secteurs faisant concurrence aux importations). Comme le prochain cycle de négociations pourrait sanctionner une ultérieure réduction des taux consolidés, l'Egypte doit analyser avec attention sa situation tarifaire, tirer parti de son expérience avec les droits effectivement appliqués au cours des cinq dernières années et prendre en considération les tendances prévues et les instabilités des marchés mondiaux de produits. Elle doit aussi formuler une position sur l'accès aux sauvegardes spéciales agricoles, qui sont particulièrement utiles lorsque les droits consolidés sont faibles.

Vu le niveau relativement faible de ses droits consolidés il est difficile pour l'Egypte d'inclure nombre de ses produits agricoles dans des accords régionaux de commerce avec des pays qui ont des droits consolidés plus élevés.

Le marché de l'UE pour les fruits et légumes

Les pays de l'UE étant les principales destinations des exportations égyptiennes de fruits et légumes, il est fondamental de bien comprendre le régime des importations de l'UE surtout dans la perspective des nouvelles négociations de l'OMC sur l'agriculture. En gros 60 pour cent des importations des fruits et légumes de l'UE proviennent de pays qui ne bénéficient pas de préférences commerciales, ce qui indique l'intérêt d'étendre les exportations à ce marché. Certaines des questions fondamentales que l'Egypte doit examiner et considérer et à analyser sont les suivantes: i) peut-elle s'opposer radicalement au système de prix d'entrée; ii) ne pas s'y opposer mais tenter de négocier des réductions ultérieures des éléments protecteurs du système, par exemple les prix d'entrée et les droits additionnels; ou iii) négocier une augmentation des contingents, tout en acceptant les éléments de protection en vigueur.¹¹

L'évaluation des avantages et des inconvénients de chaque option doit être analysée de manière approfondie. Par exemple, la troisième possibilité est séduisante si l'on prévoit une limitation aux niveaux actuels des excédents exportables, car dans ce cas les rentes de contingentement resteront élevées. La deuxième possibilité est préférable si l'Egypte prévoit que ses exportations vont augmenter du fait de la réduction des protections à la frontière de l'UE. Si cela pouvait contribuer à accroître ses exportations à un prix compétitif, la première option (réforme fondamentale du régime des importations de l'UE) serait séduisante. Evidemment, dans la réalité les choses pourraient être très différentes. Par exemple, les exportateurs non préférentiels pourraient augmenter leur part sur ce marché. De même, l'UE pourrait remplacer son régime actuel par un autre basé seulement sur des droits ordinaires, mais à des niveaux qui assurent une protection accrue par rapport à celle actuellement en vigueur.

D'autres aspects du régime des fruits et légumes dans l'UE doivent également être examinés, car l'UE a également accès aux SGS, qui pourraient, le cas échéant renforcer encore la protection. Pour ce qui est de l'accès aux marchés, il est intéressant de connaître les modalités d'engagement minimum actuellement en vigueur dans l'UE. Dans le Cycle d'Uruguay, ses engagements d'accès minimum ont été établis en réunissant tous les légumes dans une seule catégorie et tous les fruits dans une autre, ce qui permet de mieux respecter les engagements d'accès minimum (5 pour cent du niveau de consommation de la période de référence). Selon certains analystes, l'accès aux marchés aurait été élargi si les engagements avaient porté sur des lignes de produits désagrégées.

Un deuxième aspect porte sur la possibilité de l'UE, dans le cadre de l'Accord sur l'agriculture, de subventionner les exportations de fruits et de légumes. Ces subventions se montaient à 72 millions d'écus en 1996/97. Si les exportations subventionnées concernent un marché qui est également fourni par l'Egypte, l'incidence est évidence. Les subventions déstabilisent aussi les cours mondiaux des fruits et légumes. Toutefois, certains analystes ont souligné que l'incidence globale des subventions à l'exportation de l'UE pour l'Egypte n'est pas très claire car elle réduit ou élimine les excédents de l'UE ce qui maintient les prix internes à un niveau élevé qui représente un avantage pour les exportateurs préférentiels comme l'Egypte.¹² Evidemment, l'Egypte doit faire sa propre analyse avant de parvenir à une ligne d'action pour les négociations.

Un troisième aspect concerne le soutien interne de l'UE pour la production de fruits et de légumes. Les dépenses sont limitées; elles n'atteignaient qu'1,2 milliards d'écus environ en 1996, soit 4 pour cent de la valeur totale de la production. Dans tous les cas, les règles actuelles de l'Accord sur l'agriculture permettent de poursuivre l'octroi de subventions avec une flexibilité considérable. Cette situation pourrait toutefois, évoluer si la "catégorie bleue" était éliminée au cours du prochain cycle de négociations.

Libéralisation de l'économie rizicole mondiale

Le régime des échanges du riz est la deuxième question importante pour l'Egypte. Ses exportations rizicoles ont été satisfaisantes et les tendances récentes sont prometteuses. Toutefois, l'économie rizicole mondiale subit d'importants effets de distorsion. Des études ont montré que l'Accord sur l'agriculture devrait être avantageux pour les riziculteurs (cours mondiaux plus élevés, accroissement des échanges) et pour les pays en développement exportateurs de riz. Mais elles ont également attiré l'attention sur l'importance scrupuleuse de l'application des engagements d'accès au marché par un nombre limité de pays. L'importance du subventionnement des exportations du riz reste faible, mais un niveau très élevé de soutien domestique affecté à la production de riz ainsi que de la protection aux frontières est maintenu. Par exemple, les estimations du soutien à la production pour le riz, dans les pays de l'OCDE, a atteint 74 pour cent de la valeur de la production de riz en 1998 - soit le taux le plus élevé de tous les produits visés - alors que le taux nominal de protection aux frontières atteignait 3,8 pour cent. La réforme substantielle des échanges du riz, devrait être une question prioritaire à inscrire à l'ordre du jour par l'Egypte, au cours des prochaines négociations de l'OMC.

Mesures SPS et OTC

L'expérience des cinq dernières années (résumée à la fin de la section 2.4 ci-dessus), fait ressortir que les mesures SPS et OTC seront de plus en plus importantes pour le soutien des exportations de l'Egypte. Il reste encore beaucoup à faire pour faire connaître et partager ces expériences, les négociants nationaux étant les mieux placés pour connaître la réalité. Un effort concerté des pouvoirs publics est nécessaire pour contrôler les négociants, analyser leurs expériences récentes et engager des poursuites en cas de pratiques déloyales devant les instances appropriées de l'OMC, surtout pour les principaux produits égyptiens d'exportation, comme les fruits et légumes (frais et transformés).

Sécurité alimentaire

Les réformes axées sur le marché ont eu diverses répercussions sur la sécurité alimentaire. On a enregistré une réduction marquée des revenus agricoles nets, spécialement ceux des petits agriculteurs, car les prix à la production n'ont pas augmenté suffisamment pour compenser l'accroissement des coûts des intrants agricoles, lié en partie à la réduction des subventions. L'orientation du pays vers une économie de marché et la libéralisation des échanges ont des effets sur les assolements. Pour répondre aux variations de la rentabilité des cultures, les fruits et les légumes se développent au détriment du coton, du blé, et du riz. Bien que ces choix soient motivés du point de vue économique, nombreux sont ceux en Egypte, qui estiment qu'il s'agit là d'un effet négatif du processus de réforme. En effet, le coton et le blé sont considérés comme des cultures d'importance stratégique ayant des liens en amont et en aval avec le reste de l'économie et qui contribuent de ce fait à la lutte contre la pauvreté et à la sécurité alimentaire des ménages. Pour l'Egypte il est toujours essentiel de tenir compte des implications des politiques sur la sécurité alimentaire, y compris celles poursuivies dans le contexte de l'Accord sur l'agriculture. Les sections précédentes, surtout celles sur les soutiens internes et l'accès aux marchés, ont examiné ces questions, mais de manière indirecte.

Outre les dispositions générales de l'Accord sur l'agriculture, la mise en place de la Décision ministérielle de Marrakech a une importance considérable pour l'Egypte, compte tenu du temps et des ressources consacrées jusqu'à présent aux débats sur la Décision. Le nouveau cycle de négociations fournit une autre possibilité d'_uvrer en vue d'une application effective de cette Décision.

1 Etude réalisée à partir d'un document d'information préparé pour la Division des produits et du commerce international par Emam El-Gamasy, Le Caire.

2 Cette question a été soulevée au cours de l'Examen des politiques commerciales de l'Egypte, dans le cadre de l'OMC en 1999. Les autorités égyptiennes ont signalé que lorsque les taux effectivement appliqués dépassaient les taux consolidés, le service des douanes percevait les taux consolidés, pour les membres de l'OMC. Voir Examen des politiques commerciales - Egypte - Rapport du Secrétariat de l'OMC, 1999.

3 Voir N. Elamin, "Implementation of the Uruguay Round Agreement on Agriculture in the context of emerging issues in the food and agriculture sector in the Near East", in Report of the Expert Consultation on the Preparation for the Next Trade Negotiations on Agriculture, Bureau sous-régional de la FAO, Tunis, 1999.

4 Certains pays semblent avoir présenté de nouvelles estimations pour les MGS des dernières années, même si aucune soumission n'a été faite au cours de la période de référence (par exemple, au Pérou).

5 H. Lofgren and M. Kherallah, A General Equilibrium Analysis of Alternative Wheat Policy Scenarios for Egypt, Egypt Food Security Project No. 2, IFPRI, Washington, D.C., June 1998.

6 Examen des politiques commerciales de l'Egypte, 1999, OMC.

7 Voir H. Grethe et S. Tangermann, "The EU import regime for fresh fruit and vegetables after implementation of the results of the Uruguay Round", in Report of the Expert Consultation on the Preparation for the Next Trade Negotiations on Agriculture, Bureau sous-régional de la FAO, Tunis, 1999.

8 Les produits de la pêche ne sont pas compris.

9 Il convient de relever que les discussions sur l'accroissement des dépenses alimentaires dans le cadre de la Décision ministérielle de Marrakech portent sur la valeur des importations et non sur le volume. Les dépenses d'importation pourraient augmenter même si les quantités varient imperceptiblement, du fait de la valeur unitaire plus élevée des importations qui peut découler de plusieurs facteurs comme les prix nominaux sur le marché mondial, l'aide alimentaire et les ventes d'exportation à des prix de faveur.

10 Lofgren et Kherallah, op. cit.

11 La présente sous-section s'inspire largement de l'excellente étude réalisée sur la question par Grethe et Tangermann, op. cit.

12 Ibid.