Tras haber considerado atentamente la organización general del trabajo y redactado un plan general para la tarea que ha de realizarse, lo que debe hacerse al iniciar un estudio sobre las subvenciones pesqueras es definir qué entendemos por una subvención pesquera.
Para la mayoría de nosotros, una subvención es algún tipo de apoyo gubernamental al sector privado, que generalmente tiene una finalidad pública. Si miramos en un diccionario, por el término «subvención», se entiende «un pago directo o indirecto, una concesión económica o un privilegio concedido por un gobierno a empresas privadas, hogares u otras unidades gubernamentales, con el fin de promover un objetivo público» (FAO Glosario de Pesca y Enciclopedia Británica 2001).
Basándose en esta noción general, la Guía propone una definición amplia de subvenciones pesqueras, según la cual una subvención podría ser fundamentalmente cualquier intervención gubernamental - o ausencia de intervención - que afecte a la industria pesquera y que tenga algún valor económico. Este valor económico se interpreta como algo que influye en los beneficios de la industria pesquera. No se tiene en cuenta el aspecto intragubernamental de esa definición y se definen las subvenciones como acciones o inacciones cuyo receptor es parte de la industria pesquera (y no «otras unidades gubernamentales»).
No obstante, no todo lo que hace o deja de hacer el sector público puede clasificarse como subvenciones[3] y se necesita una calificación ulterior de la definición con respecto a otros puntos de referencia. Según esto, definimos una subvención como algo que queda fuera de lo ordinario, es decir, algo que se hace de forma diferente a lo que es habitual:
Por subvenciones pesqueras se entiende las acciones o inacciones gubernamentales fuera de las prácticas normales que modifican - aumentando o disminuyendo - los beneficios potenciales de la industria pesquera a corto, medio o largo plazo.
El término «Gobierno» incluye aquí también otros órganos estatales y públicos distintos de los del país en el que existe una subvención. Por ejemplo, se incluirán las contribuciones de las instituciones de ayuda para el desarrollo y cooperación públicas e internacionales. Se incluyen también ciertamente las acciones o inacciones de los organismos y organizaciones gubernamentales no pesqueros. Si estas acciones o inacciones benefician a la industria pesquera en forma significativa, pueden constituir subvenciones pesqueras aún en el caso de que no estén dirigidas únicamente al sector. Sin embargo, no constituyen subvenciones los patrocinios de empresas privadas.
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RECUADRO 1 Hay que señalar que la definición de subvenciones utilizada en esta Guía es mucho más amplia que la empleada en el Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio (OMC) sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (SMC), que es la definición de subvención que más se cita y se aplica en la práctica. El Acuerdo SMC es un acuerdo básico de la OMC sobre las subvenciones y rige actualmente las controversias comerciales relacionadas con el sector pesquero a este respecto. Especifica que existe una subvención «cuando haya una contribución financiada por un gobierno o cualquier organismo público en el territorio de un miembro» y esta contribución cumple determinadas condiciones especificadas o «cuando haya alguna forma de sostenimiento de los ingresos o de los precios en el sentido del Artículo XVI del GATT 1994». Además, se debe otorgar con ello un beneficio. Para que la subvención constituya infracción, tiene que ser también «específica», «prohibida» o «recurrible» y causar un «efecto desfavorable» (Acuerdo de la OMC de 1994 sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, Artículo 1, descrito también en Milazzo 1998). La definición de la Guía no exige el cumplimiento de ninguna de estas condiciones; se considera que una acción o inacción es una subvención si se halla fuera de las prácticas normales e influye en los beneficios de la industria pesquera. Por lo tanto, la Guía considera subvenciones las intervenciones regulatorias, tales como las medidas en frontera, lo mismo que las intervenciones de gobiernos de países terceros, cosa que la OMC no lo hace. La Guía tiene también en cuenta las subvenciones que reducen los beneficios, algo que la OMC ignora. |
Por «industria pesquera» se entiende todos los subsectores productivos del sector de la pesca y la acuicultura, a saber, todos los tipos de industrias de insumos incluyendo el transporte y otros servicios de apoyo - pesca de captura, acuicultura, elaboración y comercialización. Abarca todos los productores y operadores, tanto en pequeña como en gran escala, dedicados a actividades pesqueras deportivas, de subsistencia y comerciales. En lo que respecta a nuestro estudio concreto, habremos podido decidir, por supuesto, que sólo deseamos examinar un grupo o empresa, uno o unos pocos subsectores o un nivel agregado de la industria (véase Capítulo 3 y Sección).
Por «beneficios potenciales» se entiende la rentabilidad general de la industria pesquera. Aunque las subvenciones influyen en los beneficios a corto, medio y largo plazo, la Guía se centra en los efectos financieros más directos a corto plazo, como lo veremos al examinar la forma de evaluar las subvenciones en el Capítulo 6. Hay que señalar que las subvenciones pueden también reducir los beneficios. Ejemplos de subvenciones que reducen los beneficios serán los impuestos y otros recargos y derechos cobrados por el gobierno.
Es importante señalar que la acción (o inacción) no tiene que estar dirigida específicamente a la industria; puede ser algo aplicable también a otros sectores económicos, pero, si la industria pesquera se beneficia (o resulta perjudicada) económicamente en comparación con la industria en general, la Guía la define como subvención pesquera.
Cuando decimos que una subvención pesquera es una acción o inacción que queda fuera de las prácticas normales o no es habitual, tenemos que saber lo que se entiende por «no habitual», a fin de poder distinguir entre las subvenciones y las acciones o inacciones normales o generales. La forma mejor de hacerlo es definir lo que es general y utilizar esta situación como referencia para la «normalidad» en contraposición a la cual se miden las acciones o inacciones del gobierno, es decir, todo lo que sea diferente de nuestro punto de referencia de normalidad es no habitual y, por lo tanto, subvención.
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FIGURA 3
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Se puede concebir que en algún momento, en el futuro, los países acuerden lo que es «normal» en un contexto mundial y, por lo tanto, útil como referencia y criterio internacional para definir las subvenciones. Estas referencias podrían incluir, entre otras cosas, tipos de interés para préstamos de inversión, precios estándar del combustible y niveles mínimos de recuperación de gastos de la ordenación pesquera. Sin embargo, dado que no existen estos parámetros y debido a que se tardará en llegar a un acuerdo sobre ellos, se sugiere que se utililicen normas representadas por el marco macroeconómico general del país o región concretos que se estudian. Según esto, los puntos de referencia se relacionarían con otros sectores del país, o grupos de países, es decir, la situación «normal» sin subvenciones estaría representada por las circunstancias en que opera la industria en general en el país o región, mientras que las subvenciones pesqueras se definirían y medirían como desviaciones de tales condiciones. Por ejemplo, en un país en el que se prestan servicios públicos sin pago de utilización, debido a que éste se financia con el sistema fiscal, se considerará normal que también la industria pesquera se beneficie de determinados servicios sin que éstos se definan como subvenciones. En cambio, en un país donde la norma es la recuperación de los gastos, las mismas ventajas para el sector pesquero son subvenciones si no las paga directamente la industria.
Sin embargo, este enfoque sería insatisfactorio si quisiéramos hacer comparaciones entre países y regiones. En algunas ocasiones, puede haber otras normas o directrices que puedan utilizarse como alternativa. Por ejemplo, si hay que utilizar los resultados de un estudio sobre subvenciones en una investigación sobre los efectos de éstas en el comercio internacional de pescado y productos pesqueros, podremos adaptar las definiciones que empleamos para nuestro estudio según las contenidas en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC (véase también el Recuadro 1).
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FIGURA 4 |
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Las subvenciones pesqueras pueden definirse dentro de un determinado contexto de política económica o práctica internacional. |
Si no es éste el caso, podríamos considerar el recurrir a la teoría económica para obtener un asesoramiento objetivo. Se trata brevemente este aspecto más adelante en el Recuadro 2. Otra fuente de orientación es la práctica internacional. Aunque no haya una definición establecida de subvenciones pesqueras, se han realizado varias investigaciones y otros estudios que ofrecen opiniones sobre qué acciones o inacciones gubernamentales deberían considerarse subvenciones. Es posible que el examen de la literatura existente sobre la cuestión no nos dé todas las respuestas, pero puede ofrecer una buena ayuda. Hay que recordar también que las subvenciones no se estudian generalmente en el vacío y que el objetivo y el ámbito de nuestro estudio concreto puede darnos una orientación sobre cómo definir nuestras subvenciones y lo que incluyen. Más adelante, en el capítulo, donde se examinan distintas categorías de subvenciones, analizaremos lo que nos dice la práctica internacional sobre las definiciones de subvención. Volveremos también sobre la cuestión de los puntos de referencia en el Capítulo 6 donde se hace una evaluación cualitativa de las subvenciones.
Para poder identificar las subvenciones pesqueras de acuerdo con la definición expuesta, necesitamos un buen conocimiento de los marcos económico e institucional generales dentro de los cuales se definen nuestras subvenciones. Necesitamos conocer también, por supuesto, el sector pesquero. Necesitamos asimismo información cuantitativa sobre varias cuestiones económicas y financieras, como referencia para calcular el valor de las subvenciones, asuntos que se tratan más adelante en los Capítulos 6 y 7.
El tipo y la cantidad de información necesaria sobre los marcos económico e institucional y sobre el sector pesquero depende del objetivo y ámbito de nuestro estudio concreto; la cobertura de nuestras encuestas deberá ser apropiada para la tarea emprendida. No obstante, se dan a continuación algunas recomendaciones generales sobre el contenido de la encuesta.
Un estudio básico del marco macroeconómico que habría de utilizarse para identificar y evaluar las subvenciones pesqueras podría incluir los aspectos siguientes:
Marco de política y jurídico
Necesitamos comprender el marco político general con respecto a la función del sector público. ¿Cuál es la política general en relación con la recuperación de gastos de los servicios públicos? ¿Cuáles son las intervenciones del gobierno en el mercado ¿Cuál es la función de las empresas de propiedad estatal? ¿Existen programas de apoyo para las empresas, por ejemplo, para el desarrollo regional, industrias incipientes, etc.? ¿Qué ministerios o departamentos gubernamentales son los responsables de estas políticas y programas y cómo están organizados? Debemos examinar también asuntos de política y jurídicos más específicos, especialmente en esferas que probablemente serán pertinentes al sector pesquero, por ejemplo, políticas ambientales y medidas generales de lucha contra la contaminación, normas de higiene e inocuidad de los alimentos, legislación laboral y sobre empleo, y prácticas relacionadas con políticas de los derechos del usuario en el sector de los recursos naturales.
Tipos de interés y políticas monetarias
Se necesita información sobre los tipos de interés comerciales para determinar si la industria pesquera se beneficia de préstamos en condiciones favorables y para evaluar otras posibles subvenciones relacionadas con las inversiones. En la medida de lo posible, deberá utilizarse como referencia el costo financiero alternativo real y, en los casos en que se utilicen distintos tipos de interés comerciales para diferentes clases de inversiones - normalmente de acuerdo con la percepción del riesgo -, se deberá tener cuidado en utilizar el tipo correspondiente a la situación concreta. Por consiguiente, podrá ser necesario hacer un estudio básico para enumerar los diferentes tipos de interés comerciales. Es de señalar que esto podría significar la inclusión de tipos de usura en un mercado no oficial, si fuera esta la alternativa real de mercado. Si se carece de información sobre tipos comerciales, puede servir como orientación útil un tipo interbancario debidamente ajustado o la tasa de rentabilidad de los bonos de estado. En el estudio básico podría incluirse también información sobre otras condiciones generales de préstamos y créditos, tales como la necesidad de garantía o los períodos normales de amortización, así como sobre políticas monetarias de importancia en relación con el sistema de crédito. Debemos tener también una buena visión de la estructura institucional del sector financiero y crediticio.
Códigos fiscales y cobertura de seguridad social
La información sobre el sistema general de ingresos públicos y fiscal que puede ser pertinente incluye las tasas del IVA para distintos bienes y servicios, en caso de que estén diferenciados, y los impuestos sobre las sociedades, incluyendo los reglamentos generales relativos, entre otras cosas, a los márgenes de depreciación para el activo fijo y las posibilidades de aplazamientos de impuestos. Con respecto a los costos de empleo y salariales, deberán incluirse las características principales de los sistemas fiscales relativos a las personas físicas, así como la estructura general de la seguridad social, incluyendo las normas relativas a contribuciones obligatorias y prestaciones comunes.
Normas comerciales y medidas en frontera
Deberán tenerse en cuenta las medidas en frontera tanto arancelarias como no arancelarias, y se deberán dar detalles sobre las diferencias entre los distintos tipos de bienes y servicios. Será preciso considerar también las restricciones fronterizas relativas a inversiones directas y a la propiedad o al ejercicio de determinadas profesiones o actividades comerciales, así como las leyes sobre inmigración y movimientos de la fuerza de trabajo. Dependiendo del ámbito de nuestro estudio, podríamos querer conocer también qué acuerdos comerciales internacionales pertinentes existen y qué reglamentos aplican nuestros principales interlocutores comerciales.
Tipos de cambio y normas monetarias
Es preciso saber si hay alguna restricción al movimiento de capital o de divisas, especialmente si se aplican de formas distintas a los diferentes sectores de la economía. Deberán tenerse también en cuenta los tipos de cambio oficiales y no oficiales que tengan importancia para la comunidad empresarial.
En un examen del sector pesquero, tendríamos que identificar e investigar todas las políticas y normas pesqueras específicas, por ejemplo:
Intervenciones estatales en el mercado en el sector pesquero, tales como políticas de precios, empresas de propiedad estatal, programas de apoyo, etc.
Regímenes de ordenación pesquera y derechos de acceso.
Reglamentos sobre utilización de tierras y aguas para la acuicultura
Normas de inocuidad e higiene para el pescado
Mercados de capital y planes de crédito pertinentes a la industria pesquera
Normas fiscales para la industria pesquera
Políticas y reglamentos de seguridad social para los empleados en la industria pesquera
Normas comerciales y medidas fronterizas relativas al pescado, los productos pesqueros y los insumos correspondientes.
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RECUADRO 2 La teoría económica básica nos dice que unos mercados perfectamente competitivos producirán una asignación eficiente de los recursos. Sin embargo, hay muchas formas en que los mercados pueden fracasar. Tres de las formas más importantes en que esto ocurre se relacionan con una competencia imperfecta, las externalidades y los bienes públicos. Los gobiernos intervienen en general para remediar estas deficiencias, por ejemplo, mediante una legislación antitrust, la regulación de consecuencias indirectas negativas o la internalización de externalidades, como la contaminación, por medio de impuestos y el suministro de bienes públicos o el establecimiento de derechos de propiedad. Además de tratar de corregir las imperfecciones del mercado, los gobiernos actuales intervienen también utilizando un sistema de tributación y transferencias para producir una situación más justa de ingresos que la que crearían unos mercados perfectamente competitivos. Además, desde los años treinta, los gobiernos han asumido una tercera función: utilizar políticas fiscales y monetarias para promover el crecimiento económico a largo plazo y estabilizar tasas excesivas de desempleo e inflación. Por consiguiente, las intervenciones de los gobiernos abarcan una gran variedad de medidas. Diferentes escuelas de pensamiento económico tienen opiniones diversas sobre qué tipos de medidas son los más importantes, sobre cuál debe ser la función del gobierno y sobre qué es mejor dejar a las fuerzas del mercado. Estas opiniones han cambiado también al cabo del tiempo. Desde los años ochenta, se ha tendido a volver hacia el polo competitividad-mercado de los primeros días dentro del concepto del estado del bienestar; en las modernas economías mixtas, los mercados dirigen la vida económica cotidiana y los gobiernos intervienen con respecto a las condiciones sociales, por ejemplo, asistencia de salud, pensiones, etc (Samuelson and Nordhaus 2001). Hay que reconocer, no obstante, que las políticas gubernamentales están influidas también por los mecanismos institucionales y la disponibilidad de recursos del sector público, por lo que resulta difícil hacer descripciones internacionales generalizadas de las intervenciones gubernamentales. Considerando esto, así como nuestra definición amplia de subvenciones y la gran variedad de la teoría económica, es difícil ofrecer un asesoramiento general sobre la forma de aplicar esta última para identificar las subvenciones en la práctica; se necesitaría en general un análisis detallado, adaptado a la situación concreta. Sin embargo, los conceptos de una competencia perfecta y una asignación eficiente de los recursos pueden utilizarse teóricamente como puntos de referencia para definir las subvenciones. Un grupo de expertos de la OCDE concluyó en 1993 que «el concepto de asistencia a la industria pesquera en un país debe definirse como intervención gubernamental o falta de ella que distorsiona la asignación de los recursos en dicho país en relación con una asignación eficiente» (OECD 1993, párrafo 76). Sin embargo, cuando Schrank y Keithly (1999) examinan la posibilidad de utilizar como referencia el concepto teórico de competencia perfecta, concluyen que el criterio es «demasiado amorfo para servir como concepto operativo» (Schrank y Keithly 1999, página 157). Las principales razones de ello son las dificultades para establecer con exactitud cuál es la norma del mercado perfecto y aislar efectos distorsionantes o correctivos de una acción (o inacción) gubernamental (Véase también el Recuadro 5). Schrank y Keithly sugieren que, en lugar de ello, se base la definición de subvenciones en un marco más amplio como es el concepto de gastos e ingresos de la empresa. Una intervención gubernamental que influya en los gastos o ingresos de la empresa - o que modifique las imperfecciones del mercado que influyen, a su vez, en los gastos e ingresos de la empresa - y, por lo tanto, ejerza potencialmente un impacto en sus beneficios, deberá considerarse subvención. La definición de la Guía se basa en este concepto. No obstante, nos queda todavía el problema de encontrar una referencia adecuada; si definimos las subvenciones en relación con cambios potenciales en los beneficios, tendremos que decidir con respecto a qué se miden estos cambios. Esta definición de puntos de referencia resulta aún más decisiva cuando queremos medir la importancia económica de las subvenciones (véase el Capítulo 6). |
Los puntos señalados en la sección 4.3 abarcan un gran número de tipos diferentes de información necesarios para estudiar las subvenciones pesqueras. Según la competencia y situación de las personas del equipo que realice el estudio, es posible que parte de esta información sea fácil de encontrar: por ejemplo, es probable que la información relativa a los regímenes de ordenación pesquera esté fácilmente disponible en un ministerio o departamento de pesca. También puede ser fácil conseguir información general sobre cuestiones de las que ya sabemos algo, por ejemplo, sobre políticas económicas o códigos fiscales. En cierto modo, será relativamente fácil identificar algunas subvenciones. Algunos planes de apoyo, por ejemplo, un plan de subsidios para la inversión, pueden ser de dominio público y, por lo tanto, no resultar difícil examinarlos.
Sin embargo, existen otras cuestiones que pueden quedar fuera de nuestra esfera de trabajo normal o campo de competencia. Puede haber incluso aspectos que no conocemos en absoluto y, por consiguiente, existir el riesgo de que no se descubran algunas subvenciones. Por esta razón, debemos consultar una amplia gama de fuentes de información. Para asegurar que en la medida de lo posible se identifiquen todas las subvenciones, se sugiere que enfoquemos su estudio desde dos ángulos, a saber, desde el punto de vista de quien la proporciona y desde el punto de vista de quien la recibe.
Para hacerlo, necesitamos identificar:
Todos los órganos y organismos gubernamentales que intervienen en el sector pesquero y que pueden proporcionar subvenciones de una forma u otra al sector. Los órganos pertinentes pueden ser organismos pesqueros específicos, como un ministerio o departamento de pesca, o no pesqueros, por ejemplo, un instituto de investigación o una administración de salud. Puede haber también organizaciones internacionales o gobiernos donantes extranjeros. Deberemos identificar también grupos semipúblicos o de interés, como sindicatos u organizaciones de productores. Es probable que todos ellos puedan prestar apoyo a la industria y recibir, a su vez, financiación pública para ello.
Los participantes en la industria pesquera que reciben o se benefician de subvenciones pesqueras.
Se trata de empresas o empresarios individuales dedicados a la pesca, acuicultura, producción de insumos, elaboración, comercialización y comercio, etc. Haciendo un inventario de las actividades económicas del sector y enumerando los principales grupos de empresas y empresarios por subsectores, tamaño, forma de la empresa, etc., se obtendrá una buena imagen de la organización de la industria pesquera, lo que nos ayudará a identificar a quién debemos consultar en el proceso de determinación y evaluación de las subvenciones pesqueras.
Según esto, se recomienda que, además de las encuestas del marco y sector sugeridas más arriba, se haga un amplio inventario de todas las instituciones pertinentes, así como un examen en profundidad de la industria. De esto último se tratará en el Capítulo 7. El inventario institucional es importante por varias razones. Nos da información sobre los potenciales dadores de subvenciones y nos ayuda así a identificar éstas de forma práctica. Es importante asimismo disponer de una información sólida sobre la estructura institucional al evaluar las subvenciones (véase el Capítulo 6).
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FIGURA 5
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FIGURA 6
Ejemplo de lista de subvenciones
pesqueras
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LISTA PRELIMINAR DE SUBVENCIONES PESQUERAS |
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Subvención |
Descripción |
Autoridad responsable |
Receptores/ beneficios (subsector) |
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1. Subsidios para la inversión |
Equipo de almacenamiento y transporte |
Departamento de pesca |
Acuicultores |
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2. Desgravación fiscal del combustible |
Impuesto inferior sobre combustible para pesqueros (reembolso retroactivo) |
Departamento de pesca |
Pescadores inscritos |
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3. Facilidades en instalaciones de desembarque |
Instalaciones proporcionadas gratuitamente |
Municipios |
Subsector artesanal |
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4. Ningún derecho de acceso a los recursos |
Los pesqueros no pagan derechos de licencia |
? |
Subsector de la pesca de captura marina |
Una vez que hemos determinado todos los interesados, es decir, todas las partes que intervienen o están interesadas en el sector pesquero, y nos hemos hecho también una idea bastante clara de la información que necesitamos, podemos comenzar a recoger información y a determinar las subvenciones pertinentes. Se puede recoger la información de muchas formas diferentes - examen de documentos e informes existentes, cuestionarios, entrevistas, debates, llamadas telefónicas, encuestas por carta, etc. - y habrá que adoptar las metodologías adecuadas para cada situación concreta. En algunas ocasiones podremos consultar también a personas ajenas a nuestro grupo de interesados, por ejemplo, empresas o representantes de profesionales de sectores económicos distintos del pesquero, para aclarar los patrones y puntos de referencia.
La medida de la recogida de datos y la profundidad del análisis dependerán de los objetivos de nuestro estudio completo y del mandato que hayamos recibido. Es probable que deseemos que nuestra investigación sea mucho más que una mera enumeración de las subvenciones pesqueras existentes, por lo que en los capítulos siguientes de esta Guía se sugieren y examinan varios tipos de análisis. No obstante, cualquiera que sea el nivel de detalle que acordemos para nuestro estudio, suele ser una buen idea elaborar al principio una lista de subvenciones ya identificadas y de situaciones y medidas de apoyo que podrían definirse potencialmente como subvenciones después de una investigación ulterior. Este documento de trabajo podría contener también breves descripciones de las subvenciones e información sobre la autoridad responsable (donante de la subvención) y los beneficiarios y, cuando se termine, ofrecerá una visión panorámica resumida de las subvenciones en el sector pesquero.
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[3] Para aclarar, hay que
señalar que la Guía utiliza generalmente el término
«subvenciones» con el significado, definido arriba de todas las
acciones o inacciones gubernamentales. En algunas ocasiones, se utilizan como
sinónimos de la acción o intervención gubernamental los
términos medida de apoyo o programa de apoyo. Con respecto a los costos
(beneficios) gubernamentales de las subvenciones, se utilizan a veces
expresiones como gastos o costos públicos y repercusiones presupuestarias
públicas para significar la misma cosa, a menos que se indique lo
contrario. |
