1. DOCUMENTO DE DISCUSION

1.1 El crecimiento de la ciudad
1.2 Composición de la población
1.3 Patron de consumo de alimentos de la población
1.4 Producción de alimentos
1.5 Agricultura urbana
1.6 Los mercados
1.7 Sistema vial y transporte de alimentos
1.8 Estructura y funcionamiento del sistema de abastecimiento y distribución de alimentos (SADA)
1.9 Problemas actuales en el SADA
1.10 Rol de las autoridades municipales
1.11 Cuestiones para la discusión

“La tarea de alimentar a las ciudades del mundo adecuadamente constituye un reto cada vez más apremiante, que requiere la interacción coordinada de productores de alimentos, transportistas, operadores de mercados y los numerosos vendedores al por menor. También requiere la introducción de mejoras en los sistemas de transporte y distribución. No menos importante es la necesidad de una comprensión compartida entre los administradores urbanos y las organizaciones nacionales e internacionales de desarrollo de los problemas comunes y las posibles soluciones para alimentar las ciudades de una manera sostenible.” (Jacques Diouf, Director General de la FAO, El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1998).

1.1 El crecimiento de la ciudad

La ciudad de Santiago de los Caballeros es la segunda en importancia de la República Dominicana. La ciudad tiene una población estimada de unos 560,000 habitantes para el año 2000. Santiago constituye el centro de la actividad económica de la Región del Cibao. En las últimas dos décadas la ciudad ha pasado de una economía dependiente principalmente de la agroindustria (sobre todo del tabaco) y del comercio, para convertirse en un centro atractivo para empresas de zonas francas industriales, especialmente relacionadas con la confección textil. Las actividades de las zonas francas industriales son ahora responsables de una gran parte de la dinámica urbana que presenta la ciudad.

Como otras ciudades de América Latina, Santiago ha crecido aceleradamente. El área urbana consolidada (tramado continuo en cuadras) ha pasado de 5.28 km² en 1958 a 34.56 km² en 1997[1]. Esto significa un crecimiento en ese período de casi seis veces. Y un crecimiento del 75% en los últimos 20 años.

Cuadro I.1 Area del Tramado Continuo según Años

Año	Km2.	Var.%
1958	5.28
1967	11.00	108.45
1977	19.94	81.19
1986	26.63	33.52
1997	34.56	29.78

Fuente: CEUR/PUCMM 1998, Análisis de fotointerpretación.

Mientras, la población de la ciudad más que se duplicó en los últimos 20 años. De mantenerse las tendencias actuales del crecimiento de la población urbana se agregarían cerca de 260,000 personas para el año 2010.

Fig. 1 Población de la ciudad de Santiago*

Fuente: Censos Nacionales. 2000 y 2010 estimados CEUR/PUCMM, 2000.

1.2 Composición de la población

El crecimiento de la pobreza, en gran medida relacionada con la fuerte migración rural-urbana, ha conformado el proceso de construcción social de la ciudad que algunos autores caracterizan como “urbanización de la pobreza” (Lozano, 1997).

Fig. 2 Composición de la Población de Santiago según Sectores Sociales

Fuente: CEUR/PUCMM, 1998.

Fig.3 Crecimiento de la pobreza en Santiago

Fuente: Gámez, 1992, ONAPLAN, 1997, estimaciones para 2000, 2010 CEUR, 2000.

1.3 Patron de consumo de alimentos de la población

En general, las estructuras de consumo de la población dominicana entre 1984 y 1999 muestra que el presupuesto del hogar se ha diversificado. Si bien continúan siendo prioritarios los gastos destinados a alimentos, ha habido un cambio fundamental en la compra de alimentos consumidos en el hogar y la compra de alimentos preparados y consumidos fuera del hogar. “En 1984, de cada RD$100 que se gastaban en los hogares, RD$42.3 se destinaban a la compra de alimentos, bebidas y tabaco consumidos en el hogar y RD$2.2 a la compra de alimentos preparados y consumidos fuera del hogar. En la nueva canasta, de cada RD$100 gastados estos consumos se ubican en RD$33.2[2] y RD$7.0, respectivamente” (Banco Central, 1999).

Tres razones plantea el Banco Central para explicar esta situación, a) la proliferación de establecimientos de expendio de comidas preparadas, b) a cambios en los patrones laborales, y c) a la mayor inserción de la mujer en el mercado de trabajo. Sin duda, el fenómeno de las zonas francas industriales en Santiago es expresión genuina de estos cambios.

La gama de productos alimenticios consumidos por la población es muy variada. En el caso de los sectores sociales urbanos de bajos ingresos, la canasta alimentaria está conformada principalmente por arroz, habichuela, víveres (plátano, yuca, yautía y batata), aceite, espaguetis, huevo, carne de pollo, leche, y unos pocos vegetales como la berenjena y la tayota. Se trata fundamentalmente de productos de origen local y adquiridos en los colmados y pulperías existentes en los barrios.

Aunque es de las áreas del país relativamente con mejores indicadores sobre nutrición, hay datos para mostrar que los niveles de desnutrición siguen siendo todavía altos en Santiago. De manera particular el nivel de desnutrición infantil (BID, 1995; ONAPLAN, 1997).

1.4 Producción de alimentos

Las áreas de producción de alimentos conectadas con la ciudad de Santiago son múltiples y se ubican en distintos puntos de toda la Región del Cibao.

Cuadro I.2 Principales Areas de Abastecimiento de Alimentos de Santiago

Productos	Areas de producción
Guineo	Palo Verde, Manzanillo, Mao, La Canela y Batey 1
Plátano	Mao, Montecristi, Navarrete, Moca y Licey
Yuca	Mao, Esperanza, Villa González, Moca, Licey, Nagua y Montecristi.
Coco	Samaná y Nagua
Lechosa, melón, piña, sandía, etc.	Batey 1, La Canela y Villa Tapia.
Naranjas	Tenares, Bonao y San Francisco de Macorís.
Limón	El Mamey y Luperón
aguacate, tayota, naranja de jugo, habichuelas y yautía	Carlos Díaz, Tamboril y San Víctor
Las verduras (tomate, ajíes, repollo, lechuga, berenjenas...)	Constanza, Villa Bao, La Canela
Chinola y limón	Bonao, Piedra Blanca
Lechuga, recaíto	Moca, La Reina, Licey, Villa González, La Mansión y Parada 7
Papa, cebolla, ajo, habichuela	Constanza, Línea Noroeste
Batata	Moca, Licey
Pollos	Moca, Licey

Fuente: CEUR/PUCMM, 1998.

1.5 Agricultura urbana

Como resultado del rápido crecimiento de la ciudad, de la pobreza existente y de las crecientes dificultades para el acceso a los alimentos de la población de bajos ingresos, se ha desarrollado una importante actividad agrícola en la ciudad cuyo principal fin es complementar la alimentación familiar. El área ocupada por este tipo de actividad alcanza el 16% del área urbana total[3]. El gráfico y los cuadros siguientes muestran la importancia de la agricultura en la ciudad de Santiago (ver además Mapas Nos. 5, 6 y 7).

Fig. 4 Importancia Relativa de los Usos de Suelo Urbano (%)

Fuente: CEUR/PUCMM, 1998

Cuadro I.3 Uso de Suelo en el Area Sub-urbana

Uso de Suelo	Hectáreas	%
Baldío	4,400.9	33.9
Pastos	2,927.1	22.5
Agricultura	2,763.8	21.3
Tabaco	1,642.5	12.6
Construcción	1,265.7	9.7
Total	13,000.0	100.0

Fuente: EUR/PUCMM, 1998

Cuadro I.4 Cantidad y Valor Anuales Estimados de los 10 Principales Cultivos en la Zona Urbana de Santiago

Cultivos	No. de productores	Cantidad/ productor (qq.)*	Cantidad Total anual (qq.)	Precio/Unidad (RD$)	Valor/ Productor (RD$)	Valor total anual (RD$)
Plátano	1,160	11.24.	13,043	665	7,478	8,674,000
Yuca	1,135	2.88.	327	300	864	981,000
Guandul	945	0.88	832	800	704	665,600
Maíz	702	0.25	180	300	77	54,000
Batata	621	0.20	127	200	41	25,400
Tabaco	489	4.27	2,092	3,000	12,834	6,276,000
Naranja	405	0.44	180	180	80	32,400
Habichuela roja	324	0.24	77	1,000	238	77,000
Mangos	324	2.93	950	250	733	237,500
Auyama	243	1.72	419	450	776	188,550
Total		25.05	18,227		23,825	17,211,450

* qq = quintales; 1qq = 100 libras.
Fuente: CEUR/PUCMM, 1998.

1.6 Los mercados

La ciudad de Santiago de los Caballeros cuenta actualmente con cuatro mercados de importancia: El Mercado Yaque, en el Oeste de la ciudad, La Placita, en el Noroeste, El Mercado Central, en el Centro-norte, y el mercado de Pekín, en el Sur. Estos mercados son administrados por las Autoridades municipales. En ellos se realizan transacciones tanto al por mayor como al por menor. A estos se agregan varios grandes supermercados de cadenas privadas y otros de menor tamaño, orientados principalmente a sectores sociales medios y altos, y numerosos colmados y pulperías diseminados en todos los barrios.

El Mercado Yaque (El Hospedaje)[4] es sin duda el mercado más importante no sólo de Santiago sino de toda la región del Cibao. Las ventas de alimentos al por mayor se realizan principalmente en este Mercado. Desde allí se distribuyen productos a muchas ciudades del entorno. Se estima que cerca del 90% de los productos alimentarios agropecuarios que llegan a Santiago son mercadeados en El Hospedaje. Los numerosos colmados, pulperías y ventorrillos[5] que existen en todos los barrios de la ciudad adquieren sus productos de ese mercado.

El colmado es el establecimiento más importante para la adquisición de los alimentos de los sectores de bajos ingresos residentes en los barrios. Aunque tiene desventajas importantes en términos de precios, diversidad y calidad de los productos con relación a los supermercados, el colmado seguirá dominando mientras se mantengan las condiciones económicas y sociales de la mayoría de la población, y debido a tres ventajas sobre los supermercados: a) detalla cantidades minúsculas, b) vende fiao (a crédito), y c) queda cerca de la casa. (Murray, 1996)

1.7 Sistema vial y transporte de alimentos

Los productos que llegan al mercado son transportados por los camioneros. La mayoría de los camiones son tipo Daihatsu, de 3.5 toneladas; otros transportan en camiones tipo Nissan de 14 toneladas o tipo Mack de 40 toneladas, y algunos de los transportistas utilizan camionetas. Los camioneros compran en finca y traen al mercado. El camionero es el agente más importante en la cadena de comercialización de los productos. En el área del mercado hay lugares específicos para la venta de productos: verduras, plátano, yuca, frutas, guineos, etc.

Las carretillas son un medio de transporte interno muy importante. Una gran parte de las carretillas mueven los productos desde los camiones hasta los puestos de venta al por menor. Otras son utilizadas para vender a los consumidores directamente, a través de la colocación de productos diversos en las casas. Es cada vez más frecuente el uso de camionetas para distribuir directamente a pequeños colmados y consumidores finales en los distintos barrios de sectores de ingresos bajos y medios. Todavía existen las famosas “marchantas”; muchas de ellas transportan sus mercancías en burros, distribuyendo alimentos en muchos barrios de la ciudad.

Dada la importancia y ubicación del Mercado Yaque el flujo de vehículos desde y hacia este punto provoca conflictos de tránsito en muchas de las calles circundantes. Por otra parte, debido a la conformación del sistema vial de la ciudad (ver Mapa No. 8) el acceso a ese mercado supone de algún modo penetrar al corazón de la ciudad[6]. No existen centros intermedios de acopio para la mayoría de los productos que se comercializan en los mercados de Santiago.

1.8 Estructura y funcionamiento del sistema de abastecimiento y distribución de alimentos (SADA)

Desde el punto de vista funcional, en Santiago se pueden identificar tres grandes circuitos a través del cual se movilizan los alimentos: a) el circuito tradicional, b) el circuito empresarial/agroempresarial; y c) el circuito estatal (Douzant-Rosenfeld, 1995). A pesar de la creciente importancia del circuito empresarial/agropempresarial en la ciudad de Santiago, el SADA está dominado por el llamado “circuito tradicional”. El circuito empresarial/agroempresarial consiste en una gran red de distribuidores, agroempresas y empresas comerciales nacionales o internacionales verticalmente integrados que trabajan fundamentalmente con productos de animales. Por otro lado, el sistema estatal está fundamentalmente conformado por los establecimientos y procesos manejados por el Instituto Nacional de Estabilización de Precios (INESPRE), en tanto que tienen que ver con las ventas populares y los mercados de productores. El INESPRE juega un importante rol en la importación de alimentos.

La red creada por los diferentes intermediarios que intervienen en el circuito de comercialización tradicional se puede sintetizar en la siguiente figura:

Fig. 5 Sistema Tradicional de Comercialización de Alimentos

Canales rurales Canales urbanos

Fuente: ajustado de la figura 5.1, en Vargas (1988).

1.9 Problemas actuales en el SADA

Los problemas principales del SADA en Santiago se pueden esquematizar de la siguiente manera:

Cuadro I.5 Problemas en el SADA

Problemas	Consecuencias
Demanda
1. Crecimiento acelerado de la población urbana 2. Gran proporción de familias de bajos ingresos con un poder de compra limitado 3. Proporción importante de desnutrición infantil 4. La población de bajos ingresos se ubica lejos de los mercados principales y establecimientos desarrollados 5. Patrones de consumo de alimentos inadecuados en diversidad y calidad y tendencia hacia productos importados 6. Mayor dependencia de alimentos procesados y consumidos fuera del hogar	1. Crecimiento de la demanda insatisfecha de alimentos 2. Mayor vulnerabilidad por la deficiente capacidad de alimentarse de sus habitantes 3. Mayor segregación puesto que una parte de los habitantes no pueden satisfacer sus necesidades alimenticias 4. Aumento del riesgo de alimentos insalubres
Abastecimiento
1. Desaparición de tierras agrícolas del entorno 2. Dependencia creciente de importaciones de alimentos 3. Ausencia de información en los agentes para la toma de decisiones 4. Bajos niveles de productividad 5. Limitado acceso al crédito 6. Precios inestables 7. Intervención estatal distorsionante de los precios 8. No hay promoción de la agricultura urbana y peri urbana 9. Dificultades en el sistema vial para sacar a tiempo las cosechas 10. No existen procesos sistemáticos para mejorar la articulación rural-urbana	1. Pérdida de áreas de producción de alimentos para el consumo local 2. Pérdida de oportunidades de empleo y por tanto menor sostenibilidad puesto que no hay una contribución real a la economía local 3. Mayor dependencia de productos importados
Distribución
1. Número relativamente alto de niveles de intermediación 2. Inexistencia de centro(s) de acopio apropiados 3. Centralización del mercado de alimentos 4. Altos costos de distribución 5. Espacios inadecuados de los mercados y mataderos 6. Manejo inadecuado de los mercados y mataderos 7. Los mercados más desarrollados se orientan a sectores medios y altos	1. Incapacidad para responder al crecimiento físico de la ciudad 2. Aumento de los precios 3. Ineficiencia del sistema para garantizar el acceso a los alimentos de la mayoría de la población 4. Menor equidad puesto que la mayoría de la población no recibe los beneficios de los mercados de alimentos más desarrollados 5. Mayores costos sociales y económicos para el desenvolvimiento de tránsito vehicular y peatonal 6. Efectos negativos sobre el sistema alimentario de la región
Higiene y Ambiente
1. Alto nivel de químicos en productos alimenticios 2. Acumulación en las calles de residuos de alimentos y empaques de los mercados y hogares 3. Uso de aguas no tratadas para la producción de alimentos 4. Sistemas deficientes de agua potable, drenaje y alcantarillado 5. Mataderos formales e informales sin las mínimas condiciones para el manejo higiénico adecuado 6. Falta de higiene en el manejo de los alimentos, de manera particular en las carnes 7. Establecimientos callejeros insalubres 8. Vehículos inadecuados para el transporte de ciertos alimentos 9. Entaponamiento del tránsito vehicular y peatonal por el transporte de alimentos en la ciudad 10. Baja calidad de productos sobre todo en sectores de ingresos bajos 11. Precariedad en el servicio de energía eléctrica 12. Ausencia de programas educativos sistemáticos	1. Pérdida de competitividad por menor productividad en la población local 2. Aumento del gasto en salud 3. Pérdida y descomposición de alimentos 4. Reducción de la calidad de vida urbana
Institucionales y Políticos
1. Ausencia de políticas y programas municipales 2. Limitada capacidad técnica y gerencial en el ámbito municipal 3. Ausencia de controles de calidad y monitoreo 4. Ausencia de base de datos para tomar decisiones 5. Ausencia de claridad en los roles y jurisdicciones de las distintas instancias gubernamentales 6. Ausencia de políticas nacionales 7. Ausencia de marco legal y regulatorio adecuado 8. Ausencia de mecanismos de incentivos para el sector privado	1. Incapacidad para garantizar la seguridad alimentaria de la población 2. Empeoramiento de los problemas ambientales de la ciudad 3. Pérdida de legitimidad política 4. Menor gobernabilidad por conflictos sociales

1.10 Rol de las autoridades municipales

A pesar del significativo impacto de la desnutrición, el problema de la seguridad alimentaria en las ciudades dominicanas, y en Santiago de manera particular, ha estado tradicionalmente fuera de la agenda municipal; más bien se ha puesto énfasis en los asuntos relacionados con la basura y el transporte urbano, y en menor medida, en infraestructuras de carácter social, muchas veces fuera del ámbito de la planificación urbana y municipal y en respuesta a criterios estrictamente políticos.

Una ciudad económicamente competitiva, socialmente equitativa y ambientalmente sustentable no puede darse al margen de las acciones de las Autoridades municipales. Pero el logro de estas condiciones supone necesariamente una ciudad que garantice la seguridad alimentaria de su población (Argenti, 2000).

En este sentido, la FAO recuerda las importantes responsabilidades de las autoridades municipales en relación con el sistema alimentario (FAO, 1999; Argenti, 2000):

• Formulación de políticas urbanas y municipales.
• Ejecución de programas de inversión y desarrollo.
• Planificación, construcción y administración de mercados urbanos, áreas de carga y descarga, mataderos, estaciones, estacionamientos e infraestructura de transporte.
• Mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura pública así como del suministro de agua, servicios higiénicos, iluminación, alcantarillado y eliminación de agua y desechos.
• Fijación de normas para la ocupación y construcción en terrenos públicos.
• Establecimiento de impuestos municipales y fijación de cánones o tasas por la utilización de espacio en los mercados.
• Control de calidad de los alimentos e higiene de los puntos de venta.
• Eliminación de basura y provisión de seguridad en las áreas urbanas.
• Reglamentación de las actividades de mercadeo de alimentos.
• Control de actividades ilegales.
• Promoción y apoyo a la agricultura urbana y peri-urbana.

1.11 Cuestiones para la discusión

Las posibilidades de mejorar el SADA deben orientarse a lograr un mayor nivel de eficiencia[7] y un mayor grado de dinamismo[8]. A continuación se presentan algunas preguntas que pretenden ayudar a la reflexión para el logro de esos objetivos.

· Abastecimiento:

a) ¿Cómo se podría estabilizar la oferta de alimentos dirigida a Santiago?

b) ¿Es posible mejorar las articulaciones rural-urbanas, particularmente con las áreas de producción de alimentos que se dirigen al mercado de Santiago?

c) ¿Es posible asegurar un ordenamiento territorial del municipio que garantice las tierras para uso agrícola en la zona urbana y peri urbana?

d) ¿Cómo garantizar una oferta de agua adecuada para la producción de alimentos y los demás usos?

e) ¿Son necesarios los controles de precios para garantizar precios bajos a los consumidores?

f) ¿Cómo la producción local de alimentos podrá satisfacer el creciente número de habitantes que se prevee para el 2010? ¿Quiénes? ¿Sector privado o sector público?

g) ¿Cuáles son las implicaciones para la población de Santiago de depender cada vez más de alimentos importados?

h) ¿Cuáles son las necesidades de las organizaciones de productores y transportistas? ¿Cómo potencializar dichas organizaciones?

i) ¿Es posible controlar o monitorear los mataderos informales existentes en la zona?

a) ¿Cómo reducir los costos de los transportistas?

b) ¿Hay formas de mejorar el manejo de los mercados y mataderos municipales? ¿Los diseños son adecuados?

c) ¿Cómo reducir los costos de distribución, tanto a nivel de los establecimientos formales e informales, como de los transportistas?

d) ¿Es conveniente desplazar el Hospedaje Yaque? ¿Cuáles son los costos y beneficios? ¿Hay otras alternativas?

e) ¿Sería necesario crear nuevos mercados para mejorar el acceso de los sectores sociales de bajos ingresos? ¿Dónde? ¿Quiénes? ¿Sector público o sector privado?

f) ¿Sería necesario la creación de mercados exclusivamente orientados a la venta al por menor para las áreas de sectores de bajos ingresos? ¿Cuáles serían las consecuencias para los colmados y pulperías?

g) ¿Sería conveniente pasar a manos del sector privado, o una fórmula compartida, los mercados y mataderos municipales? ¿Cómo concretizar este tipo de participación?

h) ¿Se requiere un centro de acopio de alimentos en la periferia de Santiago u otro lugar? ¿Cuáles son los costos y beneficios?

i) ¿Es necesaria la participación del INESPRE en la comercialización de productos alimenticios?

j) ¿Cómo potencializar los establecimientos informales como fuentes de empleo y alimentos baratos?

k) ¿Existen alternativas comunitarias en los sectores de bajos ingresos que conduzcan a mejorar y fortalecer el nivel de su seguridad alimentaria? ¿Cuáles son?

l) ¿Cuáles son las necesidades de las organizaciones de comerciantes, al por mayor y detalle, y de transportistas? ¿Cómo potencializar estas organizaciones?

m) ¿Hay alternativas viales (vías, estacionamientos, etc.) para mejorar la operación de los vehículos que transportan alimentos hacia y desde la ciudad?

n) ¿Cuáles arreglos habría que establecer para lograr una comunicación y acción efectiva de las Autoridades municipales y los agentes del SADA?

a) ¿Hay formas de monitorear sistemáticamente la calidad de los alimentos servidos por los establecimientos formales e informales?

b) ¿Qué hacer con los residuos de alimentos de los mercados y hogares? ¿Reciclarlos? ¿Producir compost? ¿Cómo garantizar el mercado de los reciclados?

c) ¿Es posible algún tipo de instancia de cooperación entre el sector privado y el gobierno local en los asuntos de los residuos de los mercados y de otros establecimientos que venden alimentos?

a) ¿Cuál sería el mecanismo para el diseño de una política municipal relacionada con el SADA?

b) ¿Cómo lograr introducir el tema de la seguridad alimentaria en la ciudad dentro de la agenda política municipal?

c) ¿Hay disponibilidades presupuestarias (municipal, gobierno central) para orientarlas al problema de la seguridad alimentaria?

d) ¿Cómo se puede mejorar la capacidad técnica y gerencial de la municipalidad para manejar el problema de la seguridad alimentaria en la ciudad?

e) ¿Qué tipo de programas, proyectos e incentivos debieran existir para promover la agricultura urbana y peri urbana?

f) ¿Cuáles incentivos pudiera proporcionar la ciudad para mejorar el flujo de alimentos hacia la misma?

g) ¿Qué se requiere para reforzar o crear el marco regulatorio y normativo que permita estimular al sector privado a participar en el SADA?

h) ¿Cómo establecer una instancia de coordinación entre instituciones estatales que tienen relación con el funcionamiento del SADA?

i) ¿Se necesita algún tipo de cooperación de organismos internacionales o ciudades hermanas? ¿Cuáles son esas necesidades? ¿Cómo promover esa cooperación?