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I. REGIONES DE PAISES EN DESARROLLO


AFRICA SUBSAHARIANA
ASIA Y EL PACIFICO
AMERICA LATINA Y EL CARIBE
CERCANO ORIENTE Y AFRICA DEL NORTE

En el análisis siguiente se examinan los resultados recientes de la economía y la agricultura de las cuatro regiones en desarrollo, y se ponen de relieve las principales novedades normativas que han influido en sus sectores agrícolas durante 1992 y 1993. El examen se centra en la experiencia de algunos países de cada región: Etiopía en Africa; Bangladesh y Sri Lanka en Asia; México en América Latina y el Caribe; y Egipto y la República Arabe Siria en el Cercano Oriente.

AFRICA SUBSAHARIANA


Resumen regional
Etiopía

Resumen regional

Los resultados económicos del Africa subsahariana fueron de nuevo insatisfactorios en 1992. El crecimiento medio de la región (excluida Nigeria) fue del 0,9 por ciento, lo que supuso una ligera recuperación con respecto al 0,2 por ciento logrado en 19911. Sin embargo, estos promedios ocultan la gran diversidad existente entre los distintos países. Según el Banco Africano de Desarrollo (BAfD)2, en 1992 hubo más países (16) con tasas de crecimiento negativas que en el año anterior (13). Y los países (19) que registraron tasas de crecimiento superiores al 2,5 por ciento fueron menos que en 1991 (23). Además, el crecimiento económico fue muy inferior al demográfico. Por este motivo, en términos per cápita, la producción se redujo un 1,1 por ciento en 1992, disminuyendo así por sexto año consecutivo. En general, pudo observarse un empeoramiento de las condiciones económicas y sociales.

1 Naciones Unidas. 1993. Economic Recovery, 6(4).
2 BAfD. African Development Report 1993.
La Comisión Económica de las Naciones Unidas para Africa (CEPA) estima que en 1993 el aumento de la producción será de alrededor del 3 por ciento (en el conjunto de Africa)3. De lograrse, esa tasa de crecimiento sería similar al índice previsto de aumento de la población.
3 CEPA. Economic Report for Africa 1993. Naciones Unidas.
Estas son algunas de las causas de los malos resultados obtenidos por los países del Africa subsahariana: i) las repercusiones negativas de la depresión mundial en el comercio y las corrientes de capital; ii) el constante descenso de la relación de intercambio de las exportaciones de productos primarios que generan la mayor parte de los ingresos en divisas de muchos de los países de la región; iii) la irreducible carga de la deuda que sigue frustrando el proceso de recuperación y ajuste estructural en muchos países (Recuadro 3); iv) la menor afluencia de recursos externos de fuentes oficiales y privadas; v) los disturbios civiles en diversas partes de la región; y vi) la baja producción agrícola de resultas de la sequía.

Figura 7: AFRICA SUBSAHARIANA

Fuente: FAO
El lento crecimiento (1,7 por ciento) de la producción total de los países industriales limitó la demanda de importaciones procedentes de países en desarrollo y las corrientes de capital dirigidas hacia esos países. Además, la demanda de productos primarios se mantuvo débil y sus precios bajaron a pesar de la pequeña recuperación experimentada por el comercio mundial durante el año.

La relación de intercambio de las exportaciones del Africa subsahariana siguió deteriorándose en 1992. Pese a la menor inflación de los países industrializados, que absorben la mayor parte del comercio del Africa subsahariana, los precios de las importaciones subieron un 3,2 por ciento durante 1992. Mientras tanto, disminuyeron los precios de las exportaciones, aunque de manera menos acusada que en 1991. Entre los principales productos agrícolas exportados por la región, tan sólo la madera, el té y el azúcar registraron en 1992 precios más elevados que en 1991 Los precios del cacao y el café bajaron por octavo y sexto año consecutivo, respectivamente. Los precios de casi todas las exportaciones de metales y minerales del Africa subsahariana bajaron durante el año. Además en 1993 se prevén que tan sólo subirán los precios del aluminio y los diamantes.

Como sigue habiendo malas perspectivas para los ingresos de exportación en comparación con el valor de las importaciones, el Africa subsahariana requiere un volumen cada vez mayor de recursos externos. Sin embargo, las inversiones extranjeras directas privadas en la región han sido tradicionalmente poco cuantiosas (1 700 millones de dólares en 1991) y cabe prever que sigan siéndolo, sobre todo porque escasean las corrientes de recursos privados dirigidas a países clasificados como deudores morosos. La esperanza de que los programas de ajuste estructural permitirían acelerar las corrientes de recursos extranjeros privados carecen, al parecer, de fundamento.

Las corrientes de asistencia oficial para el desarrollo (AOD) destinadas a la región han disminuido de hecho en los últimos tiempos. Los desembolsos netos de esa asistencia, que en 1990 habían sido de 11 500 millones de dólares, disminuyeron en alrededor de 1 000 millones de dólares (en términos reales) en 1991 Mientras tanto, el total de desembolsos netos multilaterales se mantuvo en 1991 al mismo nivel que el año anterior, es decir, 6 000 millones de dólares. La disparidad creciente entre la afluencia de recursos y los pagos del servicio de la deuda originó un descenso de las transferencias netas a la región en 1991 en comparación con 1990. Por ejemplo, tan sólo para el sector agrícola, las transferencias netas de 377 millones de dólares registradas en 1991 (último año sobre el que hay datos disponibles) fueron menos de la mitad que en 1990.

RECUADRO 3
EL PROBLEMA DE LA DEUDA EN EL AFRICA SUBSAHARIANA

La deuda total del Africa subsahariana ascendió a más de 183 000 millones de dólares en 1992, mientras que el año anterior había sido de alrededor de 178 000 millones. Al alcanzar ese nivel, el importe de la deuda superó el PIB regional anual de 1992 en un 6 por ciento. Los intereses atrasados de la deuda externa a largo plazo constituían por sí solos la asombrosa suma de 14 000 millones de dólares. En 1992 casi una quinta parte de los ingresos de exportación que tanto cuesta obtener se utilizó para el servicio de la deuda. Si bien esa cifra representa una disminución por tercer año consecutivo, el elevado coeficiente del servicio de la deuda se resiste a descender.

Una parte considerable de la deuda total (alrededor del 10 por ciento por término medio entre 1985 y 1991) tiene su origen en préstamos concedidos para proyectos del sector agrícola. En 1991, último año sobre el que hay datos disponibles, la deuda externa agrícola pendiente a largo plazo ascendía a algo más de 13 000 millones de dólares, lo que representaba un ligero aumento con respecto a los 12 500 millones del año anterior. Tan sólo en 1991, las corrientes netas de fondos a largo plazo que constituían deuda agrícola (o préstamos netos a la agricultura) fueron en total de 727 millones de dólares, el nivel más bajo registrado desde 1985; sin embargo, representaron un 23 por ciento de las corrientes netas totales que pasaron a engrosar la deuda.

Pese a años de esfuerzos por reducir la carga de la deuda del Africa subsahariana mediante la renegociación y la condonación, hasta el momento esas medidas tan sólo han afectado a una pequeña parte de la deuda. En 1991, únicamente se condonaron 3 800 millones de dólares de la deuda de Africa (sobre todo en el Africa subsahariana). Durante 1992, sólo nueve países consiguieron las «condiciones mejoradas de Toronto», que prevén una condonación o reducción de los intereses por parte de algunos países acreedores. La cantidad de deuda afectada es considerablemente inferior a la que hubiese representado la anulación de dos terceras partes del total prevista en las «condiciones de Trinidad». Además, en 1992 únicamente dos países recurrieron al servicio de reducción de la deuda de la AIF, que se ocupa sobre todo de reducir la deuda comercial, debido a la renuencia de los acreedores y a las limitaciones internas de los países deudores, así como al hecho de que los deudores no podían cumplir en ocasiones las condiciones del ajuste estructural.

La deuda multilateral, y no la deuda bilateral comercial u oficial, se está convirtiendo rápidamente en el problema principal del Africa subsahariana. Durante los años ochenta, la mayoría de los países contrajeron cada vez menos deudas en el mercado comercial debido a sus experiencias de ajuste pre-estructural, a la renuencia de los bancos comerciales a conceder nuevos préstamos a los países muy endeudados, y a la capacidad de persuasión de los donantes, y optaron por solicitar cuantiosos préstamos de instituciones financieras multilaterales. Casi el 40 por ciento del total de la deuda oficial a largo plazo del Africa subsahariana en 1992 correspondía a instituciones multilaterales que difícilmente ofrecen a los deudores la posibilidad de renegociar o condonar la deuda.


Las guerras y los disturbios civiles, sobre todo en Angola, Liberia, Mozambique, Somalia, y el Sudán, contribuyeron de manera significativa al declive económico general en 1992, al igual que la situación política a veces caótica de países como el Togo y el Zaire, donde disturbios y saqueos destruyeron la infraestructura necesaria para el desarrollo económico.

El volumen de la producción agrícola en 1992 se mantuvo prácticamente inalterado en comparación con 1991, sobre todo a causa de la sequía que afectó al Africa oriental y austral. En conjunto, esa zona registró un descenso del 7,7 por ciento con respecto al año precedente y en ella viven 16 de los 40 millones de personas que, según las estimaciones de la FAO, deben hacer frente a un déficit de alimentos en el Africa subsahariana. En el resto de Africa el crecimiento fue lento; en el Africa central, la producción agrícola aumentó un 1,4 por ciento y en el Africa occidental la tasa de crecimiento fue del 2,9 por ciento. Los disturbios civiles vinieron a exacerbar los ya desastrosos problemas de suministro y disponibilidad de alimentos en Mozambique y Somalia.

La producción de cereales disminuyó más de un 5 por ciento en el conjunto de la región. En el Africa austral, donde los cereales constituyen el alimento básico, la producción fue menos de la mitad que en 1991. Gracias a las menores variaciones registradas en la producción de cereales y demás alimentos en otras partes de la región, sobre todo en Etiopía, el Sudán y países del Africa occidental y central, la producción total de alimentos aumentó ligeramente en casi un 1 por ciento con respecto al año anterior. Por el contrario, la producción agrícola no alimentaria disminuyó alrededor de un 5,7 por ciento.

A más largo plazo, la producción agrícola del Africa subsahariana ha mantenido tendencias de crecimiento comparables a las de otras regiones del mundo4. De hecho, de 1981 a 1992, la producción total aumentó a un ritmo del 3 por ciento anual, con leves descensos en 1982,1986 y 1990. El problema de la región ha sido siempre que la población aumenta con mayor rapidez que la producción, lo que ha ocasionado un descenso de la producción per cápita. Por ejemplo, si bien la producción agrícola aumentó ligeramente (0,3 por ciento) en 1992, la producción per cápita descendió casi un 2,8 por ciento. Las perspectivas de una inversión de tendencia dependen de la capacidad de la región de reducir el crecimiento demográfico así como de la posibilidad, en el supuesto de que las condiciones meteorológicas sean más favorables y haya menos guerras y disturbios civiles, de aumentar la producción mediante una agricultura sostenible e intensiva.

4 Naciones Unidas. 1992. Economic Recovery, 6(3).
De haberse dado condiciones meteorológicas favorables en el período de crecimiento de 1992/93, cabe prever en 1993 una recuperación de la producción agrícola en los países que en 1992 se vieron afectados por la sequía.

A nivel normativo, los programas de ajuste estructural centrados en objetivos a corto plazo siguieron inspirando las reformas emprendidas por muchos países de la región. Al parecer, no fueron frecuentes los intentos de compaginar el ajuste con la transformación, y de armonizar los objetivos de las políticas a corto plazo con los objetivos de desarrollo a medio y largo plazo. De este último tipo eran los objetivos del Marco Alternativo Africano a los Programas de Ajuste Estructural para la Transformación Socioeconómica, aprobado recientemente por la Organización de la Unidad Africana (OUA).

La reforma fiscal tenía un papel central en los diversos intentos de mejorar la gestión de las economías nacionales. Sin embargo, las medidas adoptadas para reducir los desequilibrios presupuestarios dieron resultados muy diversos. Benin y Gambia, por ejemplo, a diferencia de otros muchos países, pudieron reducir sus déficit presupuestarios como porcentaje del PIB.

La política monetaria hacía especial hincapié en un control estricto de la masa monetaria así como en los ajustes de los tipos de interés. En cambio, el Zaire optó por aplicar medidas de expansión monetaria, y la tasa de inflación registró un enorme incremento. Los ajustes de los tipos de interés constituían un importante componente de la política monetaria y fueron varios los países que elevaron sus tipos de interés reales, entre ellos Cabo Verde, Comoras, Côte d'Ivoire, Djibouti, Gambia, Guinea-Bissau, Kenya, Malawi, Malí, Mauritania, la República Unida de Tanzania, Túnez, Zambia y Zimbabwe. Descendieron los tipos bancarios nominales de Ghana y Mauricio, aunque siguieron siendo positivos en términos reales.

En 1992 continuó la tendencia de muchos países subsaharianos a dejar que los tipos de cambio se rigieran cada vez más por las leyes del mercado, para lo cual devaluaron directamente la moneda nacional (por ejemplo, Etiopía, Malawi, Mauritania y Rwanda) o la dejaron flotar (Nigeria) y liberalizaron el mercado de divisas (Argelia, la República Unida de Tanzania, Uganda y Zambia).

Las reformas del sector público, que preveían una reducción del tamaño de la administración pública y una limitación del consumo del Estado, siguieron siendo una de las características principales del programa de reforma. La privatización también tuvo mucha importancia en la reforma del sector público de países tales como el Chad, Côte d'Ivoire, Ghana, Mozambique, Nigeria, el Sudán, Uganda y Zambia.

En la mayoría de los países siguieron realizándose reformas de las políticas agrícolas, a menudo dentro del marco general de los programas de ajuste estructural negociados con el Banco Mundial y el FMI. La liberalización de los mercados también era un importante componente de las reformas agrícolas; de este modo, se procedió a desmantelar, privatizar o reestructurar las entidades agrícolas paraestatales en países como Burundi, Côte d'Ivoire y Mozambique. En algunos otros países (por ejemplo, Etiopía, Kenya, Malawi, Malí, la República Unida de Tanzania, Uganda, Zambia y Zimbabwe), se habían levantado total o parcialmente los controles sobre la comercialización agrícola. La liberalización del mercado agrícola también estaba prevista en otros países como Lesotho y la República Centroafricana.

Algunos países han emprendido una política de diversificación de la base de exportaciones agrícolas, procurando no depender de uno o muy pocos cultivos de exportación, ya que siguen bajando los precios internacionales de las exportaciones tradicionales. Por ejemplo, Benin fomenta la producción de aceite de palma, cocos y maní, así como el ananás y otras frutas y verduras exóticas, junto con la exportación tradicional, el algodón. Uganda también prevé una mayor diversificación que abarque el sésamo, el tabaco, los cueros y pieles, las especias y el pescado, después de recuperar la parte que le corresponde del mercado de exportaciones tradicionales: algodón, té y café. Es de destacar que la pesca ha despertado mucho interés dentro de esa tendencia hacia la diversificación. Mozambique, Namibia, Nigeria y Sierra Leona son sólo cuatro de los países que han lanzado campañas muy activas en el sector de la piscicultura.

La sequía registrada en el Africa austral ha obligado a centrar las políticas de desarrollo agrícola de la región sobre todo en la lucha contra la sequía y el aumento y diversificación de la producción de alimentos. El Gobierno de Malawi, además de apoyar la producción de maíz (principal alimento básico de la mayoría de la población), fomenta la producción de yuca -planta resistente a la sequía- como cultivo de seguridad y promueve la producción local de semillas. Zambia estimula la producción de sorgo, mijo y yuca dentro de su estrategia de diversificación de cultivos alimentarios, para así depender menos del maíz. En Zimbabwe se han ofrecido precios favorables y otros incentivos a los agricultores para que aumenten la producción de cereales. Otros países de la región han seguido pautas similares.

La seguridad alimentaria ha sido también una de las principales preocupaciones en otras partes de la región. La prohibición quinquenal de importar trigo en Nigeria (levantada temporalmente al final de 1992) tenía por objeto fomentar la producción nacional y resultó en parte positiva. El Senegal ha emprendido un programa para conseguir una autosuficiencia alimentaria del 80 por ciento. En Burkina Faso se ha iniciado un proyecto para evitar el hambre y la malnutrición estacionales; y en Djibouti se están tomando medidas, en el marco general de la seguridad alimentaria, para promover el consumo de productos locales, en particular alimentos.

La sequía de la zona meridional de la región ha servido de catalizador para reorientar las políticas agrícolas con objeto de aprovechar de manera más eficiente el potencial de riego; Malawi es uno de los países que se ocupan activamente de esta cuestión.

La protección del medio ambiente también ha recibido cierta atención en el contexto de las políticas agrícolas. La Coalición Mundial pro Africa, en su primer informe anual, afirma que cuatro quintas partes de las tierras agrícolas y pastizales del Africa subsahariana se han degradado, por lo menos parcialmente; y que la deforestación podría haber sido una de las causas del considerable descenso de las precipitaciones en el Sahel, en zonas costeras del golfo de Guinea, en el Camerún, la parte septentrional de Nigeria y el Africa oriental5. Por razones ecológicas, por ejemplo, el Gobierno del Zaire ha prohibido la tala de algunas especies de árboles, y en Ghana se ha prohibido también la exportación de madera de 18 especies. Otros varios países han trazado estrategias para desarrollar el sector forestal y racional izar la explotación de los recursos pesqueros.

5 The Global Coalition for Africa. 1992. African Social and Development Trends. Annual Report, pág. 11.
Además de la desertificación, que fue la preocupación primordial de Africa en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) celebrada en 1992, los países de la región han dado prioridad al aumento de las transferencias financieras y tecnológicas durante los debates posteriores a la CNUMAD. De este modo, se hacen eco del sentir de parte de los donantes. El Banco Mundial, por ejemplo, ha dicho claramente que las cuestiones ecológicas ocupan el primer lugar en la lista de prioridades de la entidad que se ocupa de los préstamos en condiciones de favor: la Asociación Internacional de Fomento (AIF).

Si bien en 1992 se aplicaron sobre todo políticas de defensa de los intereses nacionales, el comercio dentro de la región africana en particular, pero también la integración económica y política en general recibieron un fuerte impulso gracias a varias decisiones importantes: la Zona de Comercio Preferencial para los Estados de Africa oriental y de Africa austral modificó sus normas de origen. Todos los bienes originarios de sus Estados miembros, cualquiera que sea la nacionalidad de los productores, están ahora sujetos a aranceles preferenciales.

En agosto de 1992 se cambió el nombre de la Conferencia de Coordinación del Desarrollo de Africa Austral (SADCC) por el de Comunidad de Desarrollo del Africa Austral (SADC) en previsión de la posible adhesión de Sudáfrica, una vez abolido el apartheid6.

6 Han mejorado las perspectivas de solución del atolladero político en que se encuentra Sudáfrica al anunciarse una fecha provisional (abril de 1994) para la celebración de elecciones multirraciales en ese país.
También ese año algunos países más ratificaron el Tratado dé Abuja de 1991 por el que se estableció la Comunidad Económica Panafricana.

Los renovados esfuerzos en pro de la integración económica se deben al reconocimiento de que el futuro de la región está en la autosuficiencia colectiva, ya que el clima económico internacional se vuelve cada vez más hostil y pone en peligro el crecimiento acelerado de las pequeñas economías nacionales, a menudo fragmentadas, del Africa subsahariana. La confianza en los propios medios fue uno de los temas de la conferencia internacional celebrada en Dakar del 16 al 18 de noviembre de 1992, bajo el título «La hierba pisoteada: ¿es reversible la creciente marginación de Africa en el nuevo orden internacional?». La conferencia estuvo organizada por el Centro Africano de Estudios Estratégicos y de Desarrollo, nuevo e importante centro de información y asesoramiento de ámbito regional.

Etiopía


Características generales del país
Economía
Políticas económicas que influyen en la agricultura
Políticas agrícolas
Repercusiones en la agricultura de las políticas adoptadas
Problemas actuales del desarrollo agrícola

Características generales del país

Etiopía se halla situada al noreste del continente africano y ocupa la mayor parte del Cuerno de Africa7. Abarca una superficie de 1 223 600 km2 (uno de los mayores países de Africa) y la altitud varía de 100 m por debajo del nivel del mar hasta 4 000 m por encima de él. Etiopía, el segundo país más poblado de Africa después de Nigeria, tiene una población de 55,1 millones de habitantes8.

7 Debido a que no se dispone de información suficiente exclusivamente de Etiopía, la mayoría de los datos que se señalan incluyen también a Eritrea, país oficialmente independiente desde mayo de 1993.

8 Estimaciones de 1992.

La principal característica de su clima es el régimen de precipitaciones irregular. Las tierras montañosas del suroeste reciben el mayor volumen medio de lluvias, mientras que el índice de precipitaciones disminuye según se avanza hacia el noreste y el este del país. Incluso en las zonas con un índice medio de precipitaciones anuales elevado, las variaciones pueden ser extremas. Las zonas amenazadas permanentemente por la sequía abarcan casi el 50 por ciento de la superficie del país, y en ellas viven cerca de 20 millones de personas9.
9 T. Desta. Disaster management in Ethiopia: past efforts and future directions. Informe presentado en el seminario sobre preparación y atenuación de la sequía de la Oficina de las Naciones Unidas para la Región Sudano-Saheliana. Early Warning and Planning Services Relief and Rehabilitation Commission, Addis Abeba, mayo de 1993.
En los últimos 40 años, la sequía ha provocado al menos diez hambrunas que han afectado a grandes áreas y a importantes sectores de la población. Las sequías más graves de los últimos 20 años en términos de padecimiento humano fueron la de 1972-73 y la de 1984-8510.
10 Véase T. Desta, op. cit., nota 9.

Economía

Etiopía es uno de los países más pobres del mundo, con un PIB per cápita de 120 dólares EE.UU. y con un 60 por ciento de la población viviendo por debajo del umbral de pobreza.

La agricultura representa el 50 por ciento del PIB del país y el 90 por ciento de las exportaciones. En cuanto a la superficie cultivada, los principales tipos de cultivos son los cereales (tef, maíz, cebada, trigo), las leguminosas (habones, garbanzos, habichuelas) y las oleaginosas (principalmente neug y linaza). El principal producto de exportación es el café (que representa el 57,3 por ciento del total de las exportaciones agrícolas), seguido de cueros y pieles (28 por ciento), animales vivos (3,3 por ciento) y hortalizas11. Alrededor del 78 por ciento del valor total de la producción de las industrias manufactureras corresponden a la elaboración de productos agrícolas (alimentos elaborados, bebidas y textil).

11 AGROSTAT, datos para 1990
El 90 por ciento de la producción agrícola del país corresponde al sector de las pequeñas explotaciones. El tamaño medio de las explotaciones se calcula entre 1 y 1,5 ha.

El crecimiento global del PIB durante los decenios de 1970 y 1980 (1,9 y 1,6 respectivamente) sigue fielmente la tendencia de crecimiento de la producción agrícola (0,7 y 0,3 respectivamente) y, en ambos casos, está muy por debajo de la tasa de crecimiento demográfico (calculada en un 3 por ciento).

Políticas económicas que influyen en la agricultura

Las causas inmediatas del estancamiento de la agricultura etíope y, en general, de la economía desde mediados de los años setenta hay que buscarlas en una serie de problemas estructurales y factores normativos interrelacionados entre sí. Además de las duras condiciones agroclimáticas, la insuficiencia y el mal estado de las infraestructuras, la degradación del medio ambiente, y la falta de tecnología han contribuido al declive de la agricultura.

En el campo normativo, las políticas macroeconómicas y sectoriales han dado origen a condiciones negativas para el desarrollo agrícola. La subida al poder del gobierno revolucionario en 1974 marcó el comienzo de una época de estricto control estatal sobre los sistemas de producción y distribución. Una breve descripción de las políticas aplicadas y de sus efectos ayuda a explicar la naturaleza y magnitud de los problemas a que se enfrenta actualmente Etiopía.

Política macroeconómica: un falso equilibrio interno. En Etiopía, la política macroeconómica se ha caracterizado siempre por una prudente administración financiera. En el período comprendido entre 1975 y 1989, el déficit presupuestario se mantuvo la mayoría de los años en torno a una media del 7 por ciento del PIB, salvo en los años de sequía.

Pese al incremento del gasto público, los déficits fueron relativamente bajos (desde el 17 por ciento del PIB aproximadamente en el ejercicio de 1974/75, hasta el 47 por ciento en 1988/89). La enérgica política de ingresos fiscales evitó que el déficit se disparara. Los efectos sobre el presupuesto de las crisis en el exterior se atenuaron gracias a la ayuda de socorro procedente del extranjero. En general, las aportaciones extranjeras en préstamos y subvenciones permitieron financiar internamente casi la mitad del déficit. Dado que el Gobierno evitó valerse de una financiación inflacionaria, la inflación media se mantuvo próxima al 9 por ciento durante los 17 años anteriores a 199112.

12 Véase Banco Mundial. 1990. Ethiopia's economy in the 1980s and framework for accelerated growth. Washington, D.C.
Aunque el equilibrio macroeconómico y la estabilidad de los precios resultan necesarios para el crecimiento, Etiopía es un buen ejemplo de cómo estos dos factores pueden no ser suficientes. El gasto público fijo en inversión aumentó casi el 16 por ciento anual a partir de 1975, mientras que los gastos ordinarios aumentaron en un 5 por ciento. El gasto se orientó fundamentalmente hacia las actividades directamente productivas (industrias fabriles y servicios públicos), cuyos resultados y eficacia eran a menudo dudosos. Durante el decenio de 1980, el 30 por ciento de los desembolsos de capital real se destinó a la agricultura (en particular, a las explotaciones estatales y a proyectos de colonización), y sólo el 15 por ciento a infraestructuras (transporte y comunicaciones)13. De los gastos ordinarios, el 2 por ciento aproximadamente estuvo destinado a la agricultura y los planes de colonización, mientras que cerca del 55 por ciento correspondió a seguridad y defensa.
13 Para los datos del Ministerio de Hacienda, véase A. Teferra. 1993. Ethiopia: the agricultural sector - an overview, Vol. II, Anexo estadístico. Documento elaborado para la Dirección de Análisis de Políticas de la FAO.
La enérgica política fiscal permitió que en los años ochenta los ingresos fiscales totales alcanzaran entre el 20 y el 29 por ciento del PIB. La tributación estuvo repartida equitativamente entre los impuestos indirectos nacionales, los impuestos sobre los beneficios de las empresas y los impuestos sobre el comercio exterior. Los impuestos a las exportaciones de café supusieron entre el 30 y el 40 por ciento del valor f.o.b. de las exportaciones de café. Los beneficios obtenidos por las lucrativas empresas públicas (líneas aéreas, minería y transporte, principalmente) representaron una proporción creciente de los ingresos totales. En alguna ocasión, se aplicaron impuestos y recargos de emergencia.

Las restricciones institucionales a la actividad económica del sector privado (por ejemplo, un límite de 0,5 millones de birr de activo fijo por empresa manufacturera) y la falta de oportunidades de inversión y bienes de consumo, hicieron aumentar el volumen de depósitos (a la vista y de ahorro) de las familias y las empresas privadas. La situación permitía atraer un alto volumen de depósitos a tipos de interés bajos (ahorro forzoso), depósitos que, a su vez, eran movilizados para financiar el déficit interno, razón por la cual del 85 al 90 por ciento de la financiación interna provenía del sistema bancario14.

14 Véase nota 12.
En lo que concierne al gasto, el relativo abandono de las infraestructuras y la insuficiente inversión pública en la agricultura debilitaron la productividad general de la economía. Del mismo modo, la importancia concedida a la seguridad en el presupuesto ordinario y el sostenimiento de proyectos antieconómicos agravaron aún más la situación. Además, la financiación no inflacionaria del déficit presupuestario se llevó a cabo a costa de la pérdida de oportunidades de inversión privada. Por tanto, pese a lograrse un equilibrio interno global, las fuentes básicas de productividad y crecimiento se descuidaron o eliminaron.

Políticas agrícolas

Entre 1974 y 1993, cabe distinguir tres períodos en la situación de la política agrícola, así como de la economía en general:

· de 1974 a 1988, etapa en la que se implantaron y reforzaron medidas propias de una «economía planificada»;

· de 1988 a 1991, período en el que se suprimieron algunas medidas adoptadas anteriormente y se efectuaron reformas en favor de una economía más liberal;

· período posterior a 1991 (1991 es el año en que cayó el régimen revolucionario), durante el cual se afianzaron algunas de las reformas efectuadas entre 1988 y 1990 y se tomaron nuevas medidas para liberalizar la economía.

Aparte de las inestables condiciones agroclimáticas del país, pueden distinguirse tres tipos de factores interdependientes que determinaron las circunstancias del crecimiento agrícola: el marco institucional, las políticas de precios y de comercialización; y la distribución de las consignaciones presupuestarias.

La situación anterior a 1988. En marzo de 1975, el Gobierno anunció profundos cambios en el sistema de organización de la propiedad de la tierra y de las relaciones laborales en las zonas rurales. Los elementos principales del Decreto 31 de 1975 eran: i) nacionalización de la tierra y la supresión de la propiedad privada de la misma; ii) prohibición de celebrar contratos de arrendamiento; iii) prohibición de contratar mano de obra del campo asalariada en las explotaciones privadas; iv) acceso garantizado de todos los hogares a las tierras de cultivo.

Las unidades agrícolas individuales se organizaron en asociaciones de campesinos, las cuales se encargaron de asignar y redistribuir la tierra entre las familias, recaudar los impuestos, recoger los cupos de producción y organizar el trabajo voluntario para las obras públicas. Las asociaciones formaron a su vez cooperativas de servicios que se encargaron del suministro, la comercialización y las labores de extensión. Las cooperativas de productores estaban compuestas por hogares que habitualmente administraban sus explotaciones de forma conjunta. También se crearon algunas grandes explotaciones agrícolas de carácter estatal. En 1989 había 17 000 asociaciones de campesinos y 3 700 cooperativas de servicios, mientras que en el sector socializado (3 300 cooperativas de productores y explotaciones estatales) se componía de un total de 290 000 miembros.

A pesar de los intentos de «socialización» de la agricultura, la estructura de producción siguió siendo fundamentalmente privada, ya que los campesinos se opusieron firmemente a integrarse en cooperativas de productores. En 1988, el 94 por ciento de la tierra cultivada correspondía a explotaciones agrícolas individuales, mientras que el resto se dividía entre las cooperativas de productores (2,5 por ciento) y explotaciones estatales (3,5 por ciento). Los recursos públicos asignados al sector socializado y al no socializado no se distribuyeron con arreglo a su importancia, debido a que el grueso de los recursos financieros, los insumos modernos y el personal de extensión se asignó al sector socializado, cuya productividad rara vez justificaba este desigual reparto.

El agrupamiento de la población en determinadas aldeas designadas al efecto (urbanización en aldeas) adquirió carácter de política nacional en 1985. En 1989, un tercio de la población rural había sido transferido a estas aldeas. En 1985, a raíz de la sequía, se intensificó la campaña de reasentamiento de campesinos procedentes de zonas afectadas en tierras no cultivadas. La mala organización y la defíciente selección de los colonos hicieron que el programa resultase un proyecto sumamente costoso que precisaba de constantes subvenciones para poder continuar.

Las políticas de precios y de comercialización también se vieron afectadas por esta tendencia aun fuerte control estatal. La Sociedad de Comercialización Agrícola era la encargada de las compras nacionales de cereales, oleaginosas y leguminosas y de las importaciones de cereales. Asimismo, se encargaba de recoger toda la producción comercial de las cooperativas de productores y de las explotaciones estatales y de exigir a las explotaciones particulares la entrega de un cupo en función de su capacidad estimada de producir excedentes comerciales. En 1980, entró en vigor un sistema de fijación de los precios de compra para los cupos, aplicable a todo el territorio nacional, precios que permanecieron invariables hasta 1988, cuando se incrementaron en un 7,7 por ciento. Incluso después de la subida de 1988, los precios de compra para el tef, el trigo y la cebada correspondían, respectivamente, al 37, 61 y 45 por ciento de los precios del mercado libre. Hasta 1988, se prohibió periódicamente el comercio privado en las mayores regiones productoras. Además, los comerciantes privados estaban obligados a vender a la Sociedad de Comercialización Agrícola una parte de sus compras (que oscilaba entre el 50 y el 100 por ciento) a 4-5 birr por encima del precio abonado a los agricultores. El sistema de compras de la Sociedad no fue especialmente afortunado, y el contingente máximo de compra de cereales que se alcanzó fue del 11 por ciento del total de la cosecha de cereales en 1986/87, ya que los agricultores independientes y los comerciantes tenían buenas razones para sustraerse a los controles.

El funcionamiento del sistema de compras público dio lugar a un dualismo en el mercado. Por una parte, estaba el sistema de distribución público que abastecía a las fábricas, los hospitales, las asociaciones urbanas (kebeles), los centros de enseñanza y al ejército. Por otra, los mercados libres (deficientemente integrados), donde los cereales y legumbres se vendían a precios considerablemente más elevados.

Las exportaciones de leguminosas y oleaginosas, café y ganado también estaban en manos de empresas paraestatales. Los productos ganaderos destinados a la exportación se compraban a precios de mercado, mientras el comercio interno era libre. Los precios del café a pie de explotación se mantuvieron bajos (entre el 35 y el 45 por ciento del valor f.o.b.), pese a la sobrevaloración del tipo de cambio oficial.

Las reformas de 1988. Ante el estancamiento económico y la escalada de los problemas sociales, el Gobierno emprendió en 1988 un programa de reformas económicas cuyo fin era liberalizar el sistema económico. Según el Gobierno, las causas del estancamiento económico eran las siguientes15: i) los efectos negativos de la supresión de la actividad económica privada; ii) el desequilibrio en la asignación de inversiones al sector de los agricultores independientes, en beneficio del sector socializado de bajo rendimiento; iii) la relegación de las fuerzas del mercado y del sector privado en favor de una planificación central que condujo a la infrautilización de los recursos y a inversiones ineficaces.

15 Discurso presidencial en la novena sesión plenaria del Comité Central del Partido de los Trabajadores de Etiopía, noviembre de 1988.
Ante este diagnóstico, el Gobierno respondió con la aprobación y aplicación de una serie de medidas, en particular, aumento de los incentivos a los precios y reformas institucionales. Se procedió a subir los precios de compra oficiales, al tiempo que se redujeron los cupos de cosecha que debían entregarse a la Sociedad de Comercialización Agrícola. Los incentivos a los precios del café aumentaron considerablemente. Se incrementó el número de comerciantes autorizados, a la vez que se suprimieron las restricciones interregionales al movimiento de productos agrícolas. La participación en las cooperativas de producción cobró carácter voluntario y, a finales de 1989, el 95 por ciento de éstas se habían disuelto. También desaparecieron algunas asociaciones de campesinos y cooperativas de servicios.

En 1990, otra serie de reformas liberalizó la normativa sobre inversiones extranjeras y había planes para permitir la contratación de mano de obra rural. Sin embargo, como los disturbios civiles, la inestabilidad política y la desintegración institucional fueron adueñándose progresivamente del país, estas políticas no entraron en vigor.

La situación económica después de 1991. En mayo de 1991, asumió el poder el Gobierno de Etiopía de transición. Este Gobierno se encontró con una economía devastada por el largo período de disturbios civiles, un bajo nivel de vida y unas infraestructuras y condiciones sociales en franco deterioro. A los problemas causados por la pobreza profundamente arraigada en el país, se sumaba la dificultad de proporcionar medios de vida a aproximadamente 350 000 soldados desmovilizados y a sus familias, así como a un elevado número de refugiados de guerra y civiles desplazados.

Junto a las medidas destinadas a lograr la paz y la seguridad en el país, el Gobierno adoptó un programa de amplio alcance de reformas económicas y sociales con la ayuda de la comunidad de donantes.

En el terreno macroeconómico, el Gobierno devaluó el birr, que pasó de 2,07 a 5 por dólar EE.UU. y, en mayo de 1993, estableció un sistema limitado de subasta de divisas para los artículos de primera necesidad.

En cuanto a la agricultura, el Gobierno garantizó los derechos de uso, arrendamiento y herencia de la tierra. En este período de transición, se ha detenido el proceso de redistribución de tierras y actualmente se permite la contratación de mano de obra agrícola. El Gobierno de transición ha indicado que la cuestión de la tenencia de tierras debería ser abordada en un referéndum convocado por un gobierno elegido. La Sociedad de Comercialización Agrícola ha perdido su posición de monopolio, por lo que ahora son los comerciantes privados los que se encargan de la comercialización de la mayor parte de los cereales, además de haberse suprimido el sistema de cupos. En enero de 1993, se abolieron todos los impuestos a la exportación, salvo el impuesto a la exportación de café. También se ha establecido una subvención del 15 por ciento a los fertilizantes para compensar en parte los efectos de la devaluación. En el sector del transporte, se ha liberalizado el transporte por carretera y se han elaborado planes para dividir y vender la empresa estatal de transportes.

Repercusiones en la agricultura de las políticas adoptadas

Las políticas (tanto macroeconómicas como sectoriales) practicadas de 1974 a 1991, especialmente las que se aplicaron antes de 1988, dieron origen a condiciones generales negativas para el crecimiento agrícola, contribuyendo con ello a un estancamiento casi total de la producción agrícola.

Los cambios institucionales con respecto al régimen de tenencia de la tierra dieron lugar a una drástica reducción del tamaño de las explotaciones, las cuales a menudo no bastaban para mantener a una familia. La incertidumbre en cuanto a la tenencia de la tierra ha tenido graves consecuencias para el medio ambiente, mientras que el pequeño tamaño de las explotaciones y la falta de un sistema adecuado de distribución de fertilizantes y semillas (distribuidos exclusivamente por el sector público) han influido en el estancamiento de los rendimientos16.

16 El rendimiento medio de los cereales es aproximadamente de 1,2 toneladas por ha para el sector de las pequeñas explotaciones, lo que supone dos tercios del rendimiento en Kenya para unas condiciones climáticas y de fertilidad del suelo similares. Los rendimientos de las leguminosas y oleaginosas (0,65 toneladas por ha y 0,5 toneladas por ha, respectivamente) por su parte, se hallan entre los más bajos del mundo.
Tampoco se han realizado investigaciones sobre tecnologías e insumos (semillas y fertilizantes) que se adapten a las condiciones agroclimáticas del país. La Empresa de Semillas de Etiopía distribuyó alrededor de la mitad de las 40 000 toneladas de semillas en que se cifraban las necesidades del sector agrícola tradicional. La irregularidad en la distribución y la ausencia de servicios de extensión llevó a muchos agricultores a limitarse a la utilización de las semillas tradicionales y rechazar las nuevas variedades.

Aunque en realidad las tierras bajo el control de las cooperativas de producción y de las explotaciones estatales sólo constituían un pequeño porcentaje de la superficie total de tierra cultivada, según el Plan Decenal para 1982/83-1993/94, la mayor parte de los agricultores independientes debían organizarse en dichas cooperativas. El objetivo era asignar el 44 por ciento de la superficie de tierra cultivada a explotaciones particulares, el 49 por ciento a las cooperativas y el 7 por ciento a las explotaciones estatales. Aunque el plan nunca llegó a ejecutarse, las disposiciones que contenía, sumadas al confuso sistema de tenencia de tierras y a las frecuentes reasignaciones de tierras que tenían lugar dentro de las asociaciones de campesinos, originaron una gran inseguridad en las explotaciones agrícolas familiares y desincentivaron las inversiones a largo plazo y las prácticas agrícolas sostenibles.

Además, el sistema de comercialización no propiciaba la producción de excedentes comerciales, debido a los bajos precios que se pagaban por los cupos entregados. Las restricciones a los movimientos interregionales impedían la integración de las áreas deficitarias y excedentarias, una situación que se agravaba por el mal estado de las carreteras en las zonas rurales, los fuertes controles sobre el transporte y las largas distancias que separan la mayoría de las pequeñas propiedades agrícolas de las carreteras transitables durante todo el año. El estado de cierto abandono en que se hallan las infraestructuras rurales redujo enormemente la rentabilidad global de las inversiones.

Es difícil precisar las consecuencias de las medidas liberalizadoras adoptadas entre 1988 y 1990, ya que sus efectos se ven empañados por las graves perturbaciones de los mercados a causa de la guerra. No obstante, se ha podido comprobar que tras la liberalización se redujo la dispersión de los precios y aumentó la integración del mercado de los cereales, a pesar de que la seguridad fue más precaria.

Por el momento, la reacción de la economía y la agricultura ante las reformas posteriores a 1991 es alentadora, aunque es difícil establecer con precisión la relación entre las políticas y los resultados observados. Ciertos factores exógenos (tiempo favorable) y ciertos factores no económicos (aumento de la paz y la seguridad) han desempeñado un papel activo en el incremento de la actividad económica.

En el aspecto macroeconómico, tras una disminución del 5,2 por ciento en 1991/92, se espera un aumento del PIB real del 7,5 por ciento en 1992/93, esto es, un punto por encima del objetivo del Gobierno. La inflación descendió del 45 por ciento en el período comprendido entre junio de 1990 y junio de 1991, al 14 por ciento para el mismo período de 1991/92. Se cree que el país ya ha absorbido los efectos de la devaluación, ya que en el mercado paralelo se estaba realizando un gran número de operaciones con divisas a 7 birr por dólar EE.UU.

El crecimiento del PIB real está ligado al mantenimiento de los buenos resultados del sector agrícola en los últimos tres años. La producción de cereales experimentó una fuerte recuperación, alcanzando una producción total de 7,3 millones de toneladas en 1990/91 (una cosecha récord), seguida de una cosecha casi similar en 1991/92 con 7,1 millones de toneladas. Para 1992/93, las previsiones señalan una cosecha de 7,7 millones17. Estas variaciones obedecen a los cambios en las condiciones meteorológicas y las sequías localizadas. La mayor parte del aumento de producción tuvo lugar en el sector de los campesinos independientes, mientras que la producción de las explotaciones estatales permaneció invariable. El consumo de fertilizantes aumentó del 30 por ciento en 1992, y la superficie de tierra cultivada se incrementó debido a la elevación del precio de los cereales. Durante los primeros meses de 1993, se ha observado mayores suministros de café en el mercado de Addis Abeba.

17 Fuentes: Para 1990/91, datos del Servicio Central de Estadísticas; para 1991/92, estimaciones del Ministerio de Agricultura de Etiopía; para 1992/93, FAO. 1993. Food supply situation and crop prospects in sub-Saharan Africa. Roma.

Nota: los datos incluyen los usos no alimentarios.

Problemas actuales del desarrollo agrícola

Las últimas reformas y políticas marcan el inicio de los profundos cambios estructurales necesarios para situar a la economía etíope en la vía del desarrollo sostenible. Etiopía es, y seguirá siendo durante algún tiempo, un país con una economía que obedece a dos modelos distintos de desarrollo económico. En este informe se analizan más ampliamente dos de los numerosos problemas con los que se enfrentan actualmente los dirigentes etíopes: la seguridad alimentaría y el alivio de la pobreza; y la degradación de los recursos naturales.

Pobreza e inseguridad alimentaria. La envergadura del problema y sus causas fundamentales. En Etiopía, la inseguridad alimentaria (cuya definición más simple es una situación en la que los alimentos necesarios para llevar una vida sana no siempre están al alcance de toda la población) constituye un fenómeno de naturaleza crónica y transitoria a la vez. Se calcula que el 50 por ciento de la población total del país (entre 23 y 26 millones de personas) es víctima de la inseguridad alimentaria. De esas personas, más de 20 millones viven en las zonas rurales. Cuando las catástrofes naturales y de origen humano se suceden, los hogares pobres se ven obligados a vender sus bienes, agotan sus reservas de comida y pasan a ser muy vulnerables o indigentes, necesitando un suministro continuo de ayuda alimentaria para sobrevivir. En los dos últimos decenios, se registró esta situación de inseguridad alimentaria en las hambrunas que siguieron a las sequías de 1972-73 y 1984-8518. En Etiopía, los refugiados y las personas desplazadas a causa de la guerra civil constituyen grupos altamente vulnerables que precisan asistencia.

18 Durante la sequía de 1987, estas consecuencias pudieron evitarse gracias a una preparación adecuada y al sistema de alerta.
En cuanto a la inseguridad alimentaria crónica, los datos señalan que incluso en los períodos normales (es decir, cuando las condiciones climáticas o socioeconómicas no son anómalas)19, el nivel medio nacional de consumo de alimentos es un 14 por ciento inferior a la necesidad diaria mínima de 500 g per cápita de equivalente en cereales. Estos datos «medios» pueden inducir a error ya que enmascaran las diferencias existentes en cuanto a la capacidad de acceso a los suministros de alimentos disponibles. Los datos del Ministerio de Agricultura señalan que en 1982-83 los ingresos medios por hogar en las zonas de bajos ingresos eran menos de un tercio de los de las regiones con ingresos más elevados. Las regiones pobres eran también zonas con déficit de alimentos, en lasque, debido a la falta de integración del mercado, los precios de los cereales eran mucho más elevados, lo que agravaba aún más el problema del acceso20. Se calcula que, aunque la ayuda alimentaria ha evitado que la disponibilidad media de alimentos sufra un descenso espectacular, la malnutrición aguda en los períodos de sequía y disturbios civiles ha afectado al 8 por ciento de la población21. Según las estimaciones de la FAO, el nivel actual de producción de alimentos (principalmente cereales, leguminosas, hortalizas, frutas y productos ganaderos) podría proporcionar un total de entre 1 600 y 1 700 kcal diarias per cápita. La ayuda alimentaria y las importaciones pueden aumentar el aporte calórico hasta las 1 800-1 900 kcal diarias per cápita, lo que es inferior al mínimo recomendado de 2 100 kcal.
19 Por ejemplo, en el período 1979-1984.

20 Véase FIDA. 1989. Misión de programación especial para Etiopía. Documentos de trabajo Nos 1 (Macro-economic performance and trends) y 7 (The dynamics of rural poverty). Roma.

21 Datos del Instituto Nacional Etíope. Véase I. Loerbroks. Declaración con motivo del Día Mundial de la Alimentación 1992, 16 de octubre, Addis Abeba, Etiopía.

La raíz del problema del acceso a los suministros alimentarios está en la pobreza22. En el sector rural, la población pobre tiene un acceso restringido a los bienes productivos, en la mayoría de los casos de baja calidad (explotaciones de pequeño tamaño, baja calidad del suelo, régimen irregular de precipitaciones, pocas cabezas de ganado); sus posibilidades de encontrar un empleo alternativo son escasas; le resulta difícil acceder a los servicios sociales y utilizar técnicas de producción tradicionales. Asimismo, los pobres gastan una gran parte de sus ingresos en alimentos y energía, mientras que el volumen de ahorro es mínimo23, por lo que son muy vulnerables cuando se presentan situaciones de urgencia.
22 Además del nivel de ingresos per cápita, otro de los indicadores de pobreza es el acceso a los servicios sociales. Este acceso, en caso de existir, puede compensar de alguna manera los efectos de los bajos ingresos. En este informe se examinan únicamente los elementos de pobreza que repercuten directamente sobre el acceso a los alimentos. Para un análisis detallado de los distintos aspectos de la pobreza en Etiopía, véase The social dimensions of adjustment in Ethiopia: a study on poverty alleviation. Ministerio de Planificación y Desarrollo Económico. Mayo de 1992.

23 Según las estimaciones del FIDA para 1982/83, sólo el 5 por ciento de los ingresos rurales se destinaba al ahorro.

La pobreza urbana tiene su origen en el índice de desempleo elevado y los bajos niveles salariales. En los últimos años, el problema se ha agravado con la llegada a las ciudades de soldados desmovilizados y personas desplazadas, y por el aumento de los precios de los alimentos en el mercado libre.

Medidas para aliviar la pobreza y la inseguridad alimentaria. El desarrollo económico general permite lograr una mejora sostenible a largo plazo del nivel de vida de los pobres. A este respecto, en Etiopía el papel de la agricultura es fundamental. El crecimiento agrícola resolverá el problema de la seguridad alimentaria desde el punto de vista de la disponibilidad de suministros (aumentando la producción de alimentos y la disponibilidad de divisas para las importaciones de alimentos), así como desde el punto de vista del acceso a los alimentos, mediante la creación de empleo y las posibilidades de mejorar los ingresos. Por otro lado, las políticas que fomentan el crecimiento suelen ser lentas en actuar, por lo que pueden necesitarse varios años de crecimiento para absorber de forma productiva la mano de obra desempleada y subempleada y aumentar los niveles de vida de los grupos más necesitados24. Dado que se está procediendo a una importante reestructuración del sistema económico, algunos de los ajustes a corto plazo (especialmente los aumentos de precio de los alimentos) afectarán de forma negativa a los sectores más vulnerables de la población.

24 Según las estimaciones del Banco Mundial, suponiendo un 5 por ciento de crecimiento del PIB real y un 3 por ciento de crecimiento demográfico, habrán de transcurrir 35 años para que el PIB per cápita de Etiopía (de 120 dólares EE.UU.) se duplique.
Por consiguiente, además de las reformas normativas destinadas a conseguir un mayor crecimiento, es preciso adoptar con urgencia medidas selectivas que aborden el problema de la pobreza a corto y medio plazo. El estudio de las cuestiones relacionadas con la preparación y socorro en caso de urgencia (sequía), y del uso más adecuado de la considerable ayuda alimentaria que llega al país ha de tener en cuenta la evolución de las condiciones económicas. A continuación se señalan algunas de estas cuestiones y las medidas tomadas al respecto por el Gobierno.

Medidas de protección de carácter social. Las políticas anteriores destinadas a mitigar la pobreza hacían hincapié en las subvenciones no discriminadas a los productos básicos, administradas en su mayoría a través del sistema público de distribución. Los beneficiarios de las subvenciones eran los miembros de los kebeles y las cooperativas de producción, entre los que se repartían raciones de alimentos subvencionados y de otros artículos de primera necesidad (jabón, sal y queroseno). Todas las familias tenían acceso a las mismas raciones, independientemente de sus ingresos, pues lo que se pretendía (especialmente en las zonas urbanas) era crear un sistema autoselectivo en el que los hogares más privilegiados no estarían dispuestos a hacer cola en las tiendas kebele para conseguir artículos de más baja calidad. Los problemas que planteó este sistema de programas de productos básicos de carácter general fueron: i) una marcada orientación urbana, es decir, los consumidores urbanos, que representaban el 15 por ciento de la población, recibían casi el 60 por ciento de las subvenciones; ii) aunque se prestaba una considerable ayuda a los hogares pobres, los programas beneficiaban de forma desproporcionada a los hogares con ingresos medios y altos, ya que las familias muy pobres no tenían medios para adquirir su ración a precios subvencionados; iii) los costos económicos de estos programas (esto es, la aplicación de precios franco frontera a un tipo de cambio en equilibrio) eran sumamente elevados. Cuando los precios se liberalizaron y la moneda se devaluó, los programas se hicieron inviables25.

25 Según cálculos del Banco Mundial, al tipo de cambio de cuenta de 5 birr por dólar EE.UU. (que, a partir de 1991, pasó a ser el tipo de cambio real), el 30 por ciento de la población urbana más pobre recibió aproximadamente el 16 por ciento de los beneficios del coste total de las subvenciones a los productos básicos en zonas urbanas. Para el sector rural, la proporción fue del 5 por ciento (una vez añadido el costo de la subvención a los fertilizantes). El porcentaje total ponderado (urbana más rural) fue de aproximadamente del 12 por ciento.
A raíz de la plena liberalización de los mercados de productos básicos en 1991, el Gobierno de transición estableció un programa para atenuar los efectos de los aumentos del precio de los alimentos en los pobres. El programa contenía algunos elementos de protección social, entre ellos, un ajuste salarial en el sector público de carácter limitado para hacer frente a los aumentos de precio de los alimentos; indemnizaciones por despido y capacitación de reconversión para los empleados de las empresas públicas desaparecidas; y un sistema de bonos para alimentos y queroseno para prestar asistencia a los grupos más pobres de las zonas urbanas. Este sistema, que utiliza la infraestructura administrativa de los kebele, selecciona los hogares más pobres, los cuales, en función de sus ingresos, reciben un bono a título gratuito o a cambio de trabajo en servicios comunitarios u obras públicas. Este sistema selectivo de transferencia de ingresos es más eficaz que el anterior sistema de subvenciones no discriminadas a los productos básicos. Para las zonas rurales, se está estudiando un programa por el que se facilitarán bonos para fertilizantes y otros insumos a los agricultores pobres, además de un programa de obras públicas rurales que ayude a obtener ingresos a los trabajadores rurales desempleados.

Ayuda alimentaria para el desarrollo. La ayuda alimentaria aumentó del 3,5 por ciento del total de alimentos disponibles durante la primera mitad del decenio de los ochenta (hasta 1984), al 17,2 por ciento durante la segunda mitad, reflejando los efectos de la sequía en 1984-8526. El Gobierno de transición se ha declarado abiertamente en contra de la distribución de alimentos gratuitos en la programación de los recursos de la ayuda alimentaria. Esta postura se basa en la creencia de que esta política es ineficaz a la hora de detener o invertir la tendencia al empobrecimiento y puede destruir los mecanismos de supervivencia de los pobres. En consecuencia, se han formulado propuestas en favor de la utilización de la ayuda alimentaría como un instrumento de desarrollo a través de programas de obras públicas que generen empleo. Los elementos básicos de estas propuestas son: i) selección de proyectos intensivos en mano de obra, principalmente en las áreas rurales, que se basen en compensaciones de alimentos por trabajo o dinero por trabajo; en este último caso, la financiación se hará con el producto de la monetización de la ayuda alimentaria; ii) un mecanismo de autoselección por el cual el salario equivalente en dinero o alimentos se fijará por debajo del salario del mercado, para de este modo atraer únicamente a quienes son verdaderamente pobres y vulnerables.

26 Véase nota 20, pág. 93.
Este programa podrá aplicarse en la medida en que los ministerios competentes, los servicios de alerta y planificación de la Comisión de Socorro y Rehabilitación, las ONG y los gobiernos regionales sean capaces de crear un sistema para la fijación del nivel salarial adecuado. Han de decidir además si los proyectos se seleccionarán estrictamente con arreglo a criterios económicos de costo-beneficio, o si esta eficacia económica se supeditará en favor de proyectos que establezcan diferencias considerables en función del nivel de empleo (haciendo mayor hincapié en los aspectos de protección social).

Degradación de los recursos naturales27. La degradación de los recursos naturales es uno de los mayores obstáculos al incremento de la producción agrícola en Etiopía. Según la FAO, casi la mitad de las tierras montañosas (270 000 km2) han sufrido ya una considerable erosión. Dentro de estas, 140 000 km2 están fuertemente erosionados y sólo conservan suelos relativamente poco profundos. Cerca de 20 000 km2 de las tierras destinadas a la agricultura están tan fuertemente erosionados que seguramente no se podrán cultivar en el futuro. Cada año se erosionan unos 1 900 millones de toneladas de suelo, de los cuales el 10 por ciento es arrastrado por los ríos sin que pueda recuperarse, mientras el resto vuelve a depositarse en forma de sedimentos dentro de las zonas montañosas, pero, la mayor parte de las veces, en lugares que no pueden ser aprovechados para la agricultura. En caso de proseguir esta tendencia en el año 2010, la superficie de tierra cubierta por un suelo de espesor inferior a 10 cm constituirá el 18 por ciento de las zonas montañosas. Esto originará un fuerte descenso de los rendimientos, la pérdida frecuente de las cosechas y una elevada probabilidad de que se produzcan hambrunas, sobre todo en las áreas de bajo potencial de cultivo de las zonas montañosas. Además de las pérdidas sobre el terreno en términos de producción agrícola, la erosión reduce la vida efectiva de las presas y los embalses debido a los fenómenos de sedimentación, al tiempo que aumentan sequías e inundaciones.

27 Esta sección procede de un informe de la FAO. 1985. Ethiopian Highlands Reclamation Study. Roma.
La erosión del suelo no es necesariamente una consecuencia del cultivo de la tierra, sino más bien el resultado de prácticas de cultivo inadecuado. Los factores que contribuyen a que se den índices de erosión elevados son: la eliminación de la vegetación natural del suelo para cultivos, combustible, pastoreo y construcción; las fuertes tormentas de corta duración durante la estación de lluvias; la elevada erosionabilidad causada por la deforestación y una topografía de pendientes muy pronunciadas. En las zonas montañosas de Etiopía, la presión demográfica ha obligado a cultivar vertientes cada vez más inclinadas y a reducir progresivamente el período de barbecho entre los cultivos anuales. Se calcula que el 80 por ciento de la erosión de las tierras montañosas se debe a la sobreexplotación de las tierras de labor, mientras que el resto lo causan el excesivo pastoreo de las praderas y la existencia de zonas deforestadas.

Otros de los graves problemas medioambientales es la deforestación. En menos de un siglo, los bosques y zonas boscosas del país han pasado del 40 por ciento de la superficie total al 16 por ciento en el decenio de 1950, y al 4 por ciento en la actualidad.

Las políticas agrícolas adoptadas en épocas anteriores ampliaron los efectos negativos de la degradación y agotamiento de los recursos causados por los factores agroclimáticos. Los planes de urbanización en aldeas originaron una explotación excesiva de los recursos forestales para conseguir material de construcción. Por otro lado, no hubo ninguna iniciativa encaminada a estudiar la introducción de nuevas fuentes de energía en el sector rural, de modo que las únicas fuentes de energía continuaron siendo la madera y el estiércol. Como la demanda de estos recursos fue creciendo con la población, la deforestación y la pérdida de nutrientes valiosos para la tierra aumentaron. La inseguridad en cuanto a las condiciones de tenencia de la tierra repercutió negativamente en las inversiones destinadas a la conservación del suelo. La financiación insuficiente de la agricultura y la distribución desequilibrada de la misma en favor de las explotaciones estatales y las cooperativas no permitieron disponer de los fondos necesarios para investigar tecnologías agrícolas adecuadas. En general, la política medioambiental no favorecía la integración de actividades de conservación en las prácticas agrícolas de los campesinos. Esta situación se vio agravada por la falta de políticas adecuadas en materia forestal y de utilización de la tierra. Aunque el reasentamiento de las poblaciones rurales puede ser, en principio, un método eficaz para abordar los desequilibrios entre los modelos de asentamiento humano y los recursos disponibles, el modo en que se llevó a cabo en Etiopía hizo que resultara ineficaz.

La FAO, en su Ethiopian Highlands Reclamation Study (Estudio sobre bonificación de tierras montañosas), de 1985, admitió que, por sí solas, las medidas de conservación son por fuerza muy costosas e ineficaces. El estudio proponía la adopción de una estrategia de desarrollo de carácter general (una estrategia de desarrollo basada en la conservación), de modo que las medidas de conservación estuvieran integradas en la corriente principal de actividades de desarrollo agrícola a todos los niveles (en las explotaciones, en la agricultura en general y a escala nacional)28.

28 «El término desarrollo basado en la conservación no sólo supone la asignación de un mayor volumen de recursos a la conservación sino, lo que es más importante, ... su integración en los objetivos de desarrollo agrícola y rural y en los criterios para los sistemas mejoradas de uso de la tierra. Todo ello podría llevar a una importante reducción cuando no la eliminación de la pobreza absoluta.» FAO. 1985. Ethiopian Highlands Reclamation Study, pág. 12. Roma.
Esta estrategia indicó los sistemas y prácticas de gestión agrícola y ganadera oportunos que deberían promoverse en cada una de las zonas agroecológicas de las tierras montañosas. Asimismo, se hizo especial hincapié en el establecimiento de incentivos adecuados en favor de la conservación y de buenas prácticas de reasentamiento. En la estrategia se admitía que la agricultura por sí sola no puede dar solución a todos los factores que intervienen en la degradación (como el escaso crecimiento y la pobreza). Por ello, proponía el aprovechamiento de los vínculos de la agricultura con otros sectores y actividades complementarias (pequeñas industrias, actividades agroforestales, generación de energía), con el fin de crear fuentes de ingresos alternativas, especialmente en las zonas con menos posibilidades. A nivel nacional, se señaló la necesidad de aumentar el gasto agrícola general en favor del sector campesino; incrementar la capacidad de los ministerios para llevar a cabo programas de conservación; y utilizar plenamente las capacidades y conocimientos técnicos del sector privado.

Algunas de las políticas contenidas en las recomendaciones que se formulaban en el Ethiopian Highlands Reclamation Study ya han sido puestas en práctica (un sistema de tenencia de tierras más seguro, mayor libertad para el sector privado, carácter voluntario del reasentamiento y mayores incentivos a los agricultores) pero aún falta mucho por hacer. La adopción de políticas en materia de recursos forestales y uso de la tierra es un requisito previo indispensable para el éxito de la estrategia sobre conservación de recursos medioambientales. El Gobierno tiene proyectado finalizar una estrategia nacional de conservación para abril de 1994. En ella, uno de los elementos importantes es un plan de acción forestal. En el marco de un conjunto bien fundamentando de normas en materia de ordenación y conservación forestales, se concederá un papel más importante a la participación del sector privado en la extracción y elaboración de la madera. Asimismo, se ofrecerán incentivos a los agricultores y a las comunidades rurales para la repoblación forestal y la plantación de árboles.

ASIA Y EL PACIFICO


Resumen regional
Bangladesh
Sri Lanka

Resumen regional


Crecimiento del comercio intrarregional y del flujo de inversión
Los problemas de la transición económica
El medio ambiente y la agricultura sostenible
Políticas sectoriales posteriores a las reformas macroeconómicas y estructurales

En 1992, los países de la región de Asia y el Pacífico continuaron registrando un crecimiento económico fuerte y sostenido. El Banco Asiático de Desarrollo estima que en 1992 la tasa media anual de crecimiento del PIB en la región fue del 7 por ciento, frente al 6,3 por ciento en 1991. A pesar de la prolongada recesión mundial, el Banco prevé para 1993 un crecimiento del PIB regional del 7,2 por ciento. Tres factores han ayudado a permitir que la región mantenga un crecimiento económico tan sólido: i) el incremento constante de los ingresos disponibles, que está sosteniendo la demanda interna; ii) la expansión continuada del comercio intraregional; y iii) los resultados positivos de las reformas de políticas real izadas anteriormente en muchas economías asiáticas.

A continuación figuran las experiencias de algunos países en 1992.

· En 1992, la producción industrial de China aumentó el 20 por ciento, contribuyendo al impresionante aumento del PIB del país, del 12,8 por ciento. Aunque la sequía afectó a numerosas partes del país, la producción de cereales aumentó el 1,7 por ciento, hasta un total que se estima en 443 millones de toneladas. También aumentó la producción de té, azúcar, tabaco, fruta y hortalizas con respecto a los niveles de 1991.

· Todos los sectores económicos de la India registraron mejores resultados en 1992, y el PIB del país aumentó el 4,2 por ciento. La agricultura, que contó con un monzón favorable, creció el 3,5 por ciento. La producción de cereales alimentarios alcanzó la cifra sin precedentes de 177 millones de toneladas, frente a 167 millones en 1991. Sin embargo, las fuertes lluvias monzónicas y las inundaciones que se han producido en julio de 1993 tendrán, previsiblemente, graves efectos por lo que respecta a la producción de cereales en el presente año.

· En Pakistán, el incremento del 30 por ciento de la producción de algodón determinó que el PIB agrícola aumentara el 6,4 por ciento en 1992. La abundante cosecha de algodón hay que atribuirla al aumento de los precios al productor, a la mayor utilización de semillas mejoradas y al tiempo favorable. En contraste, en 1992 las condiciones meteorológicas fueron desfavorables en el Nepal, donde el PIB agrícola sólo creció el 0,5 por ciento, mientras que la producción de cereales alimentarios disminuía el 6,5 por ciento.

· En el Asia sudoriental, los resultados del sector agrícola fueron de signo diverso. El PIB agrícola creció del 3,5 por ciento en Tailandia y el 1,2 por ciento en Malasia, pero disminuyó el 1 por ciento en Filipinas. En Malasia, aumentó la producción ganadera y pesquera, así como la de aceite de palma y trozas de aserrío, pero disminuyó la de caucho y cacao. En Filipinas, descendió la producción de maíz y arroz a causa de una grave sequía, y la prohibición de realizar talas y otras medidas de conservación redujeron la producción forestal en 1992.

Figura 8: ASIA Y EL PACIFICO
Fuente: FAO

· Viet Nam recogió una cosecha de arroz sin precedentes de 21,1 millones de toneladas, 1,2 millones más que en 1991. En 1992, la producción total de alimentos aumentó el 9 por ciento y el PIB agrícola el 6,3 por ciento. A la facilidad para conseguir insumos y a las reformas de política agraria hay que atribuir la mejora de los rendimientos y la expansión de la superficie cultivada. En Laos, el sector agrario también registró excelentes resultados en 1992. El PIB agrícola aumentó el 8,3 por ciento y la producción de arroz creció más del 20 por ciento.

Crecimiento del comercio intrarregional y del flujo de inversión

A pesar de la desaceleración que sufrió la economía mundial en 1992, los resultados alcanzados en el sector del comercio internacional por los países en desarrollo de la región de Asia y el Pacífico siguieron siendo excelentes. Las exportaciones aumentaron el 13 por ciento gracias a la mayor eficacia de la producción, a los bajos índices de inflación y a los efectos favorables de las reformas de política iniciadas en los últimos años.

El importante crecimiento del comercio y de la inversión intrarregionales fue un factor de primera magnitud que protegió a las economías asiáticas frente a la recesión mundial. En 1991, el comercio intrarregional registró un incremento del 23 por ciento, frente al 15 por ciento de aumento de las exportaciones al resto del mundo. Este proceso se basa en la división del trabajo y la especialización regionales, así como en la distribución de la producción dentro de la región en función de las posibilidades de los diversos países, teniendo en cuenta los factores de producción disponibles, el entorno de la política macroeconómica y las ventajas comparativas concomitantes.

Además de la afluencia de inversiones extranjeras directas, continuó el flujo de capital de inversión procedente del Japón y de las economías asiáticas recientemente industrializadas hacia los países en desarrollo. En particular, las amplias oportunidades de inversión y la espectacular tasa de crecimiento de China atrajo inversiones de chinos residentes en ultramar por valor de varios millones de dólares.

Se espera con interés el resultado de la actual Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales por su influencia para determinar la aplicación de los principios de no discriminación y de acceso al mercado de las exportaciones procedentes de la región. Sin embargo, se ve con cierta preocupación la aparición del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) porque probablemente alejará las inversiones extranjeras directas de los países asiáticos.

En este contexto de cambios en el entorno externo, los países asiáticos han continuado promoviendo acuerdos comerciales subregionales. Los países miembros de la Asociación de Naciones del Asia sudoriental (ASEAN) han adoptado la iniciativa de crear una zona de mercado libre, con el objetivo de eliminar durante los próximos 15 años los aranceles sobre la mayor parte de los productos que se comercian en la región. Asimismo, la cumbre de la Asociación del Asia Meridional para la Cooperación Regional (SAARC), que se celebró en Dhaka a principios del presente año, aprobó la resolución de crear una Zona de Libre Mercado del Asia Meridional (SAFTA). Ahora bien, dadas las diferencias existentes entre los países miembros por lo que respecta al tamaño y al grado de desarrollo económico, habrá que solucionar muchos problemas espinosos antes de que esos acuerdos regionales puedan constituir un medio eficaz para llevar a cabo una acción coordinada.

Los problemas de la transición económica

Durante los dos últimos años se ha más que duplicado el número de países asiáticos en fase de transición de una economía de planificación centralizada a un sistema económico orientado hacia el mercado, ya que seis ex repúblicas asiáticas soviéticas (Azerbaiyán, Kazajstán, Kirguistán, Tayikistán, Turkmenistán y Uzbekistán) se unieron a China, Viet Nam, Laos y Mongolia en dicho proceso. Existen importantes diferencias entre estos países por lo que respecta a los problemas de la transición, el enfoque que se ha aplicado y el nivel de éxito alcanzado. En la mayor parte de ellos es necesario llevar a cabo una transformación estructural que sólo se puede realizar mediante un esfuerzo continuado y coherente a lo largo de varios años. Existen problemas también de estabilización y de gestión macroeconómica a corto plazo, y es necesario crear y fortalecer instituciones necesarias para una economía de mercado. Esos dos tipos de problemas parecen ser más acusados en las antiguas repúblicas asiáticas soviéticas que en los restantes países.

Aunque en un principio todos los países en fase de transición atravesaron un período de inflación elevada, desempleo y subempleo, China, Viet Nam y, en cierta medida, Laos han podido reducir la gravedad de esos problemas promoviendo la producción agrícola, la inversión privada y la inversión extranjera directa. En cambio, Mongolia y las antiguas repúblicas asiáticas soviéticas están experimentando graves dificultades como consecuencia de la transición.

En 1992, mientras que en China se registró un crecimiento económico del 12,8 por ciento y una tasa de inflación del 6,4 por ciento, el PIB real de Mongolia cayó el 7,6 por ciento y el índice de inflación se disparó hasta el 320 por ciento. En China y Viet Nam, las comunidades rurales, cuyos sistemas de producción se basan en la unidad familiar y que poseen tecnologías que exigen gran densidad de mano de obra, respondieron bien a las señales del mercado. En cambio, las comunidades agrícolas de Mongolia y de las ex repúblicas soviéticas asiáticas, con una más larga tradición de sistemas agrarios comunitarios que utilizan equipo pesado y dependen de empresas estatales para el suministro de insumos, tienen más dificultades para adaptarse a la nueva situación. Es evidente también que, en el segundo grupo de países, la liberalización de los precios no produjo el esperado incremento de la oferta a consecuencia del control monopolístico de los insumos y de la tendencia de las empresas monopolísticas a reducir la producción y aumentar los precios.

La experiencia de algunos países en fase de transición (China y Viet Nam), que en los primeros momentos sufrieron una situación a corto plazo de inestabilidad macroeconómica y de inflación, demuestra que para que la transición se realice de manera satisfactoria, disponer de una estructura institucional adecuada reviste tanta importancia como la estabilidad macroeconómica. El proceso de transición exige que el sector público y los donantes extranjeros desempeñen una función activa de apoyo para la creación y consolidación de un marco normativo y de un entorno institucional favorables que permitan el funcionamiento eficaz de una economía de mercado. Además, es fundamental mejorar la capacidad del gobierno para prestar servicios públicos (investigación, extensión cultural, transporte e infraestructura de comunicaciones, sanidad, educación y otros servicios sociales) que incluso en un sistema de mercado muy desarrollado corresponden al ámbito del sector público.

El medio ambiente y la agricultura sostenible

La presión de la población, en rápido incremento, la urbanización, el uso excesivo de productos químicos en los procesos de producción y el aprovechamiento no sostenible de los recursos naturales están contribuyendo a la contaminación del aire, deforestación, erosión del suelo, desertificación e inundaciones en toda la región.

Si bien es cierto que la utilización de semillas mejoradas y fertilizantes, junto con la expansión de las instalaciones de riego, hizo desaparecer el espectro del hambre en numerosos países asiáticos muy poblados, en algunos casos contribuyó también a producir la degradación del medio ambiente. Además, para mantener o elevar los actuales niveles de rendimiento se hace necesario un uso más intensivo de los recursos naturales, con consecuencias negativas sobre el medio ambiente. Por lo que respecta a los países del Pacífico, el aumento de la temperatura mundial y la elevación consiguiente del nivel del mar son amenazas muy graves, aunque inciertas, para el medio ambiente. Las externalidades que conlleva este tipo de problemas ambientales exigen acciones concertadas por parte de la comunidad internacional.

Los países asiáticos en desarrollo han comprendido que existe una relación estrecha entre pobreza rural y degradación ambiental. La presión demográfica creciente sobre la agricultura, las consecuencias del crecimiento insuficiente de las oportunidades de empleo no agrícola y la imposibilidad de acceder a tecnologías que permitan mejorar el rendimiento están obligando a muchos agricultores asiáticos a cultivar tierras marginales y a hacer un uso excesivo de otros recursos naturales, a fin de garantizar su supervivencia inmediata. En un gran número de países asiáticos que luchan por alcanzar un desarrollo equitativo y sostenible, la mitigación de la pobreza es un elemento fundamental del plan de desarrollo nacional.

Son muchos los países que afrontan la difícil tarea de conseguir la mitigación de la pobreza y la protección del medio ambiente en un marco bastante conflictivo, en el que se inscriben compromisos sociopolíticos para alcanzar la equidad y políticas de liberalización del mercado cuya finalidad es superar los desequilibrios macroeconómicos. Se argumenta que los instrumentos de políticas basados en el mercado, que hacen hincapié en la eliminación de las subvenciones de los insumos, de los precios de sostenimiento de la producción y de los aranceles proteccionistas, pueden ser un arma de doble filo. En efecto, dichas políticas, aunque reducen el uso antieconómico y no sostenible de insumos -lo cual tiene efectos positivos sobre el medio ambiente e induce la aplicación de sistemas de producción agrícola sostenibles-, tienden a causar el incremento de los precios de los alimentos. Ello tiene repercusiones negativas sobre los ingresos de los pobres, que frecuentemente son compradores netos de alimentos, y en consecuencia dificulta la consecución de objetivos de mitigación de la pobreza a corto plazo. En esas situaciones, la formulación de políticas puede exigir un compromiso entre la eficacia económica y la comprensión pragmática de la situación socioeconómica y política a corto plazo.

Finalmente, invertir el proceso de degradación ambiental supone un costo muy elevado. En la mayor parte de los países asiáticos, invertir en dichas actividades entrañaría restar recursos a otros importantes proyectos de desarrollo. Se ha comprendido también que prevenir el daño ambiental cuesta menos que remediar los perjuicios causados. Por consiguiente, las consideraciones ambientales tienen cada vez mayor peso no sólo en la formulación de políticas sino también en la selección de proyectos de desarrollo y en la preparación de sistemas de producción adecuados.

Políticas sectoriales posteriores a las reformas macroeconómicas y estructurales

Después de establecer un marco normativo macroeconómico en el proceso de aplicación de programas de estabilización y reajuste estructural, varios países asiáticos orientados al mercado, como Bangladesh, Indonesia y Filipinas, han procedido a realizar reformas sectoriales. Se ha llegado a la conclusión de que las reformas de política macroeconómica no alcanzarán plenamente los objetivos perseguidos de mejorar la eficacia y realizar el potencial productivo de los agricultores si no se abordan los problemas sectoriales que dificultan el crecimiento.

Generalmente, un programa global de reformas de política sectorial agrícola incluye la eliminación de las subvenciones a los insumos, el desmantelamiento de los costosos sistemas públicos de distribución de alimentos y la supresión de los créditos subvencionados y de los aranceles proteccionistas, así como de otras barreras. Conlleva también eliminar las restricciones a las importaciones, fomentar la participación del sector privado e invertir en infraestructuras para promover el funcionamiento eficaz de los mecanismos del mercado.

Sin embargo, elaborar políticas encaminadas a alcanzar la eficacia y la equidad en el sector agrario no es una tarea fácil. Entre otras cosas, los responsables de adopción de políticas deben tener en cuenta las distintas repercusiones que los cambios en materia de política sectorial tienen sobre los diferentes segmentos de la sociedad, y han de tratar con coaliciones y grupos de intereses diversos que reaccionan de manera distinta ante los cambios en materia de políticas. Por consiguiente, dichas reformas se están realizando de manera selectiva y consecutiva, teniendo presente las realidades sociopolíticas de los países en cuestión. Por ejemplo, en algunos casos se han reducido gradualmente las subvenciones a los fertilizantes (en la India e Indonesia) mientras que se ha mantenido la función del sector público en la adquisición y distribución de los cereales alimentarios y en la administración de las existencias reguladoras.

En algunos países asiáticos, la resistencia a aplicar reformas de políticas sectoriales en la agricultura se ha reforzado, al parecer, por el retraso de la conclusión de la Ronda Uruguay de negociaciones del GATT, así como por la existencia de políticas comerciales proteccionistas y de bloques comerciales fuera de la región.

Bangladesh


El sector agrícola
Políticas relativas a los cereales alimentarios y al arroz

Bangladesh, con un PNB per cápita que se estima en 225 dólares para 1992, es uno de los países más pobres del mundo. Además, con sus 115 millones de habitantes aproximadamente y sus 149 000 km2, tiene una densidad de población tres veces superior a la de la India y siete veces superior a la de China. Esta intensa presión de la población sobre una base de recursos relativamente reducida, junto con los frecuentes desastres naturales, constituyen problemas de una magnitud ingente para las actividades encaminadas a mitigar la pobreza en Bangladesh.

A lo largo de los años, las inundaciones, sequías y ciclones han socavado el progreso y dificultado los esfuerzos del país dirigidos a estimular el crecimiento y reducir la pobreza. Particularmente destructivos son los ciclones y los consiguientes fenómenos tormentosos. La bahía de Bengala es la zona del mundo más gravemente expuesta a los ciclones, que se han abatido sobre ella en 15 ocasiones durante los últimos 25 años. Estas catástrofes naturales causan incontables sufrimientos humanos, devastan amplias superficies cultivadas y destruyen propiedades e infraestructuras. El Gobierno calcula que el ciclón de abril de 1991 causó la muerte de unas 140 000 personas. Este tipo de catástrofes impiden el progreso económico y social al exigir que la atención y los recursos se desvíen de los programas de desarrollo hacia la solución de las crisis.

A pesar de todos estos obstáculos, Bangladesh ha conseguido un importante progreso económico en el último decenio. Ha reducido el déficit externo e interno, ha estabilizado la tasa de inflación, ha fomentado exportaciones no tradicionales y ha conseguido una modesta tasa de crecimiento. Las políticas de estabilización han ayudado a reducir el déficit presupuestario del 8 por ciento en 1990 al 5 por ciento en 1992. El índice de inflación disminuyó hasta el 5 por ciento aproximadamente en 1992, la tasa más baja en un lapso demás de 10 años. Durante el período 1990-92 el crecimiento real del PNB se ha situado en el 3,5 a 6,5 por ciento, y se prevé que sea del 5 por ciento en 1993.

Bangladesh ha iniciado también una serie de reformas estructurales en los sectores industrial y financiero, así como en el ámbito de las empresas públicas y de la política comercial y de tipo de cambio. Entre las reformas del sector financiero hay que mencionar la eliminación de los límites a los créditos y la dependencia cada vez mayor de las necesidades de reservas de efectivo y de activo líquido para regular la liquidez. Se está concediendo a las empresas públicas una mayor autonomía en los aspectos administrativos y de gestión. En cuanto a la política comercial, la substitución de las importaciones está dejando paso al fomento de la exportación, y un sistema de aranceles está sustituyendo las prohibiciones y restricciones cuantitativas sobre las importaciones.

Tal vez revisten mayor importancia para la economía en su conjunto las políticas, programas y proyectos agrarios que han intensificado el uso de semillas de arroz de variedades de alto rendimiento, de fertilizantes y de pozos entubados someros para el riego. El resultado ha sido que la producción de arroz ha aumentado más del 40 por ciento durante el último decenio. En la actualidad, Bangladesh ha alcanzado casi la autosuficiencia en lo que respecta al arroz, y por primera vez en la historia del país el Gobierno está examinando la posibilidad de exportar arroz.

Aparte del programa de estabilización y de las reformas de política económica, el desarrollo de los recursos humanos y la mitigación de la pobreza son cuestiones de la máxima prioridad. En 1992 aumentaron en términos reales las inversiones públicas en materias tales como la atención sanitaria, la educación primaria y la planificación familiar. Al mismo tiempo, se están revisando los programas de distribución de alimentos para los grupos vulnerables y los pobres con el fin de reducir costos, aumentar la eficacia y ampliar su alcance.

Son numerosos los programas de desarrollo de los recursos humanos que han tenido éxito en Bangladesh. Por ejemplo, las actividades de planificación familiar han permitido que descienda la tasa de crecimiento de la población, y en la actualidad ha disminuido hasta el 2,1 por ciento. Ahora bien, la tasa de alfabetización sigue siendo baja (en torno al 35 por ciento), al igual que la tasa de escolarización en la enseñanza primaria (el 72 por ciento) y la esperanza de vida (56 años). Además, el 50 por ciento de la mortalidad total corresponde a la mortalidad de niños menores de 5 años, más de la mitad de la cual se debe directa, o indirectamente, a la malnutrición. Otro problema que persiste es el de la seguridad alimentaria en el hogar. Más de la mitad de los hogares de Bangladesh no pueden sufragar una dieta adecuada, y se estima que entre el 22 y el 30 por ciento de la población vive por debajo del límite de la pobreza (menos 1 805 kcal diarias per cápita).

El sector agrícola

El sector agrícola constituye la fuente más importante de ingresos, empleo, ahorro e inversiones de Bangladesh. La agricultura representa aproximadamente el 40 por ciento del PIB y proporciona más del 60 por ciento del empleo. El arroz no sólo predomina sobre todos los demás productos agrícolas, sino también sobre todas las restantes actividades económicas. La producción, comercio, elaboración y transporte del arroz, representan más del 25 por ciento del PIB del país y, además, el 75 por ciento de la superficie cultivada, el 95 por ciento de la producción de cereales alimentarios, el 80 por ciento, aproximadamente, de la ingesta calórica, el 60 por ciento de la ingesta de proteínas y al rededor del 30 por ciento de los gastos totales de la unidad familiar (la incidencia del arroz en el índice de precios al consumo es aproximadamente el 60 por ciento). Por todas las razones mencionadas, las políticas que afectan a la producción, comercio y consumo del arroz tienen una profunda repercusión sobre el conjunto de la población de Bangladesh.

Durante los dos últimos decenios, las políticas de producción y distribución del arroz se han ajustado en función de las nuevas circunstancias y presiones económicas. El aumento de la producción de arroz hay que atribuirlo a las políticas que han promovido una mayor utilización de la nueva tecnología de riego, de semillas de variedades de alto rendimiento y de fertilizantes minerales. La introducción del riego mediante pozos entubados, particularmente de pozos entubados superficiales de bajo costo, es la causa principal de la rápida expansión de la superficie total de regadío y del abandono de los métodos tradicionales de riego.

Políticas relativas a los cereales alimentarios y al arroz

Producción de arroz. Durante la década de 1980, la superficie regada mediante pozos entubados superficiales registró un aumento anual próximo al 30 por ciento, de 227 000 ha en 1981 a 1,8 millones de ha en 1991. En la actualidad, los pozos entubados se utilizan en el 55 por ciento de los 3,3 millones de ha de regadío, frente al 14 por ciento en 1980. Además, el riego mediante pozos entubados ha fomentado el aumento de la producción durante la estación seca y su disminución durante la estación monzónica temprana. En 1992, el arroz de regadío de la estación seca representó el 37 por ciento de la cosecha sin precedentes (18,25 millones de toneladas), frente al 20 por ciento en los primeros años ochenta. En cambio, la superficie total dedicada al arroz durante la estación monzónica temprana disminuyó de 3,2 millones de ha en 1982 a 1,9 millones de ha en 1992.

Inicialmente, la política gubernamental fomentó la producción de arroz proporcionando directamente el equipo de riego. Durante los decenios de 1970 y 1980, la Corporación de Desarrollo Agrícola de Bangladesh monopolizó las importaciones y la distribución interna (venta y alquiler) de todo el equipo de riego. Sin embargo, un número creciente de dificultades de procedimiento determinó diversos cambios en materia de políticas en 1989. Entre esos cambios figuraba la reestructuración del sistema de venta de los pozos entubados, la autorización al sector privado para importar y comercializar dichos pozos y la eliminación de la exigencia de obtener licencia en lo que respecta a los pozos entubados superficiales (continúan en vigor numerosas restricciones para los pozos entubados profundos).

Estas medidas facilitaron el acceso a los equipos de riego, lo que, junto con el descenso de los precios, facilitó su rápida expansión. La mitad de los 40 000 pozos que se vendieron en 1989 procedían del sector privado. En los tres años transcurridos entre 1989 y 1991, la superficie regada aumentó casi en 700 000 ha, incremento mayor del que experimentó la superficie regada total durante los 8 años anteriores.

Otras medidas relativas a la producción facilitaron un precio mínimo garantizado e insumos subvencionados, entre ellos semillas de variedades de alto rendimiento, créditos, plaguicidas y fertilizantes. En los últimos años, el Gobierno ha suprimido las subvenciones a los fertilizantes y ha permitido la importación y venta de fertilizantes minerales por parte del sector privado, aunque sigue siendo el único productor nacional de casi todos los tipos de fertilizantes.

Políticas de distribución del arroz y los cereales alimentarios. Para garantizar a los consumidores pobres un suministro de alimentos a precios asequibles, el Gobierno gestiona diversos programas de distribución de alimentos y operaciones de ventas en el mercado libre para ayudar a estabilizar los precios de los cereales alimentarios. Los programas públicos de distribución de alimentos proporcionan aproximadamente el 13 por ciento del total de cereales alimentarios que se consumen en el país.

Entre las medidas en materia de políticas que se dictaron en el pasado en relación con la distribución y los precios de los cereales alimentarios hay que mencionar: la prohibición de realizar exportaciones, el monopolio de las importaciones, las restricciones al tránsito y almacenamiento del arroz, las prohibiciones de ampliación de los créditos bancarios para el almacenamiento de arroz, las ventas de trigo y arroz en el mercado libre con precios máximos prefijados durante las épocas de mayor alza de los precios, y las compras del sector público con precios mínimos preestablecidos en el período posterior a la cosecha. Las políticas de estabilización de precios están dirigidas a proteger a los consumidores pobres de un incremento agudo de los precios y a los agricultores pobres del hundimiento de los precios en el momento posterior a la cosecha y, asimismo, a conseguir la autosuficiencia de cereales alimentarios.

Los programas públicos de distribución alimentaria incluyen aspectos tales como el alivio de las catástrofes y el hambre, proyectos de desarrollo estacionales en régimen de alimentos por trabajo y el racionamiento a lo largo del año. Recientemente, se han reestructurado, reformado o eliminado muchos programas de distribución de alimentos y políticas alimentarias. Por ejemplo, en agosto de 1992, el Gobierno permitió por primera vez que el sector privado realizara importaciones de cereales alimentarios. La reacción de los comerciantes privados fue que para finales de año habían importado más de 300 000 toneladas.

En mayo de 1992, el Gobierno eliminó también el programa de racionamiento rural por su elevado costo (unos 60 millones de dólares anuales) y las importantes pérdidas (entre el 70 y el 100 por ciento)29. El programa de racionamiento rural había permitido dar salida a la mitad de las existencias de arroz del Gobierno. Su supresión provocó un gran incremento de las existencias gubernamentales, e indujo a realizar varias reformas adicionales en las políticas de compra. En noviembre de 1992, el Gobierno canceló la contratación en el molino (ese tipo de contratación supone contratos del Gobierno con los molinos arroceros para sostener los precios en la explotación), introdujo operaciones de licitación, redujo los precios de compra y elevó las calidades.

29 La serie del Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias, Food Policy in Bangladesh, documentos de trabajo Nos 1-6, ofrece una serie de informes bien documentados que analizan los problemas de distribución de alimentos en Bangladesh.
Las compras en el molino fueron sustituidas por las compras por licitación debido al elevado costo de la contratación, que conllevaba precios de compra superiores a los del mercado. La decisión de elevar los niveles de calidad respondió al intento de prolongar el período de almacenamiento y obtener arroz de calidad para la exportación.

La estructura de los mercados del arroz se ha modificado sustancialmente durante los dos últimos decenios. Hace 20 años, los agricultores comercializaban tan sólo el 15 por ciento de la producción; en la actualidad, comercializan más del 50 por ciento. Con el paso de los años ha aumentado la proporción de las existencias de propiedad privada, que ahora representan el 75 por ciento de las existencias totales. Además, ha aumentado también la parte de las existencias privadas en las explotaciones y ha descendido la que corresponde a los comerciantes y molturadores.

La importancia de la cosecha de arroz de invierno de regadío es otro factor que influye en las políticas relativas a los cereales alimentarios. Al disminuir la frecuencia de las variaciones estacionales de los precios esta tercera cosecha anual reduce la necesidad de aplicar medidas de estabilización de los precios. En la actualidad los mercados del arroz están mucho menos fragmentados y son mucho más competitivos que anteriormente: más de 20 000 molinos arroceros y 30 000 molinos descascaradores prestan servicios en todo el país.

Las políticas arroceras y la agricultura: cuestiones a corto plazo. El incremento de la producción de arroz y de la productividad, y la transformación ulterior de la estructura del mercado exigirán ajustes y reformas en materia de políticas en el futuro. La consecución de la autosuficiencia arrocera ya ha suscitado una serie de interrogantes en materia de políticas. Por ejemplo, ¿puede competir Bangladesh con sus vecinos asiáticos, en especial Tailandia y Viet Nam, en los mercados mundiales? ¿Qué reformas son necesarias en la política comercial y de tipo de cambio para promover la capacidad de exportación de arroz del país? ¿Qué función ha de desempeñar el sector privado en relación con el sector público en esta nueva era de autosuficiencia y exportaciones arroceras?

RECUADRO 4
EL SECTOR PESQUERO EN BANGLADESH

Aunque el sector pesquero de Bangladesh es relativamente reducido (el 3 por ciento del PIB aproximadamente), representa una contribución importante a la economía nacional en formas diversas y significativas. En primer lugar, la pesca marina y continental facilita empleo a tiempo completo a 1,7 millones de personas aproximadamente y trabajo a tiempo parcial a más de 11 millones. En segundo lugar, el consumo de pescado representa el 80 por ciento de la ingesta de proteína de origen animal y el 7 por ciento de los suministros totales de proteínas. Por último, el camarón congelado y otros productos pesqueros figuran entre las exportaciones del país que están creciendo más rápidamente. Durante el último decenio han aumentado aproximadamente el 15 por ciento las exportaciones de camarón congelado, que es el cuarto producto de exportación más importante después de la confección, los productos del yute y el cuero.

La contribución del sector pesquero al crecimiento, el empleo y los ingresos en divisas tiene un considerable potencial. Una gran parte del país es un vasto delta dividido por tres ríos principales, y por otros 700 ríos y arroyos. La llanura de inundación contiene abundante alimento para peces. Aproximadamente una tercera parte del territorio permanece inundada durante seis meses al año.

Los recursos de agua dulce explican por qué la pesca continental representa casi las tres cuartas partes de la producción nacional de pescado. Sin embargo, pese a su importancia, esta base de recursos se está viendo desplazada o perturbada por las actividades realizadas para la lucha contra las inundaciones y para el avenamiento, así como por los terraplenes para la construcción de carreteras, los sistemas de riego y el uso de plaguicidas y fertilizantes. Resulta paradójico que las políticas y proyectos agrarios que permiten a los cultivadores de arroz aumentar la productividad y que ayudan a algunos trabajadores sin tierra a encontrar nuevas oportunidades de empleo se hayan realizado tantas veces a expensas de la pesca de captura de libre acceso. Frecuentemente, los proyectos de regulación de aguas, cuyo objetivo es crear condiciones favorables para la producción de arroz, disminuyen la duración y superficie de la inundación. La consiguiente reducción de las capturas continentales amenaza al sector de la población que depende de ese recurso de libre acceso como única fuente de proteína animal.

Pocos proyectos y políticas relacionados con el agua tienen en cuenta las necesidades de la pesca o incluyen las estructuras físicas necesarias para alcanzar los objetivos pesqueros. Dichos proyectos pueden perturbar la pesca en formas diversas. Los terraplenes y las estructuras reguladoras impiden la migración de los peces, y por ende su reproducción. Las barreras construidas para evitar el desbordamiento de los márgenes y la inundación lateral provocan la sedimentación aguas abajo, lo que influye negativamente sobre la producción de pescado en los canales fluviales. La tala a gran escala de los bosques de la llanura de inundación, a fin de conseguir tierras agrícolas para la producción de arroz, está degradando los hábitats de la llanura inundada y de los humedales. Cada vez disminuyen más las especies arbóreas resistentes a las inundaciones.

La pesca sufre también los perjuicios causados por la contaminación que provocan las actividades agrarias, los efluentes industriales y las aguas negras en estado bruto, que muchas veces desembocan en los ríos o penetran en el medio acuático durante la inundación monzónica. Algunas actividades pesqueras contaminan también el agua y causan la degradación del medio ambiente. Tal es el caso de la eliminación inadecuada de los piensos, las heces y las conchas de camarón procedentes de la acuicultura intensiva, así como la tala excesiva de los manglares.

Bangladesh intenta hacer frente a muchos de esos problemas ambientales creando una mayor conciencia pública, imponiendo el cumplimiento de las normativas sobre contaminación, fortaleciendo las evaluaciones del impacto ambiental, y aplicando diversas medidas para mitigar los efectos que el deterioro del medio ambiente pueden tener sobre el sector pesquero.

Estas y muchas otras mejoras pueden permitir al país aumentar la producción para el consumo interno y para la exportación. Sin embargo, hacen falta más inversiones públicas y privadas de recolección, elaboración, comercialización, extensión, investigación, capacitación y desarrollo comunitario. Además, el sector necesita insumos, tecnología y créditos; la coordinación de los organismos públicos y análisis en materia de políticas. Sólo así el sector pesquero podrá contribuir eficazmente al desarrollo social y económico del país.

Fuente: FAO. 1993. Fishery Sector Programming Mission to Bangladesh. TSS-1. Roma.


La concentración en la producción y distribución de arroz que ha tenido lugar durante los últimos 20 años se ha realizado, en muchos casos, a expensas de otros productos agrícolas y de otros sectores económicos, tanto desde el punto de vista financiero como ambiental (Recuadro 4). Los responsables de políticas deben afrontar el reto de decidir cómo reducir las subvenciones al arroz y a los cereales alimentarios, manteniendo al mismo tiempo existencias seguras, precios estables y programas de socorro bien seleccionados.

Aun cuando las medidas de liberalización produzcan los mejores resultados, es poco probable que el sector agrícola pueda absorber toda la población -en rápida expansión- que tratará de buscar empleo. Para reducir la pobreza y ocupar al millón de personas que cada año se suman a la población activa, es esencial conseguir un crecimiento más rápido de la industria, los servicios y el comercio, que representan aproximadamente el 60 por ciento del PIB.

Sri Lanka


El sector agrícola
El sector de las pequeñas explotaciones
El sector de las plantaciones

En Sri Lanka ha existido una determinación constante por aplicar políticas progresistas de bienestar social. Aun antes de alcanzar la independencia en 1948, se promovieron tres importantes iniciativas: un plan de alimentos subvencionados, un sistema educacional totalmente gratuito y una asistencia de salud universal y gratuita. En los años setenta Sri Lanka se había convertido en un caso único de país en desarrollo capaz de alcanzar un elevado nivel de bienestar social pese a disponer de una renta media per cápita muy baja. Hoy en día, ocupa un puesto adelantado entre los países desarrollados y en desarrollo en lo que respecta a diversos indicadores del desarrollo humano. La población disfruta de una larga esperanza de vida, de un alto nivel de salud pública y de una de las mayores tasas de alfabetización de todo el mundo.

A estos logros importantes no corresponden, sin embargo, resultados análogos en el crecimiento económico. La expansión demográfica y el lento crecimiento de la economía son la causa de que la renta per cápita se mantenga baja. Además, la incapacidad del país para generar superávit presupuestarios y comerciales limitaba el ahorro público y privado, lo que daba lugar a una baja tasa de inversiones. Si bien unas políticas sociales ilustradas contribuían al desarrollo de los recursos humanos, no se producía la suficiente formación de capital para aumentar la productividad y lograr la expansión de la economía.

Con el paso del tiempo, el alto nivel de desempleo, la elevada inflación, el déficit de la balanza de pagos y el estancamiento de la economía hacían que los sucesivos gobiernos tuvieran cada vez más dificultades para costear los programas alimentarios, sanitarios y educativos. En un intento por compensar el deterioro de las condiciones económicas, las autoridades optaron por una economía más replegada sobre sí misma, persiguiendo una estrategia de desarrollo basada en la industrialización y en la sustitución de importaciones. A mediados de los años setenta, el Gobierno había nacionalizado las plantaciones dé te, establecido controles estrictos sobre las divisas y las inversiones extranjeras y aplicado restricciones severas al comercio nacional e internacional.

Sin embargo, las políticas de sustitución de importaciones no hicieron aumentar lo suficiente los ingresos y el empleo y, en 1977, un nuevo Gobierno introdujo cambios fundamentales en la política económica. Sri Lanka invirtió fundamentalmente su estrategia de desarrollo económico, pasando de una economía controlada por el Estado a otra basada en las exportaciones y en las leyes del mercado. Las autoridades aflojaron los controles sobre las operaciones en divisas y las inversiones extranjeras, unificaron los tipos de cambio en un solo tipo flotante, sustituyeron los monopolios y los contingentes comerciales por aranceles, y liberalizaron los precios al productor y al consumidor y los tipos de interés.

La economía se reactivó de manera considerable durante casi un decenio. El crecimiento medio del PIB, que había sido inferior al 3 por ciento anual entre 1970 y 1977, fue de más del 6 por ciento entre 1978 y 1986. Se trataba también de un crecimiento equilibrado: se obtuvieron buenos resultados en la agricultura, la industria, los servicios y el comercio internacional. Con todo, la economía no pudo aprovechar debidamente o mantener este impulso, por lo que a finales de los años ochenta volvieron a registrarse un crecimiento económico lento, un elevado nivel de desempleo y un mal funcionamiento del sector agrícola.

La economía dio muestras de debilidad por varias razones. En primer lugar, el conflicto civil en curso, que se intensificó después de 1983, absorbió recursos públicos y perjudicó las inversiones extranjeras. En segundo lugar, el mal tiempo, con períodos de sequía, redujo la producción y las exportaciones agrícolas. En tercer lugar, las políticas de estabilización, que pretendían contener el déficit fiscal y controlar la inflación, suprimieron la demanda y redujeron el crecimiento económico. Por último, como muchos de los responsables de la política económica se fijaban sobre todo en los factores macroeconómicos fundamentales, no se tuvieron en cuenta importantes reformas sectoriales.

Desde 1989, el Gobierno ha prestado más atención a las reformas sectoriales. Comisiones de alto nivel, integradas por representantes del sector público y del privado, han analizado y recomendado medidas para abordar problemas económicos concretos. En la actualidad, están previstas o se están efectuando ya reformas en el sistema impositivo, los aranceles, la administración pública, las empresas del sector público, el sistema bancario, la administración de las plantaciones de té del sector privado y la diversificación agrícola. El sector agrario en particular está experimentando cambios notables.

La economía ha aumentado a un ritmo relativamente sostenido. El PIB se incrementó en un 4,8 por ciento en 1991 y en un 4,6 por ciento en 1992. Los sectores de la industria y los servicios fueron los principales motores de ese crecimiento. La producción industrial aumentó en un 6,1 por ciento en 1992, sobre todo de resultas de la expansión de la fabricación de tejidos y ropa para la exportación. La demanda en los sectores del turismo, el comercio, el transporte, la banca y los servicios financieros ha estimulado el crecimiento de los servicios. El sector de los servicios aumentó en un 6,1 por ciento tanto en 1991 como en 1992, y ahora representa la mitad del PIB.

En contraste con el fuerte crecimiento de los sectores de la industria y los servicios, la agricultura se mantuvo totalmente estancada en 1992, aumentando tan sólo un 0,1 por ciento. Los resultados del sector siguen viéndose afectados por el mal tiempo y los disturbios civiles. Una grave sequía en la primera mitad del año redujo la producción de té aproximadamente en un 25 por ciento. La producción de caucho y coco se vio menos afectada por la sequía y se mantuvo aproximadamente a los mismos niveles de 1991.

La cosecha de arroz no sufrió graves perjuicios a causa de la sequía, que empezó en marzo, ya que tuvo lugar hacia el final del período de la recolección. En Sri Lanka, el arroz se cultiva en dos períodos, que corresponden a los dos monzones. La cosecha principal de arroz se produce durante el monzón nordoriental de octubre a febrero, conocido como la estación maha. La cosecha secundaria se produce durante la estación yala: el monzón sudoccidental de mayo a septiembre. La sequía meramente retrasó algo la siembra del cultivo yala de 1992.

El sector agrícola

En muchos aspectos la economía y la vida rural de Sri Lanka han cambiado poco durante los últimos tres decenios. Por ejemplo, la contribución de la agricultura al PIB se ha mantenido relativamente estable: representaba un 28 por ciento del PIB en 1965 y un 25 por ciento en 1992. La agricultura sigue siendo la principal fuente de ingresos y de trabajo para la población rural; hoy en día el sector agrícola emplea aproximadamente al 50 por ciento de la mano de obra, la misma proporción que a finales de los años sesenta.

La economía sigue basándose en cuatro cultivos: té, caucho, coco y arroz, al igual que hace 30 años. El té es la principal exportación agrícola; representaba el 67 por ciento de las exportaciones agrícolas en el período 1969-71 y el 62 por ciento en 1989-91. Asimismo, la agricultura consta todavía de dos sectores distintos: el sector de las plantaciones, que produce la mayor parte del té y el caucho; y el de las pequeñas explotaciones, que produce el arroz y la mayor parte del coco y las especias para la exportación.

En otros aspectos, el sector agrícola ha registrado importantes cambios estructurales. Las reformas macroeconómicas de 1977 y las posteriores reformas de la política sectorial afectaron a las pequeñas explotaciones y las plantaciones de distintas maneras.

El sector de las pequeñas explotaciones

El sector de las pequeñas explotaciones de Sri Lanka produce arroz aproximadamente en un 40 por ciento de las tierras agrícolas, y frutas, legumbres, cultivos de exportación no tradicionales y otros cereales en alrededor del 10 por ciento de esas tierras. La mayor parte de las explotaciones arroceras son muy pequeñas y fragmentadas. Más del 50 por ciento de la producción actual de arroz procede de parcelas de menos de 0,5 ha, mientras que ese porcentaje era tan sólo del 12 por ciento a mediados de los años sesenta. Cultivos como la canela, el cacao, el café, el cardamomo, el ají, los pimientos, el clavo y la citronela se producen en pequeña escala, y representan actualmente un 4 por ciento del total de las exportaciones.

Durante decenios las políticas arroceras han contemplado siempre cuatro objetivos: garantizar la seguridad alimentaria nacional, crear puestos de trabajo, elevar los ingresos agrícolas y el bienestar social y reducir las importaciones. Pero en cambio las medidas adoptadas para alcanzar esos objetivos han variado mucho. Antes de las reformas de 1977, la producción y distribución de arroz estaban estrictamente reguladas por el Gobierno. La Junta de Comercialización del Arroz era la única entidad responsable de las compras en el plano nacional, y el Departamento del Comisionado de la Alimentación controlaba la distribución a precios fijados oficialmente. No sólo se controlaban los precios al productor y al consumidor, sino que el arroz no podía comercializarse o transportarse libremente de uno a otro de los 25 distritos de la isla.

Las reformas de 1977 sirvieron para liberalizar los precios agrícolas, sustituir la ración de arroz por un programa discriminatorio de cupones de alimentos, transformar el plan de precios garantizados en un plan de precios mínimos al productor a fin de proteger a los agricultores de las grandes fluctuaciones estacionales, y permitir a los comerciantes privados operar en todo el país. El mejoramiento de los mercados y el aumento de los precios reales al productor tuvieron una gran repercusión en la producción de arroz, que aumentó aun ritmo de más del 10 por ciento anual entre 1977 y 1980.

De 1978 a 1985 la producción de arroz pasó de 1,7 millones a 2,7 millones de toneladas, y los rendimientos de 2 500 a 3 500 kg por hectárea. Este fue un resultado muy importante para la economía de Sri Lanka, porque durante los años sesenta y la mayor parte de los setenta el país importaba entre un 40 y un 50 por ciento del consumo total de arroz. En el período de 1970 a 1977, las importaciones fueron de unas 400 000 toneladas al año por término medio, y luego disminuyeron a 150 000 toneladas entre 1978 y 1985. A mediados de los años ochenta, el país podía autoabastecerse de arroz hasta un 90 por ciento de sus necesidades.

Los productores de arroz reaccionaron ante las reformas de 1977 ampliando la superficie de cultivo y aumentando los rendimientos; alrededor de una tercera parte del aumento de la producción es atribuible a la mayor superficie cultivada y los dos tercios restantes al aumento de los rendimientos. Los éxitos conseguidos en las investigaciones y las actividades de extensión relacionadas con el arroz, las semillas de variedades de alto rendimiento, los mejores sistemas de riego y las prácticas de gestión perfeccionadas son factores que han contribuido a elevar los rendimientos. Hoy en día, más del 80 por ciento de la superficie de arrozales es de regadío, y la mayor parte de los agricultores utilizan variedades de alto rendimiento y fertilizantes.

En contraste con el rápido aumento registrado a principios de los años ochenta, hacia el final del decenio el ritmo de producción se hizo más lento y variable. La mayor producción de arroz cáscara se alcanzó en 1985 con 2,7 millones de toneladas, mientras que los rendimientos alcanzaron su nivel récord de 3 500 kg por hectárea a mediados de los años ochenta. En 1989 la producción había descendido a 2,1 millones de toneladas, ya que los disturbios civiles y las condiciones meteorológicas desfavorables hicieron que se redujera la superficie cultivada. En los últimos años, el menor empleo de fertilizantes ha afectado también a los rendimientos. En 1990 se eliminaron las subvenciones a los fertilizantes, con lo que se duplicaron los precios pagados por los agricultores y el empleo de fertilizantes descendió aproximadamente en un 20 por ciento.

Las políticas actuales en el sector de las pequeñas explotaciones ofrecen incentivos para los cultivos especialmente aptos para la exportación. Numerosos sistemas de regulación, como las cuarentenas para las semillas importadas, se están reconsiderando, perfeccionando, simplificando o eliminando. Se han relajado los reglamentos agrarios que obligaban a dedicar ciertas tierras al cultivo del arroz cáscara y se permite una elección más amplia de cultivos. El sector público se ha desprendido de varias empresas de comercio agrícola y ha reducido su nivel de intervención.

El sector de las plantaciones

El sector de las plantaciones ha registrado también importantes cambios estructurales durante los últimos dos decenios. Por ejemplo, el té ya no representa el 80 por ciento de las exportaciones totales como ocurría a principios de los años setenta. Los textiles han superado al té y se han convertido en la principal exportación de la isla, produciendo alrededor del 40 por ciento del total de los ingresos de exportación. Los cultivos primarios de exportación (té, caucho y coco) representan ahora menos del 30 por ciento del total de esos ingresos.

La aplicación de políticas de sustitución de importaciones durante dos decenios evidenciaba una orientación claramente contraria a la agricultura, en especial a la agricultura para la exportación. Durante ese período, el Gobierno aumentó los impuestos a los cultivos de exportación, controló los precios al productor, se encargó de la distribución de los insumos y la producción y nacionalizó las plantaciones.

Las reformas de 1977 tuvieron como objetivo fomentar las exportaciones tradicionales reduciendo los impuestos a la exportación dé te, caucho y coco. Los tipos impositivos, que habían sido de entre el 40 y el 50 por ciento en 1977, oscilaban tan sólo entre el 10 y el 20 por ciento en 1987. Sin embargo, el sector de los cultivos arbóreos no se benefició tanto de las reformas como el sector de las pequeñas explotaciones. Hoy en día los mayores niveles medios de producción de cultivos arbóreos son aún inferiores a los niveles medios máximos de los años cincuenta y sesenta. En 1990 y 1991 la producción de té aumentó sólo ligeramente con respecto a su nivel más alto desde mediados de los años sesenta. Se ha registrado también un descenso constante de la producción de caucho, siendo la de 1990 un 40 por ciento inferior al nivel de 1960, y un 20 por ciento menor que en 1984.

Sin embargo, el sector de las plantaciones sigue siendo importante para la economía de Sri Lanka en lo que respecta a ingresos, empleo, utilización de la tierra y exportaciones de productos elaborados del té, el caucho y el coco. Hoy en día, alrededor del 20 por ciento de la población rural trabaja en plantaciones, y los cultivos permanentes ocupan aproximadamente la mitad de las tierras agrícolas (un 40 por ciento de la superficie de cultivo está ocupada por el té y el caucho y un 10 por ciento por otros cultivos permanentes).

La baja de los precios internacionales ha tenido efectos negativos sobre las actividades de replantación, ocasionando una reducción de la productividad y de la capacidad económica para ajustarse a los ciclos de los precios. En cuanto a la producción de cocos, el sistema de propiedad absenteista de las medianas y grandes plantaciones ha limitado las actividades de replantación y los cultivos intercalados.

Hasta 1992, dos empresas estatales poseían y administraban las plantaciones de té, que ocupaban más de 200 000 ha y empleaban a 425 000 trabajadores. Pero el descenso de los rendimientos, las importantes subvenciones estatales y la falta de inversiones en actividades de replantación y mantenimiento obligaron al Gobierno a iniciar un programa de privatización de la gestión. En enero de 1992, 449 plantaciones de propiedad estatal fueron reagrupadas en 22 empresas regionales independientes, cada una de ellas integrada por 15 a 25 plantaciones. El Gobierno organizó entonces una licitación y seleccionó a 22 empresas del sector privado para que administraran esas plantaciones en un régimen de participación en los beneficios. Aproximadamente 95 000 ha de té, 59 000 ha de caucho y 11 000 ha de cocoteros están ahora comprendidas en este sistema de gestión privada por contrata.

La privatización de la administración de las plantaciones, junto con las inversiones sustanciales en su rehabilitación y las nuevas actividades de replantación llevadas a cabo en los últimos años, debería mejorar las perspectivas agrícolas a corto plazo. Está previsto que la producción agrícola aumente alrededor de un 3 por ciento en 1993 y 1994. Sin embargo, la transformación relativamente lenta de Sri Lanka en una economía más industrializada está ejerciendo una presión enorme sobre el sector agrícola y en especial sobre los recursos naturales.

El sector agrícola tiene una capacidad limitada para absorber la mano de obra, y todas las tierras agrícolas de buena calidad se hallan ya en explotación. A largo plazo, las autoridades deberán hacer frente a la difícil tarea de ampliar la base industrial y diversificar tanto los productos como los mercados de exportación. Si no puede conseguir más empleos en las empresas agroindustriales y de transformación de productos agrícolas, la población rural puede verse obligada a establecerse en tierras económicamente marginales y ecológicamente frágiles.

AMERICA LATINA Y EL CARIBE


Resumen regional
México

Resumen regional


Sector agrícola
Políticas agrícolas

Se estima que la actividad económica general en la región de América Latina y el Caribe aumentó un 2,3 por ciento en 1992, porcentaje inferior al 3,1 por ciento del año anterior. Ese crecimiento más lento se debió sobre todo a la situación económica deprimida del Brasil, cuyo PIB descendió un 1,5 por ciento en un contexto económico dominado por la hiperinflación y los grandes desequilibrios fiscales y de las cuentas con el exterior. Si se excluye el Brasil, el aumento del PIB regional en 1992 fue del 4,3 por ciento (5 por ciento en 1991), un resultado bastante consistente teniendo en cuenta las tendencias anteriores y en especial la depresión de las economías de la OCDE. Varios países consolidaron su proceso de estabilización, y algunos parecían haber entrado en la tan anhelada fase de recuperación. Las medidas de estabilización lograron en algunos casos reducciones espectaculares de las tasas de inflación: del 1 400 por ciento en 1991 al 20 por ciento en 1992 en Nicaragua; y del 173 al 23 por ciento en la Argentina.

En el sector del comercio exterior, una de las características destacadas fue la inversión de la balanza comercial, que en 1992 fue negativa por vez primera desde el inicio de la crisis de la deuda a principios de los años ochenta. Las importaciones ascendieron a 132 000 millones de dólares (un 19 por ciento más que en 1991) mientras que las exportaciones alcanzaron los 126100 millones de dólares (tan sólo un 4 por ciento más que en 1991). Si bien esa balanza comercial negativa se debía en gran medida al enorme déficit comercial de México, otros países como la Argentina, Bolivia, el Paraguay y varios países centroamericanos también registraron considerables déficit comerciales. Gran parte del aumento de las importaciones consistió en bienes de consumo -fenómeno típico de las fases iniciales de apertura económica-; ello no fue óbice para que las importaciones de bienes de capital también se incrementasen de manera significativa en los últimos años. El hecho de que la balanza comercial neta resultase negativa contribuyó a aumentar el déficit por cuenta corriente, que representó casi un 19 por ciento de las exportaciones de bienes y servicios de la región, en comparación con el 11 por ciento de 1991.

El fuerte aumento de las entradas de capital compensó con creces el déficit por cuenta corriente, permitiendo una expansión de las reservas. Ello se debió a una renovada confianza en las perspectivas económicas de la región.

El aumento repentino de las entradas de capital planteó nuevos interrogantes: en qué medida contribuían éstas realmente a la formación de capital o eran simplemente un fenómeno especulativo. Como puede verse en el caso de México y otros países, las grandes entradas de capital han contribuido a una sobrevaloración de las monedas, que va en contra de uno de los objetivos clave de las actuales estrategias de desarrollo: la expansión de las exportaciones. Asimismo, han traído consigo un mayor riesgo de inflación y obligado a adoptar políticas monetarias más estrictas. Los tipos de interés más elevados han frenado a su vez las perspectivas de crecimiento y acentuado la carga de la deuda pública más de lo que cabría esperar por el volumen de los desequilibrios fiscales. Por último, han creado una mayor interdependencia con los mercados de capitales internacionales, y han aumentado la vulnerabilidad ante las variaciones de las condiciones macroeconómicas externas.

Figura 9: AMERICA LATINA Y EL CARIBE

Fuente: FAO
A largo plazo, el problema principal es la sobrevaloración de las monedas, y una de las mayores dificultades de la estabilización consistirá en superar la variabilidad de los tipos de cambio sin provocar de nuevo inestabilidad e inflación. Asimismo, habrá que conseguir que los más amplios estratos de la población, y en particular los más pobres, se beneficien de la estabilización y el ajuste.

Sector agrícola

Los resultados de la agricultura se han visto en gran parte determinados por factores externos, es decir, por las políticas macroeconómicas nacionales y las condiciones del mercado internacional, mientras que las políticas sectoriales específicas han tenido relativamente menor importancia. La sobrevaloración de las monedas ha sido también un factor que ha influido en la debilidad de las exportaciones agrícolas. Cabe añadir el fuerte descenso de los precios de los productos básicos, que ha afectado a varios de los principales productos de exportación de la región30. En contraste con estas influencias generalmente negativas del exterior, la agricultura se benefició de la evolución general favorable de la situación económica a nivel nacional, en la medida en que se estimularon la demanda interna y las inversiones en el sector.

30 En 1992, los descensos de los precios de los principales productos de exportación de la región fueron los siguientes: banano, -10,1 por ciento; cacao, -7 por ciento; café, -25 por ciento; carne bovina, -8,8 por ciento; maíz, -3,2 por ciento; soja, -0,4 por ciento; y algodón, -15,8 por ciento.
En general, el año 1992 registró un crecimiento relativamente moderado del valor añadido agrícola, estimado en menos del 2 por ciento. Sin embargo, hubo grandes variaciones entre los distintos países. Una combinación de condiciones favorables en cuanto al clima, los precios y el crédito determinó aumentos del valor añadido agrícola superiores al 6 por ciento en el Brasil, el Ecuador, El Salvador y el Uruguay. Chile, Costa Rica, Guatemala y Honduras lograron aumentos de alrededor del 3 por ciento, mientras que Bolivia, Colombia, México, el Paraguay y el Perú experimentaron un estancamiento o un descenso de la producción agrícola. En algunos casos, como el Paraguay, el factor más determinante de los malos resultados de la agricultura fue la baja de los precios de los productos de exportación (soja y algodón). En el Brasil, el fuerte aumento de la producción agrícola se debió sobre todo a las políticas de apoyo a la agricultura, mientras que el Uruguay se benefició de una mejor relación de intercambio y de mejores oportunidades comerciales en el marco del acuerdo sobre el Mercado Común del Sur (MERCOSUR).

En el sector exterior, varios países consiguieron aumentar los ingresos derivados de las exportaciones agrícolas a pesar del hundimiento de los precios de algunos de sus principales productos de exportación. Así ocurrió en el Brasil, Chile, Guatemala, Honduras y el Uruguay. Otros países vieron disminuir sus ingresos de exportación de productos agrícolas a pesar del éxito obtenido en diversa medida, en sus intentos de incrementar el volumen de sus exportaciones. Ese fue el caso de Nicaragua, el Paraguay y la República Dominicana. En Bolivia se registraron descensos tanto en el volumen como en el precio de sus exportaciones.

Políticas agrícolas

Las políticas orientadas hacia el mercado que ahora se siguen en toda la región asignan al Estado una función más neutral como agente económico. Sin embargo, las tendencias generales de los últimos años han indicado una participación más amplia y activa del Gobierno en las políticas sectoriales. Con todo, hay diferencias importantes entre las actuales escuelas de pensamiento y las que determinaron las políticas anteriores. El Estado ha abandonado su omnipresencia en la agricultura y su influencia determinante en la transferencia de recursos subvencionados. Antes bien, las políticas actuales hacen más hincapié en los objetivos de ayudar a los agricultores a valerse por sí mismos y fomentar las reformas agrarias e institucionales que se requieren a tal efecto. La integración se busca a fin de aumentar al máximo la complementariedad interregional entre los cultivos y reducir los desfases entre la agricultura tradicional y la moderna; y entre la agricultura y las actividades de producción y de transporte y distribución. No se trata de ideas nuevas pero, en muchos casos, se han llevado a la práctica con mayor determinación que en el pasado.

México ha emprendido reformas profundas que entrañan una revisión del derecho agrario, medidas de apoyo y compensación para facilitar la transición a un régimen de mercado plenamente libre, y el compromiso de integración en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Esta experiencia se examina con mayor detalle en la sección dedicada a México.

En la Argentina, la aplicación de la Ley de Convertibilidad31, promulgada en marzo de 1991, contribuyó a profundizar el proceso de ajuste y apertura económica, pero también introdujo un régimen de paridad entre el dólar y el peso que ocasionó una fuerte sobrevaloración de esto último. A fin de compensar al sector exportador por las pérdidas sufridas, el Gobierno redujo, a finales de 1992, los impuestos a las exportaciones agrícolas; facilitó las condiciones del crédito agrícola; aplicó un impuesto «estadístico» del 10 por ciento (antes era del 3 por ciento) a las importaciones; y aumentó los derechos de importación de ciertos productos hasta en un 20 por ciento. En mayo de 1993 se adoptaron medidas de apoyo a la agricultura, dirigidas en particular a los productores de fuera de la pampa. Se trataba de ayuda económica a las cooperativas; tipos de interés preferencial para los productores que debían afrontar situaciones de emergencia o que trabajaban en zonas expuestas a desastres naturales; servicios de fínanciación para pequeños productores; fomento del desarrollo regional; y pago rápido del valor de las entregas a los exportadores agrícolas según el principio de «fiar el crédito».

31 La ley estableció la libre convertibilidad de la moneda nacional a un tipo de cambio fijo.
El caso del Brasil es un ejemplo de utilización más activa de instrumentos tradicionales de apoyo, al tiempo que se defendían los principios básicos de la liberalización del mercado. En el contexto de la inestabilidad macroeconómica, que dificultaba la adopción de decisiones por parte de los productores, el Gobierno anunció precios garantizados para los principales productos alimenticios en 1991 -92 y servicios especiales de crédito rural. Estas medidas favorecieron la considerable recuperación del sector, que creció un 5 por ciento en 1992. Estos resultados positivos de la agricultura contribuyeron a su vez a compensar las repercusiones negativas de la recesión industrial que sobrevino al fracasar el Plan Collor.

Varios países introdujeron o reforzaron medidas para reformar las instituciones agrícolas con el objetivo de redefínir la función del Estado en las actividades agroeconómicas y fomentar la descentralización. Así se hizo, por ejemplo, en el Perú por medio de una nueva ley orgánica del Ministerio de Agricultura y Alimentación; en Jamaica mediante la reorganización de la Junta de Desarrollo Agrícola Rural; y en Bolivia, donde el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios inició un importante proceso de descentralización institucional.

En América Central se adoptaron también importantes reformas institucionales y jurídicas que modificaron las estructuras agrarias. En Honduras, el Congreso aprobó en marzo de 1992 una Ley de modernización y desarrollo del sector agrícola. Esta constituye el marco normativo para la reorganización institucional, y crea un consejo de desarrollo agrícola, una dirección de ciencia y tecnología agrícolas y un banco rural. La nueva ley introduce también cambios importantes en la anterior ley de reforma agraria de 1975. Los agricultores se convertían en propietarios de pleno derecho de las tierras asignadas, con lo que era posible alquilar dichas tierras con fines productivos o utilizarlas como garantía para obtener créditos. Asimismo, el período de ocupación necesario para poder conceder plenos derechos de propiedad se redujo a tres años; y se reconoció que las mujeres podían ser también beneficiarías de la asignación de tierras en la reforma agraria. Estas medidas apuntan a lograr una mayor estabilidad de las estructuras agrarias afín de fomentar las inversiones y la formación de capital.

En El Salvador, los acuerdos de paz alcanzados en 1992 crearon condiciones favorables para la formulación y aplicación de políticas sectoriales. Se reformaron las instituciones del sector público y se introdujo un nuevo código agrario.

Tanto en Honduras como en El Salvador, los nuevos marcos institucionales procuran desarrollar los mercados y dotar de mayor eficacia a los canales comerciales existentes, desde la explotación agrícola hasta la transformación industrial y el comercio exterior. Para ello, se han privatizado entidades paraestatales, abolido juntas de comercialización de productos básicos y liberalizado el comercio exterior. Al mismo tiempo, el Estado fomenta las organizaciones de productores, los servicios de crédito por medio de bancos privados y cooperativas y las actividades de extensión básica.

Los planes de integración subregional se proponen reforzar la complementariedad comercial y la integración productiva o económica. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC), el primero de esos planes que abarca países desarrollados y en desarrollo, se examina más en el Recuadro 6 desde el punto de vista de sus probables repercusiones para México. Se están celebrando conversaciones preliminares para crear, sobre la base del TLC, una zona de libre comercio que comprenda todo el hemisferio. Los miembros del MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) acordaron establecer un arancel exterior común del 20 por ciento para la mayor parte de los productos a partir de junio de 1993. El Sistema de Integración Centroamericano (SICA) entró en funcionamiento en febrero de 1993, sustituyendo a la anterior Organización de Estados Centroamericanos. El Acuerdo Agrícola de Panamá, firmado en el marco del SICA, se propone eliminar los sistemas actuales de permisos, licencias y contingentes que afectan al comercio agrícola dentro de la subregión. Al mismo tiempo, se acordó armonizar los aranceles del maíz y el sorgo que se aplican dentro del sistema de bandas de precios comunes para las importaciones en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.

También reviste importancia mejorar las relaciones comerciales con los países de fuera de la región. Si bien los planes regionales existentes de libre comercio son compatibles con los principios del GATT -en la medida en que reducen las barreras al comercio y procuran remediar la desviación de las corrientes de intercambio-, las políticas comerciales deben apuntar en último término a la integración mundial. Los países de la región han ejercido fuertes presiones para que se llegue a una conclusión satisfactoria en la Ronda Uruguay de negociaciones del GATT.

RECUADRO 5
LA DEUDA Y LA FINANCIACION EXTERNA EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

En 1992 la deuda externa de la región ascendía a 447 000 millones de dólares, alrededor de un 2 por ciento más que el año anterior. Sólo cuatro países, la Argentina, Honduras, el Paraguay y la República Dominicana, registraron una disminución del volumen de su deuda.

La relación entre el total del servicio de la deuda y las exportaciones se estimó en un 30,5 por ciento en 1992, un ligero aumento con respecto al año anterior. El servicio total de la deuda de la región fue de 54 500 millones de dólares en 1992, frente a los 50 200 millones de 1991.

Recientemente el acuerdo del Club de París estipuló reestructurar la deuda de la Argentina y el Brasil por un total consolidado de 13 000 millones de dólares. Mediante un plan gradual de amortización se prevé reducir la necesidad de nuevas renegociaciones. El Club de París también acordó consolidar las deudas del Ecuador y la República Dominicana aplicando las condiciones de Houston.

Prosiguió la reducción de la deuda y del servicio de la deuda con los bancos comerciales de acuerdo con el Plan Brady. En diciembre de 1992, la Argentina firmó un acuerdo que reducirá los 23 000 millones de dólares de deuda comercial del país y los 9 000 millones de intereses atrasados en una suma equivalente a 11 000 millones de dólares, es decir, más de un tercio de la deuda pública. Otro acuerdo, concertado por el Brasil, se refiere a 44 000 millones de dólares de deudas bancarias, y la conversión de los intereses atrasados de 1991 y 1992 en bonos.

La región registró un gran aumento de las entradas netas de capital, sobre todo procedente de fuentes privadas, que se debió a las mejores perspectivas económicas, las diferencias entre los tipos de interés y los efectos de los acuerdos de reducción de la deuda comercial. Las inversiones privadas en valores alcanzaron los 15 300 millones de dólares en 1992, el cuádruple que en 1990. Las inversiones extranjeras directas netas ascendieron a 13 800 millones de dólares, siendo los principales receptores México (6 200 millones de dólares), la Argentina (2 500 millones de dólares) y el Brasil (2 000 millones de dólares).


México


Resumen general
Situación económica
El nuevo marco normativo y los resultados económicos
La función económica de la agricultura
Reforma agraria
Principales cuestiones y perspectivas para la agricultura

Resumen general

La experiencia mexicana constituye una referencia importante en la historia reciente del desarrollo. Fue la moratoria mexicana de 1982 la que marcó el comienzo de la crisis de la deuda en los años ochenta. Diez años más tarde, el país atraía de nuevo el interés mundial, a causa de una atrevida reforma orientada hacia el mercado y notables resultados iniciales de estabilización. A México le queda todavía un largo camino que recorrer hasta haber logrado una plena recuperación, y hay muchas zonas inciertas que oscurecen el horizonte a medio y largo plazo. No obstante, las mejoras económicas conseguidas en los tres o cuatro años pasados auguran una consolidación del proceso de estabilización. La reciente decisión, adoptada por los principales países industriales del mundo, de permitir que México pase a formar parte de la OCDE es una manifestación de la confianza internacional en las perspectivas del país32.

32 En junio de 1993 el Consejo de Ministros de la OCDE pidió que se intensificara el diálogo con las economías dinámicas que no fueran miembros de la OCDE, y que se examinara la posibilidad de ampliar el número de miembros para acoger en ella a Argentina, Brasil, Chile y México. México ha participado desde hace tiempo en las actividades de la OCDE, y se están examinando actualmente las condiciones para que pase a formar parte pronto de ella.
En la base de los avances realizados se encuentra un conjunto de medidas de políticas, iniciadas a últimos de los años ochenta, con las que se introducía un cambio generalizado y revolucionario: una reducción del tamaño del sector público y una nueva definición de su función económica; una reforma fiscal que disciplinaba el gasto público; una evolución hacia los principios del libre mercado, incluida la liberalización comercial unilateral y el compromiso con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC).

La liberalización agrícola es posiblemente el elemento más radical y ambicioso del conjunto de reformas, e incluye la reducción de las subvenciones sobre los productos agrícolas y los precios de los factores de producción; la privatización de los servicios de apoyo; la reforma de la situación jurídica de los ejidos33; y la aceptación de la competencia exterior.

33 El ejido es una forma de asociación comunal rural que adquirió importancia a raíz de la reforma agraria de 1917; sus orígenes se remontan a la época precolombina.
Se espera una mejora de los resultados agrícolas en la medida en que las oportunidades y riesgos que conlleva la liberalización del mercado aumenten la eficacia competitiva. Los sectores más competitivos, sobre todo los que producen frutas y verduras, se beneficiarán de las mayores oportunidades del mercado, siempre que su competitividad no se vea afectada por la sobrevaloración de la moneda. Por otra parte, la aplicación de las medidas de liberalización comercial y la posibilidad de que el país se adhiera al TLC entrañará riesgos importantes para los campesinos y los agricultores medios, responsables de la mayor parte de la producción de los alimentos básicos. El tener que afrontar la competencia exterior reducirá el acceso a los insumos subvencionados, y obligará a pasar por un difícil proceso de ajuste.

Para hacer frente al reto de la transición, el Gobierno ha puesto en ejecución planes de apoyo rural y de bienestar social, así como servicios financieros y de desarrollo agrícola.

Situación económica

Las principales reformas normativas, llevadas a cabo desde finales de los años ochenta, deben examinarse a la luz de la crítica situación económica vigente antes de su introducción. Después de la crisis de 1982-83, cuando la actividad económica descendió en un 5 por ciento acumulativo, una estabilización, que siguió pautas clásicas, permitió un período de ligera recuperación. Sin embargo, estas mejoras se detuvieron bruscamente con las perturbaciones económicas de mediados de los años ochenta: el desastroso terremoto de finales de 1985 (cuyos daños se estiman en un 2 por ciento del PIB) y el colapso de los precios del petróleo, que provocó en 1986 un descenso del PIB del 4 por ciento. Con el escaso crecimiento que siguió experimentándose el año siguiente, la situación económica y financiera sufrió un acusado deterioro. Para 1987, el déficit fiscal había aumentado a un equivalente del 13 por ciento del PIB, la inflación había subido al 132 por ciento y las obligaciones del servicio de la deuda estaban absorbiendo el 36 por ciento de los ingresos totales procedentes de las exportaciones. En conjunto, en el período comprendido entre 1983 y 1988 no se registró prácticamente ningún crecimiento. El consumo público aumentó un 1,6 por ciento anual, el consumo privado se estancó y la inversión pública descendió en una media anual de más del 11 por ciento. Las exportaciones aumentaron más rápidamente que las importaciones, lo que permitió obtener un superávit de la balanza comercial, que pasó del 4,7 por ciento del PIB en 1982, al 8,7 por ciento en 1988. Sin embargo, como gran parte de dicho superávit era absorbido por el servicio de la deuda, las cuentas corrientes no aumentaron de forma equivalente; es más, tuvieron un saldo negativo durante varios años durante el decenio de 1980, y la situación se ha agravado en los últimos años.

El nuevo marco normativo y los resultados económicos

Ante una situación tan difícil, la nueva administración que pasó a ocupar el gobierno a finales de 1988 inició un atrevido programa de estabilización y de reformas estructurales. Se introdujeron medidas fiscales monetarias y de cambio ortodoxas, y medidas salariales y de ingresos heterodoxas que combinaban las limitaciones fiscales y el control de precios y salarios, además de una reforma estructural consistente en la privatización, eliminación de normas, la redefinición del papel de Estado y la liberalización del régimen de inversiones. El sector exterior se liberalizó también ampliamente, acelerando el proceso que se había iniciado desde mediados de los años ochenta34. Se redujeron del 45 al 20 por ciento las tasas máximas de los derechos de importación y su media ponderada descendió a un 11 por ciento aproximadamente; el volumen de las importaciones sujetas a licencia de importación se redujo a menos del 4 por ciento del total. Así pues, de ser un régimen fuertemente restrictivo a principios de los años ochenta, el régimen comercial de México se ha convertido en uno de los más abiertos del mundo. Además, el Gobierno participó activamente en las negociaciones del TLC que, de ser ratificadas, aumentarán aún más la liberalización y la integración regional (Recuadro 6).

34 Un hecho significativo fue la entrada de México en el GATT, en 1986.
Las nuevas medidas económicas constituyeron el Plan de Desarrollo Nacional 1989-1994, que pretendía conseguir una tasa de crecimiento del PIB del 6 por ciento para finales del período y tasas de inflación similares a las de los principales asociados comerciales de México. Como instrumento para detener la inflación, en diciembre de 1988 se introdujo el Pacto para la Estabilización y Crecimiento Económicos (PECE), un acuerdo gubernamental con los sectores comerciales y laborales, que se ha venido renovando periódicamente desde entonces. El PECE preveía el ajuste de los salarios mínimos así como los precios y tarifas del sector público, y una depreciación previamente anunciada del peso mexicano frente al dólar de los Estados Unidos.

El crecimiento económico experimentado durante la primera parte del plan (1989-1991), excedió la meta de 2,9 a 3,5 por ciento si bien en 1992 descendió, según las estimaciones, a un 2,7 por ciento. En 1992 la tasa de inflación se redujo a un 12 por ciento estimado, y puede seguir descendiendo en 1993. El déficit del sector público pasó, del 13 por ciento del PIB en 1987, a un superávit equivalente al 1 por ciento del PIB en 1992.

Estos resultados se debieron en gran parte a las medidas de estabilización y reforma introducidas por el Gobierno, pero también a otros factores. En particular, las operaciones de alivio de la deuda introducidas en virtud del Plan Brady y las transferencias de recursos del FMI-Banco Mundial ayudaron a reducir las dificultades financieras. Las corrientes financieras se vieron atraídas por las diferencias introducidas en los tipos de interés, la recuperación de la confianza de los inversores -particularmente a causa de la privatización de los bancos y de las empresas paraestatales- y las buenas expectativas con respecto al TLC.

Sin embargo, México no ha logrado reducir el déficit en cuenta corriente, que en 1992 alcanzó unos 20 000 millones de dólares, equivalentes a más del 6 por ciento del PIB. La dificultad de controlar la demanda de importación y las preocupaciones inflacionarias provocaron la adopción de políticas monetarias restrictivas, que tuvieron un efecto inhibidor sobre el crecimiento económico. De hecho, actualmente no parece probable que se llegue a alcanzar para 1992-94 la tasa de crecimiento anual calculada en 5,3-6 por ciento. Además, la constante sobrevaloración del peso ha contribuido a acentuar el déficit comercial, que ha afectado sobre todo al sector agrícola, ya penalizado por la supresión de gran parte de las subvenciones.

La función económica de la agricultura

La agricultura ha desempeñado un papel variable, y su importancia se ha reducido en la economía de México. Si bien el sector aporta el 7 por ciento del PIB, la población rural representa todavía un 27,5 por ciento de la población total, y la población agrícola económicamente activa un 23 por ciento aproximadamente de toda la población activa. Los resultados de la agricultura han registrado un gradual deterioro desde mediados de los años sesenta, si se exceptúan las recuperaciones temporales (por ejemplo desde finales de los años setenta hasta principios de los ochenta, cuando una campaña en pro de la autosuficiencia en el marco del Sistema Alimentario Mexicano, contribuyó a elevar la producción de maíz). Durante los años setenta, la producción agrícola aumentó un 4 por ciento aproximadamente al año, permitiendo avances moderados en la producción de alimentos por habitante, pero durante el decenio de 1980, la «década perdida» para el desarrollo, cuando la producción de alimentos por habitante se estancó totalmente, su crecimiento fue solamente del 2,3 por ciento anual. Durante el segundo período, sólo los principales cultivos de exportación mantuvieron una expansión importante, ayudada sobre todo por la devaluación de la moneda, proceso que se ha invertido en los últimos años. En los años noventa ha continuado la situación de inercia de los años anteriores, y después de no experimentar prácticamente ningún crecimiento en 1991, en 1992 la producción agrícola se expandió moderadamente.

Los mediocres resultados del sector alimentario han provocado un aumento de las necesidades de importación y un grave deterioro de la balanza comercial agrícola. El sector agrícola, que hasta 1987 era una fuente neta de divisas, se ha convertido en deficitario: la relación entre exportaciones e importaciones se ha desplazado de una media de 130 durante los años setenta a apenas más de 60 en los últimos años, mientras que las importaciones agrícolas absorben actualmente un 17 por ciento aproximadamente del total de los ingresos de exportación del país.

RECUADRO 6
EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMERlCA DEL NORTE

En junio de 1990 el Presidente de México y el de los Estados Unidos anunciaron su decisión de comenzar las negociaciones para establecer un acuerdo de libre comercio entre ambos países. Poco después, Canadá manifestó su deseo de unirse a las negociaciones, que se celebraron de mayo de 1991 a agosto de 1992.

En un principio se publicó el texto del acuerdo para un TLC ampliado, que fue firmado por los presidentes de los tres países el 17 de diciembre de 1992. El texto se sometió entonces a la aprobación por parte de los parlamentos de los tres países. Si se ratifica -el principal interrogante es la decisión del Congreso de los Estados Unidos- el TLC entrará en vigor el 1° de enero de 1994.

El acuerdo ampliado del TLC contiene compromisos bilaterales separados entre México y sus dos asociados, Estados Unidos y Canadá. Se incorpora también en él el Tratado de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos, dejando intactos los artículos sobre aranceles agrícolas y barreras no arancelarias así como las garantías transitorias que entraron en vigor en 1989. Algunas disposiciones trilaterales se ocupan del apoyo nacional y de las subvenciones a la exportación. México y los Estados Unidos acordaron la negociación de «acuerdos colaterales» en relación con las cuestiones relacionadas con el medio ambiente y la mano de obra en un intento de aquietar las preocupaciones de la administración entrante de los Estados Unidos y las críticas del Congreso.

En virtud del acuerdo, ambos países convertirán todas sus barreras agrícolas no arancelarias en contingentes no arancelarios o en aranceles ordinarios. Durante un período de transición de 10 a 15 años, no se aplicará ningún arancel para los productos que estén incluidos en el sistema de contingentes arancelarios. Para algunos productos de gran importancia, como el maíz y los frijoles secos en el caso de México, y el zumo de naranja y el azúcar para los Estados Unidos, se aplicarán períodos de transición más largos. Los derechos sobre los productos que excedan las cuotas arancelarias -inicialmente fijados para sustituir la protección facilitada por las antiguas barreras no arancelarias- irán disminuyendo progresivamente hasta dejar de existir al final del período de transición. Los actuales aranceles aplicables a una gran variedad de productos agrícolas se eliminarán inmediatamente. Entre las principales exportaciones agrícolas de los Estados Unidos -que incluyen los cereales para pienso, las semillas oleaginosas, la carne y los productos lácteos- se preveía que los más beneficiados serían las semillas oleaginosas. En el caso de México, cuyas principales exportaciones a los Estados Unidos son los productos tropicales, los productos como la fruta y las verduras serán probablemente los más favorecidos.

El acuerdo contiene asimismo garantías especiales de importación para determinados productos cuyo niveles mínimos de activación aumentarían progresivamente durante los primeros 10 años del acuerdo. Los países del TLC formularon solamente un compromiso de carácter muy general para avanzar hacia políticas agrícolas nacionales menos perturbadoras del mercado, y se prevé que las nuevas políticas se adaptarán a las obligaciones impuestas por el GATT. Como principio general, se considera inadecuada la aplicación de subvenciones a la exportación dentro del área del TLC, excepto como medida destinada a contrarrestar las exportaciones subvencionadas de los países no pertenecientes al TLC.


El estancamiento a largo plazo de la agricultura se explica por factores naturales, infraestructurales, políticos, socioeconómicos y del mercado que no pueden abarcarse en el presente estudio. Un factor de gran importancia, dados los extensos segmentos de población que participa en el sector agrícola, era la baja productividad de los numerosos pequeños propietarios, que fueron marginados en gran medida del apoyo prestado por el Estado así como del acceso a los mercados, al crédito y a los servicios públicos. Otros factores que intervinieron fueron la rigidez del marco jurídico del ejido y las distorsiones que provocaron las intervenciones estatales. La eliminación de estas limitaciones es una de las principales tareas de la actual estrategia de la reforma agraria.

Reforma agraria

La nueva orientación normativa está teniendo repercusiones profundas en todos los sectores económicos, y la agricultura será uno de los más afectados. La liberalización de los mercados agrícolas ha significado la ruptura con rígidas y profundas normas estructurales y legislativas que se remontan a los primeros decenios del siglo.

En el Programa Nacional para la Modernización Rural de 1990-1994, lanzado en 1990, se definen las orientaciones generales de las nuevas políticas. La agricultura comercial (pequeños propietarios) debe afianzarse como el sector con el crecimiento más dinámico, mientras que el sector «social» (ejidos y comunidades agrícolas) debe modernizarse en virtud de acuerdos cooperativos que permitan acceder a las economías de escala, redefinir el papel del Estado en las actividades productivas y comerciales, y establecer contratos de asociación con los agricultores comerciales y la agroindustria.

Las más ambiciosas son las reformas de la legislación sobre el régimen de tenencia de tierras. La Importancia de los cambios debe valorarse dentro de un contexto histórico. En los anteriores regímenes agrarios, regulados por el Artículo 27 de la Constitución de 1917, se suponía que el Gobierno debía proporcionar tierra a cualquier grupo de ciudadanos que la solicitara. Los objetivos eran reducir las grandes desigualdades que caracterizaban la propiedad de la tierra en aquellos tiempos y aliviar la pobreza rural. Los que recibieron títulos de propiedad pasaron a formar parte del sistema de ejidos, cuyos componentes aumentaron hasta incluir una gran mayoría de la población rural. En 1988 se estimaba que el sector social (formado por ejidos y comunidades) estaba integrado por unas 28 000 unidades que comprendían más de 3 millones de ejidatarios (miembros de los ejidos) y comuneros (miembros de las comunidades) cabezas de familia. El sector representaba el 70 por ciento de los agricultores. Unos 15 millones de personas (19 por ciento de la población del país) dependía total o parcialmente de la producción y del empleo generados por el sector social.

Pensado sobre todo como instrumento político para satisfacer las exigencias populares más que para crear unidades productivas económicamente viables, los sistemas de ejidos se hicieron rígidos e ineficaces. La progresiva disminución de la superficie de la tierra disponible para su redistribución provocó una exagerada fragmentación, y el 61 por ciento de los ejidos tenían una extensión media de menos de 4 ha. De conformidad con las antiguas disposiciones del Artículo 27, las tierras de los ejidos no podían venderse, arrendarse o utilizarse como garantía hipotecaria35. Esta prohibición era un obstáculo para la inversión y la modernización agrícolas y, en definitiva, se oponía al objetivo del ejido de reducir la pobreza (según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], el 24 por ciento de la población rural de México vive en la extrema pobreza, frente al 8 por ciento de la población urbana). Los ejidos fueron objeto de intervenciones de tutela estatales distorsionadoras a través de la regulación de la vida económica y del control político.

35 A pesar de estar prohibido por la ley, la venta y arriendo de tierras era una práctica clandestina muy difundida. Por ejemplo, se estimaba que, antes de que se modificara el Artículo 27, del 25 al 30 por ciento de toda la tierra productiva estaba arrendada.
Estos problemas indujeron a realizar una reforma radical del régimen de ejidos. La nueva ley agraria, que entró en vigor en febrero de 1992, modificó el Artículo 27 en los siguientes aspectos principales:
· Los ejidatarios que poseyeran títulos válidos de propiedad de la tierra pueden, con la aprobación del 75 por ciento de la asamblea de ejidos, obtener plenos derechos para vender, arrendar y disponer en cualquier modo de su tierra. No obstante, la tierra comunal de los ejidos, que por lo general está integrada por bosques y pastizales, no puede venderse o utilizarse como garantía hipotecaria.

· Los derechos de herencia o sucesión no beneficiarán ya necesariamente de forma prioritaria a la familia de los ejidatarios. En otras palabras, los propietarios de tierras de ejidos pueden elegir libremente a sus sucesores, lo que significa una ruptura con la antigua idea de sociedad rural basada en la familia.

· Las tierras del ejido pueden venderse o arrendarse a empresas privadas o entidades corporativas que podrán explotarlas directamente. No obstante, el tamaño de las fincas controladas por tales empresas no podrá ser más de cinco veces el de las pequeñas propiedades («pequeñas» significa una extensión de hasta 100 ha de tierra de regadío o el equivalente en superficie de secano). Los participantes del ejido que posean acciones especiales (tipo T), tendrán derecho preferencial para recuperar la tierra si se cerrara la empresa. El objetivo de esta reglamentación es fomentar la asociación entre los agricultores y empresarios agrícolas y promover la modernización tecnológica y productiva.

· De acuerdo con el principio general de conceder autonomía al sector, se ha suprimido la base legal para la participación del Gobierno en los ejidos, terminando así con el muy criticado paternalismo burocrático de Estado.

La otra esfera importante de la reforma de la política agraria fue la liberalización de los mercados agrícolas, adaptándose las siguientes medidas:
· Liberalización del comercio, incluida una reducción del porcentaje de las importaciones agrícolas sujetas a licencia de importación, que pasó del 57 por ciento en 1988 al 35 por ciento en 1991. Los productos que dependen todavía de la concesión de licencias son el maíz, los frijoles y el trigo. Al mismo tiempo, en 1991 los aranceles medios de importación para los productos agrícolas descendieron a sólo un 4 por ciento.

· La liberalización de los precios, sobre todo la eliminación de las garantías de los mismos para todos los alimentos básicos, excluidos el maíz y los frijoles (aproximadamente 1 300 millones de dólares se destinaron a subvencionar los precios del maíz y los frijoles en 1993). El TLC prevé la gradual eliminación de la subvención de los precios para el maíz y los frijoles dentro de un período de transición de 15 años. En el caso de otros cereales y de la soja, los precios garantizados de las adquisiciones del Gobierno fueron sustituidos por «precios acordados», y antes de poder importar, los agentes de ventas privados deben comprar toda la cosecha a un precio acordado. En lo que respecta a los productos animales, continúan fijándose los precios al consumidor y los márgenes comerciales, siendo en general los precios de la carne de vacuno y de cerdo inferiores a los precios del mercado internacional, y los de las aves de corral superiores a ellos.

· Reducción o eliminación de las subvenciones a los insumos. Las subvenciones agrícolas a los insumos, que representaban más de la tercera parte del valor de la producción agrícola a principios de los años ochenta, eran en 1989 de sólo el 17 por ciento del valor de la producción. Una de las consecuencias de ello fue la equiparación de los precios de los fertilizantes con los del mercado internacional. Se redujeron también mucho las subvenciones para el suministro de agua y electricidad y se han privatizado las empresas paraestatales que vendían piensos concentrados. Se han liberalizado las importaciones de insumos agrícolas y de maquinaria, lo cual ha compensado parcialmente los efectos del aumento de los precios de los insumos y de los costos de producción. Se han reducido asimismo las subvenciones al crédito y se han eliminado los controles sobre los tipos de interés, con el resultado de un acusado aumento de los tipos de interés real, que se elevaron de -37 por ciento en 1987 a 19 por ciento en 1989.

· Reducción de la intervención estatal con la eliminación o disminución drástica de los controles del mercado de las compañías paraestatales en lo que respecta al azúcar, cacao, maíz, tabaco y henequén. Se han privatizado, extinguido o han sido sometidas a una redefinición de funciones las instituciones especializadas que se ocupaban previamente del crédito, los seguros, la asistencia técnica y la comercialización. El número de empresas paraestatales dependientes de la Secretaría de Estado para la Agricultura y Recursos Hídricos (SAHR) bajó de 94 en 1982 a sólo 20 en 1992, y en 1993 se debían eliminar otras 11.

Apoyo estatal a la agricultura. A fin de compensar a los agricultores por el doble golpe que ha significado la reforma agraria y la apertura de las fronteras, se han introducido o reforzado programas de apoyo agrícola y rural de carácter benéfico y de desarrollo. El apoyo deberá beneficiar a todos los productores con independencia del tamaño de su explotación y de su localización geográfica; facilitar ayuda compensatoria contra los efectos de la subvención de la agricultura practicada en otros países; y fomentar las asociaciones entre productores así como entre agricultores y empresarios, a fin de conseguir una eficacia competitiva.

Introducido en diciembre de 1988, el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) dedica un 60 por ciento aproximadamente de su presupuesto a actividades de bienestar social y el resto a proyectos de desarrollo regional y a financiar la producción. Su rasgo principal es el alto grado de descentralización y de participación popular en la formulación y ejecución de proyectos y actividades. A través de sus sucursales regionales, y actuando conjuntamente con los centros de coordinación indígena, PRONASOL apoya los programas iniciados por las propias comunidades locales. Representadas en el consejo asesor, las principales comunidades de campesinos participan a los niveles más altos de gestión y ejecución.

Desde su creación, PRONASOL ha expandido y diversificado sus actividades considerablemente. Desde los 621 millones de dólares iniciales de 1989, las asignaciones federales para el programa aumentaron en términos reales en un 54 por ciento en 1990, en un 36 por ciento en 1991 y en un 19 por ciento en 1992. Actualmente PRONASOL presta apoyo a más de 150 000 actividades y proyectos, llevados a cabo por 82 000 comités de solidaridad. Un millón aproximadamente de campesinos que trabajan en 3 millones de ha se benefician de los fondos de PRONASOL, mientras que más de 1 100 organizaciones campesinas reciben apoyo de fondos regionales para el desarrollo de las poblaciones indígenas. Un gran número de agricultores confía también en PRONASOL para recibir créditos a la palabra (créditos con garantía personal). En 1992, se financiaron con este sistema 2,5 millones de ha de maíz, es decir 500 000 ha más aproximadamente que el año anterior. Las Empresas de Solidaridad, un órgano formado más recientemente en el marco de este programa, facilitan también créditos y capital con riesgo a las empresas gestionadas por organizaciones de productores.

Sin embargo, las principales fuentes de financiación agrícola siguen siendo los bancos comerciales y de desarrollo. El crédito oficial se facilita a través de tres canales principales: Fideicomiso Instituido en Relación con la Agricultura (FIRA), Banco Nacional de Crédito Rural (BANRURAL) y Nacional Financiera (NAFINSA). FIRA, que es actualmente el más importante de los tres, combina las operaciones de crédito con los programas de asistencia técnica, investigación y desarrollo tecnológico. Beneficia a unas 50 000 unidades agrícolas, en su mayor parte explotaciones de tamaño medio y grande, pero también ejidos y granjas comunitarias. Orientado hacia un desarrollo más específicamente rural, BANRURAL fue la principal fuente de financiación agrícola y rural hasta finales de los años ochenta. No obstante, las faltas de pago en gran escala provocaron una drástica reducción de los créditos desembolsados, la transferencia a PRONASOL de los préstamos pendientes en mala situación, y la revisión de las políticas de préstamos y de gestión. Actualmente, se están reponiendo los fondos destinados a la concesión de préstamos de BANRURAL (se prevé que en 1993 aumentarán en un 15 por ciento con respecto al año anterior), y se está restaurando la viabilidad de las operaciones de apoyo rural. La otra fuente principal de crédito oficial, NAFINSA, trabaja sobre todo con empresas de agroelaboración y de comercialización.

A pesar de los esfuerzos desplegados para aumentar el volumen y la eficacia de los créditos oficiales, la cuestión principal sigue siendo el acceso al crédito en el sector de los pequeños agricultores, después del descenso de las subvenciones, el acusado aumento de los tipos de interés y la reducción de las operaciones de apoyo rural de BANRURAL.

Las inversiones en el desarrollo agrícola han sido escasas, debido a la antigua reglamentación sobre la posesión de la tierra que dificultaba el acceso al crédito y a la financiación privada. Este problema se acentuó durante los años de estabilización comprendidos entre 1982 y 1988, cuando se llevaron a cabo importantes reducciones del gasto público. Si bien se espera que la reforma rural cree un medio más favorable para la financiación privada, también el Gobierno está desplegando un gran esfuerzo para aumentar la inversión pública. Entre 1988 y 1991, las inversiones del SAHR aumentaron en un 59 por ciento en términos reales, y la inversión en desarrollo agrícola en un 61 por ciento. En comparación, la inversión pública total aumentó sólo un 20 por ciento durante el mismo período. Las zonas prioritarias para la inversión pública son el riego, la agroindustria y la infraestructura de tamaño pequeño y mediano. Otra iniciativa para fomentar la inversión rural fue la creación de un fondo para la capitalización y la inversión rural. Junto con los recursos procedentes de los fondos de PRONASOL, se asignó a este nuevo fondo de inversión un total de 400 millones de pesos para 1993, con una asignación adicional de 30 millones de pesos para los programas destinados a reforzar la formulación de proyectos y la capacidad de ejecución36.

36 Durante la primera mitad de 1993, 1 dólar EE.UU. equivalía aproximadamente a 3 pesos.

Principales cuestiones y perspectivas para la agricultura

El éxito de la futura reforma agrícola está vinculado a la sostenibilidad de la recuperación económica general. Después de un período de euforia por los resultados iniciales de la reforma, la reducción de la actividad económica y el aumento del déficit en cuenta corriente han provocado una evaluación más sobria de las perspectivas económicas de México. Si bien el déficit en cuenta corriente es en su mayor parte la contrapartida de los ingresos de capital, existe una cierta incertidumbre con respecto a la medida en que esas entradas de capital tienen un carácter especulativo o son inversiones estables a largo plazo (por ejemplo, participación extranjera en la privatización de las empresas paraestatales). En cualquier caso, los ingresos de capital contribuyeron a una revalorización del tipo real de cambio dando lugar a su vez a otra serie de problemas. Es muy probable que la revalorización de la moneda reduzca la competitividad de la industria nacional, incluidas las exportaciones y la utilización de la agricultura como sustitución de importaciones. Por otra parte, la devaluación es una difícil opción política en unos momentos en que el país necesita la confianza de los inversores en su estabilidad financiera.

La situación a largo plazo para las inversiones y las perspectivas económicas generales dependen en gran medida del TLC. Se espera que el acuerdo proporcione beneficios para la expansión del comercio de México una mayor estabilidad económica y política y un clima más favorable para la inversión extranjera. Estas últimas permitirán reducir los tipos de interés y, posiblemente, aumentar el gasto público, combinándose ambos factores para impulsar la actividad económica. La importancia que revestirá el TLC para México se manifiesta en la sensibilidad de los mercados financieros a las voces de oposición de los Estados Unidos, el pormenorizado examen de sus repercusiones por parte del congreso y, más recientemente, las dificultades de su compatibilidad con la Constitución.

En el ámbito de la reforma agraria, las perspectivas para el actual período de transición son también inciertas. La venta de tierras de los ejidos y la consiguiente concentración de propiedades podrán crear mayores oportunidades para las economías de escala, la inversión y el mercado. Sin embargo, el proceso con lleva también riesgos. Aunque la nueva legislación contiene cláusulas cautelares contra la formación de nuevos latifundios, se teme que a la larga las fuerzas del mercado y la concentración de capital puedan invalidar tales normas37. Incluso una concentración limitada de la tierra podría acentuar las desigualdades. Además de aumentar los ingresos y las oportunidades de empleo para muchos agricultores, las dificultades de venta, la migración y la proletarización constituyen posibles amenazas para otros muchos. Este riesgo está también latente en la asociación más estrecha que se pretenda exista entre los ejidatarios y los empresarios privados. ¿Serán los primeros capaces de mantener una parte equitativa de influencia y control en tal asociación?

37 La ley prohibe las concentraciones de más de 2 500 ha de tierra de regadío, y establece un límite de un 5 por ciento de posesión de tierras de ejidos por cada miembro.
Algunos analistas creen que esos temores son en gran parte infundados, señalando la naturaleza «orgánica» de los vínculos entre los agricultores y su tierra. Dada su resistencia a perder la propiedad o el control de la tierra, los agricultores preferirán arrendarla que venderla38. El fuerte sentido de identidad y solidaridad entre los agricultores se opondrá también a las influencias desintegradoras. Cualquiera sea la dirección del proceso, éste será seguramente largo y gradual. Las transacciones de la tierra solamente serán posibles después de que se hayan regularizado los títulos de propiedad, y ello puede requerir otros tres a cinco años.
38 Aunque prohibido por la ley, el arrendamiento de tierras era una práctica bastante común antes de la reforma. Sin embargo, debido a su carácter clandestino, los arrendamientos eran muy bajos, estimándose en un 10 o un 15 por ciento de los costos de producción. Es muy probable que la legislación actual contribuya a aumentar esas tasas de modo significativo.
Será tarea del Gobierno contrarrestar la evolución negativa vigilando el proceso y haciendo cumplir efectivamente la ley, ayudando a los agricultores a adaptarse a una situación cambiable. Será necesario promover asociaciones de agricultores mejor organizadas y adiestradas, dotadas de mayor capacidad de participación, capaces de negociar costos de transacción más bajos para el acceso al crédito, y de disponer de tecnología e información sobre el mercado. Así pues, además de los objetivos primarios de eficiencia que subyacen a la liberalización y eliminación del paternalismo de Estado, se están persiguiendo objetivos de equidad.

Si bien una minoría de agricultores competitivos se beneficiarían inmediatamente del TLC, la gran mayoría de ellos, sobre todo los productores de maíz, se resentirán.

Los efectos inmediatos para los agricultores de subsistencia, que se encuentran aislados de las fuerzas del mercado, serán relativamente pequeños, si bien es posible que pierdan oportunidades de empleo temporal fuera de la explotación. Su marginación puede tender a acentuarse, a pesar de que se les ayude a modernizar sus sistemas productivos y reducir los costos del autoconsumo.

Los agricultores comerciales competitivos representan un 10 por ciento de las unidades de productores de maíz, y perciben subvenciones para el 18 por ciento de sus cultivos. El subsector podrá hacer frente a la competencia exterior, y diversificar su producción a un costo reducido con respecto a los ingresos.

El problema más agudo se plantea para los productores de maíz que no podrán seguir siendo competitivos en un régimen de mercado abierto. Queda por saber cuántos de ellos abandonarán el cultivo del maíz. Mucho dependerá de los efectos de las medidas compensatorias y de salvaguardia previstas en el acuerdo. Para los que se vean expulsados del sector agrícola se tratará de movilizar los programas de bienestar social como el PRONASOL, crear empleo no agrícola, y las condiciones para un proceso ordenado de emigración. Son estas tareas que mueven al desánimo y que habrá que abordar en el período de 10 a 15 años previo a que entre totalmente en vigor la liberalización.

¿Cuál será el futuro papel del sector como contribuyente a los ingresos, empleo y seguridad alimentaria? ¿Pueden las principales transformaciones ya iniciadas realizarse sin crear proletarización y migración rural? ¿Serán los recursos disponibles para actividades de desarrollo, compensatorias y de bienestar social suficientes para garantizar un proceso ordenado de diversificación y modernización, evitando al mismo tiempo grandes distorsiones políticas y sociales? ¿En qué medida puede hacerse compatible el determinismo del mercado con la consolidación de una democracia popular?

Más allá de la especificidad de la situación mexicana, la contestación a estas preguntas tiene una gran importancia. Para muchos países de todo el mundo, igualmente comprometidos con el paradigma del mercado libre, la capacidad de México para hacer frente al reto de la reforma será un punto de referencia y, es de esperar, un estímulo para sus propios esfuerzos.

CERCANO ORIENTE Y AFRICA DEL NORTE


Resumen regional
Egipto
República Arabe Siria

Resumen regional


Novedades en materia de política
Consecuencias de la reforma de las políticas agrarias

En 1992 el Cercano Oriente se había recuperado satisfactoriamente de la guerra del Golfo Pérsico. El volumen de las exportaciones de petróleo aumentó, aunque los precios bajaron en 1992 a los niveles de antes de la guerra, beneficiando a los países importadores de petróleo de la región. Las actividades de reconstrucción contribuyeron a impulsar la economía, creando nuevas oportunidades para el empleo de emigrantes y elevando los ingresos provenientes de las remesas de fondos. También se recuperaron las entradas del comercio y el turismo, al tiempo que el descenso de la demanda de importación, la condonación de la deuda y las transferencias externas -incluido el apoyo proporcionado por el Grupo de Coordinación Financiera de la Crisis del Golfo a Egipto, la República Arabe Siria y Turquía- contribuyeron a mejorar los saldos por cuenta corriente.

Sin embargo, las persistentes tensiones políticas en la región, que han desincentivado la inversión privada y frenado las reformas del mercado en algunos países, han empañado esta evolución positiva, deteriorando en consecuencia las perspectivas de crecimiento a largo plazo.

En 1992 la producción agrícola aumentó en casi todos los países. Las condiciones atmosféricas favorables impulsaron la producción en Argelia, Chipre, la República Arabe Siria, el Sudán, Túnez y Turquía, que tienen una agricultura primordialmente de secano. La producción agrícola de Marruecos sufrió un acusado descenso en 1992 a causa de la sequía, cuya persistencia se prevé que reducirá la cosecha de 1993. En Egipto, las señales cambiantes de los precios y la supresión de los controles sobre las superficies sembradas han dado lugar a una modificación considerable de la combinación de cultivos desde 1986. La superficie sembrada de trigo ha aumentado, lo que, sumado a la adopción generalizada de variedades de alto rendimiento, ha contribuido a que en 1992 se obtuviera en Egipto una cosecha de trigo sin precedentes por sexto año consecutivo.

La producción agrícola de la región aumentó en un 40 por ciento entre 1979-81 y 1992, permitiendo que la producción regional de alimentos corriera pareja con el crecimiento de la población, salvo en algunos casos de déficit provocados por las condiciones meteorológicas desfavorables. Los resultados varían según los países: la mayoría de los principales productores agrícolas, entre ellos Argelia, Egipto, Irán, Marruecos y el Reino de Arabia Saudita, han conseguido aumentos importantes de la producción alimentaria per cápita desde 1979-81. El volumen de las importaciones agrícolas de la región aumentó en un 40 por ciento entre 1979-81 y 1991, pero el descenso de los precios de importación mantuvo constante el valor de las importaciones. El valor de las exportaciones agrícolas aumentó entre 1979-81 y 1991, ya que la casi duplicación del volumen de las exportaciones contrarrestó el descenso de los precios de exportación durante ese período. En general, la balanza comercial agrícola siguió arrojando un fuerte déficit. En 1991, las importaciones agrícolas disminuyeron en un 8 por ciento hasta 21 300 millones de dólares. Las exportaciones agrícolas se incrementaron en un 11 por ciento hasta 7 800 millones de dólares.

Figura 10: CERCANO ORIENTE Y AFRICA DEL NORTE

Fuente: FAO

Novedades en materia de política

Los resultados económicos y agrícolas en 1992 se alcanzaron en el contexto de casi un decenio de profundos cambios normativos. Argelia, Egipto, Irán, Jordania, la Jamahiriya Arabe Libia, Marruecos, Túnez, Turquía, el Sudán y Yemen iniciaron durante el decenio de 1980 importantes programas de reforma para transformarse de economías orientadas hacia el interior, con una amplia intervención pública, en economías más orientadas hacia el mercado y el exterior. Las reformas de las políticas se iniciaron para hacer frente a las crisis económicas del decenio de 1980, que redundaron en importantes déficit fiscales y por cuenta corriente, obligaciones insostenibles en relación con la deuda exterior, inflación y elevado desempleo. Los dos pilares de sus programas de reforma fueron la estabilización de los déficit a corto plazo mediante políticas de austeridad y la reestructuración económica a largo plazo. Entre las estrategias a largo plazo se incluyeron la reducción o eliminación de las distorsiones de los precios, la liberalización del comercio y de los mercados de divisas y las reformas institucionales.

Las reformas en materia de política han contribuido a estimular la actividad económica en estos países, ya que el comercio y los mercados internos se han abierto más, lo cual ha redundado en un aumento de la competitividad y del crecimiento económico. Por ejemplo, Turquía fue el primer país de la región en aplicar un programa amplio de ajuste estructural que se inició en 1980. El programa contribuyó al crecimiento acelerado del PIB, de un 5,1 por ciento como promedio anual durante el período de 1980-90. Irán ha registrado un fuerte crecimiento económico, de un 9 por ciento como promedio durante 1990-91. Desde el final de la guerra entre Irán e Iraq, Irán ha tomado medidas para reactivar y liberalizar su economía, y eliminado casi todos los controles de los tiempos de guerra.

Las políticas agrícolas y alimentarias de la región presentan amplias diferencias. La mayoría de los países que han aplicado programas importantes de reforma son al mismo tiempo los principales productores agrícolas, y sus políticas agrícolas han sufrido también una transformación. Hasta el decenio de 1980, sus gobiernos intervenían ampliamente en la agricultura mediante políticas dirigidas a los productores y a los consumidores y relacionadas entre sí. Los objetivos eran asegurar un suministro de alimentos suficiente y asequible, mejorar las dietas y mantener la estabilidad política en las zonas urbanas. Se establecían precios fijos al por menor, subvenciones de alimentos y, en algunos países, sistemas de racionamiento. Las políticas para los productores tenían como finalidad estimular la producción agrícola interna en un contexto de precios bajos del mercado, mediante insumos subvencionados, controles o cuotas sobre la siembra y las compras, precios fijos a los productores y monopolios públicos en los sectores del mercado y el comercio. Estas políticas para el consumo y la producción se fijaban en un contexto macroeconómico de tipos de cambio sobrevalorados y baja inversión pública en la agricultura, lo que representaba un desincentivo para la producción interna.

En la agricultura, los resultados insuficientes, los costos insostenibles de la intervención pública y la orientación general de las políticas de la región hacia economías basadas en el mercado fueron factores que estimularon la reforma de las políticas. La eliminación de los precios garantizados para todos o la mayoría de los cultivos, la reducción o eliminación de las subvenciones a los productores y consumidores, la privatización del suministro de insumos y la liberalización del comercio agrícola han sido características comunes de la reforma de la política agraria en Argelia, Egipto, Jordania, Marruecos, Túnez, Turquía y Yemen.

La reforma de la política agraria se ha aplicado gradualmente. En 1992, entre las principales novedades relacionadas con la liberalización del comercio agrícola se incluyeron la privatización de las importaciones de trigo en Marruecos y Turquía y de las importaciones de harina de trigo en Egipto. En 1992 la sequía registrada en Marruecos aceleró los planes de liberalización de las importaciones a causa de la demanda de trigo de este país. En Egipto, la privatización de las importaciones de harina estuvo asociada con la liberalización de los precios de consumo de harina y pan de alta calidad. Túnez redujo aún más en 1992 sus subvenciones de alimentos básicos, pero aumentó sus subvenciones a los hogares con bajos ingresos. Argelia suprimió sus subvenciones de alimentos en 1992, salvo en el caso de la leche, el pan, la harina y la sémola.

En cambio, en algunos países la agricultura no se ha incluido en los esfuerzos por liberalizar el mercado. El quinto plan de desarrollo de Arabia Saudita (1990-1994) hace hincapié en la diversificación económica y en la mayor importancia del sector privado en la industria, pero mantiene la función del Gobierno en el sector agrícola (véase El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1992). Irán ha aprobado algunas reformas relacionadas con la liberalización del mercado, pero ha mantenido una política alimentaria autosuficiente, con insumos regulados y subvencionados y precios al productor superiores a los precios mundiales.

Consecuencias de la reforma de las políticas agrarias

La reforma de las políticas agrarias tendrá consecuencias importantes para el desarrollo y los resultados agrícolas de la región. También tendrá repercusiones ambientales considerables: en particular, la necesidad de conservar los recursos escasos de agua y tierra se ha planteado como una de las cuestiones más decisivas con que se enfrenta ahora la región. Los problemas de agua son extremadamente graves en la Jamahiriya Arabe Libia y en los países del Golfo Pérsico, incluidos Bahrein, Jordania, Kuwait, Omán, Qatar, Arabia Saudita y los Emiratos Arabes Unidos, que se enfrentan con una posible escasez en este decenio. En Egipto, la mejor utilización de sus recursos limitados de agua y tierra constituye el núcleo de la estrategia agrícola del país para el decenio de 1990.

El consumo excesivo y el deterioro de la calidad del agua han sido en parte la consecuencia de las políticas agrícolas de la región. El agua de riego gratuita ha conducido a la explotación excesiva de aguas subterráneas y ha dado lugar a problemas de salinidad y anegamiento que han reducido el rendimiento de los cultivos en Bahrein, Egipto y la República Arabe Siria. Los fertilizantes y plaguicidas subvencionados han contribuido a contaminar los suministros de agua disponibles. El rápido crecimiento demográfico y el aumento de las necesidades de la industria han elevado también la demanda regional de agua, al tiempo que la manipulación incorrecta de los desechos humanos e industriales ha contribuido considerablemente a contaminar las aguas de la región.

Muchos países están adoptando políticas basadas en las señales del mercado para aprovechar mejor el agua y fomentar su conservación. Se han fijado precios para el agua de riego, eliminado las subvenciones de los fertilizantes y plaguicidas, y ofrecido a los agricultores incentivos para adoptar técnicas de riego más eficientes. Por ejemplo, en Egipto se están eliminando las subvenciones a los plaguicidas y los fertilizantes, salvo en el caso del algodón, y se está estudiando la posibilidad de introducir tasas para el agua de riego. En Jordania se ha aplicado el riego por goteo y el tratamiento de aguas negras. En Túnez se ha elaborado una estrategia a largo plazo para la conservación del suelo y del agua que incluye la construcción de más de mil pequeñas presas. En Arabia Saudita ha aumentado el control del Gobierno sobre la perforación de pozos y se han promulgado normas más estrictas sobre la utilización del agua.

Asegurar suministros de agua suficientes planteará problemas espinosos de asignación, al tiempo que la conservación de tales suministros exigirá la cooperación regional. Entre los países que dependen de fuentes compartidas de agua figuran Israel, Jordania y la República Arabe Siria, que se abastecen en el río Yarmuk. Jordania, Arabia Saudita y la República Arabe Siria extraen aguas de acuíferos subterráneos comunes, mientras que Egipto y el Sudán dependen del Ni lo.

Sólo el 4 por ciento de la tierra del Cercano Oriente y el Africa del Norte es cultivable. La desertificación, la deforestación y el desarrollo urbano son los principales problemas para ordenar y conservar su base limitada de recursos de tierra. Hay dos elementos de la reforma de las políticas agrarias que tienen repercusiones para la mejora de las prácticas de ordenación de tierras. El primero es la reforma de la política de precios. Unos precios agrícolas artificialmente bajos en muchos países de la región han hecho bajar los precios de la tierra. A su vez, esto ha suprimido los incentivos para invertir en prácticas sostenibles de ordenación de la tierra, y ha hecho que los usos no agrícolas sean relativamente rentables. U nos precios agrícolas más altos, que elevaran el valor de la tierra de cultivo, proporcionarían a los agricultores incentivos para ordenar y conservar mejor la tierra. En segundo lugar, medidas relacionadas con la legislación sobre la propiedad podrían contribuir a mejorar la ordenación de la tierra, aclarando los derechos de propiedad sobre los rendimientos a largo plazo de las inversiones en conservación, y facilitando el acceso a los créditos para financiar la adopción de tecnologías de conservación.

La propiedad de la tierra ha formado parte de la reforma de las políticas agrarias en Argelia, Egipto, el Sudán y Túnez. En Argelia y Túnez se han desmantelado y privatizado las explotaciones agrícolas estatales. Egipto ha llevado a cabo una reforma de los precios de arrendamiento de la tierra. Estos, que hasta ahora se fijaban en una cantidad siete veces superior a la contribución territorial, se regirán por las leyes del mercado a partir de 1997. Los bajos precios de los arrendamientos en Egipto des incentivaban el uso eficiente de la tierra y el agua. En Sudán se han empezado a del imitar los derechos de pastoreo en un intento por evitar el apacentamiento excesivo en las tierras comunales.

La reforma de las políticas agrarias en la región ha tenido importantes consecuencias institucionales. Está haciendo que la función del gobierno no consista ya en participar y reglamentar sino en crear un medio estable en el que el sector privado pueda funcionar eficientemente y sin trabas. Este cambio institucional constituye quizá el principal obstáculo para aplicar la reforma. Por un lado, se prevé que la privatización de muchas de las funciones del gobierno dará lugar aun aumento de la eficiencia y generará ahorros fiscales para el sector público. Sin embargo, la privatización entraña también ciertos trastornos, ya que el empleo en el sector público se reduce y la rentabilidad de la actividad económica basada en la intervención del gobierno se modifica. En la agricultura, en particular, las intervenciones normativas habían asignado un papel de primer plano al gobierno en el suministro de insumos, la adquisición y distribución de las cosechas, el comercio y la elaboración y venta al por menor de productos alimenticios.

En países del Cercano Oriente y Africa del Norte, entre ellos Argelia, Egipto, Marruecos, Sudán, Túnez, Turquía y Yemen, se ha procedido a privatizar, al menos en parte, el suministro, mercadeo y comercio de insumos agrícolas. Es Egipto donde probablemente los planes de privatización son más amplios. Como preludio a la venta de la mayor parte de los bienes públicos, todas las empresas públicas se han agrupado en sociedades de cartera diversificadas. Sin embargo, este componente de la reforma en Egipto ha avanzado más lentamente que cualquier otro.

La reforma de las políticas agrarias ha asumido el aspecto de una medida a largo plazo. Por ejemplo, en Egipto se ha formulado en el contexto de una estrategia para el decenio de 1990. El plan de conservación de recursos de Túnez se extiende hasta el año 2000, y Sudán ha adoptado una estrategia decenal para el sector agrícola, mientras que está en marcha la elaboración de una estrategia de desarrollo agrícola a largo plazo para el Yemen. La planificación agrícola a más largo plazo refleja un mayor conocimiento de los vínculos intersectoriales de las economías, así como las repercusiones sectoriales de la política macroeconómica. Casi todos los países que han realizado reformas importantes en la política agraria han introducido cambios en la política sectorial junto con las reformas aplicables a toda la economía en el marco de los programas de ajuste estructural. La mayor urgencia de los problemas ambientales con que se enfrenta la región ha influido también en la planificación a más largo plazo. Se trata de problemas que exigen cambios inmediatos en la utilización de los recursos naturales, así como inversiones en su conservación, de la que se extraerán beneficios a largo plazo.

Egipto


Importancia de la agricultura en la economía
Reforma de la política económica
Estrategia agrícola para el decenio de 1990
Consecuencias para los resultados agrícolas

Importancia de la agricultura en la economía

Egipto ha elegido la agricultura, junto con el turismo y la industria, como el sector que ofrece grandes posibilidades para apoyar el crecimiento de toda la economía en el marco del programa de reforma económica y ajuste estructural aprobado en marzo de 1990. Se trata de un intento amplio de reforma destinado a corregir las deficiencias estructurales de la economía y a conseguir la estabilidad macroeconómica. Con este programa se persigue reestructurar la actividad económica con el fin de conseguir una economía descentralizada, basada en el mercado y orientada hacia el exterior. Esto supone una ruptura total con las políticas de planificación central y orientadas hacia el interior que había aplicado Egipto durante más de cuatro decenios.

Aunque la participación de la agricultura en la economía egipcia está disminuyendo, varios factores justifican la esperanza de que contribuya a la reforma de toda la economía y a la estabilización. En 1990 la agricultura representó el 17 por ciento del PIB, el 41 por ciento del empleo y el 20 por ciento de los ingresos de exportación. El sector agrícola ofrece un margen para nuevos aumentos de la productividad. Los agricultores egipcios figuran ya entre los más productivos del mundo, gracias a suelos buenos y a un clima benigno que permite obtener tres cosechas al año. Se prevé que los ulteriores aumentos de la productividad provendrán del mayor rendimiento de algunos cultivos, del incremento de la eficiencia debido a la sustitución de los cultivos a medida que se eliminen las distorsiones restantes de los precios y de una mejor ordenación de los recursos limitados de agua.

El sector agrícola ha realizado ya progresos considerables en cuanto a la liberalización del mercado. Las iniciativas emprendidas desde 1986 han eliminado casi todas las distorsiones sectoriales de los precios, han obligado a los agricultores egipcios a adoptar decisiones en un mercado competitivo y han realzado la función del sector privado.

Reforma de la política económica

Las dificultades económicas con que se enfrentaba Egipto a finales del decenio de 1980 exigían una reforma importante de la política económica. En el decenio de 1970 y a principios del de 1980, el país había alcanzado elevadas tasas de crecimiento del PIB gracias a los altos precios del petróleo, las remesas de los trabajadores, la asistencia exterior y los préstamos. El crecimiento económico se hizo más lento en la segunda mitad del decenio de 1980, cuando los precios del petróleo y los ingresos de exportación se redujeron, pero la política egipcia no se ajustó al descenso de los recursos. El mantenimiento de los fuertes gastos públicos en subvenciones a los alimentos y a la energía, así como en apoyo de las empresas del sector público contribuyó a generar un enorme déficit presupuestario que excedía anualmente del 20 por ciento del PIB. El país enjugó una parte de sus déficit fiscales y por cuenta corriente mediante préstamos extranjeros, pero la afluencia de capital se hizo más lenta a medida que su solvencia se deterioraba y que comenzaban a acumularse los atrasos. En 1990, la deuda externa total de Egipto ascendía a 51 000 millones de dólares, es decir el 144 por ciento del PIB, y las obligaciones de reembolso equivalían a la mitad de sus ingresos de exportación. Para financiar el déficit fiscal se aplicó también una política monetaria expansionista que contribuyó a elevar la inflación.

Como respuesta al deterioro de la economía, el Gobierno inició en marzo de 1990 el programa de reforma económica y ajuste estructural. Los tres principios generales de este programa son los siguientes:

· pronta consecución de una coyuntura macroeconómica sostenible;

· reestructuración económica para sentar las bases de un crecimiento a medio y largo plazo;

· mejora de la política social para reducir al mínimo los efectos negativos de las reformas económicas sobre los pobres.

Entre las medidas aplicadas durante la primera fase del programa se incluyeron las siguientes: reducción de los déficit fiscales y por cuenta corriente; liberalización de los mercados de divisas y de los tipos de interés; privatización y reestructuración de las empresas públicas; y reducción de los obstáculos comerciales. Además, se creó un fondo social para amortiguar los efectos de las reformas del mercado sobre los sectores vulnerables de la población.

El programa se está aplicando con ayuda de la comunidad internacional; el FMI está apoyando la estabilización macroeconómica y el Banco Mundial el ajuste estructural, para aumentar la eficiencia a medida que el país se orienta hacia una estrategia de crecimiento basada en la exportación y en el sector privado. La AIF y otros donantes están apoyando un examen de la política social para reducir al mínimo los efectos de la reforma económica sobre los pobres.

Egipto recibió una importante ayuda exterior a raíz de la guerra del Golfo Pérsico. El grupo de Coordinación Financiera de la Crisis del Golfo, y donantes árabes y de los Estados Unidos cancelaron cerca de 13 000 millones de dólares de deuda egipcia. El Club de París concedió también un alivio de la carga de la deuda. Estas tres medidas redujeron conjuntamente la deuda exterior a 38 300 millones de dólares a finales del ejercicio financiero de 1992. Un alivio complementario de la carga de la deuda por parte del Club de París en 1994 está supeditado a los resultados obtenidos por Egipto en el marco de su programa de ajuste estructural.

Egipto realizó progresos importantes durante los tres primeros años de dicho programa, y en algunos sectores superó las previsiones en la aplicación de la reforma. En 1992 su déficit fiscal se redujo al 7 por ciento del PIB, mientras que el crecimiento de la oferta de dinero se hizo más lento, con lo que la inflación se redujo desde el 27 por ciento en 1989 al 14 por ciento en 1992. Las restricciones cambiarías se eliminaron y el sistema de tipos de cambio se unificó antes de lo previsto en noviembre de 1991. La balanza de pagos mejoró, y en 1991 -92 se obtuvo un superávit por cuenta corriente que se debió en parte a los efectos de la reducción de la deuda externa, a la recuperación de los ingresos provenientes del turismo, las remesas de los trabajadores, los ingresos del canal de Suez, y al descenso de las importaciones. Se liberalizaron los precios en los sectores de la energía, la industria y la agricultura.

La reestructuración y privatización de las empresas del sector público han avanzado menos de lo previsto. Las empresas públicas se agruparon en un pequeño número de sociedades de cartera diversificadas como preparación para la venta de sus bienes al público. El ritmo lento de la privatización ilustra algunos de los problemas con que se enfrenta Egipto en sus intentos por llevar a cabo una reforma económica. La privatización se ha visto frenada tanto por la inercia burocrática como por la necesidad de mantener la estabilidad económica. La lenta implantación de la privatización representa un posible obstáculo para el crecimiento económico a largo plazo al desalentar las inversiones extranjeras. La reactivación de estas últimas es muy importante si se tienen en cuenta las condiciones económicas externas con que se enfrenta el país, entre las que cabe mencionar los bajos precios del petróleo y el estancamiento del sector industrial.

Estrategia agrícola para el decenio de 1990

Hasta mediados de 1980, la política agrícola egipcia se caracterizó por una amplia intervención del Gobierno y una orientación hacia el interior. Se pretendía alcanzar la autosuficiencia en productos alimenticios básicos; ofrecer a los consumidores alimentos a precios bajos; generar empleo rural suficiente para absorber una mano de obra en rápido crecimiento; y gravar la agricultura para apoyar el crecimiento industrial y generar ingresos públicos. Los instrumentos normativos fueron precios intervenidos al productor, cuotas para la superficie cultivada y el mercadeo, un comercio agrícola dirigido y monopolios públicos en el comercio y el mercadeo.

En el marco de este régimen normativo, el crecimiento del PIB agrícola se hizo más lento, aumentando un 2,5 por ciento como promedio anual en el decenio de 1980. El lento crecimiento de la agricultura se debió la falta de incentivos para los agricultores, consecuencia de las distorsiones de los precios y de la disminución de la inversión pública.

A medida que la producción agrícola se quedaba rezagada con respecto al crecimiento de la población, aumentaba la dependencia de las importaciones de alimentos. La autosuficiencia en cereales disminuyó desde un promedio del 65 por ciento en el período de 1978-80 a un 52 por ciento en 1986, año en que se inició la reforma de la política agrícola. Las importaciones de alimentos aumentaron en más de un 10 por ciento al año durante este período, llegando a 2 600 millones de dólares en 1986. El lento crecimiento de la agricultura favoreció también la migración a las ciudades. Durante el período de 1980-90, la población urbana aumentó en un 3,1 por ciento como promedio anual, frente aun crecimiento medio anual de la población nacional del 2,4 por ciento. En 1990, el 47 por ciento de una población de 52 millones de personas vivía en ciudades cuya densidad figura entre las más altas del mundo.

En respuesta a estas tendencias, se introdujo en 1986 una reforma de la política agrícola que se ha aplicado gradualmente hasta 1992. Esta reforma comprendía los elementos siguientes:

· eliminación de las asignaciones de superficies de cultivo con cuotas de entrega a precios de compra fijos, salvo en el caso del algodón y de la caña de azúcar;

· liberalización de los precios al productor para todos los cultivos, salvo el algodón y el azúcar, aumentando el precio del algodón a 66 por ciento del equivalente del precio en frontera en 1992;

· reducción de las subvenciones a los fertilizantes y plaguicidas;

· fomento de la privatización de la elaboración y comercialización de productos e insumos agrícolas;

· aplicación de un programa para destinar a otros usos la tierra en manos de empresas públicas;

· disminución de los obstáculos comerciales y orientación del comercio agrícola hacia un mercado de divisas libre.

La estrategia agrícola de Egipto para el decenio de 1990 se basa en las reformas normativas iniciadas en 1986. Sus objetivos son completar estas reformas y aumentar la productividad y los ingresos agrícolas. Se busca aumentar la productividad agrícola por unidad de tierra y agua -principales limitaciones de la agricultura egipcia-, recurriendo a las señales de los precios del mercado libre para conseguir una asignación más eficiente de los recursos. La estrategia para el decenio de 1990 difiere del plan de 1986 en que se incluyen programas destinados a aliviar las dificultades de los pobres, especialmente las mujeres y los campesinos sin tierras, durante el período de transición.

El crecimiento previsto para la agricultura en el plan es del 3 al 4 por ciento anual, lo que permitiría aumentar la producción agrícola per cápita.

La disponibilidad de tierra es una limitación decisiva de la agricultura egipcia. Sólo el 3 por ciento de la masa total de tierras es cultivable. Las explotaciones agrícolas son en su mayoría de propiedad privada, y el 50 por ciento de ellas son menores de un feddan (0,416 hectáreas). Los recursos de agua son también limitados: la agricultura egipcia es casi en su totalidad de regadío, siendo el Nilo la principal fuente de agua. La agricultura debe competir cada vez más con la demanda urbana e industrial de agua.

Con el fin de aumentar la productividad de la tierra se ha incrementado el rendimiento en las tierras «antiguas» del valle del Nilo. Los resultados obtenidos han mostrado que se podrían conseguir mayores aumentos en la producción del trigo, el arroz y el maíz mejorando la calidad de las semillas, generalizando la mecanización, apoyando la extensión y perfeccionando la ordenación de la tierra y del suelo. La privatización de la distribución de insumos mejorará aún más la calidad de los suministros.

Parte del aumento de la productividad provendrá de las «nuevas» tierras bonificadas. Estas tierras, ganadas al desierto y a superficies marginales cercanas a zonas agrícolas y a zonas costeras, representan casi el 25 por ciento de la superficie total de tierra arable de Egipto. El rendimiento de las nuevas tierras ha sido inferior a lo previsto, lo que deja margen para aumentar la productividad incrementando la extensión y mejorando los criterios de selección de los colonos.

Para utilizar más eficazmente el agua en la agricultura se aplican tecnologías perfeccionadas. También se está examinando la posibilidad de introducir tasas sobre el agua que permitirían cobrar a los agricultores parte de los costos para sufragar los gastos de mantenimiento de un sistema de riego que requiere cada vez más capital. Las tasas supondrían también un incentivo para realizar ahorros de agua y evitar la degradación de los recursos naturales. Por ejemplo, en la región del delta el aumento de la salinización resultante del uso excesivo de agua de riego gratuita redujo los rendimientos. A largo plazo, para asegurar la sostenibilidad del uso agrícola de los recursos de agua será necesario prestar más atención a la lucha contra la contaminación, causada en parte por los plaguicidas.

A pesar de la considerable liberalización de los precios que se ha registrado en la agricultura desde 1986, en 1992 persistían importantes distorsiones de precios. Las más importantes se debían al agua de riego gratuita y a los arrendamientos de tierras regulados, que aumentan la rentabilidad de los cultivos de regadío como el azúcar y el arroz, mientras que el bajo precio al productor del algodón no ofrece incentivos suficientes para aumentar la superficie cultivada o adoptar insumos mejorados.

Los cambios en las señales de los precios en los mercados de insumos y productos proporcionarán los incentivos adecuados para reemplazar los cultivos existentes por otros caracterizados por una fuerte contribución al valor agrícola añadido, en comparación con su consumo de recursos escasos de tierra y agua. Con el cultivo del trigo, algodón y hortalizas se real iza una aportación notable al valor agrícola añadido en relación con el consumo de recursos. En cambio, el valor añadido en el caso del azúcar, el arroz y el trébol de Alejandría es relativamente bajo. El trigo absorbe el 17 por ciento de la superficie de tierra y el 9 por ciento de los recursos de agua, y aporta el 17 por ciento del valor añadido total de la agricultura. La caña de azúcar, por el contrario, absorbe el 4 por ciento de la superficie de tierra, utiliza el 9 por ciento de los recursos de agua, y aporta el 4 por ciento del valor añadido total de la agricultura.

La producción agrícola y pecuaria en Egipto está muy integrada, y el 85 por ciento del ganado se cría en pequeñas explotaciones agropecuarias. Teniendo en cuenta que los pastos naturales son limitados, la mayoría de los animales están estabulados y se alimentan de trébol de Alejandría, así como de otros varios cultivos y subproductos. La estrategia agrícola para el decenio de 1990 trata de aumentar la productividad en el sector pecuario mediante una mejor selección genética y la lucha contra las enfermedades. Además, debe fomentarse la utilización de cultivos forrajeros y residuos agrícolas como pienso, ya que la producción de cultivos forrajeros compite directamente con la de cultivos alimenticios.

Las políticas de consumo influyen en las políticas de producción agrícola. Hasta finales del decenio de 1980, uno de los objetivos de la política agrícola era asegurar alimentos baratos para la población urbana. El 90 por ciento de la población participaba en un sistema de racionamiento por el que se suministraban azúcar, aceites vegetales, arroz, té y otros productos básicos a las personas que reunían los requisitos exigidos. Egipto suministraba también pan, harina, pescado, carne, huevos, queso y otros productos subvencionados a través de centros públicos de distribución. En 1991 y 1992, el Gobierno tomó medidas para reducir las subvenciones de alimentos y orientarlas hacia determinados grupos. Algunos productos se eliminaron del programa de racionamiento. En 1991 subieron los precios del pan y otros alimentos básicos. En diciembre de 1992, el Gobierno elevó los precios del azúcar y de los aceites comestibles y liberalizó el precio de mercado de la harina de trigo de mayor calidad. El Gobierno sigue subvencionando el pan de trigo baladi, que constituye un alimento básico.

Consecuencias para los resultados agrícolas

Los principales cultivos de Egipto son el trigo, el maíz, el arroz, el trébol de Alejandría y el algodón, que ocupan en conjunto más del 80 por ciento de la superficie de tierra cultivada. Otros cultivos importantes son las habas, la caña de azúcar, las frutas y las hortalizas. Desde 1986, la agricultura ha sufrido una modificación considerable en cuanto a la combinación de cultivos como respuesta a las señales cambiantes de los precios y a la eliminación de los requisitos para la siembra y la compra.

La superficie sembrada de trigo aumentó en más de un 75 por ciento entre 1985 y 1992, mientras que la producción se incrementó en un 150 por ciento como resultado del aumento tanto de la superficie como del rendimiento. En 1992, se recolectó una cosecha de trigo sin precedentes por sexto año consecutivo, lo cual hizo que las importaciones de trigo disminuyeran en un 14 por ciento hasta 6 millones de toneladas durante el período de 1985-92. Las importaciones de harina de trigo se liberalizaron en 1992 para dar cabida al sector privado, y los precios de la harina pasaron a determinarse a través del mercado.

La superficie sembrada de cereales secundarios y arroz aumentó en un 11 y un 16 por ciento respectivamente, mientras que la plantada de algodón y habas disminuyó en un 17 y un 13 por ciento respectivamente.

A raíz de la liberalización del mercado, las aves de corral y el ganado resultaron menos rentables. El Gobierno redujo las importaciones de trigo en 1986 y eliminó las subvenciones a los piensos en 1988. La producción de aves de corral en particular comenzó a descender a medida que subían los precios de los insumos. La producción había crecido a un ritmo medio anual del 16 por ciento entre 1980 y 1988, debido sobre todo a las subvenciones públicas de cereales forrajeros y equipo. Entre 1988 y 1992 la producción de carne de aves de corral se redujo en un 21 por ciento ya que cerca de la mitad de los productores se vieron obligados a abandonar el sector. En la actualidad se han prohibido las importaciones de pollo para proteger a los productores restantes, y existen planes para sustituir las prohibiciones por aranceles en 1993. Las importaciones de carne de vacuno se prohibieron en 1989, pero se liberalizaron de nuevo en 1992. A largo plazo se prevé que la producción de carne de vacuno y de aves de corral se recuperará a medida que se restablezca su rentabilidad como consecuencia de la mayor eficiencia de la producción.

A partir de noviembre de 1993 se eliminarán las subvenciones de fertilizantes y plaguicidas, salvo en el caso del algodón. En 1994 está previsto suprimir los controles sobre los precios y la superficie cultivada de algodón. Se fijará un precio mínimo para este producto, mientras que el precio de mercado se fijará en una bolsa del algodón programada. Las importaciones de trigo se liberalizarán a mediados de 1993, y en 1997 el precio de los arrendamientos de la tierra se determinará a través del mercado.

República Arabe Siria


Situación económica general
Papel de la agricultura
Fomento del riego

Situación económica general

Tras las dificultades atravesadas durante gran parte de los años ochenta, la economía Siria se ha comportado satisfactoriamente en los últimos años. El PIB creció más de un 5 por ciento anual entre 1990 y 1992 (no obstante, dado que el crecimiento demográfico -estimado en un 3,5 por ciento- es uno de los más rápidos del mundo, el ascenso del PIB per cápita fue muy inferior). Las estimaciones preliminares sobre 1993 señalan de nuevo un fuerte crecimiento del PIB: en torno al 6 por ciento. Este período de sólido progreso económico sigue aun decenio de estancamiento e incluso descenso de los ingresos. El PIB per cápita bajó de unos 1 800 dólares a mitad de los años ochenta a 880 dólares en 1989.

El cambio de la situación se debió a varios acontecimientos externos y a algunos cambios en las políticas internas. La guerra del Golfo de 1990 puso fin a un período de relativo aislamiento y permitió acceder de nuevo a los fondos de asistencia al desarrollo y a las inversiones externas. En 1991 y 1992, los organismos del sector público convocaron una serie de licitaciones, en su mayor parte dirigidas a la rehabilitación de la infraestructura y a la expansión de las actividades del sector público.

Con el final de una sequía de dos años, la agricultura y las agroindustrias se recuperaran en 1991 y 1992. Durante la sequía, el Gobierno se había visto obligado a importar grandes cantidades de trigo y de cebada, con la consiguiente reducción de las reservas de divisas. Los bajos niveles de reserva de agua significaron una reducción de la generación de energía hidroeléctrica, que perjudicó tanto a los manufactureros como a los productores agrícolas que utilizan bombas eléctricas para el riego. El descenso de la generación de energía hidroeléctrica aumentó también la necesidad de energía térmica, lo que redujo las exportaciones de petróleo bruto.

Estos factores externos coincidieron con una serie de cambios en las políticas económicas destinados a aprovechar mejor la actividad del sector privado y mejorar el rendimiento del sector público. En 1991, la República Arabe Siria estableció la Ley de inversiones No 10, con el fin de promover las inversiones tanto internas como externas en las empresas del sector privado e interno.

Esta nueva ley, unida a un tipo de cambio oficial más favorable establecido en 1991, significó una expansión del comercio y de la inversión. Las exportaciones del sector privado representan ahora aproximadamente el 50 por ciento del total del comercio de exportación, frente a aproximadamente el 10 por ciento a mitad de los años ochenta. Desde 1990, el país ha registrado excedentes comerciales. La Ley N° 10 ha promovido también un aumento de las inversiones: según la Oficina Siria de Inversión, entre mayo de 1991 y diciembre de 1992 se aprobaron más de 2 000 millones de dólares de inversiones externas e internas.

En los últimos años, el Gobierno ha mitigado las restricciones al comercio, autorizado el libre comercio interno de varios productos básicos e impulsado las empresas y actividades de carácter mixto y propiedad privada. Estos cambios en las políticas reflejan una transición gradual hacia una actividad económica más orientada hacia el mercado. En el pasado, el sector público dominaba la economía; incluso hoy en día, el Gobierno posee y administra todavía los sectores de la minería, grandes manufacturas, energía, banca y seguros. Además, el Gobierno controla la mayor parte de los precios, el crédito y el comercio internacional. El sector público da empleo a aproximadamente la mitad de la población activa. El Gobierno presta también servicios de enseñanza y asistencia sanitaria a los 13 millones de habitantes del país. Los niveles nutricionales son comparables a los de los países de ingresos elevados, y la mortalidad infantil ha bajado dos tercios en los 20 últimos años.

Papel de la agricultura

Aun cuando las industrias basadas en el petróleo, en rápida expansión, generan más de la mitad de los ingresos de exportación y representan una quinta parte del PIB, la agricultura continúa siendo el sector más importante de la economía. En el sector agrícola encuentra empleo aproximadamente el 30 por ciento de la mano de obra, y representa casi el 30 por ciento del PIB y más del 60 por ciento de las exportaciones no petroleras. Las agroindustrias en rápido crecimiento, como las de productos textiles, cuero, tabaco y elaboración de alimentos, aportan el 25 por ciento de la producción del país y representan aproximadamente el 50 por ciento de los empleos en el sector manufacturero.

La superficie cultivada es por término medio de 4,8 millones de ha, habiendo aumentado sólo de forma marginal en el pasado decenio. El alimento básico principal, el trigo, y el principal cereal destinado a la alimentación animal, la cebada, ocupan entre el 70 y el 75 por ciento de la superficie cultivada. El algodón es el cultivo de exportación más importante del país, representando entre el 20 y el 25 por ciento de las exportaciones agrícolas. Los agricultores practican también la ganadería y producen una gran variedad de frutas, hortalizas, cultivos arbóreos y leguminosas. La producción ganadera representa un tercio del valor de la producción agrícola, y las exportaciones de ganado han desplazado al algodón en cuanto exportación agrícola más importante. El pastoreo extensivo del ganado ovino se lleva a cabo en estepas y en tierras marginales de pasto de secano.

Dos de los principales objetivos de desarrollo nacional son alcanzar la autosuficiencia alimentaria con el fin de reducir la dependencia de las importaciones, y aumentar las exportaciones agrícolas para incrementar los ingresos de divisas. Las importaciones de alimentos constituyen una importante pérdida de divisas, y durante los años ochenta alcanzaron entre el 20 y el 30 por ciento del total de las importaciones. Para apoyar estos objetivos, el Gobierno ha orientado una gran parte de sus gastos hacia la agricultura y el regadío. En 1993, el gasto público en agricultura constituyó aproximadamente el 25 por ciento del total de gastos.

El Gobierno promueve también la autosuficiencia alimentaria y las exportaciones a través de sus políticas de comercio, producción y precios. Por ejemplo, para influir en las decisiones relativas a la siembra de cultivos (y para elevar los ingresos rurales), se establecen precios de adquisición del trigo, cebada y los principales cultivos industriales: algodón, tabaco y remolacha azucarera. Como los intereses y los precios de las semillas, fertilizantes, plaguicidas, transporte y energía están también controlados, el Gobierno influye notablemente en la estructura de los cultivos, y en la producción y utilización de insumos.

Los precios de adquisición y de los insumos se establecen con la fínalidad de aumentar la producción total, alentar la siembra de determinados cultivos (o, en el caso del trigo, para favorecer el trigo blando en relación con las variedades duras) y elevar el volumen de las ventas a los organismos oficiales de adquisición. Pueden utilizarse también medidas adicionales especiales; por ejemplo, los organismos públicos de adquisición ofrecieron en 1992 primas de entrega y de entrega a granel para conseguir mayores suministros de trigo.

El Gobierno controla también los precios del pan, el arroz (producto totalmente importado), el azúcar y el té. Los precios de muchos otros productos básicos se están liberalizando gradualmente. Las frutas y hortalizas dependen ahora del mercado, tanto en lo que respecta a los productores como a los consumidores. Igualmente, los aceites vegetales ya no forman parte del sistema público de racionamiento, y los comerciantes privados pueden ahora importar maíz y arroz. En 1992 empresas y productores privados de aves de corral importaron aproximadamente 200 000 toneladas de maíz.

Las nuevas políticas comerciales autorizan a los exportadores privados a retener el 100 por ciento de las divisas obtenidas con las exportaciones agrícolas (el 75 por ciento en el caso de los productos industriales). Los ingresos de exportación se destinan únicamente a la adquisición de insumos agrícolas y de productos básicos como el té, el azúcar y el arroz. El Gobierno mantiene su monopolio de las importaciones de trigo y harina. En 1992, los exportadores agrícolas podían utilizar hasta el 75 por ciento de los ingresos de exportación para importar camiones para usos agrícolas.

Fomento del riego

Dentro de la agricultura, el fomento del riego es el principal sector en lo que respecta a las inversiones de gastos públicos. En los diez últimos años, se ha invertido en riego entre el 60 y el 75 por ciento del presupuesto agrícola. Varios factores explican esta atención preferencial. En primer lugar, aunque la superficie regada comprende sólo el 15 por ciento de la tierra cultivada, produce más del 50 por ciento del valor total de la producción agrícola. Algodón, remolacha azucarera, tabaco y sésamo se producen exclusivamente en tierras de regadío. El algodón y los productos textiles representan el 25 por ciento del total de las exportaciones, y más del 50 por ciento de las exportaciones no petroleras. En los últimos años, el riego se ha ido introduciendo progresivamente en las tierras dedicadas a la producción de frutas, hortalizas y trigo.

La segunda razón de esta atención especial al fomento del riego es que la producción en las zonas de secano, que representa el 85 por ciento de la superficie total, varía enormemente de unos años a otros. Desde 1988, la producción anual ha fluctuado por término medio un 35 por ciento. Aunque los años con precipitaciones abundantes significan una reducción de las importaciones agrícolas, un año de sequía obliga a efectuar considerables importaciones de alimentos y piensos.

Las inversiones públicas en riego se destinan de forma primaria a proyectos relativamente grandes, sobre todo en la cuenca del río Eufrates. Los proyectos del sector público suministran agua a explotaciones privadas, propiedades públicas y arrendatarios en tierras estatales. El sector privado de regadío está integrado por agricultores que excavan pozos para extraer agua subterránea y bombean aguas de lagos, ríos y arroyos.

Según los datos disponibles, habría aproximadamente 1,25 millones de ha que podrían regarse en principio con aguas superficiales. En 1992, el total de la extensión regada con aguas superficiales y subterráneas era de unas 900 000 ha. En 1991 los agricultores regaban 415 000 ha con agua procedente de pozos.

El Eufrates, cuyas aguas son compartidas por Turquía, la República Arabe Siria e Iraq, es la principal fuente de agua de riego del país. Los proyectos de fomento hídrico tienen como objetivo regar unas 650 000 ha en la cuenca del río; sin embargo, la superficie regada es muy inferior, como consecuencia de la salinidad, el anegamiento y la reducción del caudal.

Actualmente se están llevando a cabo obras de saneamiento de tierras castigadas por el anegamiento y la salinidad durante los años sesenta. Los proyectos de fomento de los recursos hídricos en Turquía durante el último decenio han reducido el caudal medio del Eufrates aproximadamente un tercio.

Mientras que el riego de superficie ha crecido lentamente en los cinco últimos años, el bombeo de aguas subterráneas con destino al regadío se ha extendido con rapidez. Los pozos abastecen el 80 por ciento del agua destinada a las tierras de irrigación desde 1987. Más del 60 por ciento del aumento del total de la superficie regada con aguas subterráneas ha tenido lugar en el noreste del país. La creciente utilización de las aguas subterráneas es una grave preocupación para el Gobierno. Aunque el incremento de la superficie de regadío constituye a corto plazo una importante contribución al crecimiento económico, es probable que el actual ritmo de explotación incontrolada de las aguas subterráneas tenga a largo plazo consecuencias sociales, económicas y ambientales negativas. El nivel de las aguas subterráneas en las cuencas de Damasco, Aassi y Alepo ya ha descendido significativamente. Esta disminución de los suministros, unida a la creciente competencia de los usos industriales y familiares da la medida de la gravedad de la situación.

La mayor parte de los estudios concuerdan en que la eficiencia del riego en las explotaciones oscila entre el 35 y el 50 por ciento. El Ministerio de Riego, Obras Públicas y Recursos Hídricos y el Ministerio de Agricultura y Reforma Agraria están buscando los métodos adecuados para aumentar la eficiencia del sistema de riego y la ordenación de las aguas en las explotaciones que reciben regadío del sector público.

La agricultura representa en torno al 85 por ciento del consumo de agua del país, pero la competencia de otros usuarios está aumentando. Durante los años ochenta, la demanda hídrica de la industria creció casi un 900 por ciento. Según las previsiones, las necesidades domésticas de agua se multiplicarán por dos o tres hasta el año 2010. Con el aumento de la población y de la capacidad industrial, es probable que la agricultura sufra problemas más graves de calidad del agua como consecuencia de la contaminación industrial y de las aguas residuales. Los productores agrícolas de Damasco, Homs y Alepo han sufrido ya problemas relacionados con la contaminación.

Gracias al riego, se obtienen mayores rendimientos, una mayor producción de alimentos básicos y mayores beneficios. Desde 1989, los agricultores han tenido que pagar cánones preestablecidos por hectárea de regadío al año. Los cánones cubren sólo en parte los gastos de operación, mantenimiento y suministro. No obstante, no se alienta una utilización eficiente del agua, ya que el canon es idéntico independientemente de la cuantía de agua utilizada por cada agricultor. Se estima que el canon anual cubre una cuarta parte del gasto necesario para regar una vez una hectárea de tierra de un proyecto gubernamental; algunos cultivos deben regarse entre cinco y diez veces por campaña.

Los únicos gastos necesarios para regar con aguas subterráneas son la excavación del pozo y el equipo de bombeo, un costo de inversión único y fijo. Antes de poner en funcionamiento un pozo, los agricultores deben obtener dos licencias del Ministerio de Riego, Obras Públicas y Recursos Hídricos: una para excavar el pozo y otra para extraer el agua. Las licencias especifican el alcance de la utilización del agua y deben renovarse cada diez años. En la práctica, una gran proporción de los pozos, tanto antiguos como nuevos, se explotan sin licencias.

Los incentivos económicos no son el único factor que contribuye al crecimiento del número de pozos. Aproximadamente el 80 por ciento de los agricultores sirios tienen explotaciones de menos de 10 ha; el tamaño medio oscilaría entre 3 ha en las tierras altas de secano y 45 ha en las tierras bajas de regadío. Además de su pequeñez, estas explotaciones se caracterizan por la fragmentación. Una explotación media está integrada por cuatro parcelas, e incluso las propiedades de 1 ha tendrían en promedio tres parcelas independientes. Como la mayor parte de los agricultores desean tener acceso seguro al agua, excavan pozos en cada una de las parcelas siempre que es posible. Con el tiempo, conforme las explotaciones se van dividiendo entre los herederos, aumenta el número de pozos excavados.

La ley de reforma agraria establece tamaños máximos de las explotaciones regadas: 16 ha en las propiedades que se benefician del riego público y un margen de 15 a 45 ha en las explotaciones de riego privado, según la localización y el método de regadío. La ley incentiva la subdivisión de las grandes explotaciones en fincas de tamaño inferior al límite máximo y la posterior construcción de pozos en cada una de las propiedades. En estos últimos años, la favorable estructura de los precios de muchos cultivos agrícolas ha alentado también a los grandes terratenientes a subdividir las tierras entre los miembros de las familias.

Otras presiones económicas influyen también en las decisiones de los agricultores de excavar pozos y ampliar el regadío. Por ejemplo, conforme aumentan los ingresos en las zonas urbanas, aumenta la demanda de consumo de frutas y hortalizas. Al mismo tiempo, los recientes cambios en las políticas comerciales y cambiarias hacen a los productos agrícolas sirios más competitivos en los mercados regionales. Los agricultores que inicialmente planificaron el regadío únicamente como método suplementario para el trigo de invierno están comprobando que las hortalizas de verano y la producción de fruta de regadío resultan cada vez más rentables.

La formulación y aplicación de políticas, programas, proyectos y técnicas para aumentar la eficiencia en las explotaciones y controlar mejor la explotación de las aguas superficiales y subterráneas son dos importantes desafíos que deben afrontar los dirigentes sirios. La creciente escasez de agua tendrá probablemente importantes efectos a corto y largo plazo sobre el desarrollo social y económico general del país. El Gobierno se está ocupando de la ordenación pública de los sistemas de riego; de la introducción de técnicas de conservación del agua en el sistema de riego y en las explotaciones; de la aplicación de técnicas de reaprovechamiento y de sistemas de recogida del agua y reducción de las pérdidas en las redes de suministro hídrico de las ciudades.


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