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II. LOS RECURSOS DE AGUAS: ECONOMIA Y POLITICA


Vinculación del sector hídrico a la economía nacional
Aspectos sociales, físicos y económicos del agua
Organización económica del sector hídrico: ¿mercados o gestión estatal?

En las civilizaciones primitivas, el agua desempeñaba un papel relativamente simple. Servía para el transporte y para beber, y ofrecía posibilidades de pesca y caza. Con el transcurso del tiempo, surgieron las sociedades agrícolas sedentarias, y el agua adquirió mayor importancia. Las familias comenzaron a asentarse cerca de los manantiales, lagos y ríos a fin de disponer de agua para el ganado y los cultivos, y poco a poco fueron desarrollando técnicas para desviar el agua con fines domésticos y de riego. Imperios como el babilónico, el egipcio, el hitita, el griego, el etrusco, el romano, el chino, el maya y el inca construyeron sistemas de abastecimiento -como los largos acueductos- para transportar agua a las grandes ciudades19. De hecho, hasta mediados del siglo xx, la mayoría de las sociedades pudieron satisfacer sus crecientes necesidades de agua mediante la captación de fuentes seguras y relativamente baratas.

19 V. Yevjevich. 1992. Water Int., 17(4): 163-171.
Cuando el agua es abundante en comparación con la demanda, las políticas, normas y leyes respectivas suelen ser sencillas, y su aplicación, poco rigurosa. A medida que las poblaciones crecen y las economías se desarrollan, los sectores hídricos pasan de una fase expansionista a otra de madurez20. A un cierto punto de la fase expansionista, los costos financieros y ambientales del aprovechamiento de nuevas fuentes de agua empiezan a superar los beneficios económicos en los usos menos productivos (marginales) de los suministros existentes. El método menos oneroso para elevar al máximo los beneficios pasa a ser entonces la resignación de los suministros ya existentes, y no la captación de reservas no explotadas.
20 A. Randall. 1981. Property entitlements and pricing policies for a maturing water economy. Aust. J. Agric. Econ., 25:195-212.
Un sector hídrico en fase de madurez se caracteriza por el aumento de los costos marginales del abastecimiento de agua y la creciente interdependencia entre los usuarios. En esta fase es cuando surgen los conflictos por la escasez y los costos externos. (Los costos externos se producen cuando un usuario entorpece el suministro de otro, por ejemplo, cuando un usuario aguas arriba contamina un río y hace aumentar los costos para los que se hallan corriente abajo.) Estos conflictos terminan por alcanzar tal grado de complejidad que se hacen necesarios complicados sistemas de ordenación para resolver las disputas y distribuir el agua entre los diferentes usuarios y sectores económicos.

La elaboración de políticas eficaces para el sector hídrico es difícil por varios motivos. En primer lugar, el agua tiene propiedades físicas únicas, características económicas complejas y facetas culturales importantes que la distinguen de todos los demás recursos21. En segundo lugar, la ordenación de los recursos hídricos es complicada desde el punto de vista administrativo porque entraña consideraciones jurídicas, ambientales, tecnológicas, económicas y políticas22. En la mayoría de las sociedades, las consideraciones de índole política dominan las decisiones sobre el aprovechamiento de los recursos hídricos. No obstante, la mayor parte de las opciones normativas se elaboran y analizan en términos económicos.

21 R.A. Young y R.H. Haveman. 1985. Economics of water resources: a survey. En A.V. Kneese y J.L. Sweeney, eds. Handbook of natural resources and energy economics, Vol. II. Amsterdam, Elsevier Science Publishers.

22 Por ejemplo, la ordenación de los recursos hídricos depende de la capacidad del gobierno de establecer un apropiado marco jurídico, fiscalizador y administrativo. En efecto, los mercados se basan en un sistema de derechos de propiedad privada de carácter ejecutorio. Los mercados privados de agua requieren derechos de propiedad seguros y transferibles, incluido el derecho a excluir a otros usuarios.

La presente sección se propone ofrecer una base conceptual para la comprensión de las intervenciones normativas en materia de recursos hídricos, examinando, al mismo tiempo, las circunstancias que determinan el éxito o el fracaso de las políticas relativas a estos recursos. Se compone de tres partes: en la primera se examina la relación entre el sector hídrico y la economía global; en la segunda se explican los aspectos sociales, físicos y económicos del agua; y en la tercera se evalúan las ventajas e inconvenientes de los enfoques alternativos a la política del manejo público de las aguas y se anal izan los aspectos normativos relacionados con la organización económica de la ordenación de los recursos hídricos.

Vinculación del sector hídrico a la economía nacional

Los responsables de la formulación de políticas económicas tienden a abordar los aspectos normativos uno por uno, estableciendo los objetivos de las políticas en términos unidimensionales. Este método plantea dificultades, porque toda política encaminada a alcanzar un único objetivo suele tener consecuencias impensadas y no reconocidas. Los encargados de la ordenación de las aguas y de la formulación de políticas deben evaluar la gama completa de intervenciones estatales para entender todas sus repercusiones económicas, sociales y ambientales sobre un determinado sector, región o grupo de personas.

Para mejorar la ordenación de los recursos hídricos es preciso reconocer la vinculación que existe entre este sector y la economía nacional. Igualmente importante es entender de qué manera los diferentes instrumentos de política económica influyen sobre la utilización del agua en los distintos sectores económicos, a nivel local, regional y nacional, y en los hogares, fincas y empresas. Por demasiado tiempo, muchos administradores de recursos hídricos han ignorado la conexión existente entre las políticas macroeconómicas y sus repercusiones, por ejemplo, sobre sectores técnicos tales como el riego.

Las políticas macroeconómicas y las políticas sectoriales no centradas específicamente en los recursos hídricos pueden tener un efecto estratégico sobre la distribución de los recursos y la demanda agregada en la economía. La estrategia global de desarrollo de un país y la utilización de sus políticas macroeconómicas -fiscal, monetaria y comercial- influyen directa e indirectamente sobre la demanda y la inversión en actividades relacionadas con el agua. El ejemplo más claro está dado por los gastos públicos (la política fiscal) en el riego, el control de las inundaciones o los embalses.

Un ejemplo menos evidente es el de una política comercial y cambiaria orientada a promover las exportaciones y conseguir más divisas. Como consecuencia de la depreciación monetaria pueden aumentar las exportaciones de cultivos de alto valor que consumen mucha agua. Si además otros cambios de política reducen los derechos de exportación, los agricultores tendrán un incentivo aún mayor a invertir en esos cultivos de exportación y en el riego necesario (Recuadro 12).

Las estrategias nacionales de desarrollo pueden influir directamente en la distribución y el aprovechamiento del agua de otras maneras. En el caso de una estrategia encaminada a la autosuficiencia alimentaria, el Estado puede subvencionar insumos que requieren mucha agua para alentar a los agricultores a producir más arroz. Al ofrecer incentivos financieros a los productores de arroz, está influyendo en la demanda de agua y en la inversión privada en el riego a través de la política de precios.

Aparte de las repercusiones directas de tales políticas de precios sobre la utilización de agua, la mayor demanda de agua de riego tiene también efectos inter e intrasectoriales, distributivos y ambientales. El sector agrícola adquiere una ventaja económica en el acceso al agua con respecto al sector industrial (efecto intersectorial); el agua utilizada para el arroz obtiene una ventaja económica con respecto a la que se emplea para otros cultivos (efecto intrasectorial); los productores de arroz con más tierras y acceso al agua resultan más favorecidos que los que tienen pocas tierras y poca agua (efecto distributivo); y el mayor empleo de plaguicidas y fertilizantes afectará, probablemente, a la calidad del agua (efecto ambiental).

Las políticas sectoriales influyen sobre la utilización y distribución del agua en los sectores no agrícolas de diferentes formas. Por ejemplo, en la región occidental de los Estados Un idos, entre el 70 y el 80 por ciento de la producción de agua procede del derretimiento de las nieves en los bosques de las tierras más altas, muchas de los cuales se hallan bajo jurisdicción estatal. Las políticas de explotación maderera de estas tierras influyen considerablemente sobre los rendimientos de agua. Las políticas de ordenación de los pastos a altitudes más bajas también alteran las condiciones de la vegetación y modifican la tasa de evapotranspiración, lo que a su vez afecta al caudal de los ríos y la recarga de los acuíferos23. En tales casos, es importante que los responsables del agua en las ciudades situadas río abajo reconozcan, entiendan y compartan las decisiones de otros sectores, como el ganadero y el forestal.

23 B. Saliba, D. Bush, W. Martín y T. Brown. 1987. Do water market prices appropriately measure water values? Nat. Resour. J., 27 (verano).

RECUADRO 12
POLITICAS ECONOMICAS Y APROVECHAMIENTO DEL AGUA EN LA REPUBLICA ARABE SIRIA

Tras haber enfrentado grandes dificultades en el decenio de 1980, en los últimos años la economía siria ha tenido un desempeño satisfactorio. El término de una sequía de dos años permitió la recuperación de la agricultura y de las agroindustrias en 1991. Durante la sequía, el Gobierno se vio obligado a importar grandes cantidades de trigo y cebada, lo que supuso una sangría para sus reservas de divisas. Además, el nivel más bajo de las aguas tuvo por consecuencia una menor generación de energía hidroeléctrica, lo que elevé las necesidades de energía térmica y, por consiguiente, redujo las exportaciones de petróleo crudo.

Dos de los principales objetivos nacionales de desarrollo de la República Arabe Siria son alcanzar la autosuficiencia alimentaria para reducir la dependencia de las importaciones y ampliar las exportaciones agrícolas para obtener más divisas. Para respaldar estos objetivos, en los diez últimos años el Gobierno ha invertido en el riego entre el 60 y el 70 por ciento del presupuesto agrícola total.

Varios factores explican esta atención especial prestada al desarrollo del riego. La superficie de regadío comprende sólo el 15 por ciento de las tierras cultivadas, pero genera más del 50 por ciento del valor total de la producción agrícola. Gran parte de la producción de trigo y todos los principales cultivos industriales -algodón, tabaco y remolacha- se producen en fincas regadas. La producción de las restantes zonas de secano, que representan el 85 por ciento de la superficie total, varía mucho de un año a otro.

Actualmente, la agricultura absorbe alrededor del 85 por ciento del consumo de agua del país, pero la competencia está aumentando. Durante los años ochenta, la demanda industrial de agua creció casi un 900 por ciento. Las proyecciones actuales indican que en el año 2010 las necesidades de agua se habrán duplicado o tal vez triplicado.

Los esfuerzos estatales para promover la autosuficiencia alimentaria han producido una segunda generación de problemas relacionados con el agua. Para estimular el crecimiento de la producción agrícola y elevar los ingresos rurales, el Estado subvenciona los tipos de interés, las semillas, los fertilizantes, los plaguicidas y los precios del transporte y la energía. Además, establece los precios de adquisición, y compra los cultivos industriales, los principales cereales y los granos forrajeros. Por ejemplo, en 1992 el precio interno del trigo fue casi el doble del precio internacional.

Estas políticas están estimulando la proliferación de pozos en la República Arabe Siria. El 80 por ciento de las tierras puestas en riego desde 1987 son el resultado de la excavación de pozos para bombear aguas subterráneas. Con el riego, los agricultores obtienen rendimientos más altos, una producción más estable y mayores ganancias. Como el agua es gratuita, el único gasto de inversión necesario es el del pozo y el equipo de bombeo -un gasto fijo que se realiza una sola vez: Los agricultores obtienen crédito subvencionado para comprar combustible subvencionado a fin de hacer funcionar las bombas importadas adquiridas con una moneda sobrevalorizada (lo que constituye una subvención implícita). Ante estas oportunidades económicas, la mayoría de los agricultores están dispuestos a excavar pozos o bombear agua de superficie.

Pero otras presiones económicas actuales también están influyendo en la decisión de los agricultores de excavar pozos y ampliar el riego. Por ejemplo, a medida que aumentan los ingresos en las zonas urbanas, crece también la demanda de fruta y hortalizas de los consumidores.

Al mismo tiempo, los cambios introducidos recientemente en la política comercial y cambiaría están acrecentando la competitividad de los productos agrícolas sirios en los mercados regionales. Los agricultores, que inicialmente habían planificado el riego suplementario sólo para el trigo de invierno, están hallando cada vez más lucrativo producir hortalizas de verano y fruta de regadío.


Como resultado de la continua importancia atribuida al reajuste estructural y a los programas de estabilización, muchos países en desarrollo están introduciendo cambios fundamentales en sus políticas macroeconómicas y sectoriales. Los programas de ajuste típicos están orientados hacia una mayor dependencia de los mercados, un comercio más abierto, la austeridad financiera y la eliminación gradual de las subvenciones a los productores y al consumo (los mercados de insumos y productos). Las medidas que reducen el presupuesto generan una mayor competencia, entre los sectores y dentro de ellos, por obtener financiamiento para los nuevos proyectos de recursos hídricos. En estas situaciones, es preciso analizar detenidamente las repercusiones generales de índole económica, social y ambiental de las distintas opciones. Por ejemplo, si los gobiernos deben elegir entre financiar proyectos de riego o de energía hidroeléctrica, el agua de riego tiene un costo de oportunidad social adicional en los países que dependen de fuentes de energía importadas. Al mismo tiempo, cuando la escasez de agua mantiene a algunos agricultores en tierras poco productivas, como las escarpadas laderas de las cuencas hidrográficas, el país sufre un doble daño: por una parte, la producción es menor de lo que sería posible obtener con el riego; y por otra, aumenta la erosión y el agotamiento de los recursos, con la posibilidad de que la erosión acorte la duración de los sistemas de abastecimiento de agua existentes24.
24 D.W. Bromley, D.C. Taylor y D.E. Parker. 1980. Water reform and economic development: institutional aspects of water management in the developing countries. Econ. Dev. Cult. Change, 28(2).
En la mayoría de los países se han intensificado las presiones no sólo para que se modifique la asignación de las inversiones, sino también para que se reconozcan y satisfagan las nuevas demandas de agua. Para los encargados de la ordenación de las aguas, esto significa reducir las inversiones de capital en nuevos proyectos de recursos hídricos, eliminar las subvenciones al riego, intensificar los esfuerzos para recuperar los costos y hacer más hincapié en la regulación de la demanda con objeto de aumentar la eficiencia de los suministros existentes.

Aspectos sociales, físicos y económicos del agua


Propiedades físicas del agua
Características económicas de la utilización del agua

En todo el mundo, los encargados de la formulación de políticas tratan el agua como algo más que un simple producto económico. Debido a que es indispensable para la vida, a menudo se rechazan los mecanismos de asignación del libre mercado. Muchas sociedades creen que el agua tiene especiales valores culturales, religiosos y sociales. Boulding observaba que «el carácter sagrado del agua como símbolo de pureza ritual la exime en cierta medida de la sucia racionalidad del mercado»25. En muchas culturas, motivaciones distintas de la eficiencia económica desempeñan un papel importante en la selección de las instituciones encargadas de su ordenación. Algunas religiones, como el islam, incluso prohiben la asignación del agua por las fuerzas del mercado.

25 K.E. Boulding. 1980. The implications of improved water allocation policy. En M. Duncan, ed. Western water resources: coming problems and policy alternatives. Boulder, Colorado, Westview.
La comunidad internacional reconoce que el acceso al agua es un derecho humano básico. La ICWE afirmó que es fundamental reconocer primero el derecho básico de todo ser humano a disponer de agua limpia y saneamiento a un precio accesible.

La relación entre el agua y la vida humana es clara en las regiones áridas, donde el riego es indispensable para la producción de alimentos. En Egipto, pocos alimentos podrían cultivarse sin la ayuda de las aguas del Nilo. Sin embargo, la importancia de esta característica especial del agua tiende a ocultar el hecho de que, en la mayoría de las sociedades, lo que se utiliza efectivamente como agua potable y para la conservación de la vida es sólo una mínima parte del consumo total. En realidad, gran parte de la utilización urbana de agua se destina a fines de comodidad y confort. En el árido oeste de los Estados Unidos, la utilización de agua por persona en los hogares supera en muchos casos los 400 litros diarios, de los cuales aproximadamente la mitad se destina al riego de céspedes y jardines; del resto, la mayor parte se gasta en las cisternas de los retretes, en bañarse y en lavar los automóviles.

Otro factor que influye de manera importante en la política de recursos hídricos es la predilección de las sociedades por las soluciones técnicas. En la mayoría de los países, la ordenación de las aguas suele estar relegada al dominio de la técnica. En efecto, los responsables de la gestión de las aguas son casi siempre ingenieros capacitados para resolver problemas técnicos. Ahora, ante la creciente tendencia a achacar a las políticas públicas inadecuadas la responsabilidad de los problemas relacionados con el agua, se hace más necesario insistir en la importancia del comportamiento humano como un componente más de los sistemas de recursos hídricos.

Propiedades físicas del agua

El agua tiene otras dos características que complican aún más los esfuerzos de ordenación: su gran volumen y su movilidad. El valor por unidad de peso tiende a ser relativamente bajo (situando el agua entre los productos que se califican de «voluminosos»). A diferencia del petróleo, los costos del transporte y almacenamiento del agua suelen ser altos en comparación con su valor económico en el lugar de destino. En el riego agrícola, el agua aplicada puede generar un valor económico adicional inferior a 0,04 dólares por tonelada de agua. Además, el agua es difícil de identificar y de medir, debido a que fluye, se evapora, se filtra y transpira. Este carácter evasivo dificulta el establecimiento y la aplicación de derechos de propiedad exclusiva, que son la base de una economía de mercado.

Muchos problemas de ordenación de las aguas son específicos de un lugar y escapan, por lo tanto, a un tratamiento normativo uniforme. Mientras que el consumo de agua y los requisitos de calidad están estrechamente ligados a las poblaciones locales y a los grados de desarrollo, la disponibilidad local de agua suele cambiar con arreglo a las variaciones climáticas durante el año y a las oscilaciones cíclicas que abarcan períodos más prolongados. Los suministros pueden ser sumamente variables e imprevisibles en el tiempo, el espacio y la calidad. En toda la India, por ejemplo, la mayor parte de las lluvias se concentra en un período de tres meses, con amplias variaciones de año en año. Además, los pronósticos de importantes cambios climáticos mundiales -imputables a causas tanto naturales como humanas- suscitan preocupación en cuanto a las tendencias de las disponibilidades a más largo plazo (Recuadro 13).

Los proyectos de recursos hídricos encaminados a contrarrestar las variaciones estacionales extremas, como las inundaciones y las sequías, suelen requerir ingentes inversiones. Las economías de escala son tan grandes en estos casos, que los costos unitarios siguen excediendo la gama de demandas existente. Esta es una clásica situación de «monopolio natural», en que la existencia de una única entidad abastecedora es la forma de organización más eficiente desde el punto de vista económico.

En cambio, en el bombeo de aguas freáticas la mayoría de las economías de escala se alcanzan con una producción relativamente pequeña, lo que permite la explotación rentable por parte de múltiples proveedores. Sin embargo, los acuíferos suelen estar conectados hidráulicamente con ríos o corrientes de agua -una parte del caudal de un río puede proceder de corrientes subterráneas y, a su vez, los ríos pueden reponer las reservas de aguas freáticas: Esta conexión hidráulica se ve afectada cuando un acuífero se somete a un bombeo intensivo. El descenso de la capa freática puede sustraer agua de una corriente conectada a ese subsuelo acuífero, reduciendo el caudal disponible para los usuarios del agua de superficie. En el Recuadro 14 se describen los problemas normativos especiales en relación con los acuíferos.

RECUADRO 13
CAMBIOS CLIMATICOS, RECURSOS HIDRICOS Y AGRICULTURA

Hasta ahora, los investigadores no han podido llegar a conclusiones claras sobre las probables repercusiones de los cambios climáticos y del calentamiento del planeta. Entre las consecuencias posibles de los cambios climáticos figura la alteración del ciclo hidrológico, con sus efectos sobre los sistemas de ordenación de aguas. Por ejemplo, el incremento de las inundaciones y las sequías aumenta la frecuencia y gravedad de las catástrofes. Cambios relativamente pequeños pueden causar graves problemas hídricos, en particular en las regiones semiáridas y en las zonas húmedas en que la demanda o la contaminación han originado escasez de agua.

En la declaración adoptada en la Segunda Conferencia Mundial sobre el Clima, celebrada en Ginebra en 1990, se concluyó que el diseño de muchas costosas estructuras de almacenamiento y transporte de agua -desde grandes embalses hasta pequeñas instalaciones de avenamiento- se basa en análisis de los registros históricos de los parámetros climáticos e hidrológicos. Algunas de estas estructuras están diseñadas para durar de 50 a 100 años, o incluso más. Pero es posible que los registros de las condiciones climáticas e hidrológicas del pasado no constituyan una orientación fidedigna para el futuro. Los posibles efectos de los cambios climáticos deberán tenerse en cuenta en el diseño y la gestión de los sistemas hídricos.

Es preciso fortalecer los sistemas de datos y la investigación, para poder predecir los efectos sobre los recursos hídricos, detectar los cambios hidrológicos y mejorar los parámetros hidrológicos utilizados en los modelos del clima mundial.

Las repercusiones agrícolas podrían ser importantes, pero los investigadores no saben con certeza si el potencial agrícola mundial crecerá o disminuirá. El aumento de los riesgos de sequía es, potencial mente, el efecto más grave que los cambios climáticos pueden tener sobre la agricultura. Otros aspectos preocupantes son las pautas de enfermedades y plagas, el aumento del nivel del mar y las rachas de tormentas. Parece ser que muchas zonas experimentarán aumentos de las precipitaciones, la humedad del suelo y el almacenamiento de agua, con la consiguiente alteración de las pautas de los ecosistemas agrícolas y de otros usos del agua.

Fuente: OMM/PNUMA/FAO/Unesco/CIUC. 1990. Segunda Conferencia Mundial sobre el Clima. Ginebra; PNUMA. 1992. The state of the environment.


La ordenación de los acuíferos se complica, en muchos casos, por los efectos agregados de las acciones de muchos individuos. Aunque las consecuencias del comportamiento de cada persona tal vez sean insignificantes si se consideran por separado, en conjunto pueden revestir gran importancia. Un ejemplo de ello es la rápida difusión del riego con pozos entubados en Asia meridional. Un solo pozo entubado tiene un efecto mínimo sobre la reserva total de agua, pero miles de pozos pueden agotar rápidamente un acuífero. Establecer políticas eficaces para reglamentar las acciones dispersas de estas innumerables personas es extremadamente difícil.

Características económicas de la utilización del agua

El agua brinda cuatro importantes clases de beneficios económicos: ventajas materiales; la asimilación de residuos; beneficios organolépticos y recreativos; y hábitat para los peces y la flora y fauna silvestres. Las personas obtienen ventajas materiales del agua usándola para beber, cocinar y mantener la higiene; las fincas, empresas e industrias, empleándola en actividades productivas. Estos beneficios materiales representan los usos del agua como un bien privado que compiten en el consumo (el uso de agua por parte de una persona o industria excluye o impide su empleo por parte de otras). Las políticas y reglamentos estatales que se concentran en la mejora del acceso al mercado y la competencia constituyen medios importantes para aumentar la eficiencia productiva y distributiva de estos usos del agua.

El segundo y cada vez más importante beneficio económico que brinda el agua es la eliminación de residuos. Las masas de agua poseen una considerable, pero no ilimitada capacidad de asimilación, lo que significa que pueden procesar, diluir y llevarse los desechos.

Los beneficios recreativos y organolépticos y los hábitats para los peces y la flora y fauna silvestres se consideraban antes como bienes de lujo, ajenos a los intereses públicos. Hoy día, estas dos clases de beneficios están siendo objeto de mayor atención. En los países desarrollados, cada vez son más las personas que centran sus actividades recreativas en torno a los lagos, ríos y mares. En las naciones en desarrollo, a medida que aumentan los ingresos y el tiempo libre, las actividades de esparcimiento relacionadas con el agua están adquiriendo una creciente popularidad, y la disponibilidad de suficiente agua de buena calidad ayuda a crear las condiciones para atraer al comercio turístico. Ejemplos de ello son los cruceros en el Nilo, en Egipto, y las visitas a las cataratas del Iguazú, en la frontera entre el Brasil y la Argentina. Asimismo, la información y los conocimientos acerca de las repercusiones de las actividades humanas sobre los ecosistemas han despertado interés por los beneficios que ofrece el agua en lo que respecta a los peces y a la flora y fauna silvestres. Los hábitats de estos animales y plantas se relacionan tanto con los usos del agua como un bien material como con los usos recreativos.

La asimilación de residuos y los valores recreativos y organolépticos tienen más parecido con los bienes públicos que con los privados. En el consumo de los bienes públicos no hay rivalidad: su utilización por parte de una persona no excluye el uso por parte de otras. Por ejemplo, el que una persona disfrute de una atractiva masa de agua no significa que otras no puedan gozar igualmente de ella. Los bienes no rivales exigen cuantiosos recursos para excluir de su uso a los consumidores no autorizados. Los costos de exclusión suelen ser muy altos en el caso de los servicios relacionados con el agua, como los proyectos de control de las inundaciones y los sistemas de navegación. En general, los bienes y servicios no rivales en el consumo son más aptos para las intervenciones del sector público, en lo que respecta a su propiedad, provisión y reglamentación.

RECUADRO 14
LA SOBREEXPLOTACION DE LOS ACUIFEROS

Un acuífero es una formación geológica que contiene o puede contener agua en sus poros y huecos. Los acuíferos consisten en materiales de roca porosa o suelo (arena, grava o materiales rocosos), dentro y a través de los cuales el agua se acumula y fluye. La humedad producida por la lluvia o la nieve que escapa a la evaporación forma corrientes de agua superficial o se filtra en el suelo. El agua del suelo que no es absorbida por las plantas se sigue filtrando hacia abajo hasta que llega a la zona saturada de agua. El agua de los acuíferos se conoce con el nombre de agua freática o subterránea.

Los depósitos de aguas freáticas pueden aprovecharse económicamente para fines humanos cuando están cerca de la superficie (y pueden bombearse sin grandes costos) y son de buena calidad.

Los acuíferos son muy variables en cuanto a su naturaleza y extensión. La cantidad, calidad y facilidad de extracción del agua sólo pueden determinarse con precisión tras una extensa exploración. La geología subterránea varía mucho, y levantar mapas de ella es costoso. Los acuíferos pueden ser muy finos o tener cientos de metros de profundidad; algunos están muy localizados, mientras que otros abarcan cientos de kilómetros. El acuífero de Ogallala-High Plains, en la parte centro-occidental de los Estados Unidos, se extiende por debajo de más de 10 millones de hectáreas comprendidas en seis estados.

En comparación con el agua de superficie, las aguas freáticas se desplazan muy lentamente, en ciertos casos, sólo algunos metros por año. Aunque los acuíferos hayan acumulado agua por miles de años, los instrumentos de bombeo modernos pueden fácilmente vaciarlos a una rapidez mayor que la tasa de recarga natural. Asimismo, es posible desviar agua de superficie para recargar artificialmente un acuífero ya existente, con miras a utilizarlo en el futuro.

Los informes sobre el estado de los acuíferos en muchas partes del mundo indican que la situación de los recursos de aguas freáticas dista mucho de ser óptima. Los síntomas de una ordenación desacertada comienzan cuando las tasas de bombeo exceden de la recarga natural. Los principales son: la disminución muy rápida de las reservas de aguas freáticas, con el consiguiente aumento de los costos de bombeo; la intrusión de agua de peor calidad en el depósito que se está explotando; la intrusión de agua salada debido al bombeo rápido en zonas cercanas a la costa; y la presencia de depósitos mineralizados entremezclados con agua de mejor calidad.

El hundimiento de las tierras que cubren los acuíferos es otro efecto adverso de la sobreexplotación. A medida que se extrae el agua, el suelo y las partículas de roca que comprende el acuífero se comprimen y van disminuyendo de volumen, hasta que agrietan la superficie terrestre. Esto provoca daños a edificios, caminos, vías férreas, etc. Otra consecuencia del bombeo excesivo puede ser la interrupción del flujo de agua en pantanos o ríos aledaños; privados de su fuente de agua, éstos disminuyen de tamaño y pueden secarse definitivamente. Otro efecto de la sobreexplotación es que los pozos de zonas residenciales o agrícolas pueden secarse debido a la presencia de otros pozos más grandes y profundos.

Desde un punto de vista general, la explotación de los acuíferos puede originar uno de los dos siguientes tipos de dilema social, o ambos a la vez. La sobreexplotación es un problema de los «recursos comunes»1. Un recurso común puede definirse por dos características. La primera es la substractividad (lo que significa que una unidad del recurso extraída por una persona no está disponible para otro usuario); y la segunda es el alto costo que supone impedir a los beneficiarios potenciales la explotación del recurso. Los recursos fugitivos o móviles, como el agua, el petróleo o los peces y la fauna silvestre migratorios, son típicos ejemplos de recursos con elevados costos de exclusión.

1 R. Gardner, E. Ostrom y J.M. Walker. 1990. The nature of common pool resources. Rationality and Society, 2: 335-358.
Los problemas de los recursos comunes surgen cuando el aprovechamiento individual racional del recurso conduce a un resultado deficiente desde el punto de vista de los usuarios como grupo. Dichos problemas se producen cuando son muchos los usuarios que extraen el recurso; cuando las acciones y características de los usuarios y la tecnología de extracción originan resultados imperfectos desde el punto de vista colectivo; y cuando existe una estrategia institucionalmente viable para una ordenación colectiva del recurso que sea más eficiente que la situación actual2.
2 Ibid; E. Ostrom. 1990. Governing the commons: evolution of institutions for collective action. Cambridge, Reino Unido, Cambridge University Press.
Las raíces de los problemas asociados con los recursos comunes se hallan en el marco económico e institucional inadecuado en el que éstos se explotan3. Lo más común es que se trate de un marco de libre acceso, en el que los usuarios tienen derecho a la propiedad de lo que extraen, independientemente de las dimensiones del recurso. Como nadie es propietario del recurso, los usuarios carecen de aliciente para conservarlo para el futuro, y el interés propio de cada uno de ellos los empuja a la sobreexplotación. Las características de las instituciones económicas que rigen el aprovechamiento de los recursos comunes son un aspecto fundamental de su ordenación.
3 R.A. Young. 1993. Aquifer overexploitation: economics and policies. Proc. 23rd Conference of the International Association of Hydrogeologists, Santa Cruz, España.

El dilema social relacionado con la explotación de las aguas freáticas es la imposición de costos o efectos externos. Cuando los efectos externos son importantes, el cálculo de los costos y beneficios por parte de los explotadores no genera una tasa de explotación óptima para la colectividad.


Organización económica del sector hídrico: ¿mercados o gestión estatal?


El malfuncionamiento del mercado
Las deficiencias del sector público
Estructura económica y riego

La mayoría de los países manejan sus recursos hídricos mediante una combinación de políticas de mercado e intervenciones estatales directas. Cada sistema tiene sus ventajas e inconvenientes.

Un mercado competitivo ofrece la posibilidad de una distribución eficiente de los recursos (los suministros de agua) entre las distintas demandas que compiten por ellos. Los productores y consumidores, defendiendo sus propios intereses, establecen el precio al que se asignan los suministros disponibles. Los productores privados, guiados por la posibilidad de lucro, procuran comprar los insumos al menor precio posible, combinarlos de la manera más eficiente y crear productos que tengan el más alto valor posible en relación con el costo.

Los ingresos, gustos y preferencias de los consumidores influyen en las pautas de gastos, que estimulan a las empresas a producir los artículos que la gente quiere y puede comprar. Los bienes más deseados aumentan de precio, y los productores orientan sus recursos hacia las esferas que les ofrecen mayores posibilidades de ganancia. Las empresas que producen los artículos deseados de manera más eficiente son recompensadas por las utilidades, mientras que las que fracasan son eliminadas; de esta forma, la producción se realiza al menor costo posible. Sin embargo, con este sistema las necesidades de los consumidores potenciales de bajos ingresos pueden quedar total o parcialmente insatisfechas.

Si bien el mercado privado tiene la posibilidad de producir el conjunto de bienes y servicio más valorados por los particulares, el sector público también desempeña un papel importante. Las iniciativas públicas incluyen una gama más amplia de metas sociales que las del sector privado. El sector público puede atenuar la desigualdad de los ingresos, promover el desarrollo de las regiones desfavorecidas, reglamentar las actividades privadas que dañan el medio ambiente y controlar otros efectos nocivos de los monopolios privados con fines de lucro.

El malfuncionamiento del mercado

Si el agua como producto, o el marco económico en el que ésta se utiliza, cumplen con los requisitos necesarios para un sistema de mercado, las intervenciones estatales pueden reducirse al mínimo. En los mercados competitivos, el principal papel del Estado consiste en fomentar las estructuras de incentivos y establecer reglas. Entre las reglas más importantes figuran las leyes que rigen el establecimiento de derechos de propiedad y la aplicación de los contratos.

Las economías de mercado tienen deficiencias que se denominan malfuncionamiento del mercado26. Esto se produce cuando los incentivos ofrecidos a las personas o empresas estimulan un comportamiento que no corresponde a los criterios de eficiencia (o cuando los criterios económicos o de eficiencia no satisfacen los criterios nacionales de bienestar social). En estos casos, el sector público puede intervenir para influir en el abastecimiento y la asignación del agua. Entre las deficiencias que afectan a los recursos hídricos figuran los efectos externos, los bienes públicos y los monopolios naturales. En otros casos, incluso los mercados eficientes pueden no satisfacer los criterios de equidad de las sociedades, haciéndose necesaria la intervención pública para compensar la falta de equidad distributiva.

26 C. Wolf. 1988. Markets or governments: choosing between imperfect alternatives. Cambridge, MA, Massachusetts Institute of Technology Press.
Los efectos externos son inherentes a las actividades del sector hídrico. Un ejemplo de ellos es el efecto perjudicial de las corrientes de agua de retorno salinas (causadas por el riego) para los usuarios del agua río abajo. Otro ejemplo es el anegamiento de las tierras situadas cuesta abajo a causa de las malas prácticas de riego. La mayoría de los regantes no tienen en cuenta normalmente los costos externos que imponen a los demás; por lo tanto, los Estados procuran proteger a las personas afectadas mediante reglamentos, impuestos, subvenciones, gravámenes o normas técnicas. Las prácticas de riego pueden regularse estableciendo normas de control de la salinidad y el anegamiento, y velando por su aplicación.

En los últimos años, el principio de que «quien contamina paga» ha sido objeto de mayor atención en los países industrializados (y también, aunque en menor medida, en los países en desarrollo). Este principio establece que los productores deben pagar todo el costo de sus procesos de producción, incluidos los efectos externos tales como la contaminación del agua.

Los proyectos de almacenamiento de agua y los programas de control de las inundaciones representan ejemplos de bienes públicos. El mercado no es un buen proveedor de bienes públicos porque los empresarios privados no pueden excluir fácilmente a los beneficiarios que no pagan y conseguir un rendimiento de la inversión. Por ejemplo, no es posible excluir a las personas que vi ven en las riberas de un río de los beneficios de un plan de protección contra las inundaciones ejecutado en ese río.

Una empresa que tiene costos decrecientes en toda su gama de producción consigue fácilmente dominar la totalidad del mercado y convertirse en un monopolio natural (una situación común en el sector hídrico). Los costos decrecientes implican una rentabilidad en aumento; por lo tanto, la primera empresa que inicia la producción siempre puede fijar un precio demasiado bajo para los nuevos interesados. Los sistemas de abastecimiento urbano de agua, las plantas hidroeléctricas y los proyectos de riego por acequias están sujetos a este tipo de malfuncionamiento del mercado. Los monopolios no regulados pueden restringir la producción y cobrar precios excesivos; además, tienen poco incentivo para innovar. Un abastecedor de agua que actúe como un monopolio natural tiene la capacidad de imponer a sus clientes gastos exorbitantes, e incluso arruinarlos.

La reglamentación o la propiedad pública pueden mitigar los efectos indeseados de un monopolio privado con fines de lucro. Cuando la rentabilidad es creciente, la producción de menor costo es la de un único productor. La sociedad se beneficiará probablemente reglamentando o poseyendo el monopolio, en lugar de estimular la producción competitiva. La presencia de más de un proveedor competitivo supondría costos de distribución mucho más altos.

Aunque la libre competencia se considera el sistema más eficiente para asignar los recursos, las posibles imperfecciones del mercado pueden acentuar las desigualdades de ingresos. Las metas de bienestar social de una comunidad suelen comprender un amplio espectro de objetivos sociales. El más importante de ellos es la mitigación de las desigualdades de ingresos entre los miembros de la sociedad y, a veces, entre las subdivisiones o regiones políticas. En estas situaciones, el Estado puede orientar la inversión y las subvenciones hacia determinadas regiones o grupos. Los proyectos de recursos hídricos constituyen importantes estrategias de inversión tanto para el bienestar humano como para la infraestructura en apoyo del desarrollo económico.

Las deficiencias del sector público

Aun en los casos de malfuncionamiento del mercado, las intervenciones del sector público o los enfoques no comerciales pueden no conducir a la solución socialmente óptima. En muchos casos, las respuestas no comerciales a las deficiencias del mercado dan resultados mediocres. En particular, algunos incentivos al desempeño de los organismos estatales dan resultados que no son los mejores desde el punto de vista social (en lo que atañe a los criterios de eficiencia de la asignación y de equidad en la distribución). Los problemas que presenta el sector de los servicios hídricos son:

· Los «productos» son difíciles de definir. Los resultados de las actividades no comerciales son difíciles de definir, y también de medir de modo independiente de los insumos que los han producido. Por ejemplo, los beneficios recreativos o de control de las inundaciones que brindan los embalses son resultados que no son fáciles de cuantificar.

· Los fines privados de los agentes públicos. Los objetivos internos de un organismo público de abastecimiento de agua, así como los fines públicos del mismo, proporcionan las motivaciones, recompensas y sanciones del desempeño individual. Como ejemplos de fines internos contraproducentes pueden citarse el aumento máximo del presupuesto, las soluciones técnicas caras e inapropiadas, y el franco incumplimiento de las funciones. Además, los organismos pueden considerar las soluciones de alta tecnología, o la calidad técnica, como un fin en sí mismas. Por ejemplo, pueden recomendar sistemas de riego por aspersión o por goteo en casos en que sería más económico utilizar otros métodos menos caros pero igualmente seguros. Por último, el personal del organismo de riego puede ser inducido, por medio de obsequios u otros alicientes, a infringir las normas de funcionamiento para favorecer a unas pocas personas27.

27 R. Wade. 1982. The system of administrative and political corruption: land irrigation in south India. J. Dev. Stud., 18: 287-299.
· Los desbordes de la acción pública. Los proyectos del sector público también pueden ser una fuente importante de efectos externos. La salinización y el anegamiento de las tierras ladera abajo pueden ser provocados con igual facilidad por proyectos públicos de riego mal administrados que por los regantes privados.

· La distribución poco equitativa del poder. Las responsabilidades del sector público, por muy nobles que sean sus propósitos, pueden no ejercerse con la debida escrupulosidad y competencia. El control exclusivo de los suministros de agua por los organismos públicos confiere a ciertos grupos o personas tal cantidad de poder sobre el bienestar de los usuarios del agua que es fundamental disponer de procedimientos para proteger a los grupos con escasa influencia.

Estructura económica y riego

Por muchos años, los sistemas económicos de diversos países en desarrollo discriminaron a la agricultura mediante políticas tales como los altos niveles de protección de sus sectores manufactureros, los tipos de cambio sobrevalorizados y los impuestos sobre las exportaciones agrícolas. Hoy día, la mayoría de los países en desarrollo se hallan en un proceso de reforma estructural, intentando adaptar y transformar sus economías con vistas aun régimen de comercio económico más liberal, modificando la participación estatal y acrecentando la influencia del mercado.

Los resultados registrados en los últimos tiempos en el mundo en desarrollo en lo que respecta a afianzar la estabilidad macroeconómica con un sólido crecimiento económico son muy variados. En los casos de éxito evidente, la mayor parte de las transformaciones económicas han sido de tipo global, y es mucho lo que queda por hacer para introducir los ajustes correspondientes en el plano específico, por ejemplo, a nivel de los usuarios del agua.

No obstante la aceptación general, a partir de los primeros años ochenta, de la necesidad de reformar las políticas de precios macroeconómicas de todos los demás sectores, las principales medidas de apoyo a la agricultura no se han referido di rectamente a los precios. Para los sectores no agrícolas, la nueva combinación de políticas comprende una reducción al mínimo de la intervención estatal en la fijación de precios y la comercialización de los insumos y productos, la privatización y la limitación del empréstito estatal.

Aunque en muchos casos el sector del riego queda amparado o incluso se beneficia de los efectos de estas reformas de la política económica, la disminución de las subvenciones estatales está reduciendo inevitablemente el radio de acción y la eficiencia de los servicios de apoyo agrícola. En la mayoría de los países, es necesario estudiar cuanto antes las formas en que las distintas opciones políticas -tanto las intervenciones públicas como las actividades del sector privado orientadas hacia el mercado- pueden ayudar al sector del riego en el proceso de reforma económica.

En la Sección III se analizan las ventajas e inconvenientes de algunas de estas medidas de política relativas a las aguas de superficie y subterráneas y a su calidad.


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