Instituciones y política de recursos hídricos
Sistemas de distribución de aguas
Conservación de la calidad del agua
Con objeto de facilitar la elección de las políticas o programas más adecuados, los analistas en materia de políticas desglosan el sector de los recursos hídricos en los componentes de la oferta y de la demanda. El aspecto de la oferta se refiere a las inversiones estructurales en proyectos hidrológicos, que, combinados con los conocimientos técnicos y de ingeniería, permiten la captación, almacenamiento y distribución de las aguas y el funcionamiento eficaz de los sistemas. Este aspecto se centra, por lo tanto, en la provisión de agua y de los servicios conexos.
Durante casi todo este siglo, los responsables de las políticas han centrado su atención en el aspecto de la oferta. Los economistas han evaluado las distintas opciones del abastecimiento público de agua y de las políticas mediante el análisis de costos y beneficios. El principal objetivo de este análisis es asegurar el máximo aprovechamiento de recursos escasos (tales como mano de obra, capital, recursos naturales y administración). Se procura así cuantificar, en términos de una unidad monetaria común, las ventajas y desventajas que derivarían para la sociedad de la aplicación de distintas políticas o medidas28.
28 Véase la nota 21.Ante la aparición en muchas partes del mundo de nuevos problemas relacionados con el agua, los encargados de las políticas están haciendo hincapié en los enfoques no estructurales del manejo de los recursos hídricos. Tales enfoques abarcan la regulación de la demanda, la investigación científica, la educación y una labor de persuasión, y están encaminados a coordinar las maneras en que los seres humanos aprovechan el agua. Estas políticas relacionadas con la demanda tratan de abordar las causas humanas de los problemas hídricos, como el deterioro de la calidad del agua, la sobreexplotación de los acuíferos y la menor disponibilidad de caudales para los usos no consuntivos (energía hidroeléctrica, asimilación de la contaminación y hábitats para los peces y la fauna y flora silvestres).
En parte, este criterio centrado en los usuarios entraña la labor de coordinar a las personas y de influir sobre ellas mediante organizaciones e instituciones. Su objetivo es fomentar una planificación de los recursos hídricos con mínimos costos y que sea ambientalmente apropiada, teniendo en cuenta las opciones tanto de la oferta como de la demanda. Las asociaciones privadas de beneficencia, las administraciones estatales y las empresas privadas son ejemplos de organizaciones que se ocupan de los aspectos tanto de la demanda (los usuarios) como de la oferta (el suministro) de los sistemas de abastecimiento de agua. En lo que respecta a la oferta, grandes organizaciones muy jerarquizadas suelen controlar la captación, el almacenamiento, el transporte y la distribución del agua de superficie. Por el lado de la demanda, se crean organizaciones, como las de los usuarios del agua, para que representen los intereses de los regantes, establezcan normas para la asignación del agua y controlen su cumplimiento.
En esta sección se examina cómo las instituciones se ocupan de los recursos hídricos y los sistemas de distribución de aguas.
El concepto de institución es más amplio que el de un simple organismo gubernamental u organización privada. Las instituciones son conjuntos de relaciones ordenadas entre las personas, que definen sus propios derechos, su exposición a los derechos de los demás, sus privilegios y sus responsabilidades29. En este sentido, las instituciones establecen las reglas del juego que enmarcan el funcionamiento del sistema económico. Por ejemplo, el sistema de los derechos de propiedad se considera una institución de recursos hídricos porque incluye disposiciones que determinan el acceso a la tierra y el agua. La estructura de los derechos de propiedad ayuda a definir los incentivos, desincentivos, normas, derechos y deberes (incluidos los usos consuetudinarios y los sistemas jurídicos oficiales) que rigen las actividades humanas y estimulan una conducta conformista30. De esta manera, los derechos de propiedad forman parte de un mecanismo institucional que regula las actividades económicas, incluido el uso del agua.
29 A.A. Schmid. 1 987. Property, power and public choice, 2a ed. Nueva York, Praeger.Muchas políticas centradas en la demanda intentan coordinar el uso del agua mediante instituciones como los derechos de propiedad y sistemas de incentivos tales como los precios. La modificación del sistema institucional de permisos, restricciones, incentivos y sanciones puede obligar a los consumidores a hacer lo que de otra manera no harían. Por ejemplo, los alicientes financieros (recompensas y sanciones monetarias) pueden alentarlos a utilizar mejor el agua desde el punto de vista social.30 D.W. Bromley. 1989. Economic interests and institutions: the conceptual foundations of public policy. Nueva York, Blackwell.
Hay dos factores que influyen marcadamente en la configuración de las instituciones de recursos hídricos de una sociedad: la escasez relativa de agua y los costos de las transacciones necesarias para establecer y hacer cumplir los derechos de aguas. Si bien la escasez depende tanto de la oferta como de la demanda, la presión humana por el lado de la demanda es probablemente el factor más importante. Los costos de las transacciones incluyen los recursos necesarios para la obtención de información, la negociación de acuerdos sobre los derechos de propiedad y la vigilancia de esos acuerdos. Las características de la oferta y la demanda de agua hacen que los costos de las transacciones sean relativamente altos y el valor del agua relativamente bajo, en comparación con otros recursos o productos.
Muchos economistas están estudiando la manera de lograr una utilización más eficiente del agua mediante un mejor desempeño institucional. Las investigaciones realizadas hasta la fecha indican que las instituciones y los cambios tecnológicos se modifican en respuesta a los mismos tipos de incentivos31. Cuando el agua es abundante en relación con la demanda, la legislación sobre su uso tiende a ser simple, y su aplicación poco rigurosa. Por el contrario, cuando el agua escasea se desarrollan sistemas institucionales más pormenorizados. El aumento de la población y de los ingresos, así como los adelantos tecnológicos, están impulsando a muchos gobiernos a establecer sistemas oficiales de manejo del uso y la calidad del agua.
31 V.W. Ruttan. 1978. Induced institutional change. En H.P. Binswanger y V.W. Ruttan, eds. Induced innovation. Baltimore, The Johns Hopkins University Press.El establecimiento de una estructura institucional para la distribución del agua es uno de los cometidos básicos de la política social de cualquier país. La elección de dicha estructura consiste, en última instancia, en un compromiso entre la naturaleza física del recurso, las respuestas humanas a las políticas y los objetivos sociales que entran en pugna. No resulta, pues, sorprendente que sociedades diferentes adopten distintas soluciones de compromiso, en función de la importancia relativa de sus objetivos particulares. Los países ensayan diversos medios para lograr un equilibrio entre la eficiencia económica (la obtención del máximo rendimiento posible de una base de recursos dada) y la equidad (la garantía de un tratamiento igual)32. La libertad individual, la equidad, la participación popular, el control local y la ordenada solución de los conflictos son otros importantes objetivos que las sociedades tienen que combinar a la hora de elegir una estructura para la distribución del agua33.
32 P. Bohm y C.F. Russell. 1985. Comparative analysis of policy instruments. En A.V. Kneese y J.L. Sweeney, eds. Handbook of natural resources and energy economics, Vol. I. Amsterdam, Elsevier Science Publishers.33 Véase D.A. Stone. 1988. Policy paradox and political reason. Glenview, Illinois, EE.UU., Scott, Foresman; y A. Maass y R.L. Anderson. 1978. ... and the dessert shall rejoice: conflict, growth and justice in arid environments. Cambridge, MA, Massachusetts Institute of Technology Press.
Sistemas de derechos de propiedad y distribución del agua de superficie
Precios y distribución del agua de superficie
Coordinación de la extracción de aguas freáticas
Ordenación conjunta de las aguas freáticas y de superficie
En un sistema ideal de distribución de aguas basado en el mercado, los derechos de aguas están bien definidos, se hacen respetar, son transferibles, y confrontan a los usuarios con todo el costo social de sus acciones. Este tipo de sistema institucional dependiente del mercado exige seguridad, flexibilidad y certeza34. La seguridad se refiere a la protección contra las incertidumbres de índole jurídica, física y de tenencia. El supuesto es que los usuarios realizarán inversiones rentables a largo plazo para obtener y usar los suministros de agua sólo si los derechos de aguas son razonablemente seguros.
34 S.V. Ciriacy-Wantrup. 1967. Water economics: relation to law and policy. En R.E. Clark, ed. Waters and water rights: a treatise on the law of waters and related problems, Vols. I-VII. Indianapolis, Allen Smith.Un sistema es flexible cuando la distribución entre los usuarios, los usos, las regiones y los sectores pueden modificarse a bajo costo en relación con los beneficios. La flexibilidad implica que los cambios en la demanda puedan atenderse fácilmente reasignando el agua a los usos de mayor valor que vayan surgiendo. La certeza también es necesaria: la legislación sobre el uso del agua tiene que ser fácil de encontrar y de entender.
Los tres tipos básicos de sistemas de derechos de aguas son: i) el ribereño, en que sólo los que poseen la tierra que se halla en contacto físico con un curso de agua natural tienen derecho a usar el agua; ii) el usufructo prioritario, basado en el usufructo efectivo; y iii) la administración pública, en que una instancia pública autoriza la distribución y el uso del agua. Los sistemas más comunes en todo el mundo son el usufructo prioritario y la administración pública.
Algunos sistemas de distribución de aguas están relativamente descentralizados y se basan en el derecho a determinadas cantidades de agua. Este tipo de sistemas rige, por ejemplo, en el oeste de los Estados Unidos y en el sur de Australia. Francia, por el contrario, aplica un modelo más centralizado de empresa de servicios públicos (Recuadro 15). Chile es el único país que cuenta con un sistema global de distribución del agua que establece derechos de propiedad negociables35.
35 M.W. Rosegrant y H.P. Binswanger. 1993. Markets in tradeable water rights: potential for efficiency gains in developing country irrigation. Washington, D.C., IIPA.La legislación chilena sobre el agua permite el comercio entre dos o más sectores económicos; protege los derechos de terceros; establece la existencia obligatoria de asociaciones de usuarios de aguas y de una dirección nacional de aguas para la solución de los conflictos; y permite resolver por vía judicial los conflictos no solucionados por las asociaciones de usuarios o la mencionada dirección nacional36. Las transferencias de aguas requieren autorización en dos niveles: el de las asociaciones y el de la dirección nacional.
36 R. Gazmuri. 1992. Chilean water policy experience. Documento presentado en el Noveno Seminario Anual del Banco Mundial sobre Riego y Drenaje, Annapolis, Maryland, EE.UU.Aunque en ningún otro país en desarrollo existe un sistema oficial de derechos de aguas negociables, Rosegrant y Binswanger documentan la expansión de los mercados de agua de superficie y subterránea, y en un estudio reciente sobre el comercio del agua de superficie en el Pakistán señalan la existencia de mercados activos en el 70 por ciento de los cursos de agua37.
37 Véase la nota 35.El sistema de distribución de aguas del oeste de los Estados Un idos surgió en el siglo pasado, a partir de las costumbres de los mineros y agricultores38. Este sistema se denomina «doctrina del usufructo prioritario», porque los derechos al agua se conceden en función de la fecha en que una persona empieza a usufructuar de ella. La expresión «el primero que llega es el primero en tener derecho» describe el principio básico, pues la fecha del comienzo del usufructo (de la solicitud de un permiso) establece el orden en que los usuarios pueden aprovechar la fuente de agua.
38 D. Getches. 1990. Water law in a nutshell, 2a ed. St Paul, Minnesota, West Publishing.
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RECUADRO 15 El modelo de distribución del agua de Francia podría calificarse de modelo de empresa de servicios públicos. La administración está en manos de seis comités de cuencas fluviales y otros tantos organismos financieros de cuencas fluviales, que controlan la extracción, el tratamiento y la distribución del agua. Los comités son la sede de las negociaciones y de la formulación de políticas en lo concerniente a la ordenación de las aguas en las respectivas cuencas. Los organismos basan sus planes de acción en un amplio conjunto de datos hidrológicos (requisitos de calidad y cantidad), y constituyen un centro de conocimientos y de capacidad técnica al servicio del Gobierno y de otros usuarios interesados. Los comités recaudan derechos, conceden préstamos y subvenciones, preparan planes a largo plazo, acopian y analizan datos hidrológicos, realizan estudios y financian investigaciones. Los comités aprueban planes de fomento de aguas de 20 ó 25 años de duración, y cada cinco años establecen planes de acción para mejorar la calidad del agua. Fijan asimismo dos tipos de derechos que los usuarios tienen que pagar: por el consumo de agua y por la contaminación puntual. Estos derechos brindan incentivos a los usuarios y se destinan a un fondo para alentar un mejor aprovechamiento del agua mediante subvenciones o préstamos blandos. Los comités están integrados por representantes de las administraciones estatales a nivel nacional, regional y local, así como por privados de consorcios industriales, agrícolas y urbanos. Quienes extraen agua sin autorización (salvo pequeñas cantidades) tienen que medirla y pagarla. Los costos dependen del tipo de fuente (si es de superficie o subterránea) y del valor que tenga en esa cuenca específica. También se aplica el principio de que «quien contamina paga». Si bien se reconoce que la asimilación de la contaminación es un uso legítimo del agua, quien causa contaminación tiene que pagar los costos de las medidas de reparación de los eventuales daños provocados. Según los informes, el sistema se autofinancia y ha funcionado bien por más de 25 años. El sistema francés proporciona soluciones viables y al parecer eficaces a los principales problemas de la gestión pública de los recursos hídricos: la escasez de agua, la contaminación y el uso conjunto de aguas de superficie y subterráneas. Sin embargo, parece ser que el sistema se basa más en las decisiones de la administración central que en las preferencias e iniciativas de los particulares. Por ejemplo, las tarifas del agua se fijan, sin tener en cuenta los valores de escasez, por medio de licitaciones y de las ofertas de los usuarios. Fuente: Banco Mundial. 1993. Water resources management: a policy paper. |
Los derechos de aguas están generalmente ligados a una parcela de terreno. Sin embargo, en la mayoría de los Estados esos derechos pueden venderse a otra persona para su uso en otra parcela, sin perder por ello la prioridad. El Estado protege los derechos contra otros usufructuarios, y el gobierno no puede despojar de ellos a nadie sin una justa indemnización de su valor económico estimado39.
39 R.A. Young. 1986. Why are there so few transactions among water users? Am. J. Agric. Econ., 68: 1143-1151.En el sistema del usufructo prioritario, los derechos de agua de riego son administrados por cooperativas privadas sin fines de lucro o por servicios distritales públicos, bajo la supervisión del gobierno. Las necesidades de financiación y la recuperación de costos se basan normalmente en la superficie atendida, no en un estricto sistema de precios por volumen. En los comienzos de la historia del riego en el oeste de los Estados Unidos, la principal fuente de fondos era el capital privado. En el siglo XX, la financiación privada ha sido sustituida casi completamente por las subvenciones federales. Por el contrario, el abastecimiento de agua municipal e industrial es financiado normalmente por los usuarios, con un sistema de fijación de precios basado en la totalidad de los costos.
En los últimos años, los Estados del sur de Australia han comenzado a distribuir el agua mediante un sistema de derechos transferibles40. La legislación australiana sobre los recursos hídricos se basa en un sistema de licencias no prioritario, bajo el control y la propiedad del Estado. Los privados obtienen el derecho a usar el agua mediante una licencia que expide un organismo oficial; este derecho se limita normalmente a un tipo de uso específico en un determinado terreno. En contraste con la doctrina estadounidense del usufructo prioritario, todos los usuarios se ven igualmente afectados por los déficit de abastecimiento, y las licencias expiran transcurrido un cierto período. Estudios recientes41 señalan la necesidad de que las licencias se basen en la capacidad del sistema hídrico, en proporción con las cantidades asignadas en la licencia inicial.
40 J.J. Pigram. 1992. Transferable water entitlements in Australia. Centre for Water Policy Research, University of New England, Armidale, Nueva Gales del Sur, Australia.En el sur de Australia, la transferencia de los derechos se limita generalmente a los usuarios del agua de una misma cuenca hidrográfica, imponiéndose condiciones especiales para proteger la regularidad del abastecimiento y evitar daños a terceros. En los informes de evaluación del funcionamiento del mercado del agua se destacan dos puntos: primero, el sistema está facilitando la reasignación del agua de usos de bajo valor a otros de mayor valor; segundo, los derechos transferibles deberían considerarse como parte de un amplio programa de descentralización de la adopción de decisiones en todo el sector de los recursos hídricos42.41 N.J. Dudley y W.F. Musgrave. 1988. Capacity sharing of water reservoirs. Water Resour. Res., 24: 649-658.
42 Véase K.D. Frederick. 1993. Balancing water demand with supplies: the role of management in a world of scarcity. Technical Paper No. 189. Washington, D.C., Banco Mundial.
En la práctica, las fuerzas del mercado rara vez establecen los precios del agua; normalmente, éstos son fijados por organismos de abastecimiento de propiedad pública o por empresas de servicios públicos reguladas del sector privado. Los precios del agua («tarifas» en la jerga de los servicios públicos) repercuten tanto en la eficiencia como en la equidad, e influyen también en los ingresos del organismo en cuestión. El plan tarifario para la recuperación de los costos y la distribución del agua es una variable que determina el organismo abastecedor o regulador.
La fijación de tarifas puede evaluarse dentro de un marco de objetivos múltiples, en el que la eficiencia de la asignación, la equidad en la distribución de los ingresos y la justa repartición de los gastos sean factores fundamentales. También se tienen en cuenta los criterios secundarios de simplicidad, viabilidad administrativa y estabilidad.
La política más común de fijación de precios del agua es una tasa a tanto alzado, concebida principalmente para recuperar los costos. Este tipo de tasas uniformes no se fija en función del volumen recibido, si bien se utiliza como base un criterio sustitutivo. En la agricultura, la base más frecuente para calcular las tarifas del agua o los derechos por servicio es la superficie regada. En el uso doméstico en el mundo industrializado las tasas uniformes pueden basarse en el número de residentes en la vivienda, el número de habitaciones, el número y tipo de artefactos que utilizan agua, o un cálculo del valor de la propiedad.
El sistema de las tasas uniformes es objeto de críticas porque carece de incentivos para racionar el agua en función de lo que se está dispuesto a pagar. Sin embargo, ese sistema es fácil de administrar y asegura ingresos suficientes al proveedor. Se arguye que los elevados costos de instalación y mantenimiento de los contadores son la razón principal para no cambiar de procedimiento. Pero este argumento es convincente sólo en los casos en que el agua es abundante, los costos de abastecimiento son bajos y los dirigentes dudan de que el precio por volumen vaya a tener efectos de racionamiento. En los otros casos, los directores de aguas están introduciendo la fijación de precios por volumen, a fin de hacer frente a los problemas de escasez de agua y a los altos costos que entraña el alumbramiento de nuevas fuentes. En el Recuadro 16 se exponen algunos datos de países en desarrollo que demuestran que los precios restringen efectivamente el uso del agua.
Los responsables de las políticas interesados principalmente en la eficiencia de la distribución (en elevar al máximo el producto social neto) como objetivo del plan tarifario propugnan la fijación de precios de acuerdo con el costo marginal. El costo marginal representa el costo incremental del suministro de un bien o servicio. Consiste en una escala de costos relacionada con la cantidad, y por lo general aumenta a medida que se registran nuevos incrementos. Cuando los precios del agua se fijan al costo marginal, los consumidores sensatos demandan más agua en la medida en que su disposición a pagar (demanda) supera los costos increméntales. En teoría, con la fijación de precios conforme al costo marginal se consigue la distribución más eficiente desde el punto de vista económico.
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RECUADRO 16 Estudios realizados en Australia, el Canadá, los Estados Unidos, Israel y el Reino Unido han demostrado que la demanda de agua disminuye entre un 3 y un 7 por ciento cuando las tarifas aumentan el 10 por ciento. Si bien es difícil calcular la elasticidad de la demanda sin medir el consumo, algunas investigaciones hechas en países en desarrollo indican cómo los precios, combinados con otras medidas de política, afectan la utilización de agua. China. En Beijing, el establecimiento de cupos de agua y de fuertes recargos para quienes los superan hizo que la utilización industrial de agua en los años ochenta se redujera el 37 por ciento. Durante el mismo período, el sector industrial experimentó una rápida expansión. India. Una fábrica de fertilizantes de Goa redujo en un 50 por ciento el consumo de agua ante el aumento de su precio. La fábrica utiliza ahora 10,3 m3 de agua para producir una tonelada de nutrientes, pagando 0,12 dólares por m3. En contraste, una fábrica análoga en Kanpur paga 0,01 dólares por m3, pero utiliza 24,35 m3 de agua por tonelada de nutriente. Indonesia. En Bogor, un aumento del 200 al 300 por ciento en las tarifas del agua (de 0,15 a 0,42 dólares por los primeros 30 m3 al mes) redujo el consumo mensual de agua en un 30 por ciento aproximadamente en los usos domésticos y comerciales. Fuente: R. Bhatia y M. Falkenmark. 1992. Water resource policies and the urban poor: innovative approaches and policy imperatives. Documento de referencia de la ICWE, Dublín, Irlanda. |
43 R. Coase. 1971. The theory of public utility pricing and its applications. Bell J. Econ., 1: 113-128.Casi todas estas críticas pueden solucionarse aplicando un sistema de precios múltiple: primero se fija un precio marginal igual al costo marginal, y después se grava una contribución para recuperar las sumas que hayan excedido de los costos marginales. Incluso así, estos planes múltiples no suelen reflejar correctamente el concepto económico de los costos de oportunidad, sino que se centran en la recuperación de los valores iniciales o incorporados. Los costos de oportunidad incluyen, en este caso, tanto lo que cuesta asegurar los suministros increméntales como el valor del agua para otros usos44. Los costos de oportunidad deberían determinarse una vez ajustados los precios, para dar cabida a las distorsiones que provoquen las intervenciones oficiales en la persecución de otros objetivos. Dicho en la jerga económica, deben utilizarse los «precios sombra» o «precios virtuales»45.
44 G.M. Meier. 1983. Pricing policy for development management. EDI Series in Economic Development. Baltimore, The Johns Hopkins University Press.El principio de la fijación de precios conforme al costo medio establece la recuperación de todos los costos gravando cada unidad según el costo medio del suministro de todas las unidades. Es un método simple y fácil de entender, además de justo y equitativo. Los beneficiarios del recurso pagan solamente los costos en que se ha incurrido por su causa. Los usuarios reciben las señales deseadas, aunque no con la precisión del sistema de precios múltiple. Aquí también, la base para calcular los costos medios suelen ser solamente los costos iniciales, no los de oportunidad.45 L. Small e I. Carruthers. 1991. Farmer-financed irrigation. Cambridge, Reino Unido, Cambridge University Press.
El principio de la capacidad de pago se fundamenta en el criterio de la equidad. Las tarifas del agua dependen más de los ingresos o el capital que de los costos. Este principio es la base más común para fijar las tarifas del riego en todo el mundo, y también se suele aplicar en los países en desarrollo para el abastecimiento de agua a las aldeas. Los economistas que consideran el agua como un producto tienden a criticar el principio de la capacidad de pago. Como los pagos guardan poca relación con los costos, no se mide de ninguna manera la disposición a pagar en función del consumo. Este concepto de la capacidad de pago es intrínsecamente subjetivo, y las presiones políticas influyen frecuentemente en la fórmula adoptada, de manera tal que el capital procedente de los contribuyentes fluye hacia los usuarios del agua.
En muchas partes del mundo, el agua es tan escasa que se justifican los costos tangibles e intangibles del establecimiento de sistemas oficiales de precios. Las tasas a tanto alzado podrían satisfacer las necesidades del reembolso de los costos en ausencia de escaseces graves. Sin embargo, cuando no hay señales de escasez de agua, surgen presiones para adoptar soluciones de tipo estructural (más obras de captación, almacenamiento y distribución del agua) a fin de satisfacer necesidades de agua incorrectamente percibidas. Como es inevitable que los suministros de agua sigan siendo escasos, se acabará adoptando planes tarifarios múltiples que reflejen los costos reales o de oportunidad del agua y de los otros recursos necesarios para la prestación del servicio. Las obras que describen la configuración más deseable de los mercados del agua, lo mismo que las que tratan de la fijación de sus precios, han convergido en la noción de un sistema de precios que refleje el costo de oportunidad del agua a través del mecanismo de los derechos de agua transferibles46.
46 Véanse R.K. Sampath. 1992. Issues in irrigation pricing in developing countries. World Dev., 20(7): 967-977; y A. Randall. 1981. Property entitlements and pricing policies for a maturing water economy. Aust. J. Agric. Econ., 25: 195-212.
Las aguas freáticas constituyen un recurso sumamente importante para muchos países en desarrollo, entre ellos Bangladesh, la India, el Pakistán y toda la región del Cercano Oriente. En la India, a finales de los años ochenta, casi la mitad del área de regadío neta se abastecía de pozos entubados47. La ordenación de los acuíferos plantea enormes problemas normativos, ya que su objeto es la compleja interacción entre la sociedad y el medio físico. En la ordenación o reglamentación de los acuíferos sobreexplotados hay que adoptar dos tipos de decisiones de principio colectivas. Uno de ellos, la ordenación del agua, se basa en: i) la tasa anual adecuada de bombeo; ii) la distribución geográfica del bombeo; y iii) si los suministros de agua se aumentan y/o el acuífero se recarga artificialmente. El otro tipo de decisiones de política, la coordinación de los extractores, determina: i) las instituciones y políticas que dividen la tasa de extracción entre los posibles usuarios y categorías de usuarios, a la vez que influyen en el comportamiento del extractor; y ii) cómo se vigilan y aplican las normas que limitan el bombeo.
47 P. Crosson y J.R. Anderson. 1992. Resources and global food prospects. World Bank Technical Paper No. 184. Washington, D.C., Banco Mundial.Hay tres clases generales de mecanismos institucionales para la ordenación de los acuíferos: los precios y gravámenes, los controles basados en la cantidad y las licencias intercambiables.
Precios y gravámenes para controlar el bombeo. Un posible método para lograr tasas de extracción económicamente eficaces consiste en gravar el bombeo. Un gravamen o tasa adecuadamente escalonado confronta a los bombeadores tanto con el costo de uso previsto como con el costo externo (los mayores costos del bombeo) impuesto a los extractores vecinos. Este tipo de tasa sobre el agua integra los costos para el usuario y los costos externos y logra una tasa de extracción óptima.
En la ordenación de los acuíferos, este método tiene en cuenta una importante dificultad: los extractores se imponen costos a sí mismos (en otras palabras, los costos externos son recíprocos). El menor consumo de agua como consecuencia de una tasa sería a expensas de la redistribución de las rentas a la autoridad fiscal, reduciendo los ingresos netos de quienes explotan los acuíferos.
Controles basados en la cantidad. Estos mecanismos van desde simples licencias de pozos hasta derechos de bombeo intercambiables. Las licencias de pozo y bomba otorgan el derecho a instalar y explotar un pozo de una determinada capacidad. Las licencias de riego suelen especificar las tierras en las que puede usarse el agua de pozo, lo que restringe el transporte del agua a otros sitios.
A fin de proteger a los extractores existentes, las licencias para nuevos pozos pueden limitarse a ciertas zonas. Por ejemplo, en los Estados Unidos, el Estado de Colorado identifica cuencas freáticas seleccionadas (para los acuíferos con una limitada recarga natural), en las que las licencias para abrir nuevos pozos tienen que satisfacer ciertos criterios: no puede agotarse más del 40 por ciento de las reservas en un radio de 4,8 km por un período de 25 años. En la mayoría de los casos, las licencias de pozos no fijan límites a la cantidad de agua bombeada: se supone que las limitaciones económicas impuestas por los costos de extracción y los precios de las cosechas bastan para impedir los excesos.
Las licencias con adecuadas especificaciones del tamaño y espaciamiento pueden reducir las tasas de extracción. También son relativamente fáciles de controlar y bastante aceptables para los extractores, que rechazan profundamente otros sistemas reguladores más estrictos. Además, las licencias son más eficaces sobre todo antes de que los problemas se agraven y se compliquen, en los casos en que la prohibición de establecer nuevos pozos y bombas resuelve el problema o cuando el agua extraída no se exporta fuera de la zona que cubre el acuífero. En los casos más graves, cuando todos los usuarios tienen que reducir las extracciones anuales, habrá que estudiar la implantación de tasas reguladoras de las extracciones.
El cupo de bombeo es un mecanismo de control de la cantidad más preciso. En él se especifica una tasa anual fija de extracción para cada usuario del agua. La cantidad inicial puede asignarse en proporción con el uso en un período base (aunque este sistema podría desencadenar una carrera por la extracción para adquirir derechos iniciales), o basarse en la proporción de tierra que el usuario posee sobre el acuífero. La tecnología para medir las extracciones no es compleja ni cara; por lo tanto, si los usuarios están dispuestos a que se les calcule el agua extraída, no tiene por qué ser difícil aplicar un sistema de vigilancia y cumplimiento. En principio, los cupos de bombeo no difieren de los derechos convencionales de agua de superficie, que facultan a sus titulares a utilizar una proporción fija del caudal disponible cada año.
Algunas experiencias indican que los agricultores que han gozado anteriormente de un acuífero no regulado creen tener derecho a extraer agua sin límite alguno para usarla en las tierras que se hallan sobre el acuífero. Suelen ser renuentes a que se les mida la cantidad, y cuando se instalan medidores, éstos parecen sufrir un sinnúmero de inexplicables «averías».
Los pozos muy pequeños que satisfacen las necesidades del ganado o de los hogares podrían quedar exentos del sistema de licencias y cupos. Si los excesos son sólo moderados, el costo de la vigilancia de cada equipo pequeño podría ser mayor que los beneficios de una menor extracción. Asimismo, por razones de distribución de ingresos, los responsables de las políticas pueden no querer imponer limitaciones a los pequeños agricultores.
Derechos de bombeo transferibles. Estos derechos constituyen una alternativa cuando un cupo fijo es demasiado inflexible ante las variaciones de las reservas de agua y las condiciones de la demanda. El derecho de bombeo puede dividirse en dos componentes: uno se refiere al derecho a la reserva de agua y el otro al derecho a la recarga anual. Ambos pueden variar de un año a otro, y las asignaciones las fija la autoridad a cargo de las aguas freáticas. Los derechos anuales a la reserva básica variarán según las condiciones económicas e hidrológicas corrientes y previstas (incluidos los precios de la energía y los productos, las tasas de interés y la reserva restante de agua subterránea). Los derechos a la recarga anual y caudales de retorno procedentes de los usos humanos pueden fijarse de manera que reflejen un promedio variable de la recarga estimada en los últimos años.
El carácter transferible de los derechos fomenta la eficacia económica a largo plazo, permitiendo una redistribución hacia los usos de mayor valor a medida que cambian las condiciones económicas. Los derechos transferibles están también en consonancia con los criterios de control local y entrañan una interferencia mínima con la libertad individual para llevar adelante una granja o una empresa.
Según un estudio reciente, los derechos negociables y los mercados de aguas freáticas están aumentando en la India, donde hasta la mitad del área bruta regada por pozos entubados se abastece con agua comprada48. En el Recuadro 17 se explica cómo operan en Bangladesh los vendedores de agua para usos agrícolas.
48 Véase la nota 35.En la ordenación de las aguas freáticas, los criterios basados en la cantidad parecen ser preferibles a las tasas por bombeo. Pueden ofrecer soluciones económicamente eficaces con menores cargas de vigilancia y cumplimiento, a la vez que evitan las repercusiones redistributivas de los impuestos o subvenciones. Si bien es cierto que se necesitan nuevos controles externos del bombeo, éstos no tienen por qué ser más represivos que los derechos de propiedad de otros recursos o productos.
El manejo conjunto de los sistemas interrelacionados de corrientes de agua y acuíferos se llama ordenación conjunta de las aguas freáticas y de superficie. Los acuíferos relacionados con corrientes de superficie suelen presentar posibilidades y problemas de ordenación bien definidos. El acceso ilimitado a las aguas freáticas puede reducir la disponibilidad de agua para quienes tienen derechos sobre los caudales de superficie.
En el Estado de Colorado, en los Estados Unidos, hace dos decenios surgió un problema para los regantes de la cuenca fluvial del Platte del Sur. La explotación de las aguas freáticas redujo el caudal del río, pero sólo en una pequeña proporción de la cantidad bombeada. La solución más obvia -incorporar a los extractores al sistema existente de derechos de agua de superficie, protegiendo al mismo tiempo a quienes ya tenían derechos sobre esas aguas- habría supuesto sacrificar gran parte de los considerables beneficios económicos derivados de la explotación del acuífero.
Tras haber probado varios métodos, se encontró una solución basada en la creación de un mercado para los derechos existentes a las aguas de superficie. En caso de escasez, los usuarios de las aguas freáticas podían reponer la parte del caudal extraída mediante el bombeo del acuífero. Asimismo, podían reemplazar el agua por medio de la compra y entrega de derechos al agua de un embalse. Young, Daubert y Morel-Seytoux49 demostraron que este sistema descentralizado era económicamente mejor que la alternativa de obligar a los extractores a acogerse al sistema de los derechos de agua de superficie. Pero para aplicar una solución de este tipo son condiciones necesarias la inmediata disponibilidad de otras fuentes de agua y la existencia de instituciones flexibles para la transferencia del agua. En las grandes cuencas aluviales del Indo y el Ganges-Brahmaputra, sin embargo, existen ciertamente numerosas oportunidades para aplicar este sistema basado en el mercado.
49 R.A. Young, J.T. Daubert y H.J. Morel-Seytoux. 1986. Evaluating institutional alternatives for managing an interrelated stream-aquifer system. Am. J. Agric. Econ., 68: 787-791.
Posibilidades de control de la contaminación no puntual
Las actividades humanas de producción y de consumo generan contaminación al extraer y procesar materias primas para convertirlas en bienes de consumo. Algunos desechos (residuos) del proceso de producción se devuelven al medio ambiente (por ejemplo, los residuos químicos de las refinerías de petróleo descargados a los ríos). Asimismo, los hogares devuelven los subproductos no deseados del consumo al medio ambiente -las alcantarillas, el aire o los lugares de recepción de desechos sólidos-. El principio del balance de materiales, derivado de las leyes básicas de la física sobre la conservación de la materia, establece que, a largo plazo, la masa de los residuos descargados al medio ambiente tiene que ser igual a la masa de los materiales extraídos inicialmente de él para fabricar los bienes de consumo. El medio ambiente es igualmente importante como asimilador de residuos que como fuente de materiales50.
50 Véase D.W. Pearce y R.K. Turner. 1990. Economics of natural resources and the environment, Capítulo 2. Baltimore, The Johns Hopkins University Press.Una importante consecuencia del principio del balance de materiales en el plano de las políticas es que los residuos tienen que ir a parar a alguna parte, ya sea como masa o como energía. El manejo de las descargas a los cursos de agua ha de integrarse con la eliminación de desechos en la atmósfera y en vertederos. Tal vez la reducción de la cantidad de desechos descargada en el agua no resuelva el problema general de la sociedad si los residuos se envían a otra parte, como sería la atmósfera, si se queman, o los vertederos.
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RECUADRO 17 Para beneficiarse del riego no hay que ser propietario de tierras, ni siquiera agricultor. El riego aumenta el empleo y ofrece a los que no tienen tierras oportunidades de trabajar en granjas o en actividades de producción o comercialización. En Bangladesh, el riego ha brindado también nuevas posibilidades lucrativas a los que carecen de tierras, al permitirles explotar y vender el agua. Los vendedores de agua están organizados con ayuda de PROSHIKA, una de las varias organizaciones no gubernamentales que tienen por objeto establecer servicios de riego para los agricultores aprovechando las abundantes aguas freáticas existentes en gran parte del país. El agua dulce subterránea es un recurso muy difundido, pero suele estar presente en pequeñas cantidades que sólo llegan a cubrir las necesidades domésticas. Sin embargo, en las grandes cuencas aluviales, como las del Nilo, el Indo y el Ganges-Brahmaputra, el material de aluvión puede llegar a tener una profundidad de 100 metros o más, y el 10 o incluso el 20 por ciento de su volumen puede consistir en agua dulce. La vasta reserva de agua subterránea se recarga anualmente por las inundaciones, la percolación del agua de los canales y del suelo y la infiltración de las lluvias. Las aguas freáticas son particularmente valiosas porque su disponibilidad es constante y, a diferencia de lo que ocurre en los embalses, las pérdidas por evaporación son mínimas. Cuando también existen canales de superficie que proporcionan un abastecimiento básico más o menos constante, las aguas freáticas pueden utilizarse conjuntamente con esos suministros para satisfacer las demandas máximas de los cultivos. Además, el agua subterránea suele hallarse disponible cerca de las granjas, y los agricultores tienen un mayor control sobre ellas. En las zonas rurales de Bangladesh, más del 50 por ciento de la población no tiene tierras o posee menos de 1,2 ha. Por lo tanto, es muy importante que los pobres tengan acceso a recursos productivos tales como el agua. La experiencia de PROSHIKA consistió en organizar grupos de campesinos sin tierra, utilizar eficazmente los créditos para la compra de equipo móvil de bombeo y proporcionar un servicio seguro a los agricultores y aparceros. Los vendedores de agua orientaron sus servicios hacia zonas donde los agricultores tenían parcelas muy pequeñas y diseminadas, regando sus campos con agua extraída de pozos poco profundos y baratos con ayuda de bombas diésel portátiles. Los agricultores pagan a los vendedores una proporción de la producción, una cantidad en efectivo u, ocasionalmente, una cantidad fija en especie. El éxito de la misión PROSHIKA dependió principalmente del acceso al crédito (que PROSHIKA contribuyó a organizar), así como de la capacitación y el apoyo técnico en relación con la agricultura, la gestión, el alfabetismo, la salud y la solidaridad de grupo. Los vendedores lograron un mejor aprovechamiento del agua y una mayor equidad facilitando el acceso directo a ella por parte de los pequeños agricultores, que suelen ocupar el último lugar en otros sistemas de riego; se beneficiaron de la distribución más equitativa de los bienes productivos entre los que tienen tierras y los que carecen de ellas; crearon más empleo dentro y fuera del grupo, como consecuencia de una agricultura más productiva; obtuvieron dinero en efectivo para comprar más alimentos y fomentar la agricultura comercial; participaron en el desarrollo del mercado del agua, lo que impidió que los agricultores y propietarios de tierras más ricos crearan el monopolio de los «señores del agua»; y demostraron que los pobres pueden tener capacidad crediticia, sin necesidad de la tierra como garantía. La experiencia de PROSHIKA está cundiendo por todo el país y contiene valiosas enseñanzas para otros países en desarrollo. Fuente: G.E. Wood, R. Palmer-Jones, Q.F. Ahmed, M.A.S. Mandal y S.C. Dutta. 1990. The water sellers: a cooperative venture by the rural poor. West Hartford, Connecticut. Kumarian Press. |
Las opciones de política para combatir la contaminación no puntual del agua plantean especiales dificultades por la gran variedad de fuentes y de contaminantes. La principal fuente de este tipo de contaminación es el sector agrícola. Los fertilizantes y plaguicidas son transportados desde la superficie del suelo hasta lagos y corrientes, o llegan por percolación a los depósitos de aguas freáticas. Los acuíferos se contaminan con los nitratos procedentes de la aplicación de fertilizantes y los desechos del ganado. También son fuentes de contaminación no puntual de las aguas la explotación maderera, el desbroce de tierras para el desarrollo urbano y las actividades mineras. Otros factores que contribuyen son los desagües pluviales urbanos, las pérdidas de los depósitos de petróleo enterrados y la explotación minera a tajo abierto o subterránea.
La escorrentía procedente de las fincas y los bosques puede transportar sólidos en suspensión y sedimentos, así como sólidos y sustancias químicas disueltas (fertilizantes minerales, particularmente nitrógeno y fósforo, y plaguicidas). Otras sustancias que a menudo se observan en la escorrentía de origen no local izado son las materias orgánicas que consumen oxígeno, los productos del petróleo, los metales pesados y las bacterias fecales. La contaminación no puntual se caracteriza además por su naturaleza episódica. Una intensa lluvia o un derretimiento de nieve superior a lo normal suelen ser el factor desencadenante, a diferencia del flujo de descarga más regular de las fuentes puntuales. Estas características relativas al tipo de fuente y a la periodicidad pueden hacer necesaria una variedad de tecnologías de control para lograr una eficaz disminución del fenómeno.
La lucha contra la contaminación no puntual también puede estar determinada por la naturaleza de las actividades humanas que causan el problema. Por ejemplo, la contaminación producida por las tierras de un agricultor depende no solamente del régimen de lluvias y de las características del terreno (inclinación y textura del suelo), sino también de muchas decisiones anteriores sobre el aprovechamiento de la tierra y la producción, incluidas la elección de los cultivos, las prácticas de labranza y la utilización de plaguicidas y fertilizantes. Las opciones de producción de los agricultores están, a su vez, influenciadas por los precios de mercado de los insumos y productos, así como por los programas oficiales de sostenimiento de los precios y de los ingresos. De hecho, la contaminación provocada por el sector agrícola es exacerbada por las políticas oficiales que aumentan demasiado el atractivo de ciertos cultivos. Las buenas intervenciones normativas deben modificar aquellos aspectos de las decisiones de los agricultores que sean fuente de contaminación.
Las opciones de política para combatir la contaminación no puntual se clasifican en cognoscitivas, reguladoras y de incentivación. Las de orden cognoscitivo (voluntario) son las que utilizan la educación, la persuasión moral y la asistencia técnica para influir en la conducta de quienes contaminan. Las opciones de esta clase son atractivas por su bajo costo económico y político. Se han experimentado en algunos países, pero su éxito ha sido limitado, por varias razones; por ejemplo, los costos privados que acarrea un cambio en las prácticas de aprovechamiento de la tierra pueden ser considerables, mientras que los beneficios particulares tal vez no sean evidentes. Debido a la incierta vinculación que existe entre el cambio de las decisiones de producción y la mejora de la calidad del agua (a menudo en lugares distantes), los particulares tienen pocos alicientes para ensayar nuevos métodos.
Las políticas reguladoras consisten en la aplicación de medidas o prohibiciones específicas contra los responsables de la degradación de la calidad del agua. Un criterio es usar normas de diseño que especifiquen las acciones que haya que emprender (tales como un plan de ordenación para el control de los sedimentos), o las que haya que prohibir (como ciertas prácticas de cultivo en tierras muy propensas a la erosión)51. Las normas de funcionamiento, en cambio, fijan límites a la tasa de descarga contaminada a una masa de agua. En este caso, la ingerencia en las prácticas de aprovechamiento de la tierra es sólo en respuesta a las violaciones que se hayan observado52. Ninguna de las dos técnicas está exenta de limitaciones. La reglamentación sobre las normas de diseño es más fácil de cumplir; sin embargo, puede ser innecesariamente onerosa, porque su aplicación general puede imponer costos a quienes poco contribuyen a generar el problema. Las normas de funcionamiento, por lo menos en principio, se centran más directamente en la fuente contaminante, pero son difíciles de vigilar y de hacer cumplir. Como una medición exacta de las descargas (particularmente en las pequeñas granjas) es casi imposible, las disputas sobre las fuentes reales de contaminantes son interminables.
51 W. Harrington, A.J. Krupnick y H.M. Peskin. 1985. Policies for non-point source pollution control. J. Soil Water Conserv., 40: 27-33.Entre las alternativas a las políticas reguladoras figuran varios sistemas de incentivos, tales como impuestos, subvenciones y políticas comerciales que tengan en cuenta las emisiones53. Pueden gravarse con impuestos o derechos ya sea los insumos o las salidas contaminadas. Por ejemplo, en Suecia se han impuesto cargas extraordinarias a los fertilizantes agrícolas, y el dinero recaudado se utiliza para financiar la vigilancia de la calidad del agua. Se prevé que los costos más altos reducirán sus tasas de aplicación y, por consiguiente, la contaminación del agua. Sin embargo, no es probable que los impuestos se fijen tan altos como para que afecten de manera considerable el aprovechamiento de la tierra, ya que ello tendría efectos adversos sobre los ingresos.52 G. Anderson, A. De Bossu y P. Rush. 1990. Control of agricultural pollution by regulation. En I.B. Braden y S.B. Lovejoy, eds. Agriculture and water quality: international perspectives. Boulder, Colorado, Reiner.
53 K. Segerson. 1990. Incentive policies. En J.B. Braden y S.B. Lovejoy, eds. Agriculture and water quality: international perspectives. Boulder, Colorado; Londres, Reiner.Otra solución podría ser gravar la contaminación con una «carga por efluentes». Sin embargo, la tarea de fijar derechos y establecer con exactitud los daños que cada agricultor causa con sus efluentes es de una complejidad técnica y administrativa abrumadora. En la documentación disponible no figura ningún ejemplo de este tipo de imposición a la contaminación no puntual que haya dado buenos resultados.
Las subvenciones podrían alentar a los agricultores a reducir la contaminación, a adoptar prácticas de aprovechamiento de la tierra más adecuadas o a hacer inversiones que no perjudiquen el medio ambiente. Las subvenciones para impedir la erosión del suelo (y las pérdidas de productividad concomitantes) cuentan con una larga tradición en muchos países y constituye, políticamente, la opción más atractiva. A diferencia de otros criterios, que imponen los costos a la fuente emisora y extienden los beneficios a toda la sociedad, los costos de las subvenciones recaen sobre la población en general y los beneficios favorecen al usuario de la tierra. Sin embargo, a algunos grupos les resulta inaceptable que se pague a los que contaminan para que eviten las actividades de contaminación. Además, los pagos podrían favorecer a personas que de todas maneras adoptarían las prácticas adecuadas.
Por último, otro criterio es la compra incondicional de los derechos de aguas y/o de aprovechamiento de la tierra. Por ejemplo, un organismo público podría adquirir los derechos sobre una parte o la totalidad de las tierras contaminantes y manejarlas de manera que se salvaguarde la calidad del agua. Ya se ha emprendido la compra de tierras forestales tropicales por organismos públicos o privados a fin de conservar los bosques de crecimiento primario, con mejoras en la calidad del agua como beneficio adicional. Pero también en este caso, los costos recaen principalmente sobre los beneficiarios, y no sobre los que aprovechan la tierra, cuyas prácticas son realmente las responsables de la contaminación.
