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IV. ASPECTOS NORMATIVOS DE LA AGRICULTURA DE REGADIO


El riego en el decenio de 1990 y mas adelante

El riego es un componente esencial del desarrollo agrícola sostenible, pero no es un sector de características únicas, sino que enfrenta dificultades parecidas a las que aquejan a otras actividades económicas públicas o privadas. En las Secciones II y III se examinó cómo las medidas normativas que influyen en la demanda pueden ayudar a adoptar decisiones que fomenten el aprovechamiento eficiente del agua. Pero aunque las políticas y normas apropiadas son necesarias para mejorar la productividad del agua, en el sector del riego se requieren asimismo una serie de otras medidas encaminadas a economizar agua.

Algunas de las medidas para ahorrar agua se basan en un mayor aprovechamiento de los adelantos científicos, de ingeniería y tecnológicos relativos a los suelos, las plantas y el riego. Otras se centran en reformas administrativas y de la gestión para aumentar la eficiencia, lo que comprende la descentralización de los organismos públicos de riego y un mayor recurso a los sistemas de riego de propiedad de los agricultores o manejados por ellos.

En esta sección se ponen de relieve tres aspectos fundamentales del riego: las tendencias descendentes del crecimiento y la inversión en este sector; las dificultades que plantea la degradación del medio ambiente provocada por el riego; y los esfuerzos para reformar los sistemas de ordenación y administración. Muchos de los actuales problemas relacionados con el riego parecen enormes; el propósito de este estudio no es presentar un cuadro desalentador, sino concentrarse en los aspectos importantes que conformarán el futuro. Cuando los escasos recursos de aguas están bajo el control del hombreen los sistemas de riego, hay muchas oportunidades de aprovecharlos de manera óptima. El conocimiento cabal de los problemas asociados con las prácticas incorrectas de riego y de las posibilidades de un riego eficiente es un primer paso en la búsqueda de esas oportunidades.

El riego en el decenio de 1990 y mas adelante


Tendencias en el área de regadío
Precios de las cosechas y costos de construcción
El riego y la degradación de las tierras
El riego: buen gobierno y correcta ordenación
Ordenación del riego: asociaciones de usuarios del agua y ONG
La orientación futura de la política de ordenación de las aguas

Muchos de los problemas apremiantes del riego son reflejo de las influencias económicas, sociales y políticas que afectan a la sociedad en este período de cambiantes condiciones económicas y preocupaciones ambientales. A veces, los problemas relacionados con el riego son el resultado de una macroeconomía distorsionada que, a pesar de ofrecer subvenciones a la explotación, hace de la agricultura una actividad improductiva y se traduce, a largo plazo, en una constante infrainversión en las fincas. Si la macroeconomía no funciona bien y si los precios de la economía se apartan considerablemente de su valor real para la sociedad, es inevitable que el riego se resienta.

En otros casos, el problema está en el riego mismo. Los resultados globales de muchos proyectos de riego son decepcionantes. Las evaluaciones ponen de manifiesto una amplia gama de problemas, entre ellos: los costos y tiempos superiores a lo previsto; la mala gestión; la no obtención de todos los beneficios planificados; las repercusiones ambientales y sanitarias adversas; y la exacerbación de las desigualdades en la actual distribución social y económica de los activos entre los agricultores54. En el Recuadro 18 se resumen los principales aspectos normativos del riego identificados por la FAO, y las medidas que está adoptando la Organización para mejorar el aprovechamiento del agua en la agricultura.

54 A.K. Biswas. 1990. Monitoring and evaluation of irrigation projects. J. Irrig. Drain. Eng., 116(2): 227-242.

Tendencias en el área de regadío

En el año 1800 se regaban, en todo el mundo, alrededor de 8 millones de ha de tierras agrícolas. A finales del siglo XIX, la superficie regada había aumentado a 48 millones de ha, principalmente gracias a la ejecución de grandes proyectos hídricos en la India y en lo que ahora es el Pakistán55. En 1990, el área de regadío neta se cifró en 237 millones de ha, de los cuales cerca de las tres cuartas partes correspondían a países en desarrollo. China, la India y el Pakistán poseen ahora, por sí solos, aproximadamente el 45 por ciento del área de regadío del mundo y el 60 por ciento de la de los países en desarrollo.

55 S. Postel. 1989. Water for agriculture: facing the limits. Worldwatch Paper 93, diciembre.
A nivel mundial, el área de regadío creció a un ritmo medio del 1 por ciento anual durante los primeros años sesenta, y alcanzó una tasa anual máxima del 2,3 por ciento entre 1972 y 1975. A partir de entonces, la tasa de expansión comenzó a disminuir, y ahora es inferior al 1 por ciento anual. Con los actuales niveles de crecimiento demográfico, la menor expansión del área de regadío está generando un descenso sin precedentes de la cifra por habitante de superficie regada56.
56 Véase la nota 7.
Entre los motivos de la disminución figuran los mayores costos de construcción, la merma de los precios reales del trigo y el arroz, la creciente conciencia de los costos ambientales y sociales, y los mediocres resultados del riego a nivel de fincas y proyectos57.
57 M.W. Rosegrant y M. Svendsen. 1993. Asian food production in the 1990s. Food Policy, 18(2): 13-32.

Precios de las cosechas y costos de construcción

Los costos de construcción y funcionamiento de los proyectos de riego han ido en constante aumento en los últimos cuatro decenios, a medida que se explotaban las mejores tierras y las fuentes de agua más accesibles del mundo. Durante el mismo lapso de tiempo, los precios mundiales de los cereales disminuyeron de forma pronunciada. Por ejemplo, el precio real del arroz bajó un 40 por ciento entre mediados de los años sesenta y los últimos años ochenta.

En Indonesia y la India, los costos reales del riego se han duplicado desde principios del decenio de 1970. En Filipinas y Tailandia los costos de las obras de riego han aumentado un 50 por ciento, y en Sri Lanka se han triplicado58. Tras examinar varios informes y evaluaciones recientes, entre ellos muchos del Banco Mundial y de la FAO, Postel59 notifica que: «Hoy día, los costos de capital de las nuevas obras de riego oscilan entre 1 500 y 4 000 dólares por hectárea en los grandes proyectos de China, la India, Indonesia, el Pakistán, Filipinas y Tailandia. En México llegan a unos 6 000 dólares por hectárea. En Africa, donde a menudo faltan caminos y otra infraestructura y las parcelas que se pueden regar son relativamente pequeñas, los costos por hectárea ascienden a 10 000-20 000 dólares, y a veces más. En el extremo superior de este espectro, ni siquiera el cultivo doble de los productos de más valor puede hacer rentables los sistemas de riego». No son sólo los proyectos en gran escala los que se han vuelto tan caros; la FAO estima que incluso los costos de las obras de riego de tamaño mediano fluctúan entre 2 400 dólares por hectárea en Asia y 2 700 en Africa.

58 M. Svendsen y M. Rosegrant. 1992. Will the future be like the past? En Irrigated agriculture in Southeast Asia beyond 2000. Colombo, Sri Lanka, IIMI.

59 Véase la nota 7.

De la misma manera, la modernización de los proyectos de riego ya existentes se está volviendo cada vez más cara. Muchos viejos proyectos diseñados para el monocultivo vienen produciendo desde hace tiempo rendimientos cada vez más bajos, y sería necesario rediseñarlos para poder diversificar los cultivos, aumentar los rendimientos, conservar el agua y reducir los peligros para el medio ambiente. La modernización entraña el revestimiento de los canales, mejores estructuras de regulación hidráulica, un aprovechamiento más racional de la tierra y técnicas de riego apropiadas.

RECUADRO 18
LA FAO Y EL APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DEL AGUA

El Programa de Acción Internacional sobre el Agua y el Desarrollo Agrícola Sostenible (PAI-ADAS) fue creado por la FAO, con la cooperación de otras organizaciones de las Naciones Unidas, como parte de una estrategia para la ejecución del Plan de Acción de Mar del Plata para los años noventa.

El PAI-ADAS identificó cinco esferas prioritarias y algunas medidas comunes que requieren una acción concertada para lograr el desarrollo agrícola sostenible. Señaló que la escasez de agua constituye una importante limitación para la continuación del desarrollo agrícola en los países áridos y semiáridos; sin fuentes de agua renovables y sin un adecuado control y ordenación de los recursos hídricos, el desarrollo agrícola sostenible simplemente no es posible.

Las cinco esferas de acción prioritarias definidas en el PAI-ADAS son las siguientes: utilización eficiente del agua en las parcelas; anegamiento, salinidad y avenamiento; ordenación de la calidad del agua; programas hídricos en pequeña escala; y ordenación de los recursos hídricos de escasa disponibilidad.

Utilización eficiente del agua en las parcelas. El papel actual y potencial de la agricultura de secano y de regadío debe cuantificarse teniendo en cuenta las probabilidades de precipitaciones, las suministros de agua disponibles para el riego y su costo.

El riego en pequeña escala, incluida la aportación suplementaria de agua para la agricultura de secano, y una gran variedad de técnicas de recogida y esparcimiento de aguas ofrecen un potencial considerable y deberían desarrollarse más.

El plan de acción prioritaria propuesto señala que el aumento de la producción de los países en desarrollo en el decenio de 1990 debe provenir principalmente del incremento de la producción en las tierras de regadío existentes y, en segundo lugar, de los aumentos logrados en las tierras de secano. Para mejorar la entrega de agua y controlar los niveles freáticos en la agricultura de regadío, es necesario establecer sistemas de seguimiento, evaluación y retroinformación; impartir una capacitación adecuada en la ordenación del riego, y desarrollar y fortalecer los servicios de extensión en esta materia; y fomentar el intercambio de información entre los agricultores, los extensionistas, los ingenieros proyectistas y los investigadores para mejorar la comprensión de los diversos enfoques y técnicas. Asimismo, deberían adoptarse medidas para examinar, elaborar y aplicar políticas de fijación de precios para el agua, y establecer procedimientos eficaces de regulación de la oferta y la demanda, así como mecanismos de recuperación de costos para el funcionamiento y mantenimiento de los proyectos de irrigación.

Para aumentar la producción en las tierras de secano, será necesario traducir los conocimientos actuales sobre la ordenación del suelo y el agua en medidas que ayuden a aumentar el aprovechamiento eficiente del agua en la agricultura. También es preciso fortalecer la investigación en la esfera de la ordenación del agua y del suelo en la agricultura de secano, y reunir y difundir ejemplos de prácticas productivas y eficaces.

Anegamiento, salinidad y avenamiento. El anegamiento y la salinidad figuran entre las principales causas de una producción decreciente en muchos proyectos de riego. El anegamiento se debe a una aportación excesiva de agua en sistemas que tienen una capacidad natural de drenaje limitada. Una vez ocurrido el anegamiento, la salinidad aumenta porque el agua de riego deposita sólidos disueltos en el suelo. Así pues, es fundamental vigilar el nivel de la capa freática desde el comienzo mismo de los proyectos para poder adoptar medidas correctivas antes de que el suelo sufra daños.

El plan de acción indica que en la agricultura de secano se requiere drenaje superficial para evitar el anegamiento temporal y la inundación de las tierras bajas. En la agricultura de regadío, el drenaje artificial es indispensable en casi todos los casos. Es muy importante reducir al mínimo las necesidades de drenaje y sus costos, restringiendo la aportación excesiva de agua mediante un mejor diseño de los sistemas y mejores prácticas de utilización del agua en las fincas. La vigilancia de las aguas freáticas y la realización de estudios del balance hídrico ayudarán a predecir las necesidades de drenaje.

También debería implantarse la vigilancia de la salinidad del suelo, con miras a adoptar prácticas que permitan resolver el problema. Además, habría que establecer proyectos piloto de drenaje en las zonas anegadas y salinizadas, con objeto de verificar el diseño y la eficacia de los materiales.

Ordenación de la calidad del agua. La calidad del agua tiene dos aspectos importantes desde el punto de vista del desarrollo agrícola sostenible: el agua utilizada en la agricultura de regadío debe ser de calidad tal que no cause daños a los cultivos; y las actividades agrícolas no deben deteriorar la calidad de las aguas de superficie o subterráneas de manera tal que limiten su utilización posterior para otros fines.

El plan de acción propone que se elaboren programas de vigilancia de la calidad de las aguas freáticas para evaluar la calidad del agua utilizada en la agricultura y sus efectos, y que se apliquen estrategias para reducir al mínimo la contaminación del agua provocada por las actividades agrícolas. Además, deberían prepararse estrategias y planes nacionales para el aprovechamiento racional de las aguas residuales tratadas y del agua de drenaje en la agricultura.

Programas hídricos en pequeña escala. Los proyectos en pequeña escala suelen ser iniciativas de comunidades o personas que desarrollan y ejecutan personalmente la mayoría de las actividades, aunque con frecuencia necesitan algo de asistencia técnica. Los programas en pequeña escala comprenden una gran variedad de técnicas, como la recogida de aguas, la construcción de pozos, las tomas de ríos y el aprovechamiento de los pantanos.

El plan de acción afirma que los programas hídricos en pequeña escala pueden contribuir al desarrollo agrícola sostenible. Sin embargo, su expansión debe basarse en un asesoramiento y apoyo técnicos adecuados, una mejor colaboración institucional y una mayor participación de las comunidades locales. Deberán formularse políticas y programas nacionales para ejecutar pequeños proyectos hídricos en apoyo del desarrollo rural. Para ello será necesario fortalecer la capacidad de los agricultores de ejecutar, manejar y mantener dichos programas. La vigilancia y evaluación de los proyectos hídricos en pequeña escala ayudarán a identificar los fallos y también los logros.

Ordenación de los recursos hídricos de escasa disponibilidad. Muchos países ven limitadas sus posibilidades de desarrollo porque los recursos hídricos disponibles son insuficientes para satisfacer la demanda. El plan de acción indica que las situaciones de escasez de agua requieren estrategias a largo plazo y programas de aplicación práctica que velen por que la utilización agrícola del agua sea compatible con los escasos recursos hídricos existentes.

Es preciso formular una estrategia de ordenación de las tierras y las aguas que permita él desarrollo agrícola sostenible en las situaciones de escasez de agua. Al mismo tiempo, estas políticas han de ser compatibles con las condiciones socioeconómicas vigentes y con la protección del medio ambiente. Además, se requieren medidas para hacer frente a las situaciones de sequía y mejorar la capacidad de resistencia de las comunidades durante esos períodos.

Actividades de apoyo. Las cinco esferas de acción esbozadas requieren un conjunto de medidas comunes de apoyo, que son las siguientes: desarrollo de bases de datos adecuadas; investigación adaptativa; fortalecimiento institucional; desarrollo de los recursos humanos; mejoramiento del análisis socioeconómico; protección del medio ambiente; transferencia de tecnología; y desarrollo de infraestructura.


Los crecientes costos reales de inversión (incluido el reconocimiento de los costos ambientales) y los decrecientes precios de las cosechas han dado lugar a una reducción sustancial de los nuevos proyectos de riego. La concesión total de préstamos para el riego por parte de los donantes internacionales y los principales países productores de cereales en los años ochenta ascendió a tan sólo la mitad de la cifra del decenio anterior60. Esta menor inversión se ha traducido, a su vez, en una disminución de las tasas de crecimiento del área de regadío.

60 Véase la nota 58.

El riego y la degradación de las tierras

La creciente presión de la demanda sobre los recursos hídricos en el decenio pasado es sólo uno de los factores que preocupan a los responsables de las políticas. Tanto las cuencas hidrográficas que aportan los recursos de agua como la base de tierras que permite la agricultura de regadío se están empobreciendo. La contaminación industrial y doméstica está afectando a la agricultura de regadío, en tanto que los sedimentos arrastrados por el agua desde las denudadas laderas están rellenando los embalses de riego y los depósitos pequeños. Al mismo tiempo, las prácticas incorrectas de riego provocan anegamiento, salinización, erosión del suelo y contaminación del agua que afecta directamente a otros regantes.

La FAO estima que de los 237 millones de hectáreas actualmente regadas, alrededor de 30 millones están gravemente afectadas por la salinidad, y otros 60 a 80 millones lo están en cierta medida. El PNUMA informó recientemente de que la tasa de pérdida de tierras regadas por anegamiento y salinidad es de 1,5 millones de hectáreas al año61. Millones de hectáreas de tierras regadas, desde Marruecos hasta Bangladesh y desde el noroeste de China hasta Asia central, sufren este proceso progresivo. La superficie afectada por la salinidad, como porcentaje del área total de regadío, se estima en el 10 por ciento en México, el 11 por ciento en la India, el 21 por ciento en el Pakistán, el 23 por ciento en China y el 28 por ciento en los Estados Unidos62.

61 PNUMA. 1992. Saving our planet. Nairobi, PNUMA.

62 D.L. Umale. 1993. Irrigation-induced salinity: a growing problem for development and the environment. World Bank Technical Paper No. 215. Washington, D.C., Banco Mundial.

La salinidad es causada por el efecto combinado de un mal avenamiento y altas tasas de evaporación, que elevan la concentración de sales en las tierras regadas. Se observa principalmente en las regiones áridas y semiáridas. Incluso el agua de riego de buena calidad contiene algo de sal disuelta y puede dejar toneladas de sal por hectárea al año. A menos que esa sal se filtre junto con el agua hasta más abajo del nivel de las raíces, el resultado es un suelo salino. Hay varios factores que influyen en la salinidad, entre ellos, la profundidad de la capa freática, las características de capilaridad del suelo y las prácticas de ordenación relativas a la cantidad de agua aplicada en exceso de la evapotranspiración de las plantas para lixiviar las sales63.
63 R.A. Young y G.H. Horner. 1986. Irrigated agriculture and mineralized water. En T.T. Phipps, P.R. Crosson y K.A. Price, eds. Agriculture and the environment. Washington, D.C., Resources for the Future.
Un aspecto conexo que también causa preocupación es el rápido aumento de los niveles freáticos, que provoca anegamiento y reduce los rendimientos agrícolas. El anegamiento no es un resultado inevitable del riego. Se produce cuando se utiliza demasiada agua en sistemas con una capacidad natural de drenaje limitada. La percolación ocurre cuando los suelos son muy ligeros; los canales y cursos de agua no están revestidos o debidamente mantenidos; los agricultores de las tierras cercanas a la cabecera de un sistema extraen o aplican cantidades excesivas de agua; los campos no están nivelados; y/o el sistema de suministro no puede responder a las precipitaciones cerrando los aforos de entrada.

El riego puede elevar los niveles freáticos hasta menos de un metro de la superficie, lo que origina una salinización secundaria cuando el agua subterránea lleva a la superficie las sales disueltas presentes en el acuífero, el subsuelo o la zona de arraigo. Si la percolación y la recarga horizontal superan a la evaporación y el drenaje natural, los niveles freáticos suben y terminan por causar anegamiento. En las zonas áridas en que el desplazamiento ascendente del agua y la evaporación exceden de la percolación profunda, y en que las aguas freáticas, el suelo o el agua de riego contienen algo de sal, la acumulación de ésta en las capas superficiales del suelo llega a alcanzar niveles tóxicos.

Los países que tienen problemas de anegamiento y salinidad se ven enfrentados a un dilema. No pueden imponer el abandono de las tierras afectadas debido al número cada vez mayor de personas que vive de ellas, pero tampoco pueden encarar los costos del drenaje de las tierras. El remedio para la subida de los niveles freáticos consiste en el drenaje y en un mejor manejo de las aguas para reducir la percolación; pero el primero es caro, y el segundo exige inversiones a nivel de las fincas y la capacitación de extensionistas y agricultores.

Al final del decenio de 1950, el Pakistán comenzó a perforar pozos para extraer agua cargada de sal. Los costos de capital iniciales fueron altos, y los gastos de funcionamiento han aumentado constantemente. Entre 1971 y 1985, el costo del manejo de los pozos y los canales de drenaje se quintuplicó. Hoy día, el Pakistán gasta más en la bonificación de tierras que en el riego. El costo del mantenimiento de los canales de drenaje es cinco veces más alto que los costos ordinarios del abastecimiento de agua, y la mayoría de los agricultores pagan sólo la mitad de lo que cuesta el suministro de agua de riego.

Entre los responsables de las políticas hay quienes sostienen que, al aumentar el valor del agua, la ordenación mejorará, y buena parte del derroche (que crea condiciones insalubres y aumenta las necesidades de drenaje) irá desapareciendo. Entonces, los agricultores podrían estar dispuestos a pagar por un servicio de drenaje que confiera sostenibilidad a sus inversiones.

El riego: buen gobierno y correcta ordenación

Las presiones políticas impiden, con frecuencia, la ejecución de reformas acertadas de los servicios de abastecimiento de agua. Cuando el agua se considera un bien especial o tiene una importancia afectiva o religiosa, los Estados son reacios a cobrar a los agricultores por el riego. En muchos casos, las autoridades decisorias tienen enormes dificultades para conseguir incluso las rentas públicas requeridas para satisfacer las necesidades prioritarias. Los efectos prácticos de ello sobre las actividades tradicionales de la administración pública pueden ser duros. El agua ha sido uno de los primeros sectores que ha sentido los efectos de los esfuerzos de ahorro presupuestario y de los cambios en la disponibilidad de recursos. Con todo, es poco probable que sea tratada con más austeridad que otros sectores. En el Recuadro 19 se examina la relación entre un buen gobierno y los resultados del riego.

Una oportunidad para fomentar el riego -y, de hecho, el desarrollo en general- reside en el enorme potencial de los 237 millones de hectáreas ya regadas. Si bien el valor total de la inversión en el riego en el mundo en desarrollo se cifra actualmente en torno a 1 billón de dólares, los rendimientos son muy inferiores al potencial conocido. Muchos planes de riego necesitan una inversión sustancial para su terminación, modernización o ampliación. Aunque resulta cada vez más cara, la rehabilitación puede dar grandes ganancias.

RECUADRO 19
EL BUEN GOBIERNO Y LOS FRUTOS DEL RIEGO

La mejora de los resultados del riego depende de la buena administración o gobierno. Esta puede ser una afirmación obvia, pero ¿qué significa exactamente este término en el caso del riego? El buen gobierno comprende cuatro elementos principales, que se aplican tanto a nivel nacional como en el plano local: la legitimidad; la responsabilidad; la competencia; y el respeto por los derechos humanos y por el imperio de la ley1.

1 Banco Mundial. 1992. Governments and development. Washington, D.C., Banco Mundial.
La legitimidad se refiere a la forma en que una población da su consentimiento para ser gobernada, a cómo se la consulta y si el consentimiento puede ser retirado. La responsabilidad de los políticos y oficiales se mide por la manera en que explican su función y sus decisiones, proporcionan información y asumen la responsabilidad de sus actos.

Un gobierno demuestra competencia cuando formula políticas y las traduce en medidas prácticas de manera oportuna y eficaz. Los gobiernos que respetan los derechos humanos establecen un marco de leyes conocidas, aplicables a todas y cada una de las personas, sin favoritismos ni corrupción, con límites en el ejercicio del poder arbitrario y con los correspondientes mecanismos de protección. Unos sencillos ejemplos permitirán ilustrar cómo estos cuatro elementos del buen gobierno pueden afectar al riego.

Legitimidad. Cuando se planifica un nuevo proyecto, ¿se consulta a los habitantes de la zona sobre el diseño del plan? ¿Existen grupos reconocidos que representen a los agricultores, con inclusión de las mujeres? ¿Los funcionarios son elegidos por los miembros y rinden cuentas ante ellos? ¿Participan estos grupos en las decisiones que los afectan? Por ejemplo, si un proyecto de riego con aguas freáticas amenaza la disponibilidad de agua potable extraída con bombas manuales, ¿se informa a los grupos de autoayuda y se les invita a formular una petición o una protesta?

Responsabilidad. ¿Se dan a conocer los planes financieros del proyecto de riego y se hace lo necesario para explicárselos a los agricultores? ¿Existen criterios de desempeño, con mecanismos de verificación, para asegurar que los funcionarios se ciñan a las normas y para pedirles cuentas si los resultados no son satisfactorios? ¿Cuál es el grado de sensibilización o interés de los funcionarios?

Competencia. ¿Está el personal profesional en condiciones de preparar presupuestos exactos y prestar eficazmente servicios tales como el mantenimiento oportuno de los canales? ¿Existen mecanismos para impartirles capacitación o para sustituirlos por funcionarios competentes si no cumplen cabalmente con sus tareas?

Imperio de la ley. ¿Existe un claro marco jurídico que regule la extracción de aguas freáticas para evitar la sobreexplotación de los acuíferos? ¿Se asegura su cumplimiento? ¿Es posible reglamentar la contaminación provocada por la industria o por aguas salinas de proyectos de drenaje situados corriente arriba? ¿Se vigila la extracción ilegal de agua por los agricultores de la cabecera de los canales, y se castiga a los infractores mediante procesos judiciales justos, tempestivos, objetivos y exentos de toda discriminación por motivos de raza, sexo o situación minoritaria?


Además de la inversión de capital, es preciso invertir en los recursos humanos para mejorar la economía y eficacia de la ordenación. La inversión en la ordenación del riego puede ser parte integrante de una política productiva de empleo rural, y la ordenación de los recursos puede mejorarse aplicando los adelantos técnicos y científicos. Las autoridades encargadas del desarrollo del riego y del bienestar de los agricultores y de sus familias están comenzando a tener una visión más amplia de sus responsabilidades y a prestar a la ordenación y al desarrollo la misma atención que a los aspectos técnicos.

Un examen de las publicaciones recientes sobre la política y la gestión del sector público pone de manifiesto la necesidad de transformar la típica administración del riego, centrada en los aspectos técnicos, de ingeniería y de construcción, en una organización que se ocupe más de las personas (los agricultores) y que sea más autónoma y sensible ante los clientes, es decir, un organismo de servicio con una gestión estratégica. En el mundo en desarrollo, muchos grupos del subsector hídrico reconocen el papel que desempeñan en la ordenación de las valiosas aguas y de otros recursos complementarios con vistas al crecimiento económico y a la mitigación de la pobreza.

La ordenación del riego no suele tener un buen historial, pero la magnitud real de los problemas ha sido encubierta por la falta de criterios de evaluación de los resultados y por una multitud de subvenciones ocultas. Con frecuencia se ha dado por sentado que si los agricultores no se quejan, la gestión ha de ser buena. La ausencia de quejas en un sistema altamente subvencionado no es un buen indicador de la eficiencia. De la misma manera, otros administradores con problemas patentes han debido a veces hacer frente lo mejor que han podido a una serie de factores exógenos que limitaban su eficacia, por ejemplo, los tipos de interés sobrevalorizados.

Un ejemplo de una reforma administrativa eficaz es el de Filipinas, donde los gastos de funcionamiento del riego han disminuido, los ingresos cubren los gastos de explotación y el rendimiento operativo ha ido en aumento. En el Recuadro 20 se describe en detalle la experiencia de este país, que demuestra lo que se puede lograr con una buena planificación, eficacia técnica, entrega personal y apoyo político.

Ordenación del riego: asociaciones de usuarios del agua y ONG

Un creciente número de grupos del sector privado, como las asociaciones de usuarios del agua y otras organizaciones no gubernamentales (ONG), están asumiendo algunas responsabilidades del sector público en materia de riego. La inclusión de los usuarios del agua en la planificación, ordenación y propiedad de los sistemas de riego está resultando ser, en muchos casos, un método eficaz para aumentar la eficiencia de esos sistemas. Estudios realizados en todo el mundo demuestran que la participación de los usuarios en los servicios de riego mejora el acceso a la información, reduce los costos de vigilancia, genera un sentido de propiedad entre los agricultores y aumenta la transparencia y responsabilidad en la adopción de decisiones.

Se prevé que las asociaciones de usuarios del agua crecerán en número e importancia en el curso del próximo decenio, a medida que se haga más hincapié en la autorresponsabilidad. Ya ahora, los gobiernos están traspasando muchos aspectos de los sistemas públicos de riego a dichas asociaciones. Hay ejemplos bien documentados de ello en la Argentina, Colombia, Filipinas, Indonesia, México, Nepal, Sri Lanka y Túnez. En Indonesia, por ejemplo, en 1992 el Gobierno había transferido más de 400 sistemas de riego, que abarcaban 34 000 ha, a las asociaciones de usuarios del agua64. En el futuro, a medida que la financiación por parte de los agricultores se vuelva más común, los grupos de usuarios irán adquiriendo mayor poder.

64 K.W. Easter y R.R. Hearne. Decentralizing water resources management: economic incentives, accountability and assurance. World Bank Technical Paper. Washington. D.C., Banco Mundial (en prensa).
Otras ONG realizan un amplio abanico de funciones relacionadas con el agua, desde la formulación de proyectos para el abastecimiento hídrico en zonas rurales y el riego en pequeña escala, hasta la promoción de asociaciones de usuarios del agua con fines de ordenación. Algunas ONG estimulan a los agricultores a que ensayen nuevas tecnologías, por ejemplo las técnicas de captación protegida y de riego por aspersión introducidas por el Programa de Apoyo Rural Aga Khan en Gujarat, en la India.

Muchas ONG nacieron a partir de iniciativas locales y funcionan como grupos con financiación independiente y autogestión. Estas organizaciones aportan criterios innovadores, ideas nuevas y métodos de trabajo participativos a otras esferas de la política y las actividades de desarrollo. Gran parte de su éxito es atribuible a su conocimiento de las situaciones locales, así como a su interés y experiencia en lo que respecta a las circunstancias regionales. Se han dedicado particularmente a defender los intereses de los sectores pobres y desfavorecidos, mediante una inteligente y enérgica labor de promoción y prestación de servicios. Además, por el hecho de operar a nivel local, muchas ONG pueden establecer contactos con los grupos vulnerables o de zonas remotas a los que muy difícilmente pueden llegar los sistemas públicos concebidos y administrados con criterios convencionales.

El del agua no es un sector en el que sea fácil promover la cooperación, pero las ventajas potenciales son grandes, por lo que vale la pena proseguir los esfuerzos. Para resolver muchos problemas de asignación y aprovechamiento de las aguas se requiere una voluntad colectiva de renuncia a los beneficios personales en pro del bien social. Los esfuerzos de los gobiernos para promover el sacrificio personal mediante políticas económicas, leyes y reglamentos que exigen autocontrol -como el racionamiento del agua o los regímenes óptimos de bombeo de aguas subterráneas- no han dado casi nunca buenos resultados. Por otra parte, con sus estrechos contactos locales y su habilidad para lograr la movilización y cohesión colectivas, las ONG pueden ejercer el liderazgo institucional necesario para generar las soluciones más adecuadas desde el punto de vista social65.

65 Para más información sobre las ONG, véanse: M. Cernea. 1985. Putting people first: sociological variables in development. Baltimore, The Johns Hopkins University Press; M. Cernea. 1988. Non-government organisations and local development. World Bank Discussion Paper No. 40; S. Paul y A. Israel. 1991. Nongovernment organisations and the World Bank: cooperation for development. World Bank Regional and Sectoral Studies.

La orientación futura de la política de ordenación de las aguas

El desarrollo agrícola sostenible depende del aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos. Hoy día, los gobiernos reconocen que para lograr un crecimiento económico duradero es necesario, entre otras cosas, reformar las políticas de la economía en su conjunto y de los distintos sectores en particular.

Las políticas económicas globales procuran crear una situación macroeconómica favorable, mientras que la política del sector hídrico, por ejemplo, apunta a promover la eficiencia del recurso entre los usuarios del agua.

El relieve atribuido actualmente a las reformas de la política macroeconómica y a la liberalización de la economía tiene varias repercusiones importantes sobre el riego.

RECUADRO 20
OPERACIONES AUTOFINANCIADAS: LA REFORMA BUROCRATICA DE FILIPINAS

La Administración Nacional del Riego (NIA) de Filipinas constituye un buen ejemplo de cómo una burocracia puede, con el tiempo, transformar su estrategia y su estilo de trabajo. Desde mediados del decenio de 1970, la NIA, que se ocupaba fundamentalmente del diseño y la construcción de sistemas de riego y comunicaba a los agricultores sus decisiones principales, se ha convertido en un organismo que concede prioridad a la ordenación y el mantenimiento de los sistemas de riego, y brinda a los agricultores, a través de su participación en las asociaciones de regantes, la oportunidad de intervenir en la ordenación de tales sistemas y de adoptar decisiones fundamentales en lo que respecta al mantenimiento. ¿Cómo se produjo esta transformación y cuáles han sido sus efectos?

El compromiso desde arriba. En los primeros años setenta, la plana mayor de la NIA diagnosticó acertadamente que las organizaciones de agricultores eran fundamentales para la ordenación del riego y, por consiguiente, comprometió a la organización a desarrollar y ampliar las responsabilidades de las asociaciones de regantes. La disposición de la NIA a renunciar a su autoridad tradicional fue un factor clave en este proceso.

La condición jurídica y financiera de la NIA. En 1974, la NIA se transformó en una empresa pública, dejando de pertenecer a un ministerio del Gobierno. Se le concedió un período de entrada de cinco años para conseguir la autosuficiencia financiera en lo tocante a su presupuesto de operaciones. Esta situación de semiindependencia de la NIA creó las condiciones para instaurar el riego financiado por los agricultores y la intervención progresiva de éstos en las tareas de ordenación.

Un enfoque gradual. La NIA no se transformó de la noche a la mañana. El criterio participativo se ensayó a mediados de los años setenta con los sistemas de riego comunales en pequeña escala manejados tradicionalmente por los agricultores. El final de ese decenio fue testigo del desarrollo de una metodología para elevar al máximo la participación de los agricultores mediante dos proyectos piloto. Las lecciones aprendidas se incorporaron luego en los planes para la ordenación conjunta de los sistemas de riego nacionales en gran escala. Casi veinte años después, la transformación de la burocracia vertical de la NIA aún no ha terminado.

La comprensión de los agricultores. ¿Cómo hizo la NIA para motivar a los agricultores a participar en el riego y a pagar por él, a dedicar tiempo al mantenimiento, a establecer enlaces administrativos y a planificar para el futuro? La experiencia de este organismo ilustra algunos requisitos importantes para conseguir la participación de los agricultores: se crearon equipos de organizadores comunitarios y técnicos a fin de integrar las actividades sociales y técnicas en un único proceso; se fomentó la participación de los agricultores en todas las actividades de los proyectos desde el comienzo mismo, mejorando así su capacidad de organización; se modificaron las políticas y procedimientos de la NIA que obstaculizaban la participación de los agricultores; y se dejó a éstos suficiente tiempo para que se movilizaran y organizaran antes de iniciar nuevas actividades de construcción.

La calidad del servicio de riego prestado por los agricultores y destinado a ellos mismos ha mejorado sin duda alguna, los gastos de funcionamiento de los sistemas han disminuido y se ha eliminado la carga de los gastos ordinarios del plan para el presupuesto nacional. Pero ¿cuál ha sido el efecto sobre el rendimiento del riego? Estudios recientes indican que las reformas han aumentado la equidad en el abastecimiento de agua. En cinco planes examinados cinco años después del cese de las subvenciones, el efecto más importante era la mayor equidad en el suministro. Por motivos no vinculados a las reformas administrativas, los suministros de agua habían disminuido un 13 por ciento, pero la superficie cultivada se había mantenido constante y los rendimientos seguían siendo los mismos. Esto confirmó el nexo existente entre la equidad en la distribución y la viabilidad financiera. Para apreciar el valor de la reforma cabe considerar qué habría ocurrido con este servicio en deterioro si la empobrecida burocracia estatal hubiera seguido manejando los planes de riego.


Una de las principales es que la era de las grandes subvenciones directas e indirectas está casi terminada. Además, el reconocimiento del valor del agua (y el alto costo de la transformación de una fuente de agua en un servicio de abastecimiento a una finca) convierte al sector hídrico en un objetivo fundamental de las nuevas reformas normativas. A pesar de eso, el riego sigue siendo un campo pobre en recursos en este período de transición. Incluso el riego eficiente consume grandes cantidades de capital y divisas y absorbe buena parte del escaso personal capacitado.

Al igual que muchos funcionarios del sector público, los directores de riego deben mantener un frágil equilibrio entre un control más estricto de las finanzas, la necesidad de un liderazgo más enérgico y la mejor planificación de la asignación de los recursos, por una parte, y la necesidad contradictoria de una mayor aportación de ideas desde la base (los clientes agricultores), por la otra. Las presiones financieras ejercen, con frecuencia, una influencia determinante. El riego, como institución del sector público, aún se financia con las asignaciones presupuestarias. Se sostiene que este sistema no ofrece alicientes para el ahorro de dinero, pudiendo incluso generar el efecto contrario.

Con la aplicación de disciplinas del sector privado al riego, los responsables de las políticas están observando que los organismos respaldan más los esfuerzos de los agricultores mismos y tienen menos propensión a adoptar todas las decisiones importantes antes de informar como corresponde a los interesados; la administración busca un mayor consenso sobre las prioridades, más información acerca de los motivos de las decisiones y una visión común de los factores externos que afectan a la ordenación; los planes de riego obtienen más autonomía; las funciones financieras y la responsabilidad de los directores aumentan; y éstos se centran menos en sus ministerios y gobiernos en la medida en que aumentan los fondos generados por los pagos del servicio.

En la actualidad, la ingeniería hidráulica vive de las matemáticas, la física, la química y la biología; la ordenación se basa en la economía, la psicología, las ciencias políticas, la historia y la filosofía, y exige asimismo muchas habilidades personales en materia de comunicación, negociación y trabajo en equipo. Sin embargo, a medida que se introducen cambios en el riego en muchos países, los responsables de la ordenación están percibiendo que necesitan adquirir nuevos conocimientos y habilidades.

Los siguientes son algunos de los aspectos que están cobrando importancia:

· Las políticas de recursos hídricos nacionales están desplazando el acento desde los proyectos hacia las medidas normativas; es probable que esta tendencia prosiga e incluso que se acelere.

· El agua podría convertirse en un banco de pruebas para la reforma económica, la liberalización y la responsabilidad.

· En vista de la escasez del agua y de su valor para las ciudades y la industria, el subsector hídrico estará menos dominado por el riego y se reconocerán más ampliamente sus múltiples usos.

· El riego es un servicio que se ofrece a los clientes y usuarios; no es una industria de producción.

· A nivel del programa de riego, el proceso de formulación, evaluación y análisis crítico de la política de recursos hídricos debe incluir a un mayor número de grupos abiertos que sean representativos de las asociaciones políticas, técnicas, administrativas y, sobre todo, de usuarios del agua.

· Estos grupos de orientación deberán consultarse antes de establecer las políticas, y posteriormente aportarán retroinformación y propondrán ajustes sobre la base de la experiencia.

· Los grupos de orientación identificarán opciones coherentes con la estructura normativa nacional, a diferencia de las medidas encaminadas a proteger y satisfacer los intereses especiales del riego.

· Los objetivos son identificar un espectro más amplio de opciones para la política de recursos hídricos, reducir la práctica de esperar los momentos de crisis para adoptar medidas normativas y aumentar la capacidad de resistencia ante las presiones externas.

El riego permite elegir mejor y diversificar más las pautas de cultivo, y producir cultivos de alto valor.

El riego eficaz es un factor decisivo para el desarrollo futuro del mundo, debido a su influencia sobre la oferta y los precios de los alimentos. A medida que se agudiza el debate sobre las políticas de recursos hídricos, es cada vez más importante que los responsables de las políticas agrícolas contribuyan a determinar la naturaleza del debate e influyan sobre las decisiones de principio.


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