1.1. Necesidad de la ordenación pesquera
1.2. El proceso de ordenación pesquera
1.3. Conceptos y limitaciones biológicos y ambientales (7.1.1)
1.4. Consideraciones tecnológicas
1.5. La dimensión social y económica
1.6. Conceptos y funciones institucionales
1.7. Escalas de tiempo en el proceso de ordenación pesquera
1.8. El enfoque precautorio
La pesca tiene una gran importancia social y económica. Se estima que 12,5 millones de personas están empleadas en actividades relacionadas con la pesca y se ha estimado en 40 000 millones de dólares anuales el valor de los intercambios internacionales de pescado durante los primeros años del decenio de 1990. Durante ese mismo período, la producción total de la pesca de captura y la acuicultura se situó en torno a los 100 millones de toneladas.
Sin embargo, en el momento presente una gran proporción de las poblaciones ícticas del mundo son objeto de una intensa explotación o sobreexplotación o se encuentran agotadas y necesitan ser recuperadas, y en muchos casos están afectadas por la degradación del medio ambiente, particularmente en las aguas interiores y costeras. En muchos casos, es evidente la existencia de graves daños ecológicos, no siempre susceptibles de ser reparados, y el despilfarro económico.
Nuevos adelantos tecnológicos, como los sistemas de posicionamiento geográfico (GPS), el radar, ecosondas, la existencia de embarcaciones más potentes y la mejora de los métodos de elaboración (p. ej., el surimi) incrementan constantemente la capacidad de los pescadores para explotar más intensivamente un mayor volumen de recursos vivos, lo cual puede agravar el problema.
La situación de los recursos acuáticos vivos en el mundo se debe en gran medida al fracaso del sistema de administración pesquera para conseguir una gestión responsable y eficaz en la mayor parte de los países. Los pescadores, los organismos encargados de la ordenación de la pesca y los científicos especializados en esta materia, así como los responsables de los efectos indirectos, como la degradación ambiental, deben aceptar la responsabilidad compartida de la difícil situación en que se encuentran los recursos acuáticos vivos y la pesca en el mundo. Al Estado le incumbe la responsabilidad de asegurar que se adopten conjuntamente medidas destinadas a invertir estas tendencias. En las páginas que siguen se resaltan las medidas necesarias para llevar a cabo la ordenación de la pesca responsable.
Es importante que los encargados de la ordenación pesquera comprendan que cuando los recursos están sometidos a una sobreexplotación o a una explotación irresponsable, la ausencia de medidas tendrá consecuencias negativas en el futuro. La reducción de las poblaciones ícticas a unos niveles biológica y ecológicamente perjudiciales entrañará la pérdida de beneficios potenciales en forma de alimentos, ingresos, empleo y de otro tipo, tanto de forma inmediata como a largo plazo. La reducción de una población a niveles muy bajos tendrá efectos negativos en otras poblaciones dependientes y las pérdidas pueden extenderse más allá de la población directamente afectada. No se puede dar por sentado que en esos casos la reducción de la explotación pesquera supondrá la recuperación completa e inmediata de la población y el ecosistema asociado. En algunos casos, las pérdidas pueden ser duraderas o incluso permanentes.
No existen definiciones claras de la ordenación pesquera que gocen de la aceptación general. Para los fines del presente documento, se podría adoptar la siguiente definición de trabajo:
El proceso integrado de recogida de información, análisis, planificación, consulta, adopción de decisiones, asignación de recursos y formulación y ejecución, así como imposición cuando sea necesario, de reglamentos o normas que rijan las actividades pesqueras para asegurar la productividad de los recursos y la consecución de otros objetivos.La ordenación pesquera comporta un conjunto amplio y complejo de tareas encaminadas a conseguir los máximos beneficios para los usuarios locales, el Estado o la región mediante la utilización sostenible de los recursos acuáticos vivos a los que tienen acceso. Aunque la ordenación pesquera se basa en la investigación y el análisis y, en ocasiones, en procesos institucionalizados de prestación de asesoramiento, no se ha de confundir con ellos, pues comprende esos aspectos pero también otros. Sobre la base de la definición de trabajo establecida supra, se puede asumir que la ordenación pesquera abarca los siguientes cuestiones:
i) Establecer políticas y objetivos para cada pesquería o población que ha de ser objeto de ordenación, tomando en consideración las características biológicas de la población, la naturaleza de las pesquerías reales o potenciales y otras actividades relacionadas o que puedan influir en la población y en la posible contribución económica y social de la pesca a la satisfacción de las necesidades y objetivos nacionales o locales.En el Código de Conducta, la responsabilidad de supervisión del proceso de ordenación pesquera recae fundamentalmente en los arreglos y organizaciones pesqueros. Para que sean operativos y permitan una gestión adecuada, esos arreglos y organizaciones deben ser integrados en estructuras institucionales de apoyo, es decir, las instituciones de ordenación pesquera. En el presente documento, se considera que las instituciones de ordenación pesquera son el organismo de ordenación pesquera y las partes interesadas.ii) Determinar y llevar a cabo las actuaciones necesarias para que los organismos de ordenación, los pescadores y otros grupos interesados avancen hacia el logro de los objetivos identificados. Esta labor se ha de realizar en consulta con todos los grupos interesados. Entre las medidas que deberán adoptarse cabe mencionar las siguientes: elaborar y ejecutar planes de ordenación para todas las poblaciones; asegurar que las poblaciones, los ecosistemas de los que forman parte y el medio ambiente se mantengan en un estado productivo; recoger y analizar los datos biológicos y pesqueros necesarios para evaluar, supervisar, controlar y vigilar; aprobar y promulgar las leyes y reglamentos apropiados y eficaces para conseguir los objetivos y asegurar su cumplimiento por los pescadores.
iii) Consultar y negociar con los usuarios o grupos interesados en los recursos, y con grupos de otros ámbitos que no están directamente relacionados con la pesca, pero que influyen en ella. Puede tratarse, por ejemplo, de grupos que realizan actividades en un río o un lago, o en la zona costera, que repercuten en la pesca. El organismo responsable de la ordenación debe velar por que en el momento de la planificación e integración de dichas actividades se tengan en cuenta los intereses de los pescadores.
iv) En consulta con los usuarios, examinar periódicamente los objetivos y medidas de ordenación para cerciorarse de que sigue siendo adecuados y efectivos.
v) Informar a los gobiernos, usuarios y el público en general sobre la situación de los recursos y los resultados de las actividades de ordenación.
En este documento, el organismo de ordenación pesquera se define en términos muy generales con el fin de centrar la atención en el proceso de ordenación más que en distinciones jurídicas, también importantes, entre la amplia gama de instituciones (nacionales e internacionales) abarcadas por ese término tal como se define. Por consiguiente, se entiende por organismo de ordenación pesquera la entidad jurídica a la que uno o varios Estados le han conferido el mandato de desempeñar determinadas funciones de ordenación de la pesca. En los sistemas nacionales, incluso federales, el organismo de ordenación pesquera suele adoptar la forma de un ministerio, un departamento en el seno de un ministerio (p. ej., el de Agricultura) u otra institución. Puede ser también de ámbito internacional e incluir una organización o arreglo de ordenación pesquera subregional, regional o mundial. La definición no determina si dicho organismo debe ser gubernamental, paraestatal o privado.
Mediante la expresión parte interesada (o grupo de interés) se hace referencia a cualquier parte respecto a la que el Estado o estados, o el organismo encargado de la ordenación en nombre del Estado o estados, le reconoce un interés legítimo en los recursos pesqueros sujetos a ordenación.
1.3.1. Limitaciones de recursos
1.3.2. Limitaciones ambientales
1.3.3. La biodiversidad y las consideraciones ecológicas
i) Las poblaciones vivas pueden crecer en abundancia y biomasa, pero sólo hasta un cierto límite. Los límites del crecimiento están determinados por el tamaño de la población en relación con su abundancia cuando no está explotada y por el medio ambiente en el que vive. Para mantener a una población en un nivel productivo se requiere la existencia de un número suficiente de adultos maduros desde el punto de vista reproductivo (los reproductores) y de un medio ambiente crítico adecuado para poder superar las diferentes etapas del ciclo vital. Ahora bien, debido sobre todo a la variabilidad del medio, el crecimiento de una población suele ser muy variable de un año a otro.
ii) El método más adecuado para conocer la productividad potencial de las poblaciones es el análisis científico, basado en conceptos convenidos, utilizando metodologías normalizadas para conseguir resultados reproducibles y comparables. Sin embargo, cuando eso no es posible, por ejemplo en algunas comunidades costeras tradicionales, se pueden hacer estimaciones basándose en la observación empírica de los niveles tradicionales de capturas. La finalidad de la evaluación moderna de las poblaciones consiste en determinar su situación y el rendimiento potencial que pueden ofrecer aplicando distintas estrategias de ordenación. Las decisiones en materia de ordenación pesquera relativas a los recursos y, por consiguiente, los beneficios derivados de su aprovechamiento, deben basarse en las evaluaciones más fiables de que sea posible disponer (véase las secciones 2.2, 2.3 y 2.4).
iii) En el marco de la pesca responsable no se debe permitir que el aprovechamiento del recurso supere las posibilidades de crecimiento neto de la población. Esto no significa que las capturas anuales no puedan exceder nunca de la producción anual neta y, de hecho, habitualmente las incertidumbres y la variabilidad natural hacen probable que algunos años las capturas superen a la producción. Sin embargo, ello no debe dar lugar a que la biomasa de la población descienda por debajo del punto límite de referencia establecido (véase la sección 3.1) en el que el riesgo de desaparición de los recursos resulta inaceptablemente alto. El incumplimiento de esta norma supondrá el agotamiento del recurso, reduciendo los rendimientos y la rentabilidad económica por debajo de los niveles óptimos. Si no se adoptan medidas para corregir esa situación, el riesgo de hundimiento biológico, de duración indeterminada, y de despilfarro económico y extinción de la pesquerías aumentará hasta un nivel inaceptable (7.2.1).
iv) Las poblaciones de peces pueden estar formadas por un número determinado de unidades de población autónomas, aisladas genéticamente entre sí por características de comportamiento, oceanográficas o topográficas. En la medida de lo posible, la ordenación pesquera debe ocuparse por separado de cada unidad de población e intentar que la actividad de pesca de cada una de las unidades se lleve a cabo de manera sostenible (7.3.1), o fijar una tasa global de explotación que permita que las diversas especies que constituyen un recurso no se vean reducidas a unos niveles peligrosamente bajos. Si no se actúa de esta forma, existirá el riesgo de extinción o grave agotamiento de las distintas unidades, aunque la población en general presente, aparentemente, un estado saludable. El aislamiento genético de las unidades de población podría implicar que la extinción de una determinada unidad local fuera irreversible, lo que causaría un perjuicio permanente a la situación y productividad de la población en su conjunto y a los caladeros locales.
v) Además de evitar la pesca excesiva de determinadas poblaciones, el organismo de ordenación pesquera debe impedir todo aquello que pueda afectar negativamente a la diversidad genética de la población. La presión pesquera a largo plazo sobre una parte determinada de una población (como los individuos de gran tamaño) por encima de los niveles sostenibles puede reducir la frecuencia de los caracteres genéticos seleccionados, reduciendo la heterozigosis de la población. Es necesario evitar esos efectos selectivos sostenidos.
vi) Aunque es cierto que muchas pesquerías y muchas evaluaciones de poblaciones y estrategias de ordenación se centran en una única especie o población, en realidad, todas las especies de recursos acuáticos forman parte, y dependen, de comunidades que presentan un grado diverso de complejidad por lo que respecta al número de especies. Por ello, casi con toda seguridad la pesca de una especie influirá en las restantes, ya sea debido a interacciones tecnológicas como la captura accidental de otras especies o provocando efectos en la cadena alimentaria, como la reducción de la abundancia de un depredador, una presa o un competidor de otras especies como consecuencia de la pesca. Las repercusiones sobre las relaciones ecológicas (p. ej., a través de la cadena trófica) entre especies pueden modificar el predominio de las especies y afectar al equilibrio dinámico del sistema de recursos, influyendo así en las futuras opciones. La actividad pesquera responsable debe tener en cuenta estos efectos sobre múltiples especies y su objetivo debe ser que ninguna especie, ya sea porque es objeto de pesca, porque se capture de forma accidental o porque resulte afectada indirectamente, se reduzca por debajo de los niveles sostenibles por efecto de la actividad pesquera (7.6.9).
vii) Una consecuencia importante de los efectos de la pesca sobre múltiples especies es la imposibilidad de obtener simultáneamente el máximo rendimiento sostenible de cada especie en una zona determinada en la que existen especies de depredadores y presas. Cada uno de los elementos del conjunto tiene sus propias características y parámetros biológicos y requeriría un régimen de pesca específico que supusiera que se capturara únicamente esa especie, condición imposible de cumplir en la práctica. Además, la modificación del número de depredadores (o de presas) afectará en forma difícil de predecir a la abundancia de otros elementos del conjunto con los que interactúa. Así pues, el rendimiento óptimo en una zona siempre será inferior a la suma del rendimiento de las distintas especies. La pesca responsable no debería, pues, fijarse como objetivo conseguir el máximo rendimiento sostenible de cada componente de una comunidad multiespecífica, porque ello supondría la sobreexplotación de al menos uno de los componentes del conjunto (7.2.3).
i) Las condiciones ambientales, que pueden influir en el crecimiento y en los índices de reproducción y mortalidad, tienen repercusiones sobre las distintas fases del ciclo vital de los peces. Durante las primeras fases son particularmente susceptibles a esas influencias, que pueden determinar una gran variabilidad en la abundancia de recursos y la producción en distintas escalas temporales. En la ordenación pesquera tienen gran importancia las fluctuaciones del reclutamiento de un año a otro y la modificación del régimen ecológico, en el que las características funcionales del ecosistema, incluidas la composición, abundancia y posición de la comunidad pesquera, pueden variar enormemente en cuestión de decenios, a causa de los factores ambientales. En el proceso de ordenación es preciso tener en cuenta esta variabilidad e intentar abordarla en los planes de ordenación (especialmente la variabilidad interanual) (7.2.3). Esto significa que las pesquerías deberán afrontar (sin causar demasiados efectos negativos en la población) años en que la productividad y la población serán inferiores al promedio por efecto de las fluctuaciones ambientales. Así pues, la capacidad de las pesquerías (es decir, el esfuerzo potencial que pueden realizar) no se debe determinar sobre la base de los rendimientos que pueden obtenerse en promedio durante los años buenos, sino del promedio a largo plazo, con una flexibilidad que permita reducir el esfuerzo durante los años malos. El incumplimiento de este principio cuando los recursos son variables supondrá una presión constante para sobreexplotar los recursos en los años inferiores a la media y un mal resultado económico de la actividad pesquera.
ii) La variabilidad ambiental también puede influir en la disponibilidad de peces, por ejemplo, al dispersarlos, reduciendo su disponibilidad, o concentrarlos en zonas donde su captura resulta más sencilla. Es importante no interpretar esos cambios en la disponibilidad como modificaciones del tamaño de la población, que pueden llevar a adoptar decisiones incorrectas desde el punto de vista de la ordenación y a un volumen de captura excesivo e insostenible.
iii) En la mayor parte de los ecosistemas inalterados, la población no sometida a explotación tiende a fluctuar en torno a un promedio máximo, correspondiente a la capacidad media de carga del hábitat. La productividad a largo plazo de una población guarda relación con la capacidad de carga y ésta no sólo puede variar con el tiempo por efecto de la variabilidad natural, sino también disminuir como resultado de actividades humanas, como el empleo de métodos de pesca destructivos (p. ej., la dinamita o la cianida), la degradación del hábitat (p. ej., como consecuencia del desarrollo urbano o las técnicas de arrastre en hábitat sensibles), la modificación del caudal de los ríos o la contaminación. Todo ello puede afectar negativamente a la productividad de las poblaciones, contribuyendo al riesgo de sobreexplotación. La ordenación pesquera debe evaluar el impacto de esas influencias en la situación de las poblaciones ícticas y de su hábitat natural y adoptar medidas para corregir la situación, i) frenando el impacto ambiental negativo de la actividad humana (7.2.2 f) y g); 7.2.3), ii) ajustando la presión pesquera en función de los cambios en la productividad y, en caso necesario, iii) restableciendo la condición productiva de las poblaciones y los hábitat (7.6.10).
iv) Por otra parte, la mejora del hábitat puede influir positivamente en la productividad de las poblaciones, por ejemplo, estableciendo de forma ecológicamente adecuada arrecifes artificiales, fertilizando adecuadamente los lagos, controlando los depredadores, restableciendo los hábitat destruidos o dañados de la costa, la orilla o las márgenes de los ríos, o mejorando la calidad de la agua. Es preciso mantener, o restaurar cuando sea necesario, las zonas de reproducción y las rutas migratorias, incluso las rutas importantes de desplazamiento a lo largo de la costa y mar adentro/en dirección a la costa.
v) Los factores ambientales y externos influyen particularmente en la pesca continental y para ejercer de forma responsable esta actividad pesquera es necesario identificar los principales factores externos que intervienen en ella y sus efectos sobre las poblaciones ícticas. Es preciso conocerlos para poder adoptar la medida de ordenación adecuada cuando uno o más de esos factores producen determinados cambios. Las medidas a adoptar pueden consistir en ajustar la mortalidad causada por la pesca o suponer también actuaciones correctivas o de rehabilitación. Los factores externos que más habitualmente influyen en la producción de la pesca continental son los siguientes:
i) Por norma general, las actividades pesqueras se centran en una o más especies de un ecosistema, pero con frecuencia también afectan a otros componentes de dicho ecosistema, por ejemplo, debido a la pesca accidental de otras especies, a los daños causados al ecosistema o a los efectos producidos en la cadena alimentaria. La ordenación de la pesca responsable debe tener en cuenta el impacto de la actividad en el ecosistema en su conjunto, incluso la biodiversidad, y el objetivo debe ser la utilización sostenible de ecosistemas y comunidades biológicas completos (7.2.2d).
ii) Como se ha señalado en la sección 1.1, son muchas las poblaciones del mundo que ya se encuentran sobreexplotadas y agotadas y ello entraña una disminución de los rendimientos (una menor calidad y valor económico de los desembarques) y un mayor riesgo de declive de la población y de que se registren cambios ecológicos negativos. Tanto la Convención sobre el Derecho del Mar como el Código de Conducta requieren que en la ordenación pesquera se restablezcan las poblaciones agotadas (7.6.10) a unos niveles por encima de los cuales se obtiene la máxima productividad (p. ej., unos niveles de biomasa superiores al que corresponde al rendimiento máximo sostenible (RMS)). Esto refleja la convicción actual de que para establecer un margen de seguridad que tenga en cuenta la variabilidad normal y posibles sucesos imprevistos es necesario utilizar el RMS como límite de la ordenación pesquera, más que como un objetivo.
i) En la ordenación de la pesca de captura, el único mecanismo existente para mantener la población en el nivel deseado y con una estructura de edad adecuada para limitar la pesca excesiva del reclutamiento es el control de la mortalidad causada por la pesca, es decir, las proporciones de los diferentes grupos de edad de la población que se eliminan en un periodo determinado, por lo general un año, por efecto de la pesca. Regulando el esfuerzo de pesca, mediante el control de las capturas o del esfuerzo, y regulando los artes o métodos de pesca utilizados y el momento y lugar donde se permite la pesca, el organismo de ordenación puede controlar la masa y el tamaño de los peces capturados, dentro de los límites de la variabilidad e incertidumbre naturales. Este aspecto se analiza más detalladamente en la sección 3.1.
ii) Se reconoce en general que el exceso de capacidad en una pesquería aumenta la presión ejercida sobre el organismo de ordenación pesquera para superar la mortalidad óptima de una población y hace más difícil hacer cumplir las normas de restricción del esfuerzo de pesca. Esto adopta la forma de presiones sociales y políticas encaminadas a utilizar plenamente la excesiva capacidad de captura y elaboración y mantener empleadas a las personas asociadas a ese exceso de capacidad. Sin embargo, ésta sólo puede ser una solución a corto plazo que no hará sino crear problemas más graves a largo plazo. Inevitablemente, el exceso de capacidad implica también ineficiencia económica. Por todo ello, y en interés de los usuarios y de los recursos, es preciso mantener la capacidad potencial de pesca en un nivel compatible con la productividad de la población a largo plazo. En la sección 3.1 (7.1.8; 7.2.2a); 7.6.1 y 7.6.3) se analizan los mecanismos necesarios para ello.
iii) Los organismos de ordenación pesquera deben tener en cuenta que los pescadores intentan permanentemente mejorar la tecnología y su relación costo-eficacia. Sin embargo, esto tiende a mejorar su eficiencia en la pesca. En una pesquería regulada mediante el control del esfuerzo, esto puede suponer que el esfuerzo real y, por tanto, la mortalidad, aumenten lentamente a medida que los pescadores descubren nuevas formas de alcanzar una mayor eficiencia, aun cuando se controle el esfuerzo nominal (p. ej., el número de días de pesca). Esto se ha de tener en cuenta en el control de la pesca, cuando se utiliza el control del esfuerzo como instrumento de ordenación, y en la interpretación de las estadísticas del esfuerzo a efectos de la evaluación de la población. El progreso tecnológico implica que para mantener la capacidad de pesca y la mortalidad en los niveles deseados, es necesario hacer constantes ajustes para situarse en los niveles de esfuerzo permitidos.
1.5.1. Limitaciones sociales y culturales
1.5.2. El contexto y las limitaciones económicas
i) Desde una perspectiva determinada, se puede considerar que la intervención humana en las pesquerías tiene un impacto formidable y posiblemente irreversible sobre los recursos. Pero también es posible considerar los recursos pesqueros como un capital que si se administra de forma responsable puede rendir cuantiosos y sostenidos beneficios económicos y sociales. Las dimensiones sociales y económicasconsideran los efectos de la pesca en la población y la forma de optimizar los beneficios para las partes interesadas y la sociedad en general. En los grupos interesados figuran quienes utilizan la tecnología para explotar los recursos pesqueros: para capturar y producir pescado; para elaborarlo en formas diversas; y para comercializarlo o hacer de la pesca un medio de vida de alguna otra forma. A esas partes interesadas cabe añadir los consumidores, los grupos de presión y otros que puedan estar afectados indirectamente por las decisiones en materia de ordenación. En otros países, la pesca deportiva ha alcanzado una importancia social y económica considerable y es necesario incluir a los órganos representativos de este sector entre los grupos interesados.
ii) La pesca responsable exige conocer los factores esenciales en la dimensión social y económica del sistema de ordenación (7.4.5). La dimensión social abarca una amplio conjunto de variables en la esfera humana. Se ocupa principalmente de la interacción entre las personas: cómo y por qué se comportan los individuos y los grupos entre sí y en relación con los recursos pesqueros que utilizan o de los que dependen. Estas relaciones están influidas por una gran variedad de modelos, hábitos y costumbres culturales, instrumentos de intercambio, instituciones y motivaciones individuales y de grupo. Además, la pesca es una actividad esencialmente económica y la dimensión económica comprende los ingresos y los costos que varían en función del nivel de explotación y guardan relación con las fuerzas dinámicas del mercado.
iii) Existe una interacción estrecha entre las variables social y económica y, con toda probabilidad, cualquier medida de ordenación repercutirá, por ejemplo, en la distribución de los ingresos y la riqueza, el volumen y el tipo de empleo, la asignación de los derechos de uso, y la composición y cohesión de los grupos y subgrupos de interés. Con carácter más general, las decisiones y medidas adoptadas en materia de ordenación influirán en las actitudes, positivas y negativas, de los grupos interesados. Las medidas de ordenación pesquera pueden condicionar también la contribución de la pesca en aspectos de política primordiales como la seguridad alimentaria, los ingresos netos en divisas, las subvenciones y otros costos y beneficios.
iv) Puede ocurrir también que los intereses económicos y sociales sean contrapuestos y en tal caso será necesario buscar la mayor coincidencia posible entre los objetivos sociales y económicos del plan de ordenación. La imposibilidad de alcanzar un nivel mínimo de compatibilidad entre ambos aspectos afectará directamente a la aceptabilidad y aplicabilidad de dicho plan. El grado de complejidad de la actividad pesquera determinará la dificultad de encontrar esa coincidencia. Por ejemplo, resulta más fácil conseguirla en la pesca industrial, particularmente de carácter internacional, en la que generalmente predomina la dimensión económica. Por contra, en la pesca en pequeña escala suelen predominar las consideraciones sociales, consideraciones tales como la transmisión de conocimientos, la contratación de la tripulación, los planes de inversiones y crédito, la solidaridad y las obligaciones recíprocas y los derechos que vinculan a personas de diferente condición social. A su vez, estos factores dependen de la edad, el género, la trayectoria familiar y las creencias y costumbres locales. Además, en la pesca en pequeña escala, los contactos entre los grupos de usuarios, los dirigentes políticos y la administración se basan preferentemente en procesos e instituciones sociales. Por, consiguiente, en lo que respecta a la subsistencia y la pesca en pequeña escala y artesanal, es necesario prestar especial atención a las condiciones sociales y las percepciones de los participantes s. Será en las actividades pesqueras mixtas (desde el punto de vista de la tecnología y las especies) en las que existen objetivos sociales, económicos y biológicos de signo diverso, en las que resultará más difícil conseguir una coincidencia de objetivos.
i) Las condiciones sociales están sujetas a un proceso constante de cambio en el tiempo y el espacio. Los cambios pueden registrarse a distintos niveles: ciclos de cambio histórico a largo plazo, cambios estacionales más inmediatos, y cambios inmediatos que se registran de un mes para otro o de un día para otro y que guardan relación con el tiempo, el empleo, la oferta y la demanda y otros factores. Estas modificaciones influyen en los criterios de ordenación de forma interactiva, pues si el régimen de ordenación afectará necesariamente a las personas, también la actitud de éstas y, en consecuencia, la viabilidad del plan de ordenación, resultarán influidas por estas condiciones sociales dinámicas. Incluso en las sociedades tradicionales, donde los cambios parecen producirse a ritmo más lento, es necesario tener en cuenta estos elementos del sistema social y las pautas históricas de explotación de los recursos (7.6.6).
ii) Algunas variables sociales son hasta cierto punto cuantificables, lo que hace posible medirlas y someterlas a un análisis cuantitativo y elaborar un modelo. Sin embargo, otras variables están relacionadas con los valores y la organización de la vida social de los grupos interesados. En tal caso, resulta difícil identificarlas y, más aún, cuantificarlas, en buena medida porque dimanan de combinaciones de elementos dinámicos como la cultura y su evolución histórica. Como ejemplos de variables cualitativas pueden citarse la motivación de las personas, el comportamiento en la pesca, las estrategias y percepciones del riesgo, la condición social y la influencia política en un grupo o comunidad, la percepción respecto de la legitimidad moral de las prácticas de ordenación y el acceso a la información. El conocimiento de las variables cualitativas y cuantitativas es esencial para evaluar la compatibilidad de un plan de ordenación con el contexto social en el que debe aplicarse (7.6.7).
iii) Lo primero que hay que hacer para determinar las variables pertinentes de la dimensión social es identificar y seleccionar los distintos grupos sociales interesados en el aprovechamiento y los beneficios de los recursos, es decir, los grupos sociales que constituyen las diferentes partes interesadas. A continuación, es necesario analizar cómo interactúan estos grupos y evaluar cómo pueden afectarles las intervenciones en materia de ordenación. Por norma general, la composición de los grupos sociales depende del tipo de unidad de producción. La capacidad profesional, los lazos de parentesco, la edad o el grupo étnico pueden contribuir a determinar la composición de la unidad de producción y las relaciones sociales y económicas entre los miembros de esa unidad. Es preciso tener en cuenta esas consideraciones para conseguir la aceptación del sistema de ordenación.
i) Uno de los objetivos centrales del sector pesquero en su conjunto consiste en hacer realidad todo su potencial económico, lo cual se mide por la suma de los beneficios económicos netos conseguidos por los productores y consumidores, incluidos los ingresos que podrían haberse obtenido practicando otra actividad.
ii) En condiciones óptimas, las fuerzas del mercado garantizan la eficacia económica, pero esas condiciones raramente se dan en el sector pesquero y es necesario analizar cuidadosamente los efectos, entre otras cosas, de las externalidades y las distorsiones de precios que pueden conducir a una pesca excesiva. A menudo, estos factores provocan la ineficiencia económica, que se traduce en pérdida de ingresos y exige adoptar medidas de ordenación.
iii) Cuando no existen mecanismos de ordenación adecuados, los pescadores carecen de los incentivos e información suficientes para tomar en consideración los efectos de sus actividades a corto y largo plazo, lo cual se traduce en una tendencia permanente a la intensificación excesiva del esfuerzo de pesca más allá del punto de máximo rendimiento económico. La sobrepesca económica se manifiesta en una excesiva asignación de insumos a la pesca, que provoca, particularmente en las pesquerías industriales, un exceso de capitalización y, en muchos casos, un exceso de capacidad de pesca a medida que se agotan los recursos. En último extremo, se alcanzarán el punto en que el costo de la actividad pesquera será mayor que el valor de las capturas. Por otra parte, esto suele ocurrir en un contexto de fluctuación constante de la abundancia de peces, los precios del mercado y los costos de explotación que provoca ciclos de inversión y de agotamiento de la población. Por ello, los estados deben tratar de impedir o, cuando sea necesario eliminar, el exceso de capacidad, manteniendo el esfuerzo de pesca en un nivel adecuado a la productividad de los recursos (7.1.8; 7.6.3).
iv) Las distorsiones de precios pueden contribuir también a provocar un exceso de inversión y el despilfarro económico y dificultar enormemente la labor de ordenación. Entre los factores que distorsionan los precios figuran las numerosas subvenciones oficiales al sector respecto de la inversión o determinados insumos esenciales como el combustible, y las diferentes formas de reducciones y desgravaciones fiscales (véase la sección 3.2.1).
v) Las externalidades son frecuentes en el sector pesquero, particularmente, las externalidades internas relacionadas con la naturaleza de las poblaciones y su explotación. Puede imponerlas, por ejemplo, un grupo de usuarios a otro, cuando existen grandes embarcaciones faenando en las mismas zonas que los pescadores artesanales, lo que da lugar a una interacción negativa de ambos grupos, o cuando en un mismo lugar se utilizan redes móviles y redes de fondo fijas (7.6.5). Las externalidades pueden modificar sustancialmente el comportamiento y las estrategias de los grupos interesados y ocasionar conflictos y costos cuantiosos, susceptibles de empeorar los resultados económicos.
vi) El contexto económico general tiene una gran influencia en el resultado económico de la actividad pesquera. Si no se tienen debidamente en cuenta, los factores macroeconómicos y las externalidades socavarán los fundamentos de la ordenación pesquera y favorecerán los conflictos. Por ejemplo, la evolución del tipo de cambio, las reglamentaciones comerciales y los cambios en la política fiscal influyen en la pesca. Además, particularmente a nivel local, el sector pesquero tiene que competir con otros sectores, no sólo por el uso de los recursos, sino también respecto de otras externalidades como las repercusiones que puede tener en la actividad pesquera la degradación ambiental ocasionada por las actividades de otros sectores.
vii) Son frecuentes los conflictos entre distintos usuarios por la utilización de los mismos recursos acuáticos (p. ej., entre las actividades turísticas y la pesca en las zonas costeras o entre la pesca y la agricultura en la utilización de las aguas continentales) y una de las tareas importantes que deben realizar las autoridades pertinentes es evaluar los conflictos presentes y potenciales para tratar de reducirlos y conseguir los máximos beneficios de los recursos. En este sentido, el diálogo intersectorial e interinstitucional es imprescindible, por ejemplo entre el organismo de ordenación pesquera y los ministerios de Finanzas y Planificación, o en los foros internacionales apropiados. El diálogo y el intercambio de información harán posible que el sector pesquero aproveche las políticas exógenas y los cambios económicos o se ajuste a ellos. Facilitarán la labor de elaborar opciones coherentes y bien fundadas o propuestas para orientar al sector pesquero a participar en la consecución de los logros determinados por las políticas macroeconómicas, las estrategias de desarrollo local o la evolución del contexto internacional.
viii) Muchos de los actuales conceptos de ordenación pesquera se basan en situaciones en que con sólo el Estado tiene jurisdicción total sobre una pesquería. En la pesca transfronteriza, los estados son competidores, y tienden a ignorar el impacto de su actividad sobre la población y la productividad futura. Este tipo de comportamiento conducirá a la actividad pesquera, a ambos lados de las fronteras, a la espiral de exceso de capitalización a la que se ha hecho referencia anteriormente. Será muy difícil maximizar los resultados económicos de cada uno de los estados participantes, a menos que alcancen un acuerdo vinculante o, cuando menos, cooperen (7.1.5) en la conservación y gestión conjunta de la pesca.
ix) Ahora bien, en no pocos casos los malos resultados económicos y el fracaso de las medidas de ordenación están directamente relacionados con la complejidad de las pesquerías (las inevitables capturas accidentales y descartes, la incertidumbre y la falta de información, la existencia de jurisdicciones múltiples e incompletas y objetivos contrapuestos irreconciliables). La incapacidad o la falta de disposición para aplicar medidas que reduzcan las externalidades y sufragar sus costos exacerba en muchos casos estas dificultades. Así pues, en la evaluación de los resultados económicos no se debe subestimar la importancia de las fluctuaciones en los parámetros económicos de la actividad pesquera. Esto es especialmente cierto en la pesca de especies múltiples, en la que existe una interacción entre las distintas especies.
x) Para evaluar los resultados económicos es necesario contabilizar todos los costos y beneficios, tanto directos como indirectos (véase la sección 2.3.3), de una pesquería o subsector determinados, en relación con los usuarios y el organismo encargado de la ordenación, y generados en el sector o fuera de él. Algunas de las etapas del proceso de ordenación comportan unos costos de transacción, por ejemplo, para la recogida de información, la coordinación de los participantes, la solución de conflictos, el seguimiento de la situación y la imposición de las decisiones. Los costos de transacción de la labor de ordenación variarán en función de la participación de los usuarios en el proceso (véase la sección 3.3) y también deben ser considerados.
xi) En las pesquerías internacionales, el cálculo de los costos y beneficios puede entrañar consideraciones singulares. Por ejemplo, es posible que existan costos y beneficios específicos derivados de la actuación conjunta necesaria para la ordenación internacional de la pesca. En la ordenación de la pesca transfronteriza pueden existir dificultades económicas derivadas, por ejemplo, del hecho de que determinadas partes contratantes de un arreglo de cooperación consideren beneficioso para sus intereses evitar los costos de ordenación y cumplimiento de la estrategia y el plan de ordenación acordados (p. ej., los que pueden comportar la existencia de observadores, la modificación de los artes de pesca y la observancia de las medidas). Tal incumplimiento puede conllevar también costos externos para todas las partes contratantes, como la reducción de las capturas, que darán lugar al desplazamiento de las embarcaciones, con una posible pérdida de ingresos netos. Otra de las dificultades que se plantea en la pesca internacional radica en que la divergencia de los intereses y objetivos nacionales pueda dar lugar a conflictos. Las diferencias pueden estar relacionadas con el tipo de descuento, los costos de promoción, las preferencias de los consumidores y los precios del pescado en los mercados nacionales.
xii) La ordenación de la pesca responsable requiere evaluar las consecuencias económicas de las medidas de ordenación (7.6.7). Un requisito fundamental es estimar el valor de la pesca y tener en cuenta ese parámetro en las diferentes opciones de asignación del recurso y la obtención de los beneficios que reporta. El valor neto de una pesquería para la sociedad son todos los rendimientos obtenidos una vez descontados los costos de oportunidad de la mano de obra y del capital empleados. El Estado u el organismo local pueden obtener sus ingresos mediante impuestos (sobre las capturas o el esfuerzo de pesca) o mediante el cobro a los usuarios por el aprovechamiento de los recursos. Como alternativa, se puede decidir que los beneficios redunden totalmente en el sector, de manera que su valor pueda ser capitalizado en forma de derechos de propiedad. Sea cual fuere la opción elegida, para poder obtener unos ingresos razonables será necesario limitar la utilización de los recursos.
xiii) Los elementos clave que se han de tener en cuenta al determinar el valor de una pesquería o recurso explotado son las definiciones de la unidad de ordenación y de la unidad de producción (véase la sección 2.3.3). Las definiciones deben ser lo suficientemente amplias para comprender todos los factores económicos que influyen en la pesca, pues de otro modo, el control de un sector (p. ej., el sector comercial) puede transferir beneficios inadvertidamente desde uno a otro sector (p. ej., el sector recreativo). Además, es necesario comprender que si únicamente se reglamenta una parte de la actividad pesquera de un recurso o una zona determinada, por ejemplo el sector de la pesca industrial, ello puede tener efectos económicos negativos, por ejemplo, sobre el sector artesanal, con consecuencias impredecibles que impidan lograr los objetivos de la pesca en su conjunto. Por ende, las unidades de ordenación deben tener en cuenta, en la medida de lo posible, todas las pesquerías y actividades conexas interrelacionadas.
1.6.1. El contexto y las características institucionales
1.6.2. Funciones de las instituciones de ordenación pesquera
i) Las instituciones de ordenación pesquera, según se han definido en la sección 1.2, deben estar en consonancia con los requisitos de la ordenación de la pesca responsable. Deben adaptarse a las características de las diferentes pesquerías y las distintas naciones y, en la medida de lo posible, ser diseñadas de tal modo que cumplan las expectativas y percepciones de los usuarios de los recursos.
ii) En términos más generales, las instituciones pueden comprender los diferentes conjuntos de relaciones entre individuos o grupos de las partes interesadas y el Estado o estados que definen sus derechos y responsabilidades respectivos. Esto puede incluir normas (p. ej., la designación del régimen de ordenación), mecanismos (p. ej., el proceso de toma de decisiones) y estructuras de apoyo organizativo que elaboren y apliquen las normas que rigen la utilización de los recursos pesqueros. Entre las estructuras de apoyo pueden figurar una administración pesquera, un organismo de ordenación intergubernamental, agrupaciones de ancianos rurales o comités de usuarios.
iii) En el presente documento, los arreglos u organizaciones de ordenación pesquera se abordan principalmente mediante dos categorías de instituciones: el organismo encargado de la ordenación pesquera y las partes interesadas. El primero es la entidad jurídica designada por uno o varios estados para decidir cómo se ha de desarrollar la actividad pesquera y aplicar las decisiones. Se le considera responsable de otros servicios como la asignación de los recursos, la consulta con las partes interesadas o la determinación de las condiciones de acceso a la pesca. En general, se entiende por parte interesada (o grupo de interés) cualquier parte a la que el Estado o estados, o el organismo de ordenación en nombre del Estado o estados, le reconocen un interés legítimo en los recursos pesqueros objeto la actividad de ordenación.
iv) En la pesca internacional, los representantes de los estados de que se trate serán, previsiblemente, las partes interesadas y son responsables de los intereses de sus ciudadanos, que también pueden formar parte de grupos interesados de dentro del Estado o constituidos entre varios estados, tales como organizaciones pesqueras u organizaciones no gubernamentales (7.1.6). En lo que concierne a la pesca que queda bajo la jurisdicción nacional, los estados deben decidir quiénes han de constituir las partes interesadas (7.1.2). En ambos casos, los estados deben reconocer que los representantes de los estados o grupos con un interés legítimo y objetivos de ordenación a largo plazo también pueden ser admitidos entre las partes interesadas (7.1.4).
i) Las instituciones de ordenación pueden ser de naturaleza diversa y desempeñar un amplio número de funciones, algunas de las cuales (así ocurre con frecuencia con las instituciones tradicionales) no guardan relación con la ordenación pesquera. Las instituciones presentan diferencias en cuanto a sus normas, mecanismos y estructuras y en la forma en que se constituyen. La eficacia de estas instituciones depende en gran parte de la idoneidad de los elementos que las forman y de la manera en que interactúan. A menudo, el fracaso de la actividad de ordenación tiene su origen en deficiencias institucionales, tanto respecto de las funciones como de su constitución. La percepción que exista acerca de la legitimidad de las instituciones también influirá en su eficacia al ejecutar las actividades de ordenación.
ii) Es importante que las partes interesadas representen aspectos distintos de la ordenación pesquera (p. ej., la producción, la comercialización, la conservación de los recursos, la protección del medio ambiente, etc.). Cuando estos grupos se basan en intereses claramente establecidos o en factores comunes, como zonas geográficas, puertos, comunidades, artes de pesca o tipos de recursos, pueden ser más eficaces y en último extremo ello permitirá obtener mejores resultados que si son grupos de composición heterogénea que no están bien definidos. En el proceso de ordenación pesquera, estas instituciones, o los mecanismos de toma de decisiones con ellas asociados, serán el principal punto de contacto entre las personas que forman los grupos de las partes interesadas y el organismo de ordenación pesquera que debe llevar a la práctica los planes elaborados.
iii) Por norma general, es la autoridad política pertinente la que tiene la responsabilidad definitiva en la adopción de decisiones. Sin embargo, la ordenación de la pesca responsable exige que se reconozcan asociaciones institucionales que permiten distintos tipos de colaboración con las partes interesadas como posibles alternativas a la atribución de todas las responsabilidades a las estructuras gubernamentales (7.1.2).
iv) Para conseguir la colaboración de las partes interesadas en el proceso de ordenación pesquera se puede recurrir a distintos arreglos institucionales, como establecer mecanismos de información con la finalidad principal de presentar los resultados del proceso de planificación de la ordenación, establecer mecanismos de consulta que permitan a la estructura gubernamental recoger información y recabar orientación de las partes interesadas y constituir mecanismos específicos para compartir las funciones en materia de ordenación con diversos grados de delegación de competencias (véase la sección 3.3).
v) Cuando sea posible, se han de prever los mecanismos para que las partes interesadas sufraguen el costo del funcionamiento del organismo de ordenación pesquera a un nivel suficiente para que pueda desempeñar sus funciones.
vi) Las instituciones son, por naturaleza, dinámicas y deben ser objeto de un seguimiento, evaluación y ajuste permanentes que garanticen su eficacia y legitimidad. El ajuste institucional es una labor compleja y en ocasiones incierta. Por ejemplo, la adopción de arreglos institucionales que favorezcan la eficacia económica puede tropezar con distintos obstáculos como los valores culturales, la inercia de las organizaciones de productores o la sensibilidad política frente a las consecuencias del cambio. Para adaptar las instituciones de ordenación a la situación y naturaleza de las pesquerías específicas, se han de adoptar enfoques flexibles y que permitan renegociar periódicamente las medidas de ordenación. Los estados deben examinar también el funcionamiento de sus organismos de ordenación y de los organismos internacionales de los que forman parte a intervalos de tres a cinco años.
i) Una de las funciones básicas de una institución de ordenación pesquera es identificar y aplicar normas y procedimientos que permitan desarrollar la actividad de pesca de forma sostenible para alcanzar objetivos establecidos. Habitualmente, las normas traducen objetivos de política en derechos y obligaciones, apoyados por instrumentos de política en la medida necesaria. Por ejemplo, pueden determinar la naturaleza y alcance de los derechos de los usuarios o definir las condiciones de acceso a una pesquería y pueden contar con el apoyo de un plan fiscal para obtener ingresos. Sea cual fuere su naturaleza (formal o informal), las normas identificadas deben ser incorporadas por el Estado o estados en el régimen jurídico en vigor (véase la sección 4.3.1) o sancionadas a nivel político.
ii) La ordenación de la pesca responsable exige la existencia de instituciones de ordenación, entre ellas uno o más organismos explícitos de ordenación pesquera. Más concretamente, las funciones de cualquier organismo de ordenación deben incluir como mínimo el mandato para:
Se han de definir con precisión la esfera de competencia y los recursos pesqueros, las pesquerías y zonas geográficas de las que es responsable y debe rendir cuentas el organismo de ordenación pesquera.
iii) Cuando sea necesario, el organismo de ordenación pesquera podrá incorporar subestructuras u órganos subsidiarios para desempeñar distintas funciones, o estar constituido por varios órganos autónomos pero interrelacionados. La existencia y número de órganos subsidiarios y la naturaleza de las relaciones entre ellos podrán ser muy diferentes en función de factores como el contexto político, geográfico o pesquero y la naturaleza del organismo o el mandato conferido. No obstante, cuando sea pertinente, se deberán especificar con toda claridad los niveles de responsabilidad de los distintos órganos subsidiarios. Con independencia de la estructura que se decida adoptar, es necesario velar por que existan canales eficientes de comunicación, interacción y retroinformación entre los distintos componentes del organismo de ordenación, tanto con las partes interesadas como con cualquier otra institución que tenga una relación indirecta con la pesca.
iv) Cuando los estados deleguen algunas de las funciones de ordenación (o todas ellas) en la administración local o en grupos locales, ya sean comités de ordenación, organizaciones de productores o comunidades pesqueras, la delegación de funciones debe incluir la clarificación de sus funciones respectivas y, cuando sea pertinente, la delimitación de la zona geográfica o unidad de ordenación que corresponda a cada jurisdicción. Cuando las estructuras locales se encarguen de la ordenación, se ha de tener especial cuidado en establecer disposiciones inequívocas sobre la naturaleza y asignación de los derechos de acceso, el proceso de consultas, los mecanismos de recogida y análisis de los datos y la información y la estructura de observancia e imposición (véase la sección 3.3).
v) En la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho de la Mar de 1982 se establece el marco institucional general de las poblaciones transzonales y, en el caso de la pesca en alta mar, se detallan aún más en la Convención de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces cuyos territorios se encuentran dentro y fuera de las zonas económicas exclusivas y las poblaciones de peces altamente migratorias, de 1995. También se indican en el Programa 21 aprobado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) de 1992. En términos más generales, la naturaleza de las responsabilidades, la forma de funcionamiento y la estructura de los arreglos o instituciones internacionales de ordenación pesquera que se ocupan de la pesca marina o continental no difieren sustancialmente de las instituciones nacionales de ordenación pesquera. Las principales diferencias se centran, generalmente, en el carácter internacional del arreglo o institución, que se suele traducir en una mayor complejidad. En particular, los estados u organismos de ordenación correspondientes deben alcanzar un equilibrio entre los intereses nacionales y el bien común y superar la capacidad limitada de imposición de las instituciones intergubernamentales.
vi) Cuando el organismo de ordenación sólo tenga jurisdicción sobre una parte de la zona de distribución de la población o cuando la esfera de responsabilidad de un organismo de ordenación pesquera coincida con las de uno o más organismos de ordenación, deberán establecerse arreglos u organizaciones bilaterales, subregionales o regionales (7.1.3). La recogida de los datos biológicos, sociales, económicos y ambientales pertinentes, de forma uniforme y precisa, acerca del conjunto de la población y el intercambio de esos datos deberán formar parte de esa cooperación (7.3.4).
Es importante tener en cuenta que la ordenación pesquera exige establecer objetivos y llevar a cabo actividades de investigación y actuaciones en una variedad de escalas cronológicas y políticas (con intervalos diarios o anuales y a escala local e intergubernamental). Existe una considerable superposición entre las actividades en las diferentes escalas y, con frecuencia, las mismas personas, grupos e instituciones intervienen en procesos y decisiones relacionados con más de una escala cronológica y política. Estas diferentes escalas tienen lugar en el marco de un contexto regional, o más amplio, en el caso de la pesca transfronteriza, o a nivel nacional o local cuando se trata de poblaciones confinadas en una única ZEE o área local.
Hay tres actividades principales, que implican escalas distintas, que han de ser consideradas explícitamente por los organismos de ordenación pesquera.
i) La política pesquera y la planificación del desarrollo. Con frecuencia, la pesca y el aprovechamiento óptimo de los recursos acuáticos vivos tienen gran importancia en las economías nacionales o locales y también interactúan con otras actividades sociales y económicas geográficamente próximas o compiten con ellas por el uso de recursos comunes como los hábitat costeros o fluviales, la utilización del agua, etc. El contexto macropolítico y macroeconómico hace necesario que las actividades pesqueras tengan en cuenta las estrategias de planificación del desarrollo nacional. Es importante, por tanto, que cuando se adopten decisiones en materia de política y planificación se conozcan plenamente las implicaciones, costos, beneficios y alternativas en la utilización de los recursos. Estas decisiones de política no incluirán los detalles de las actividades de ordenación pesquera cotidianos, como las medidas específicas de control, pero deben facilitar directrices generales sobre la forma de utilización de los recursos y sobre las prioridades. Normalmente, la política o políticas incluirán los criterios con arreglo a los cuales se conceden los recursos. Por ejemplo, la política pesquera podría estipular si en cada pesquería se ha de dar preferencia a los pescadores tradicionales en pequeña escala o a la pesca industrial en gran escala, o a otro tipo de arreglo. Normalmente, la elaboración de la política es responsabilidad del Gobierno, asesorado por el organismo ordenación y por otros departamentos pertinentes del Gobierno. La política pesquera debe ser revisada regularmente (p. ej., cada cinco años).
ii) Plan y estrategia de ordenación. Habitualmente, la política pesquera establece las directrices generales y las prioridades en la utilización de los recursos acuáticos vivos de la nación. Esa política, en la medida en que se aplica a cualquier pesquería o población específicas, debe traducirse en un plan detallado de ordenación para cada pesquería (7.3.3; véase la sección 4.1) que incluye las poblaciones correspondientes, los objetivos biológicos, sociales y económicos acordados, las medidas de control y los reglamentos asociados, aspectos relativos a la supervisión, control y vigilancia y otro tipo de información que especifique cómo debe ser ordenada la pesca. El plan y la estrategia de ordenación han de ser elaborados por el organismo de ordenación con la plena intervención de los grupos de interés reconocidos y han de ser evaluados y examinados (realizándose además una “auditoría” de resultados) cada tres o cinco años.
iii) Aplicación de las medidas de ordenación. El plan de ordenación especifica quién y cómo debe ordenar la actividad pesquera. Debe incluir un procedimiento de ordenación que detalle la forma de adoptar las decisiones en materia de ordenación, con arreglo a la evolución de la actividad pesquera, particularmente en respuesta a las modificaciones ocurridas en la situación de los recursos de un año a otro. Por ejemplo, el plan de ordenación puede especificar la ordenación por un volumen de capturas total permisible y el procedimiento de ordenación especificaría la forma de calcular el volumen cada año, por ejemplo, sobre la base de la evaluación de la población, utilizando estadísticas sobre las capturas y el esfuerzo comercial y los resultados de un estudio independiente. La aplicación de la ordenación conlleva las actuaciones y decisiones necesarias para asegurar que el plan de ordenación se lleve a la práctica y funcione de manera eficaz. Por lo tanto, incluye funciones tales como la recogida de los datos necesarios para adoptar decisiones relativas al control de los recursos y la pesca, por ejemplo, determinando la captura total permisible (CTP) de acuerdo con el procedimiento de ordenación, licencias de pesca, seguimiento, control y vigilancia, y las consultas con los grupos interesados sobre la situación de la pesquería y los recursos en relación con el plan de ordenación. Estos aspectos se analizan más detalladamente en la sección 4.
El artículo 7.5 del Código de Conducta se refiere al enfoque precautorio en la pesca de captura y a las introducciones de especies (FAO Documento Técnico de Pesca, No. 350/1, reeditado como FAO Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable. No. 2. Roma, FAO. 1997. 64p.). En el contexto de la protección del medio ambiente, el concepto del enfoque precautorio se consagró en el principio 15 de la Declaración de Río de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que dice:
“Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.”
En las directrices que acaban de mencionarse se examinan detalladamente las implicaciones del criterio precautorio respecto de la pesca de captura y la introducción de especies. En la sección 1.6 de las directrices se resumen las implicaciones del criterio de precaución:
“1.6 El enfoque precautorio supone la aplicación de una previsión prudente. Dadas las incertidumbres de los sistemas pesqueros y la necesidad de adoptar medidas aun con conocimientos insuficientes, dicho enfoque requiere, entre otros, los siguientes elementos:
a. Atención a las necesidades de las futuras generaciones y huida de los cambios que no sean potencialmente reversibles;b. Identificación previa de los resultados nocivos y de las medidas que los evitarán o corregirán de inmediato;
c. Las medidas correctoras necesarias deben iniciarse sin demora y han de conseguir su objetivo en un plazo no superior a los dos o tres decenios;
d. Cuando no se conoce con certeza el efecto probable del aprovechamiento de los recursos, deberá concederse prioridad a la conservación de la capacidad productiva de los mismos;
e. La capacidad de captura y elaboración debe ser proporcional a los niveles sostenibles estimados de los recursos, y el aumento de la capacidad deberá limitarse cuando la productividad de los recursos sea muy incierta;
f. Todas las actividades de pesca deben someterse a autorización previa - para comprobar su conformidad con los fines de la ordenación - y ser objeto de exámenes periódicos;
g. Un marco jurídico e institucional sólido para la ordenación de la pesca, dentro del cual se instituyan, en cada pesquería, planes de ordenación que pongan en práctica los puntos arriba mencionados, y
h. Atribución adecuada de la carga de la prueba, estableciendo los requisitos mencionados.”
