2.1. Consideraciones generales relativas a la recogida y suministro de datos e información para la ordenación pesquera (7.4.2; 7.4.4)
2.2. Datos necesarios para la formulación de la política pesquera
2.3. Datos necesarios para la formulación de los planes de ordenación
2.4. Información necesaria para determinar las medidas de ordenación y hacer el seguimiento de los resultados
i) La recogida de información no es un fin en sí mismo, sino que resulta de importancia crucial para poder adoptar decisiones bien fundadas. Es importante, por tanto, que el organismo de ordenación vele por que los datos se recojan y analicen correctamente, se faciliten a quienes pueden hacer mejor uso de ellos y se utilicen apropiadamente en la toma de decisiones. La información también es necesaria para asegurar al público que los recursos se gestionan de manera responsable.
ii) Es necesario reconocer que se requieren datos e información tanto para la formulación de las políticas y los planes de ordenación, como para determinar las medidas que permitan llevar a la práctica la política y los planes. En estas tres esferas habrá notables coincidencias y en cada una de ellas influirá lo que haya ocurrido o esté ocurriendo en los otros niveles. Sin embargo, los tres procesos son diferentes, ocurren en escalas de tiempo distintas y exigen distinta información con un nivel de detalle diferente. Cuando sea necesario, se habrán de subrayar las diferencias en los métodos y enfoques entre, por ejemplo, la pesca artesanal y comercial y en diferentes escalas de tiempo.
2.1.1. Información necesaria para diferentes escalas de ordenación
2.1.2. Comprobación o validación de los datos
2.1.3. Normalización de la recogida de datos (7.4.6)
2.1.4. Distribución puntual de la información
2.1.5. Confidencialidad de la información (7.4.7)
2.1.6. Costo de la recogida y análisis de información
i) En general, a medida que varíen el lugar y alcance de las decisiones entre las fases de formulación, planificación y aplicación de la ordenación, será distinto el grado de síntesis y agregación de información necesarios. En el nivel de aplicación de la ordenación, será de importancia extrema conocer la biomasa existente y la estructura de edad y distribución de la población. En cambio, es posible que los responsables de las políticas deban centrarse principalmente en las funciones respecto de rendimiento anual potencial, facilitado por expertos técnicos, la función socioeconómica de la pesca a nivel nacional y sus interacciones con otras consideraciones macroeconómicas o macropolíticas. Estas distinciones se abordan más pormenorizadamente en las secciones 2.2 a 2.4.
ii) El organismo de ordenación se encargará de establecer y supervisar las estructuras y mecanismos necesarios para la recogida y análisis de los datos necesarios.
i) Los criterios para recoger datos destinados a la ordenación pesquera varían notablemente, en función, por ejemplo, de la naturaleza de la pesca, el personal e instalaciones disponibles y la importancia social y económica de la actividad pesquera. Con independencia de los métodos que se utilicen, la cantidad y calidad de los datos de que se ha hecho acopio tendrán una influencia directa en la calidad de la ordenación, por lo cual es necesario utilizar con la mayor eficacia posible el personal y los mecanismos disponibles para la recogida de datos.
ii) La comprobación o validación de los datos es esencial para asegurar que sean precisos, completos e indiquen realmente la situación o el valor de los factores objeto de análisis. Los problemas asociados con la recogida de datos referentes a la pesca significa que los riesgos de hacer acopio de datos erróneos o inadecuados son muy elevados si no existe un diseño cuidadoso y estadísticamente válido y un seguimiento de los métodos de muestreo.
iii) La comprobación se realizará de forma distinta según los tipos de datos. He aquí algunos métodos de validación de datos, a título de ejemplo:
iv) Para asegurar la validez de los datos recogidos es necesario que el personal encargado de la tarea de seguimiento reciba una capacitación adecuada. Muchas veces, este personal ocupa un lugar relativamente bajo en la jerarquía orgánica. Sin embargo, también deben trabajar con frecuencia en zonas remotas o como únicos observadores a bordo de embarcaciones, frecuentemente sin contacto con sus supervisores o colegas durante largos períodos. Es importante que estén preparados para esta tarea recibiendo capacitación, y que no se regateen esfuerzos para mantener su moral y para que tomen conciencia de la importancia de su labor en el marco del organismo pesquero. El personal supervisor debe realizar visitas periódicas in situ para controlar la calidad y periódicamente se han de organizar sesiones de capacitación en el servicio.
i) Muchas poblaciones, y posiblemente la mayor parte de las poblaciones marinas, no se encuentran exclusivamente en las zonas de la jurisdicción nacional de un único Estado, sino que están distribuidas a través de distintas fronteras internacionales. Como se ha señalado en la sección 1.3.1, las poblaciones se han de ordenar como unidades, pues de lo contrario será muy difícil que las medidas de ordenación permitan conseguir los objetivos deseados. Cuando ello entraña la cooperación entre organismos de ordenación de diferentes países, provincias u organismos locales, la labor de ordenación cooperativa es mucho más fácil y eficaz si los diferentes asociados reúnen los datos con arreglo a definiciones, clasificaciones y metodologías comunes y en un formato normalizado preestablecido, lo cual permitirá combinar y comparar los datos según sea necesario.
ii) Para reunir los datos con arreglo a un sistema normalizado será necesario que los asociados cooperantes se reúnan periódicamente para acordar los datos que necesitan, los métodos para recogerlos, el volumen de información necesario, y también para examinar el diseño de la muestra en cada jurisdicción independiente. Además, también será de utilidad la capacitación conjunta de todo el personal dedicado a la recogida de información.
i) Para una ordenación pesquera eficaz es indispensable que se facilite la información en el momento oportuno, a fin de poder adoptar las decisiones y medidas adecuadas. Es de la máxima importancia evaluar de forma regular y frecuente, normalmente con una periodicidad anual, las pesquerías y recursos, y analizar las opciones de ordenación adecuadas en respuesta a los cambios registrados. Ello sólo se podrá hacer de forma eficaz si se disponen de datos actualizados y fiables. Con la debida atención a los requisitos de confidencialidad (véase la sección 2.1.5), los organismos de ordenación deben participar y fomentar el intercambio de información entre diferentes organismos y grupos interesados que la necesiten (7.4.6; 7.4.7).
ii) La recogida de datos adecuados de buena calidad puede ser un procedimiento complejo y costoso, pero, a la luz de lo señalado anteriormente, los organismos de ordenación pesquera deben velar por que, mediante el suministro del apoyo adecuado, existan y funcionen correctamente los sistemas necesarios de acopio y análisis de datos.
iii) Cuando las distancias entre los puntos de muestreo son grandes, por ejemplo, en el caso de poblaciones altamente migratorias o transzonales, es necesario considerar la posibilidad de transmitir datos por radio, fax, correo electrónico y satélites o receptores - transmisores instalados en barcos de pesca comerciales.
i) Generalmente, la industria pesquera y los pescadores individuales necesitan conocer qué aspectos de la información que facilitan a los organismos de ordenación pesquera se mantienen como información confidencial, en particular los datos que podrían ser utilizados por competidores comerciales para conseguir una determinada ventaja. En vista de ello, los organismos de ordenación pesquera deben aplicar políticas y estrategias que garanticen la confidencialidad de ese tipo de datos. Por lo general, los datos relativos a las capturas globales no se consideran confidenciales, pero la información relativa a la actividad pesquera de diferentes embarcaciones o las tasas de captura de determinadas empresas, localidades y estrategias pesqueras se considera que puede de interés para los competidores y, por consiguiente, se debe mantener la confidencialidad sobre esos datos.
ii) Los organismos de ordenación pesquera deben estar en contacto con todos los suministradores de información para establecer qué datos se han de mantener confidenciales. De otro modo, en el futuro existirán problemas para obtener datos de las empresas, se falsificará la información o surgirán otros tipos de problemas derivados de la falta de confianza en el organismo ordenación.
iii) Por lo que respecta a la confidencialidad comercial, es deseable asegurar que la labor y estructuras de recogida de datos del organismo de ordenación estén completamente separadas de las tareas y estructuras de ejecución. De otro modo, es posible que los pescadores tengan temor de que los datos que suministren al organismo de ordenación para facilitar la supervisión y evaluación de las poblaciones puedan ser utilizados contra ellos por los organismos de ejecución. También en este caso, ello podría suscitar dificultades para conseguir datos o supondría que se facilitaran datos falsos o incompletos.
i) La recogida, análisis y difusión de los datos debe realizarse de la manera más eficaz posible para reducir los costos al mínimo y obtener la información necesaria. Los sistemas de recogida y análisis deben basarse en un diseño estadístico adecuado que permita tener la certeza de que sólo se recogen los datos más recientes y necesarios.
ii) Se debe limitar la duplicación en la tarea de recogida y análisis de información, a menos que se lleve a cabo deliberadamente con fines de validación o por otras razones relacionadas con la calidad. La duplicación innecesaria es muy probable que ocurra cuando existen poblaciones transzonales o compartidas con múltiples autoridades que tienen responsabilidades.
2.2.1. Tipos de pesquerías, poblaciones de las que dependen y su contexto ecológico y ambiental
2.2.2. Características de las pesquerías
2.2.3. Información de carácter social y económico
2.2.4. Seguimiento, control y vigilancia (7.7.3)
i) Para poder adoptar las decisiones de política adecuadas es necesario comprender la función de la pesca en la economía regional, nacional o local. Por ello, es preciso tener un conocimiento exacto de la situación de la pesca en la economía nacional y de su interés social.
ii) La pesca genera beneficios en forma de ingresos, empleo y producción de alimentos, así como de oportunidades de esparcimiento. Sin embargo, también entraña costos para la comunidad o el Estado, derivados del cumplimiento de los requisitos de ordenación, el suministro de servicios o subvenciones, la interferencia o prevención de otras actividades en la misma zona, y otras causas. Para poder adoptar las decisiones adecuadas es necesario disponer de información exacta sobre esos factores.
iii) En el cuadro 1 se resumen los tipos de datos necesarios para la formulación de políticas.
i) La estructura de las pesquerías, tanto en zonas de jurisdicción nacional, como fuera de ellas, puede ser compleja y abarcar diferentes especies con distintos artes de pesca, operaciones de diferente envergadura y distintas zonas pesqueras y lugares de desembarque. La actividad pesquera puede ser de carácter comercial, de subsistencia o deportiva. Con miras a la formulación de las políticas, es necesario facilitar información sobre la posible magnitud de la actividad pesquera, medida en términos de las capturas, el valor económico y las oportunidades de empleo potenciales para cada pesquería o cada población. La ausencia de ese tipo de información puede llevar a formular políticas que susciten expectativas sociales o económicas poco realistas y, por tanto, fomentar la sobreexplotación.
ii) Con frecuencia se produce una interacción entre distintas pesquerías por recursos diferentes en una zona determinada y, como se ha señalado en la sección 1.3.1, las actividades de pesca de una población o comunidad biológica pueden tener efectos sobre otras. Por ello, los organismos de ordenación pesquera deben asesorar a los responsables de las políticas sobre las repercusiones que pueden tener en otras pesquerías la modificación de la política de una pesquería determinada (7.2.3).
iii) Las poblaciones de peces dependen del medio ambiente en el que viven y la naturaleza de esa dependencia puede ser distinta en las diferentes etapas del ciclo vital. Al adoptar decisiones de política nacional que tienen repercusiones sobre el medio ambiente de las poblaciones, aun cuando las decisiones no afecten directamente a las pesquerías, es preciso conocer las consecuencias que puedan tener en las pesquerías afectadas (7.2.3; 7.3.5; Fishing operations. FAO Technical Guidelines for Responsible Fisheries. No. 1. Rome, FAO. 1996. 26p.).[N.T. Versión española en preparación.]
iv) Es posible extraer enseñanzas de los éxitos y fracasos del pasado y los organismos de ordenación pesquera deben facilitar a los responsables de las políticas una información concisa sobre la trayectoria de las pesquerías objeto de consideración, con particular atención a los problemas que se han planteado y a la estrategia de ordenación anterior y sus consecuencias.
v) Se reconoce con carácter general la importancia de la ordenación integrada de la zona costera (OIZC) y, más concretamente, la integración de la pesca en la ordenación de la zona costera (artículo 10 del Código de Conducta para la Pesca Responsable; Integración de la pesca en la ordenación de la zona costera. FAO Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable. No. 3. Roma, FAO. 1998. 24p.). Estos principios se han elaborado en el conocimiento de que muchas zonas costeras son de libre acceso y, en muchos casos, de usos múltiples. El hecho de que muchas zonas costeras estén registrando un incremento de la presión demográfica no hace sino agravar el problema. También en las aguas continentales se plantea la cuestión de los usos múltiples, lo que hace necesario adoptar un enfoque similar de ordenación integrada. Los organismos de ordenación pesquera deben exhortar decididamente a los responsables de las políticas a que elaboren políticas y planes integrados para el medio ambiente terrestre y acuático.
i) Las decisiones relativas a la actividad pesquera regional, nacional o local se deben adoptar con pleno conocimiento de la naturaleza de las pesquerías de que se trate, incluso los diferentes grupos o flotas de pesca y su composición, así como los caladeros que utilizan o proyectan utilizar.
ii) La política pesquera de tener en cuenta las interacciones biológicas, técnicas, sociales y económicas potenciales entre las flotas en una pesquería determinada y entre las distintas pesquerías. La política debe encaminarse a reducir al mínimo las interacciones negativas que puedan ocasionar conflictos o resultados negativos en una o más pesquerías.
iii) Al formular las políticas se debe tener en cuenta el impacto de las operaciones de pesca en el medio ambiente y alentar, por tanto, prácticas sostenibles y que no provoquen daños que se pueden evitar (7.2.2f) y g); 7.6.9, y Fishing operations. FAO Technical Guidelines for Responsible Fisheries. No. 1. Rome, FAO. 1996. 26p.). [N.T. Versión española en preparación.]
i) Los seres humanos son parte integral de los sistemas pesqueros y éstos no pueden comprenderse a menos que se conozcan los rasgos sociales y culturales y las características económicas de las personas y comunidades que viven en ese sistema. Toda decisión en materia de ordenación pesquera influirá probablemente en los medios de subsistencia y en el modo de vida de las personas y la finalidad del acopio y análisis de información social y económica consiste en prever la naturaleza y alcance de sus efectos para adoptar decisiones que permitan optimizarlos. La recogida y análisis de datos sobre factores sociales, económicos e institucionales pertinentes es esencial, por tanto, para la ordenación de la pesca responsable (7.4.5).
ii) Con miras a la formulación de las políticas, los responsables de adoptar las decisiones deben poseer información sobre los siguientes aspectos:
iii) Sin duda, la economía regional, nacional o local influirá en la función y los resultados económicos de la pesca, por lo cual es necesario disponer de información sobre esas influencias para poder adoptar políticas certeras y responsables. Así pues, es necesario conocer los principales factores de la actividad económica general, que propician u obstaculizan su desarrollo, y la manera en que cualquier acontecimiento puede influir en el sector de la pesca.
iv) Los factores sociales y económicos, e incluso los institucionales, son tan dinámicos como los rasgos biológicos y tienden a evolucionar con el paso del tiempo. Por ello, es importante seguir de cerca esos factores y facilitar información sobre su evolución, incluso sobre aspectos tales como los cambios demográficos, los movimientos de la población, las tendencias en los mercados y los aspectos relacionados con los costos, con el fin de adoptar políticas que no pierdan rápidamente su vigencia.
v) Con frecuencia, la actividad pesquera está jalonada de conflictos entre distintos sectores y o dentro de ellos, y una de las funciones importantes de la política pesquera consiste en establecer un entorno que permita reducir al mínimo los conflictos o las situaciones que pueden provocarlos. Así pues, es preciso tener información sobre los conflictos anteriores y actuales y sobre sus causas, así como sobre las posibles soluciones.
i) El éxito en la aplicación de las políticas depende, entre otras cosas, de la eficacia de la labor de seguimiento, control y vigilancia. Diversos aspectos relacionados con este punto se analizan detalladamente en la sección 4.3.3 y en Fishing operations. FAO Technical Guidelines for Responsible Fisheries. No. 1. Rome, FAO. 1996. 26p.). [N.T. Versión española en preparación.] Ahí se encontrará información pormenorizada sobre los requisitos para el seguimiento, control y vigilancia de las operaciones pesqueras, con especial atención a las embarcaciones de mayor tamaño.
ii) Para la formulación de la política pesquera, es importante tener en cuenta los aspectos positivos y las deficiencias que se han manifestado en la labor de seguimiento, control y vigilancia de la pesca en la región, Estado o zona local, pues ello permitirá evaluar la probabilidad de éxito de los métodos propuestos en la nueva política.
iii) Los costos de la labor de seguimiento, control y vigilancia puede ser considerables y se han de tener en cuenta al formular la política. En algunos casos, es posible que el valor de la pesca para los usuarios de una sociedad no justifique el costo del sistema de seguimiento, control y vigilancia propuestos y será necesario elaborar alternativas menos costosas. Sólo se han de considerar aquellos métodos que resulten viables con el personal y los servicios disponibles. La puesta en marcha de un plan de ordenación cuyo cumplimiento no pueda garantizarse restará credibilidad al organismo responsable y, muy posiblemente, tendrá repercusiones en otras pesquerías.
iv) Por norma general, los pescadores y otros grupos de interés sólo respaldarán la legislación y los reglamentos que consideren legítimos. En la formulación de la política pesquera es importante consultar con todos los grupos de interés reconocidos y conseguir su cooperación y participación, que asegurará esa legitimidad. Además, el sistema de ordenación debe prever, cuando sea posible, incentivos que promuevan el cumplimiento y sanciones por los incumplimientos.
2.3.1. Las poblaciones objetivo y su medio ambiente
2.3.2. Características de la pesquería
2.3.3. Información de carácter social y económico
2.3.4. Seguimiento, control y vigilancia
i) En la sección 4.1 se analiza detalladamente la formulación de un plan de ordenación pesquera. Un plan de ordenación es un acuerdo explícito entre el organismo de ordenación y las partes interesadas reconocidas. El plan de ordenación debe identificar a las partes y establecer claramente sus funciones, derechos y responsabilidades. Debe enumerar los objetivos acordados y la estrategia, las normas y reglamentos aplicables para alcanzarlos. Asimismo, debe indicar los mecanismos de consulta, las disposiciones adoptadas para asegurar el cumplimiento y cualquier otra información pertinente para la ordenación de la actividad pesquera.
ii) La formulación de un plan de ordenación debe incluir un proceso de consultas reiteradas entre el organismo de ordenación y los grupos de usuarios. Cuando sea posible y apropiado, se recurrirá a la evaluación de las poblaciones y la elaboración de modelos para investigar las consecuencias biológicas, sociales y económicas de las diferentes estrategias de captura y opciones de ordenación, y los resultados conseguidos se utilizarán para adoptar el plan más adecuado. En el cuadro 2 se resumen los datos esenciales o deseables para formular un plan de ordenación.
i) El rendimiento potencial que puede obtenerse de una población o comunidad determinada depende no sólo de las características biológicas de la población y del medio ambiente, sino también de la estrategia de pesca utilizada, en particular la estructura de edad y la composición por especies y sexos de las capturas, así como del momento en que se lleva a cabo la actividad de pesca en relación con la madurez y el desove. También las características de la captura pueden afectar a los beneficios sociales y económicos derivados de la pesca. Por ejemplo, en algunos mercados los peces de tamaño reducido pueden determinar un precio por masa unitaria más elevado que el de los peces de mayor tamaño, mientras que en otros pueden darse la situación opuesta.
ii) Al formular los planes de ordenación, el organismo responsable, con la participación de los grupos interesados, debe investigar y facilitar información sobre las repercusiones biológicas, sociales y económicas de las diferentes estrategias de captura y opciones de ordenación. Para efectuar una evaluación biológica, será necesario disponer de información sobre los períodos anteriores, respecto de cuestiones tales como las capturas y el esfuerzo de pesca, la composición por tamaños de las capturas (traducida, en la medida de lo posible, en composición por edades) y el sexo y la madurez sexual de las capturas.
iii) Si bien es cierto que en ocasiones es posible llevar a cabo evaluaciones fiables de las poblaciones basándose únicamente en la información de las pesquerías, generalmente las estimaciones, o índices, independientes de la biomasa de la población constituyen datos complementarios de gran importancia. Cuando lo justifique el valor de las pesquerías objeto de ordenación, los organismos responsables deben tratar de obtener, con una periodicidad anual o bienal, estimaciones independientes de la biomasa o abundancia de las poblaciones.
iv) Las poblaciones y comunidades ecológicas reciben la influencia de otras poblaciones y comunidades ecológicas con las que interactúan, y a su vez, los cambios provocados por la pesca en la estructura de la población influyen en esas poblaciones o comunidades. Cuando sea posible, es preciso hacer acopio de información, aunque sólo sea información cualitativa, sobre la naturaleza e intensidad de esas relaciones, con el fin de poder evaluar las repercusiones de los diferentes planes de ordenación sobre las respectivas comunidades que no son objeto de la actividad pesquera. Los datos esenciales incluirían información sobre las interacciones tróficas, mediante estudios de la dieta de las especies que interactúan, y sobre la abundancia relativa de dichas especies.
v) Al elaborar planes de ordenación se debe tener en cuenta la información relativa al medio ambiente crítico para el ciclo biológico de las poblaciones o comunidades, particularmente por lo que respecta a las especies de aguas continentales o especies marinas cuando una o más de las fases del ciclo vital tiene lugar en la zona costera. Ello permitirá tener en cuenta los posibles efectos de otros usos de esos entornos o hábitat al formular el plan de ordenación.
i) Generalmente, los planes de ordenación se refieren a pesquerías que ya existen, tal vez desde hace muchos decenios. La pesca de una población determinada puede ser simple, consistente en la intervención de una única flota relativamente homogénea, o puede ser compleja, cuando intervienen en ella diferentes tipos de flotas, desde embarcaciones muy complejas hasta flotas artesanales; cada flota utiliza aparejos distintos con métodos diferentes de selección, y pesca en diferentes caladeros. El plan de ordenación debe tener en cuenta cada una de esas flotas desde el punto de vista de su impacto en los recursos y, a su vez, la forma en que puede condicionar la actividad el plan de ordenación.
ii) Ello exige recoger y analizar información sobre la flota, en relación con el número de embarcaciones o unidades; las características y selectividad de los artes de pesca; la estacionalidad de la pesca; la localización de la actividad pesquera en relación con la distribución de la población y las restantes flotas; los instrumentos de navegación o tecnológicos utilizados en la pesca; y otros factores conexos.
iii) Es necesario diseñar sistemas para efectuar muestreos de los desembarques con el fin de determinar con precisión el volumen de los desembarques y las características biológicas de la captura, así como el esfuerzo de pesca. Cuando existen razones para creer que existen descartes de las capturas antes de que se registren los desembarques, es necesario estimar el volumen, la composición por especies y las características biológicas del descarte. El procedimiento más fiable para efectuar esas estimaciones consiste en utilizar observadores durante las operaciones de pesca o llevar a cabo operaciones simuladas de pesca comercial con embarcaciones comerciales fletadas.
Esta sección debe leerse conjuntamente con la información facilitada en la sección 2.2.3, ya que existe una notable coincidencia en los datos necesarios para la formulación de la política y del plan de ordenación. No debe considerarse que los detalles facilitados en esas secciones fomentan una mayor intervención del organismo de ordenación en las operaciones comerciales de los diferentes grupos de interés. Casi siempre, son esos grupos los que poseen la información más precisa sobre los aspectos económicos que pueden determinar el éxito de su actividad pesquera. En esas circunstancias, la función del organismo de ordenación pesquera debe centrarse en prestar asesoramiento cuando sea necesario y examinar, o facilitar el examen de cuestiones de interés común para diferentes grupos que intervienen en la actividad pesquera, así como entre esos grupos y otros cuyas actividades tienen influencia sobre la pesca. Ello exige muchas veces aptitudes para la adopción de decisiones basadas en múltiples criterios y para la solución de conflictos (véanse las secciones 4.1 y 4.2).
i) Las pesquerías también se pueden agregar en unidades de producción, que pueden no coincidir con los grupos de interés. Por ejemplo, una unidad de producción puede consistir en una embarcación con su tripulación, una única red, como una red de cerco, y el personal necesario para utilizarla, o en una fábrica y el personal de gestión y la mano de obra necesaria. Se han de considerar los efectos de las decisiones de ordenación respecto de las unidades de producción y los grupos de interés. Por ello, es indispensable identificar el tipo y número de unidades de producción y considerar el impacto de esas unidades en la pesca y las repercusiones de las decisiones de ordenación sobre las unidades de producción. Normalmente, el esfuerzo de pesca está en función de las unidades de producción y las medidas de ordenación pueden implicar una actuación directa sobre dichas unidades, ya sea modificando su número o influyendo en su funcionamiento.
ii) Dado que los grupos de interés suelen ser de composición heterogénea, las medidas de ordenación tienen distintos efectos sobre los diferentes subgrupos que los componen. Por ejemplo, la función de la mujer en la pesca artesanal es muy diferente de la que desempeñan los hombres. También los niños pueden cumplir su propia función. Los organismos de decisión, particularmente a nivel de la comunidad, pueden estar dominados por personas ancianas. Es necesario recoger y analizar información sobre estos aspectos diferenciadores con el fin de evaluar los efectos de un plan de ordenación sobre los diferentes subgrupos que componen un grupo de interés. La ausencia de ese tipo de información puede tener consecuencias sociales o económicas imprevistas que determinen el fracaso del plan de ordenación.
iii) Es necesario disponer de la información necesaria para prever los efectos económicos de las medidas de ordenación pesquera, con el fin de utilizarla en la formulación del plan de ordenación. Cualquier medida puede tener efectos económicos distintos en los diferentes grupos de interés, así como en los subgrupos y en el conjunto de la actividad pesquera, y esas implicaciones deben ser estimadas y examinadas. La importancia económica de la pesca radica no sólo en las personas y transacciones relacionadas con la captura y elaboración del pescado, sino también, en términos más generales, en la dinámica de las inversiones y los mercados, y es preciso tener en cuenta esos aspectos más generales. Por ejemplo, en las zonas costeras remotas puede haber ciudades o aldeas que dependan por completo de la pesca y que, por consiguiente, se vean afectadas por las decisiones y planes de ordenación pesquera.
iv) Respecto de cada grupo de interés y los subgrupos que lo componen se han de tener en cuenta los siguientes factores económicos:
v) Se debe cuantificar la contribución de la pesca al empleo. Con frecuencia, las decisiones de ordenación pesquera influyen en el empleo formal o informal y es necesario tener en cuenta la repercusión de una decisión o un plan determinados. No se puede olvidar que el empleo en la pesca suele ser de carácter estacional. Por ejemplo, es muy probable que las decisiones en materia de ordenación que ignoren la estacionalidad de la pesca o la disponibilidad de mano de obra no den resultados positivos.
vi) Al formular un plan de ordenación es importante disponer de información sobre las estructuras institucionales existentes pertinentes para esa pesquería (7.4.5). Para ello es necesario obtener información acerca de:
Esta información debe utilizarse para garantizar que en el plan de ordenación se tienen en cuenta las opiniones e intereses de todos los grupos y subgrupos y que al formular el plan se han previsto los efectos sobre todos ellos y sus respuestas. No hacerlo así aumentará el riesgo de fracaso del plan de ordenación o impedirá que se establezcan los objetivos apropiados.
vii) Cuando existan instituciones apropiadas, como estructuras tradicionales, deben ser utilizadas como parte del sistema de ordenación pesquera. Por ejemplo, cuando una comunidad cuente con un sistema aceptado y funcional para determinar el acceso a una pesquería o regular las temporadas de pesca, se debe incorporar al plan de ordenación pesquera para facilitar su aceptabilidad y ejecución. Sin embargo, es preciso asegurarse de que la institución sea apropiada para la función que se delega en ella. Las instituciones que desempeñan una función tradicional pueden no resultar adecuadas para otro tipo de funciones y es posible que sus decisiones y medidas no sean aceptadas por la comunidad si van más allá de la jurisdicción normal de la institución. Por ello, se ha de poseer información sobre las funciones tradicionales de las instituciones existentes y sobre las facultades que se les pueden transferir.
viii) Por último, es preciso decir que los factores sociales, económicos e institucionales son dinámicos y están sujetos a modificaciones. Los factores culturales y políticos también pueden provocar cambios en el acceso a la distribución o en las presiones ejercidas para conseguir el acceso. Las modificaciones que registre el mercado, ya sea local o internacional, pueden modificar sustancialmente el comportamiento y las estrategias en la pesca. Todo ello puede dar lugar a que los objetivos establecidos inicialmente para un plan de ordenación queden muy pronto obsoletos. Así pues, es preciso señalar las tendencias que existen en factores tan importantes y recoger y evaluar información sobre sus repercusiones en la ordenación. De otra forma, el plan puede resultar inaplicable en un corto espacio de tiempo.
i) El seguimiento, control y vigilancia de la pesca tienen una importancia crucial para su buena ordenación y hay que decir que, en buena medida, el fracaso de la ordenación pesquera a escala mundial ha tenido su origen en la incapacidad de las autoridades regionales, estatales o locales para garantizar el cumplimiento de las normas de ordenación y hacer un seguimiento estricto de la conducta y actuación de los pescadores. La pesca responsable exige un seguimiento, control y vigilancia eficaces, para lo cual es necesario recoger y analizar datos exactos y pertinentes.
ii) Dada la importancia de la labor de seguimiento y control, al formular el plan más adecuado las autoridades de ordenación deberán tener en cuenta las repercusiones que puedan tener sobre esta cuestión las distintas alternativas. No se debe adoptar un plan de ordenación si no se puede controlar y supervisar adecuadamente. Se ofrecen a continuación algunos ejemplos.
Cuál sea la combinación más adecuada de medidas de control dependerá de la naturaleza del recurso, de la pesquería y de la capacidad del organismo encargado de la ordenación.
2.4.1. La población o poblaciones objetivo y su medio ambiente
2.4.2. Características de la pesquería
2.4.3. Información de carácter social y económico
2.4.4. Seguimiento, control y vigilancia
i) El procedimiento de ordenación es una parte integral del plan de ordenación. Dicho procedimiento especifica cómo se han de determinar y aplicar las medidas de ordenación, señalando qué datos es necesario recoger, cómo se deben analizar y qué actuación se ha de llevar a cabo a la vista de los resultados de los análisis. Las medidas de ordenación y los medios mediante los cuales se pueden adaptar según la evolución de las circunstancias, como las fluctuaciones de la biomasa, se deben determinar mediante procedimientos de ordenación negociados previamente. Luego, el organismo de ordenación puede llevar a la práctica medidas concretas sin necesidad de nuevas consultas y negociaciones. El procedimiento de ordenación puede incluir asimismo planes para imprevistos también establecidos previamente con las partes interesadas, que permitan al organismo de ordenación tomar medidas rápidas y efectivas cuando el descenso de la población alcanza un nivel que exige una intervención urgente. Cuando se modifiquen las circunstancias antes del momento previsto para examinar el plan de ordenación, hasta el punto de que el plan y el procedimiento de ordenación deban ser revisados, los requisitos necesarios son los que se han indicado en el apartado 2.3.
ii) Salvo en el caso de que existan circunstancias excepcionales de capturas muy elevadas o de una biomasa muy escasa, sólo las proyecciones a medio y largo plazo, a diez o más años, permiten realizar estimaciones válidas y científicamente sólidas del riesgo que puede entrañar una determinada estrategia de pesca para una población. Estos estudios deben reseñar la elaboración de planes de ordenación y los procedimientos asociados. No es posible estimar de forma fiable las repercusiones de una decisión aislada relativa a las capturas o el esfuerzo de pesca admisibles sobre una población o comunidad a medio y largo plazo, por lo cual, las decisiones en materia de ordenación se deben adoptar basándose en un plan y procedimiento negociado previamente, cuyos efectos se hayan experimentado durante un período adecuado.
iii) En el cuadro 3 se indican los datos necesarios para llevar a la práctica un plan de ordenación, datos basados generalmente en el seguimiento de una población o comunidad pesquera.
i) Invariablemente, para ajustar, normalmente cada año, las medidas de control incluidas en el plan de ordenación, será necesario contar con una estimación. Si el procedimiento de ordenación comprende el requisito de realizar un ajuste anual o estacional, por ejemplo, de la CTP, del esfuerzo de pesca, de la duración de la veda, o de cualquier otra medida, para regular la mortalidad causada por la pesca, el ajuste deberá efectuarse sobre la base de las mejores estimaciones disponibles sobre la situación de la población. Por ello, el organismo de ordenación debe recoger y analizar puntualmente los datos necesarios para realizar la estimación con la mayor precisión, de manera que se puedan adoptar la decisión. Probablemente, el índice de abundancia utilizado más comúnmente es la CPUE comercial media del período objeto de examen para la pesquería o para una subsección representativa de la flota. La precisión de dicho índice debe estar en consonancia con el riesgo involucrado y se debe cubrir la posibilidad de una sobreestimación del tamaño de la población con arreglo al enfoque precautorio.
ii) La distribución espacial de los recursos acuáticos vivos es dinámica y se modifica estacionalmente y, en ocasiones, de un año para otro de manera muy marcada. Los cambios en la distribución pueden provocar modificaciones de la capturabilidad. Estos pueden interpretarse como cambios en la abundancia, que inducen a adoptar decisiones incorrectas sobre la medida de ordenación que se debe adoptar. Por ello, los datos de la CPUE no deben utilizarse sin el apoyo de otra información referente a la distribución geográfica y las tendencias en la distribución de la población. No se ha establecido cuál es el mejor enfoque a este respecto, pero uno de los sistemas relativamente sencillos de incorporar tendencias geográficas consiste en estratificar en subzonas la zona, o zonas, en las que se pesca una población y analizar por separado cada subzona. Este procedimiento permitirá evaluar la CPUE en varios lugares y, por consiguiente, aumentar la probabilidad de captar los cambios de la CPUE debidos a los cambios en la distribución.
iii) Como en el caso de la elaboración del plan de ordenación, si lo justifica el valor de la pesquería una estimación solvente e independiente de la abundancia de la población facilita información complementaria de gran utilidad. En las pesquerías que dependen estrechamente del reclutamiento de clases de edad (es el caso de la mayor parte de las especies efímeras), puede ser muy útil un estudio relacionado con el pre-reclutamiento. Al efectuar el estudio se deben utilizar técnicas de pesca normalizadas que no deben modificarse, para que sea posible realizar estimaciones válidas de las tendencias o los cambios registrados en la abundancia entre un estudio y el siguiente. La experiencia demuestra que suele ser difícil evitar cambios en la técnica de pesca y se ha de poner mucho cuidado al interpretar los datos si se sospecha que eso ha ocurrido.
iv) Teniendo en cuenta que el Código de Conducta requiere que se adopten medidas urgentes cuando haya fenómenos naturales que tengan o puedan tener efectos perjudiciales sobre los recursos acuáticos vivos (7.5.5), es necesario recoger y analizar sistemáticamente una información básica cuando menos sobre la situación de los principales parámetros ambientales, como la temperatura de la superficie del mar, las condiciones climáticas (como la fuerza y dirección de la viento, las precipitaciones, el caudal de los ríos, etc.) para ayudar a detectar fenómenos anormales (y su influencia en la población) que puedan exigir determinadas medidas de ordenación. Otros factores que también pueden considerarse son el régimen del nivel de agua o el caudal estacional de las aguas continentales, los cambios en la abundancia y su distribución mensual de la clorofila, la estacionalidad inhabitual, las concentraciones de oxígeno en las zonas en que éste es escaso y la situación de los depredadores y presas clave en la población. La teledetección puede cumplir una función importante en esta esfera.
i) Es preciso tener en cuenta las características de la pesquería y las flotas comprendidas, consideradas aquí no como grupos discretos de embarcaciones, sino también de pescadores asentados en tierra (véanse las definiciones). En la aplicación del plan de ordenación, al igual que en el caso de los recursos, la función de la información sobre las características de la pesquería se reduce a los datos necesarios en el procedimiento de ordenación para apoyar las decisiones en materia de control.
ii) Los datos relacionados con la pesquería se utilizan comúnmente en la elaboración de estadísticas del esfuerzo de pesca, para facilitar las estimaciones de las capturas por unidad de esfuerzo (CPUE). Una vez más, se debe especificar cuidadosamente en el plan de ordenación el método seguido para recoger y analizar los datos sobre las capturas y el esfuerzo. Ello comprenderá realizar estimaciones de la captura total por cada flota y del esfuerzo de pesca total de cada flota, en unidades apropiadas. Estos datos se interpretan colectivamente para disponer de un índice de la abundancia de la población, tomando en cuenta las consideraciones que se han hecho en el apartado 2.4.1. Cuando no se dispone de información sobre el conjunto de la flota también se pueden utilizar subconjuntos representativos de un componente determinado de la flota para realizar los cálculos. A este respecto, también hay que tener cuidado al determinar las categorías de las embarcaciones por tamaño, tipos de artes de pesca y comportamiento. En casos especiales, por ejemplo, cuando una o más flotas pescan el mismo componente de edad de la población en la misma zona con artes de selectividad equivalente, es posible utilizar los datos correspondientes a una sola flota para evaluar el índice de abundancia.
iii) Se debe hacer un seguimiento de las características y comportamiento de la flota para facilitar la interpretación correcta de las tendencias de la CPUE. Es necesario tener en cuenta cualquier cambio registrado en los caladeros, la distribución estacional del recurso, los artes de pesca u otros factores que puedan influir en la eficiencia de la pesca.
i) En general, los rasgos sociales y económicos de la pesquerías se deben tener en cuenta en las primeras fases de elaboración del plan de ordenación y se deben incorporar en él las necesidades y preferencias de los diferentes grupos de interés. Por consiguiente, la aplicación del plan de ordenación negociado previamente debe redundar en beneficio de los diferentes grupos de interés, incluso de los subgrupos importantes dentro de cada grupo. Por ello, las consideraciones sociales y económicas son un componente importante del procedimiento de ordenación utilizado para determinar medidas de control anuales o estacionales.
ii) Sin embargo, los factores sociales y económicos, y su dinámica, pueden influir en la pesca, entre otras cosas modificando el comportamiento de los pescadores (véase la sección 2.3.3). Por ejemplo, los cambios registrados en la preferencia del mercado respecto del tamaño pueden modificar la estrategia de pesca y traducirse en cambios en la CPUE que no guarden relación con la abundancia de la población. Es preciso establecer una coordinación con los diferentes grupos de interés y hacer un seguimiento de los indicadores sociales y económicos apropiados para detectar ese tipo de cambios. Cuando sea necesario, los cambios se reflejarán en los cálculos relativos al procedimiento de ordenación o en su ejecución.
iii) El plan de ordenación debe comprender una declaración explícita de objetivos (algunos de los cuales serán sociales y económicos). Se debe hacer un seguimiento constante de los avances realizados en el logro de los objetivos y de las razones e implicaciones del fracaso en alcanzarlos. La existencia de deficiencias graves en la aplicación de un plan de ordenación puede dar lugar al incumplimiento de sus disposiciones o provocar fuertes presiones para que se revise el plan antes del momento previsto para ello. No obstante, hay que aceptar que debido a la variabilidad natural de la abundancia de peces de un año a otro también variarán los beneficios sociales y económicos. Por ello, para evaluar los resultados del plan de ordenación se debe tomar como referencia un período de varios años y no se debe abandonar el plan cuando no se obtienen los beneficios previstos.
iv) La experiencia indica que pese a la existencia de un plan de ordenación negociado y convenido previamente, los distintos grupos de interés tratarán de invalidarlo cuando dé lugar a decisiones que, desde su punto de vista, son contrarias a sus intereses inmediatos, por ejemplo, si entraña una disminución sustancial de la CTP. En tales casos, se aducirán argumentos sociales y económicos para pedir que se suprima el plan de ordenación. El organismo de ordenación debe disponer de la Información necesaria que le permita evaluar las alegaciones referentes a la existencia de dificultades sociales o económicas, a fin de poder sopesarlas objetivamente en función de los efectos negativos, como un incremento del riesgo para la población. Por los motivos aducidos en el apartado 2.4 supra, sólo cuando se dan circunstancias excepcionales se debe abandonar un plan de ordenación.
i) La labor de seguimiento implica la a la recogida, medición y análisis de información sobre las actividades pesqueras, por lo cual esta materia ha sido objeto de la atención suficiente en las secciones anteriores. Los organismos de ordenación pesquera, además de reunir los datos necesarios para llevar a la práctica el plan de ordenación (véase la sección 2.4) deben obtener sistemáticamente los datos necesarios para la siguiente revisión del plan (véase la sección 2.3).
ii) La tarea de control consiste en especificar las condiciones en que se pueden capturar los recursos y la de vigilancia comporta comprobar y supervisar las actividades pesqueras para garantizar que todos cuanto intervienen en la pesca observan las leyes y reglamentos aplicables.
iii) Las necesidades y sistemas de seguimiento, control y vigilancia variarán sustancialmente de una a otra pesquería e incluso de una a otra flota. Por ejemplo, probablemente se utilizarán sistemas muy diferentes en la pesca en pequeña escala realizada en diversos ecosistemas tropicales y en la pesca industrial en gran escala centrada en una sola población.
iv) La labor de seguimiento, control y vigilancia exige disponer de información detallada sobre los pescadores, los artes de pesca que utilizan y el puerto o puertos de registro y desembarque. Se puede obtener este tipo de información, por ejemplo, efectuando una encuesta pormenorizada cada dos o tres años.
v) Posteriormente, la recogida de datos necesarios para el seguimiento, control y vigilancia podrá reducirse a obtener información sobre el esfuerzo de pesca y los puntos de desembarque y a exhortar a los pescadores a que notifiquen cualquier infracción de los reglamentos que puedan observar. Sin embargo, la labor de seguimiento, control y vigilancia puede conllevar la existencia de patrullas de vigilancia de superficie y aérea apoyadas por estructuras administrativas y jurídicas efectivas. En tal caso, deberán coordinarse estrechamente las operaciones de las patrullas.
