4.1. Formulación de planes de ordenación que reflejen determinados objetivos y limitaciones concretos
4.2. Identificación y establecimiento convenido de los objetivos de la pesquería
4.3. La aplicación
i) Un plan de ordenación es un acuerdo formal o informal entre un organismo de ordenación pesquera y las partes interesadas, en el que figuran los participantes en las pesca y sus funciones respectivas, se señalan los objetivos convenidos, se especifican las normas y reglamentos de ordenación aplicables y se indican otros detalles pertinentes para la labor que debe desempeñar el organismo de ordenación (véase la sección 1.6.2). En la sección 1.7 se examina la relación entre el plan de ordenación y la política y los objetivos pesqueros.
ii) Se recomienda elaborar planes de ordenación que reflejen los objetivos de ordenación para todas las pesquerías (7.3.3). Dichos planes servirán como referencia y fuente de información para el organismo de ordenación y todos los grupos interesados, pues reflejarán la situación actual de los conocimientos sobre el recurso, su entorno y la pesquerías y, asimismo, todas las decisiones y medidas convenidas en las consultas celebradas entre el organismo de ordenación y los grupos interesados. La elaboración y aplicación de planes para todas las pesquerías contribuyen a evitar que las medidas aplicadas en una pesquería ocasionen externalidades y problemas imprevistos en una pesquería adyacente que no dispone de un plan de ordenación (véase la sección 1. 5.2).
iii) En el cuadro 4 figuran las consideraciones que debe incluir un plan de ordenación. En la sección 2.3 se mencionan los datos necesarios para formular un plan de ordenación.
4.2.1. Consultas con los grupos de interés reconocidos
4.2.2. Determinación de las medidas de ordenación
4.2.3. Revisión del plan de ordenación
i) En la mayor parte de las pesquerías, recae sobre el Gobierno la principal responsabilidad de la adopción de decisiones en materia de ordenación pesquera, pero las decisiones han de estar precedidas de una serie de procesos, cuyo contenido variará en función de la naturaleza de la pesquería.
ii) Es de importancia crucial que las decisiones referentes a los objetivos y medidas de ordenación estén en consonancia con los datos científicos más sólidos de que se pueda disponer (7.4.1). El volumen de información dependerá de la naturaleza de la pesquería y de la capacidad del organismo de ordenación, pero no se deben regatear esfuerzos para hacer acopio de la información que permita adoptar decisiones bien fundadas que reflejen la productividad probable del recurso y la naturaleza de su entorno. De otro modo, el riesgo de ocasionar daños biológicos, sociales y económicos será mucho más elevado, a menos que se invoque el enfoque precautorio, que deberá adoptarse cuando se considere que la información o el asesoramiento de que se dispone son insuficientes (véase la sección 1.8).
iii) El aprovechamiento de los recursos acuáticos vivos y su ordenación deben considerarse como una labor de cooperación entre el organismo de ordenación y los grupos interesados (véase la sección 3.3). Los objetivos deben reflejar los deseos razonables de los grupos de interés, dentro de los límites impuestos por las limitaciones biológicas y ecológicas de los recursos y por los objetivos superiores de la planificación nacional. Es, pues, indispensable un proceso de consulta y adopción conjunta de decisiones para determinar los objetivos.
iv) Muchas veces se dará el caso de que existan distintos objetivos, todos ellos razonables, que resulten incompatibles (véase la sección 1.5). Por ejemplo, incrementar al máximo el rendimiento promedio de una pesquería es incompatible con la reducción del riesgo biológico para los recursos o el impacto sobre otras poblaciones, como los depredadores, que también dependen de ese recurso. De igual forma, el incremento de los beneficios económicos de una pesquería puede ser incompatible con el aumento de las oportunidades de empleo. Con frecuencia, los grupos de interés tendrán, por tanto, objetivos opuestos. Para conseguir el máximo nivel de cumplimiento y cooperación de todas las partes, es importante alcanzar un compromiso que sea aceptado, aun con reservas, por todas las partes interesadas. Para ello, el proceso de adopción decisiones deberá ser abierto y transparente (7.1.9), deberán mantenerse consultas constantes con todos los grupos reconocidos y aplicarse procedimientos y enfoques eficaces de adopción de decisiones.
v) Es posible que entre las partes interesadas figuren grupos no involucrados en la pesca, hecho frecuente en las pesquerías costeras y continentales. Cuando hay factores ambientales y externos que inciden sustancialmente en una pesquería, es importante reflejar ese hecho e incluir en el plan de ordenación a los grupos interesados u organismos responsables de los factores externos. En el marco temporal del plan de ordenación se deben considerar cuatro escenarios posibles:
Las medidas de ordenación serán distintas según cual sea la hipótesis que se considere correcta. Es importante lograr una coordinación con grupos de interés externos para: identificar la hipótesis más probable; evitar, mediante conversaciones, que haya cambios negativos o fomentar cambios favorables; analizar las opciones de ordenación más convenientes en el contexto macroeconómico de la región, Estado o localidad; o negociar una posible compensación a los grupos de interés afectados negativamente.
i) Los responsables de la ordenación pesquera tienen a su alcance una diversidad de medidas, cada una de las cuales tendrá repercusiones distintas para el recurso y para los objetivos de la pesquería (véanse las secciones 3.1 y 3.2). Por consiguiente, es necesario adoptar las medidas de ordenación apropiadas para facilitar el logro de los objetivos y considerar atentamente los efectos y repercusiones de las medidas a las que se ha hecho referencia en las secciones 3.1 y 3.2.
ii) Al evaluar las medidas de ordenación es preciso tener en cuenta sus efectos respecto de los objetivos biológicos, ecológicos, económicos y sociales de la pesquería de que se trate (7.2.1; 7.2.2 y 7.2.3).
iii) Todas las pesquerías forman parte de un contexto ecológico, económico y social más amplio (véanse las secciones 1.5 y 2.2). Olvidar ese hecho y adoptar medidas de ordenación que no sean compatibles con las políticas, objetivos y enfoques de ordenación de la zona geopolítica más amplia puede llevar al fracaso o a una menor eficacia de la estrategia de ordenación pesquera, o provocar conflictos entre diferentes usuarios (7.2.3).
iv) Las medidas de ordenación también tiene que reflejar la política macroeconómica respecto de cuestiones tales como la zona de captura, la cuenca fluvial, la zona costera, el área local o el Estado (véase la sección 1.5.2).
v) Raramente existe un único conjunto de medidas de ordenación aplicable a una pesquería; antes bien, hay que compensar los efectos positivos, menos positivos y negativos. Las medidas de ordenación más apropiadas son aquellas que potencian al máximo los efectos positivos y reducen al mínimo los negativos para una pesquería determinada y los objetivos establecidos para la misma. Ello hace necesario en la pesca responsable averiguar los costos (en sentido amplio) y beneficios de los diferentes conjuntos de medidas, con el fin de identificar las más convenientes para la pesquería (7.4.3; 7.6.7).
vi) Una importante consideración en la aplicación de un plan de ordenación radica en que cualquier control o limitación sobre los pescadores u otras partes interesadas debe ser aplicable por el organismo de ordenación. Ello requiere que las medidas adoptadas sean viables y que el organismo de ordenación y los grupos interesados tengan la capacidad de llevarlas a la práctica. Por ejemplo, la ordenación mediante contingentes de captura fracasará casi con toda seguridad si no existen los recursos humanos y financieros para controlar las capturas y la veda de las zonas no será posible si el organismo de ordenación no puede patrullarlas e impedir que se lleven a cabo actividades ilegales. Por tanto, es necesario tener en cuenta que las medidas de ordenación exigen disponer de un mecanismo de seguimiento, control y vigilancia.
vii) En cuanto al establecimiento de los objetivos, las medidas de ordenación forman parte de un contrato social entre el organismo de ordenación y las partes interesadas. El examen y selección de las medidas aplicables a una determinada pesquería se debe efectuar de forma abierta y transparente y con la plena participación de todos los grupos de interés reconocidos, pues de otra forma podrían registrase incumplimientos por parte de alguna o de todas las partes interesadas. Las deliberaciones y la decisión definitiva deben basarse en la información científica más solvente de que pueda disponerse, incluso sobre las repercusiones biológicas, económicas y sociales.
La situación de los recursos, las circunstancias y prioridades de los grupos de interés y las circunstancias y prioridades nacionales de cualquier zona geopolítica cambian con el paso del tiempo y, en consecuencia, los objetivos y medidas de ordenación pueden llegar a ser obsoletas e inadecuadas. Por esa razón es necesario evaluar periódicamente la efectividad y eficiencia del plan de ordenación, normalmente cada tres o cinco años, y llevar a cabo las revisiones necesarias (7.6.8). Al efectuar las revisiones se tendrán en cuenta todos los requisitos relativos a la adopción de decisiones que se han analizado en el presente documento.
4.3.1. Un marco jurídico e institucional eficaz (7.1.1; 7.7.1).
4.3.2. Una estructura administrativa eficaz (7.7.1)
4.3.3. Medidas eficaces de seguimiento, control y vigilancia (7.7.3)
i) En el contexto de las presentes directrices, el término “legislación” se utiliza en el sentido más amplio, referido a todos los tipos de leyes y reglamentos nacionales y locales. En los párrafos que siguen se ofrece una orientación general y habrá que tener en cuenta si el país en cuestión posee un derecho civil, un derecho consuetudinario u otro tipo de ordenamiento jurídico y si es o no un sistema federal. El término “régimen jurídico” se refiere, según proceda, a esos instrumentos jurídicos y a las leyes internacionales. Las disposiciones pertinentes de cualquier régimen jurídico relativas a la ordenación de una actividad pesquera garantizan que las normas, es decir, los términos y condiciones generales con arreglo a los cuales debe ser gestionada la pesquería, y los mecanismos que regulan los conflictos, tienen fuerza de ley. Normalmente, las disposiciones se estructuran, revisan o modifican de manera que reflejen la política de ordenación pesquera acordada. Las secciones pertinentes de cualquier régimen jurídico de ordenación pesquera deben reflejar los objetivos a medio y largo plazo establecidos para esa pesquería.
ii) Desde un punto de vista formal, a nivel nacional, la legislación primaria (normalmente una Ley de Pesca) es aprobada por el poder legislativo (p. ej., el Congreso o el Parlamento). Generalmente es de amplio alcance y establece principios y políticas (véase la sección 1.7). Puede contener también distintos aspectos de la aplicación, como los principales rasgos de un mecanismo específico (p. ej., el mecanismo de asignación de los derechos de pesca). La legislación aprobada por el Gobierno mediante una facultad legislativa delegada establece los aspectos sustantivos y de procedimiento de la aplicación de las disposiciones de la legislación primaria. Normalmente, se denominan reglamentos (que pueden consistir en normas, órdenes, decretos o disposiciones).
iii) La ordenación de la pesca responsable exige que la legislación pesquera primaria no sea objeto de cambios frecuentes, en la medida de lo posible. Debe incluir la referencia al establecimiento de planes de ordenación pesquera y algunas indicaciones sobre las modalidades del proceso de planificación. Por consiguiente, la legislación primaria debe definir la estructura institucional de la ordenación pesquera y dotarla del organismo correspondiente. Para aplicar satisfactoriamente las decisiones de ordenación es esencial que se clarifique jurídicamente quién tiene derecho a administrar y controlar la utilización de los recursos pesqueros.
iv) En el plano nacional, cuanto acaba de decirse supone que la legislación primaria debe establecer con precisión las funciones, facultades y responsabilidades del Gobierno y otras instituciones que intervienen en la ordenación de la pesca, incluso la delimitación de su jurisdicción. Idealmente, el régimen jurídico debe ser la base sobre la cual los organismos de ordenación pesquera formularán, supervisarán y aplicarán planes de ordenación, incluso las facultades necesarias para formular las medidas adecuadas y para hacer cumplir los reglamentos pesqueros. Cuando exista más de un organismo de ordenación se deberá evitar en la medida de lo posible las interferencias entre las jurisdicciones.
v) Al determinar la jurisdicción se debe establecer cuál es la entidad responsable de la formulación de las políticas, la zona geográfica que abarca, las partes interesadas a las que se aplicarán esas políticas, las instituciones encargadas de aplicar y hacer cumplir el plan de ordenación y la forma en que se resolverán los conflictos jurisdiccionales entre las instituciones. La ausencia de este tipo de disposiciones provocará inevitablemente interferencias y conflictos entre instituciones sectoriales de ordenación y entre niveles diferentes de la administración, cada una de las cuales reclamará la jurisdicción respecto de asuntos comunes. También se deberá tratar de limitar, cuando proceda, las ineficiencias y duplicaciones administrativas. En términos más generales, toda evaluación de una estructura de ordenación pesquera debe poner de relieve la relación existente entre las características del sistema institucional y su probable eficacia.
vi) Las medidas de control de la ordenación (p. ej., las temporadas de veda, límites en cuanto al tamaño y esfuerzo permisible) que pueden ser objeto de frecuentes revisiones deben figurar en una legislación subordinada, como reglamentos, cuya modificación debe resultar sencilla a fin de reflejar los cambios relativos a las necesidades de ordenación pesquera. También puede aplicarse un criterio flexible a otras cuestiones de procedimiento. Unos reglamentos sencillos, que aborden claramente la cuestión de ordenación pertinente y que garanticen la equidad y transparencia de los procedimientos de aplicación favorecerán el cumplimiento por las partes interesadas.
vii) El organismo de ordenación debe supervisar constantemente la idoneidad y eficacia en cuanto al costo de los reglamentos pesqueros y evaluarlos pormenorizadamente cuando se modifiquen los planes de ordenación de determinadas pesquerías (7.6.7). Las disposiciones que hayan podido quedar obsoletas y sean difíciles de hacer cumplir deberán ser modificadas según sea necesario. Además, las leyes y reglamentos deberán ser de fácil imposición y los procedimientos jurisdiccionales y administrativos que garanticen su cumplimiento deberán ser equitativos y transparentes (7.1.9). El incumplimiento de estas recomendaciones menoscabará la credibilidad y aceptabilidad del régimen jurídico de pesca en su conjunto y su observancia.
viii) Todos los instrumentos jurídicos internacionales pertinentes, y en particular la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 y la Convención de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones de Peces que se encuentran dentro y fuera de las zonas económicas exclusivas y las poblaciones de peces altamente migratorias, de 1995, han de ser objeto de consideración al preparar o modificar los regímenes jurídicos de ordenación pesquera. Cuando sea pertinente, y en particular por lo que respecta a las pesquerías continentales, se deben aplicar plenamente las disposiciones que existen en instrumentos internacionales o los arreglos que prevén mecanismos para la ordenación integrada de los recursos pesqueros en las cuencas fluviales. En general, las zonas costeras y fluviales quedan dentro del ámbito de varios regímenes jurídicos relativos a cuestiones marítimas, hídricas o forestales. La legislación pesquera debe estar armonizada con el cuerpo general de instrumentos legales que abarcan ese tipo de actividades. Se debe prestar una especial atención a otros regímenes jurídicos en el contexto de la ordenación integrada de la zona costera, tanto a nivel nacional como internacional.
ix) Cuando la política de ordenación prevea algún acuerdo de cooperación formal con una o más partes interesadas, los principios derivados de la práctica tradicional pueden ofrecer una orientación valiosa a los legisladores nacionales y no deben ser, pues, ignorados (7.6.6).
x) En el proceso de formulación o modificación de las disposiciones legales relativas a la ordenación pesquera deberán mantenerse frecuentes consultas con las partes interesadas (véase la sección 4.2.1). Idealmente, este tipo de colaboración debe ir acompañada de la aceptación por las partes interesadas de sus obligaciones respecto de las medidas de ordenación. El incumplimiento por las partes interesadas o sus representantes de las normas establecidas por la autoridad deberá ser objeto de sanciones suficientemente severas como para tener efecto disuasorio (7.7.2). Entre las sanciones podrá figurar, cuando proceda, la pérdida del derecho a intervenir en la actividad de pesca.
xi) Para fomentar el cumplimiento es importante que el organismo de ordenación haga llegar las leyes y reglamentos a todas las partes interesadas y, cuando sea necesario, tomar las medidas oportunas para cerciorarse de que han sido cabalmente comprendidas (7.1.10).
xii) Otra función importante de un régimen jurídico de pesca es la de establecer las disposiciones y procedimientos institucionales necesarios para reducir los conflictos y facilitar su solución. Cuando existan diferencias, debe estar previsto el recurso a procedimientos formales y un proceso transparente de solución de diferencias, que incluirá la celebración de audiencias y el pago de compensaciones si se considera pertinente. Sin embargo, la naturaleza social y económica de la mayor parte de los conflictos relacionados con la ordenación pesquera exigirá tratar de alcanzar un equilibrio de intereses en la solución de los conflictos en lugar de determinar una parte culpable y una parte inocente. Cuando las facultades de ordenación de una pesquería se delegan a nivel local o comunitario es conveniente negociar previamente un instrumento de acuerdo por el cual las partes interesadas acepten, en caso necesario, la solución de la diferencia por un tercero acordado entre ellos y el organismo de ordenación.
i) En las secciones precedentes se ha señalado que el organismo de ordenación debe tener capacidad para:
ii) Para llevar a cabo ese conjunto de tareas es preciso disponer de la capacidad y servicios adecuados, que exigen una financiación. El Código de Conducta sugiere que, cuando sea posible, se adopten medidas para recuperar los costos de ordenación pesquera, incluso de conservación e investigación, que deberán ser sufragados por los grupos interesados que se benefician de la actividad (7.7.4).
iii) Al determinar el alcance de las actividades mencionadas supra., el organismo de ordenación debe tener en cuenta el valor de la pesquería para el Estado, subregión o región y adoptar los criterios de ordenación correspondientes (véase la sección 1.5.2). Cuando el objeto de ordenación son poblaciones transzonales o altamente migratorias, los estados y órganos regionales o subregionales determinarán conjuntamente la financiación de las actividades.
iv) Además de las recomendaciones que figuran en el artículo 7, los requisitos relativos a la investigación a cargo del organismo de ordenación se enumeran en el artículo 12 del Código, que recomienda que los estados establezcan un marco institucional adecuado para identificar la investigación aplicada que es necesaria (12.2) y garanticen que la investigación realizada se ajuste a las normas científicas internacionalmente aceptadas (12.6). El artículo 12 enumera las siguientes esferas en las que debe realizarse una tarea de investigación:
v) En su mayor parte, estas actividades de investigación se enmarcan en el proceso de garantizar que las decisiones de ordenación pesquera se basen en la “información científica más sólida de que se pueda disponer” y forman parte del seguimiento y evaluación de los recursos. Por consiguiente, disponer de capacidad de investigación y llevar a cabo la recogida, examen y análisis de datos y resultados de las investigaciones sobre las pesquerías y los recursos pesqueros es fundamental para la aplicación de la ordenación de la pesca responsable.
vi) Se reconoce con carácter general que la pesca eficaz y sostenible sólo es posible cuando existe una cooperación estrecha y una mutua aceptación entre los grupos interesados, en los que probablemente predominarán los intereses pesqueros, y el organismo de ordenación. Es evidente también que el debate entre los grupos de interés es más fácil cuando tienen un interés real en el objeto del debate, es decir, cuando pueden perder algo que para ellos es valioso. La autoridad responsable debe asegurarse de que sólo las partes realmente interesadas participen en el proceso de consultas y de que éste conduzca a un consenso y a la adopción de las decisiones idóneas. Con ese fin deberán establecerse las estructuras y funciones necesarias en el seno del organismo de ordenación con miras a:
i) La finalidad del sistema de seguimiento, control y vigilancia (SCV) es la aplicación plena, rápida y eficaz de la política pesquera en general y de las medidas de conservación y ordenación acordadas para una pesquería determinada (7.1.7).
ii) No existe un único sistema posible de SCV. Aunque todos los sistemas se basan en principios y objetivos comunes (véanse, por ejemplo, las secciones 2.2.4; 2.3.4 y 2.4.4) han de ser adaptados a las características y necesidades de cada tipo de pesca y existirán diferencias sustanciales entre los métodos aplicables a la pesca artesanal e industrial o a la pesca concentrada y dispersa. Cuando en la actividad pesquera participen flotas de gran movilidad cuyo objetivo es la captura de especies altamente migratorias, se requerirá cooperación a nivel subregional o regional para la conservación y ordenación y, por ende, también para el SCV. La cooperación se plasmará en medidas encaminadas a disuadir a buques que enarbolen el pabellón de países no miembros o no participantes en organizaciones o arreglos establecidos de participar en actividades que menoscaben la eficacia de las medidas de ordenación acordadas (7.7.5).
iii) En el marco del sistema de SCV se puede llevar a cabo una diversidad de actividades distintas o interrelacionadas con un grado diverso de complejidad. Algunas de ellas son sencillas y poco costosas (por ejemplo, recoger información sobre el volumen de capturas y el esfuerzo en los puntos de desembarque, intercambiar datos entre las flotas cuando están faenando en ZEE adyacentes e inducir a los pescadores a denunciar las infracciones). Hay también actividades costosas y complejas que conllevan la utilización de buques de SCV y aviones de apoyo (véase Fishing operations. FAO Technical Guidelines for Responsible Fisheries. No. 1. Rome, FAO. 1996. 26p.). [N.T. Versión española en preparación.]. En algunas pesquerías ya se utilizan receptores-transmisores que permiten obtener una información inmediata con una buena relación costo-eficacia sobre la situación y actividades de los barcos de pesca y, previsiblemente, su utilización aumentará rápidamente.
iv) Probablemente, una mayor participación de los pescadores y otros grupos interesados en el proceso de ordenación hará menos apremiante la necesidad de contar con un sistema de vigilancia que garantice el cumplimiento de los reglamentos, pues al tener una responsabilidad compartida, los pescadores cometerán menos infracciones y asumirán una mayor responsabilidad en la labor de vigilancia, liberando en parte al organismo de ordenación de la carga que supone esta tarea.
v) En la pesca en pequeña escala, el SCV presenta problemas singulares dimanantes del gran número de pescadores muy dispersos que faenan en una misma pesquería. En tales casos, un enfoque adecuado respecto del sistema de SCV consiste, cuando es posible, en fomentar la concienciación sobre la necesidad de la labor de conservación y ordenación. Se pueden elaborar sistemas cooperativos y eficaces de SCV aplicando medidas de ordenación acordadas con las comunidades, como los derechos de acceso comunitarios.
vi) En la pesca industrial, es necesario ofrecer a los pescadores autorizados incentivos que fomenten el cumplimiento voluntario de la política pesquera y los planes y medidas acordados de ordenación, a fin de reducir las necesidades y los costos operacionales del sistema de SCV. Para conseguir ese objetivo deben adoptarse medidas (si no se han adoptado todavía) para que los pescadores pasen de disponer de libertad de acceso a convertirse en titulares legítimos del derecho de acceso a la pesca en una actividad controlada y restringida. De esta forma es posible desarrollar en los pescadores el sentimiento de copropiedad de los recursos y de responsabilidad hacia ellos (véase la sección 3.2).
vii) Pese a lo que se acaba de indicar, es poco probable que desaparezca por completo la necesidad de una labor de vigilancia - o al menos de su coordinación - a cargo del organismo de ordenación. En este punto es preciso hacer una distinción entre la necesidad de mantener consultas con los pescadores antes de elaborar los reglamentos y la tarea posterior de imponer el cumplimiento, que debe ser completa, imparcial y no estar sujeta a una “intervención especial”. Así pues, en el caso de que se produzcan infracciones, debe estar prevista una actuación rápida, imparcial y adecuada que disuada a los pescadores de cometer nuevas infracciones de las medidas de ordenación y control convenidas, aplicando incluso, cuando proceda, la pérdida de los derechos de pesca.
viii) Dado que los pescadores son los principales beneficiarios de los sistemas de SCV, en algunos países se ha decretado que soporten una parte - si no en su totalidad - de los costos del SCV. Cuando se decide adoptar este procedimiento, se debe introducir progresivamente y exigir a la industria pesquera que asuma gradualmente una parte más elevada de los costos de SCV. Esta medida resultará más aceptable y eficaz cuando los pescadores participen en el proceso de ordenación, tanto en la formulación de la política como en las decisiones sobre el sistema de SCV y la estrategia de imposición de los reglamentos.
ix) Se ha de reconocer que un sistema eficaz y bien planificado de SCV no sólo favorece la conservación y ordenación de los recursos pesqueros, sino que redunda en una mayor seguridad para las embarcaciones y las tripulaciones y permite transmitir en tiempo real información sobre el mercado que puede beneficiar al sector pesquero en su conjunto. Esta consideración ha demostrado su virtualidad en algunas pesquerías industriales de los estados desarrollados.
