QUÉ SE APRENDERÁ

• Antecedentes de los ACR en el marco del GATT.
• Reglamentos del GATT y de la OMC que rigen los ACR.
• Medidas normativas que apoyan los ACR mientras sean conformes con el espíritu de los compromisos del Acuerdo.

7.1 ACUERDOS COMERCIALES REGIONALES (ACR)

7.1.1 Fundamento de los acuerdos comerciales regionales

La creación de estructuras de producción integradas internacionalmente ha producido una presión que ha llevado a mercados más amplios y estables, y éstos, en el marco de la ruptura de las antiguas alianzas políticas han dado lugar a una aceleración del proceso de integración regional. La tendencia hacia la regionalización avanza más bien a través de la inversión que del comercio, incluida la inversión en el sector de servicios, aunque el proceso se ve impulsado por una tendencia paralela hacia la liberalización del comercio (FAO, 1993).

Hay varias razones que relacionan los ACR con fuerzas políticas y económicas. Un ACR se puede definir a grandes rasgos como un proceso de reducción de la importancia económica de las fronteras políticas nacionales dentro de una zona geográfica.

En el siguiente resumen se indican las interconexiones entre las fuerzas económicas y políticas que impulsan los acuerdos comerciales regionales y su complementariedad con el GATT;

"... un motivo fundamental que induce a los países excluidos a incorporarse a un ACR existente o formar uno nuevo es su deseo de proteger su capacidad para llevar adelante políticas de desarrollo orientadas al exterior, (y esto) indica que los ACR pueden contribuir de manera positiva a la liberalización del comercio mundial"
Blackhurst y Anderson, 1989.

• Por consiguiente, es evidente que los acuerdos regionales son potencialmente opciones de políticas compatibles con los objetivos de liberalización multilateral del GATT y representan un paso importante hacia la liberalización unilateral.

Las autoridades de los países en desarrollo han fortalecido en los últimos años su compromiso con respecto a los acuerdos comerciales regionales. En los cuadros 7.1 y 7.2 se exponen los acuerdos existentes entre países en desarrollo y el crecimiento del comercio intrarregional respectivamente. Para el final de 1994, el GATT había ratificado 98 acuerdos y se habían notificado otros 11 en virtud de la cláusula de habilitación de 1979. Curiosamente, en el período de 1990-94 se notificaron 34 acuerdos. El proceso se vio fomentado por los factores siguientes:

• El crecimiento de los acuerdos comerciales bilaterales, sobre todo en las relaciones comerciales de los Estados Unidos y la nueva Unión Europea. Esto, junto con la puesta en marcha de negociaciones y el temor de que no se alcanzara un acuerdo final, llevó a los países a fortalecer los bloques regionales en previsión de una futura polarización del comercio.
• La armonización creciente de las políticas agrícolas de muchos países, bien a través de reformas fomentadas internamente que buscaban una mayor apertura o por reformas impuestas desde el exterior como parte de los programas de ajuste estructural.

Cuadro 7.2 Proporción del comercio intrarregional (exportaciones más importaciones) en el comercio total de siete regiones geográficas, 1928-93
(Porcentaje del comercio de mercancías de cada región)

7.1.2 ACR y comercio agrícola

Hemos visto que los ACR no son nuevos y que ha habido diversos esfuerzos por parte de los países en desarrollo. Sin embargo, el trato de los productos agrícolas no ha sido semejante a los acuerdos que han regido la liberalización comercial en otros sectores. La CEDEAO es en parte una excepción, con la agricultura en principio plenamente integrada en el ACR. Sin embargo, el escollo con el que ha tropezado este acuerdo, al igual que otros, ha sido la integración de la política agrícola. Las diferencias entre las reformas de las políticas comerciales de los miembros y las políticas internas dificultaban la incorporación de las políticas agrícolas a un marco regional coherente.

Los efectos del Acuerdo probablemente influirán de manera significativa en la posibilidad de que esta situación cambie en el futuro.

• En general, la pérdida de acuerdos comerciales preferenciales, examinada en el capítulo 4, fomentará el crecimiento de agrupaciones regionales mediante el fortalecimiento de los acuerdos existentes.
• El proceso de liberalización comercial unilateral emprendido por muchos países, que se ha examinado a lo largo del capítulo 5, indica asimismo que las políticas agrícolas están convergiendo en numerosos países en desarrollo.
• Los compromisos de la Ronda Uruguay con respecto a la ayuda interna a la agricultura están eliminando ahora el conflicto que afrontan los países entre las aspiraciones comerciales y las dificultades normativas internas. No obstante, como se ha visto en el capítulo 6, las oportunidades en este sentido se ven limitadas por la posible falta de conformidad debida a una arancelización impura y a la flexibilidad concedida a los países en desarrollo.

En esta sección se examinan más de cerca la compatibilidad y los requisitos que tienen que cumplir los ACR para ajustarse a los artículos del GATT redactados en 1947. En la siguiente sección se examina cómo se han modificado éstos.

7.2.1 Principio NMF y ACR

• El principio NMF está incluido en el artículo I del GATT y compromete a los gobiernos firmantes, ahora miembros de la OMC, con el principio de no discriminación, declarando que los miembros "ofrecerán incondicionalmente a todas las otras partes contratantes (miembros) cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad en relación con los derechos de aduanas, gravámenes, normas y procedimientos que concedan a productos procedentes de cualquiera de los otros países o destinados a ellos".
• La esencia del principio NMF es potencialmente contradictoria en algunas prácticas que posteriormente se han adoptado en los ACR. La cláusula NMF está concebida para asegurar que el sistema comercial multilateral funcione con arreglo a los principios de la ventaja comparativa en lugar de la política. Así pues, se espera que un país importe del proveedor extranjero de costo más bajo, asegurando que los mercados mundiales reflejen la ventaja comparativa mientras minimizan simultáneamente los costos de protección. En resumen, el trato NMF busca asegurar la despolitización del comercio mundial.
• En virtud de las disposiciones del GATT, se permiten uniones aduaneras y acuerdos de libre comercio en unas condiciones que se examinan a continuación. El fundamento de esto es el razonamiento de que tales acuerdos se basan en la reducción de la discriminación comercial y por consiguiente tienen una justificación económica que es, en teoría, compatible con los principios fundamentales del GATT.

7.2.2 Artículo XXIV del GATT de 1947

En el recuadro 7.1 figuran las disposiciones del GATT aplicables directamente a los ACR. La disposición más importante de aplicación directa a los ACR aparece en el artículo XXIV. Permite la formación y existencia de uniones aduaneras y zonas de libre comercio basadas en el hecho de que si bien esto afecta al principio de la no- discriminación, los acuerdos en sí mismos ofrecen oportunidades para una mayor integración económica. Así pues, la finalidad de una unión aduanera o una zona de libre comercio debería ser facilitar el comercio entre los territorios que la constituyen y no crear obstáculos al comercio de otras partes contratantes con dichos territorios (artículo XXI, párr.4).

En el párrafo 8 se establece que tales ACR deben eliminar los derechos y otros reglamentos restrictivos que afecten sustancialmente a todo el comercio entre sus territorios constitutivos. Esta frase "sustancialmente a todo" ha estado abierta a numerosas interpretaciones diferentes. Lo importante es que el requisito de eliminar los derechos y otras restricciones sobre el comercio mutuo no es vinculante. Hay flexibilidad con respecto a la cláusula "sustancialmente a todo", y también con respecto al hecho de que "si procede" se permitirá a los miembros mantener su derecho a imponer tasas y restricciones comerciales de distintos tipos.

Así pues, se considera que la disposición del sustancialmente a todos es una manera de evitar la inclusión de sectores particulares en tales acuerdos. Tradicionalmente este ha sido el sector agrícola, donde las políticas y objetivos internos variaban considerablemente entre los miembros y su reforma era demasiado delicada.

En el caso de las uniones aduaneras se deben aplicar los mismos gravámenes y reglamentos a todos los no miembros, es decir, la aplicación de un arancel externo común y más en general una política comercial común.

El fundamento era destacar los costos políticos potencialmente altos de la formación de uniones aduaneras. Una cobertura sectorial más amplia del acuerdo permitía mejorar los efectos de la creación de comercio de dichos acuerdos. Sin embargo, este objetivo de imponer un costo elevado se ha reducido mediante la interpretación y la cláusula de habilitación.

7.2.3 Entendimiento de la Ronda Uruguay relativo a los ACR

La Ronda Uruguay buscó la manera de eliminar algunas de las ambigüedades e imponer una vigilancia más rigurosa de los ACR en el futuro. Así pues, se añadió un Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV, que junto con la disposición original del GATT de 1947 pasaría a ser competencia de la OMC. El recuadro 7.2 contiene los detalles del Entendimiento.

7.3 POLÍTICAS QUE RESPALDAN A LOS ACR Y COMPROMISOS DEL ACUERDO

En esta sección se examinan las repercusiones de carácter normativo que se derivan del Acuerdo y la medida en la cual pueden apoyar el desarrollo regional. Nos basaremos en las opciones normativas descritas en el capítulo 5, pero también en algunas de las tendencias resultantes expuestas en el capítulo 4. Al poner de relieve la respuesta normativa para los ACR descubrimos que la tendencia para el futuro será el establecimiento, en virtud del Acuerdo, de una política comercial favorable y un marco normativo interno.

Probablemente los ACR se verán fortalecidos en el sector agrícola a través de las políticas siguientes:

• Una política fronteriza común que apoye los aranceles más que los obstáculos no arancelarios. En general es lo que ha ocurrido cuando los países se han incorporado a ACR. Esto se ha fortalecido ahora en cierta medida en el ámbito multilateral por los compromisos del Acuerdo sobre el acceso a los mercados.
• Los cuasi-aranceles, que pueden adoptar la forma de gravámenes variables, son también adecuados en la formulación de un modelo regional común de protección en frontera. El Acuerdo lo permite, aunque de manera indirecta. En los dos capítulos anteriores hemos visto que las altas consolidaciones máximas adoptadas por muchos países en desarrollo sobre productos alimenticios agrícolas básicos pueden facilitar dichas imposiciones variables, puesto que los máximos se establecen fundamentalmente por encima de las tasas aplicadas normalmente.
• Armonización de las políticas de importación y una mayor coordinación de la comercialización de exportación. Probablemente esto se conseguirá gracias a las posibilidades de exportación creadas por el Acuerdo, así como por la erosión del acceso preferencial. Así se ofrece una oportunidad para que los países en desarrollo con productos y mercados de exportación semejantes coordinen su comercialización de exportación y armonicen sus políticas de importación.
• Seguridad alimentaria regional. Muchos países de África y de otras regiones en desarrollo tienen la seguridad alimentaria entre los temas prioritarios de su programa de políticas nacionales. Hemos visto en el capítulo 4 que los precios de los productos alimenticios agrícolas probablemente aumentarán como resultado del Acuerdo. Puede ser decisiva la importancia de las estrategias de autosuficiencia colectiva para moderar el efecto de estos aumentos y reducir el costo de mantenimiento de un suministro suficiente de alimentos. Los esfuerzos encaminados a reducir los obstáculos en el comercio intrarregional de cereales pueden facilitarlo. El efecto de las consolidaciones máximas altas permite la aplicación de aranceles variables y otras concesiones discriminatorias en cierta medida, aunque esto podría no ser sostenible a largo plazo.

7.4 OBSERVACIONES FINALES

El conflicto que se registró en el pasado entre los ACR y los principios del GATT probablemente se reducirá gracias a la conclusión satisfactoria de la Ronda Uruguay y al establecimiento de un Acuerdo sobre la Agricultura. Antes, los principios rectores de los acuerdos regionales se basaban fundamentalmente en concesiones en materia de políticas comerciales. Esto impedía una armonización real de las políticas internas y las dificultades del sector de la agricultura debido a sensibilidades nacionales que imposibilitaban su función en dichos acuerdos. El éxito de los ACR y las ventajas para el desarrollo agrícola se derivarán de una mayor coordinación, no sólo de las medidas fronterizas, sino también de las políticas internas.

Los compromisos contraídos en el marco del Acuerdo sentarán la base que podría permitir una mayor coherencia tanto con respecto a las políticas comerciales a través de la arancelización y la reducción arancelaria como a las políticas internas. En los capítulos anteriores se ha puesto de manifiesto que los países en desarrollo, en vista de su compromiso, podrían seguir todavía lejos de esto, aunque el Acuerdo les ofreciera la oportunidad.

El fortalecimiento de los ACR puede ser una opción normativa importante en el marco de una mayor liberalización del comercio agrícola y puede reforzar el desarrollo agrícola y económico, así como facilitar una mayor coherencia para futuras rondas de debates comerciales multilaterales. El efecto del Acuerdo sobre este proceso probablemente será importante a largo plazo. Además, la mayor coordinación entre los países, particularmente de África, donde existe un marco institucional, puede proporcionar una oportunidad decisiva para conseguir la seguridad alimentaria.