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LA FORESTERIE URBAINE ET PÉRIURBAINE EN AMÉRIQUE LATINE (continuer)

UNE ÉTUDE DE CAS SUR QUITO (continuer)

ACTIVITÉS DE FORESTERIE URBAINE À QUITO

L'histoire de la gestion forestière urbaine

On n'a guère d'informations sur la création ou la gestion des forêts urbaines de Quito avant les années 80. Cependant, l'héritage important que sont les parcs laissés par les gestionnaires de la ville du 16e au 19e siècle révèle l'intérêt pour les espaces verts urbains manifesté par les gouvernements municipaux pendant la période coloniale et les premiers temps de l'indépendance, notamment par rapport à l'autre grande ville de la région métropolitaine, Guayaquil.

Dans l'histoire plus récente de la ville, et notamment pendant sa croissance explosive dans les années 70, on observe que l'expansion urbaine accélérée a de loin transcendé les efforts accomplis par les fonctionnaires municipaux pour établir et maintenir des parcs, des espaces verts et des arbres urbains. L'évaluation préliminaire des besoins réalisée dans le cadre du plan forestier urbain de Quito a mis en évidence le déficit notable d'arbres dans les rues et les parcs de toute la zone métropolitaine en 1990. Des fonctionnaires travaillant de longue date auprès du Département des parcs et des jardins ont renforcé, lors d'entretiens, cette constatation par des anecdotes sur le rôle relativement secondaire joué par cette unité gouvernementale dans la gestion de la forêt urbaine et périurbaine entre 1970 et 1989. Ils racontent, par exemple, que la production d'arbres de la pépinière municipale était extrêmement faible jusqu'à la fin des années 80, dépassant rarement 5 000 arbres par an (Gangotena et al., 1990; Flores, comm. pers., 1995). D'après ces sources, les effectifs de la Sous-Direction des parcs et des jardins étaient largement insuffisants et cette institution manquait de ressources financières durant cette période (Morales, comm.pers. 1995; Moscoso, comm. pers. 1989).

Les documents municipaux de planification juridique et urbaine mentionnent rarement la gestion de l'environnement en général, ou les questions de verdissement urbain en particulier, jusqu'à la fin des années 60. En 1971, a été émis le premier décret relatif à la planification de la ville lequel imposait la mise en réserve, comme espace vert public, de 10 pour cent de la superficie de tous les nouveaux lotissements. Ce n'est qu'en 1980 que, dans le plan-cadre de la ville, est mentionné pour la première fois un territoire désigné comme zone municipale de protection écologique à la périphérie de la ville, à savoir des terres inexploitées sur le flanc du mont Pichincha. D'autres décrets contenaient des références moins importantes à la protection des parcs et des arbres, mais aucune disposition juridique spécifiquement liée aux parcs, aux arbres urbains ou à toute autre végétation n'a été formulée à cette époque-là.

A part le gouvernement municipal, d'autres organismes publics sont intervenus comme acteurs directs dans la gestion de l'écosystème forestier urbain dans les années 80, notamment par la création pendant cette décennie d'aires officiellement protégées de forêt et de végétation autour de la ville. Cependant, les activités de gestion effective entreprises par l'Institut national équatorien pour la reforestation et les aires naturelles (Instituto Nacional Ecuatoriano de Forestación y Areas Naturales - INEFAN) du Ministère de l'agriculture et de l'élevage (MAG-INEFAN) dans ces aires et dans d'autres s'étendant hors de la ville ont été minimales pendant les années 80, et visaient en premier lieu la prévention et l'élimination des incendies pendant les mois secs de la fin de l'été, quelques reboisements occasionnels ou d'autres activités liées à la protection des bassins versants.

Dans le secteur privé, les interventions concernant la végétation urbaine avant 1990 étaient mixtes. Des vues aériennes présentes et passées de Quito montrent qu'une grande partie de l'aspect «vert» de la ville est attribuable aux propriétaires de maisons dont les cours aux murs élevés contenaient normalement une grande variété de plantes, indépendamment de la taille de la propriété ou de la classe socioéconomique. Les activités communautaires relatives à la végétation qui étaient organisées dans les espaces publics de la ville n'ont acquis de l'ampleur que dans les années 70, parallèlement au développement du mouvement écologiste du pays. Outre ces efforts de promotion à but unique, comme la protection de la ceinture verte urbaine ou l'établissement du parc Bellavista dans les années 80, les groupes écologistes locaux ont lancé aussi leurs premières petites campagnes de plantation d'arbres dans les parcs et les quartiers de la ville.

Principaux acteurs concernés

La municipalité de Quito, Sous-Direction des parcs et des jardins

De 1988 à 1990, le personnel directeur et administratif de la Sous-Direction des parcs et des jardins de la municipalité de Quito s'est accru passant de 10 à 35 personnes, les 400 jardiniers sous-traités de la ville ont atteint le nombre de 1 000 environ et le budget affecté aux travaux de la Sous-Direction dépassait 200 000 dollars EU par an à la fin de 1993 (Gangotena et al., 1990; Lopez, comm. pers., 1995; Flores, comm. pers., 1996). De plus, la Sous-Direction a obtenu du secteur privé un premier appui financier significatif destiné à la plantation d'arbres et à l'entretien à long terme des espaces verts publics dans toute la capitale.

A l'heure actuelle, dans le sillage de la tendance généralisée à la privatisation des fonctions municipales, toute la Direction des travaux publics (Dirección de Obras Públicas), dont fait partie la Sous-Direction des parcs et des jardins, s'est transformée en une entreprise municipale. De ce fait, la Sous-Direction (qui n'a guère les moyens de mobiliser son propre revenu) n'a pu maintenir son personnel et son budget de fonctionnement, et ne reçoit plus les importantes allocations affectées autrefois aux nouveaux projets. En effect, la Sous-Direction du personnel s'est réduite de manière notable ces deux dernières années, tombant à 800 employés en 1995 et à 560 en 1996.

Planification de la foresterie urbaine

La Sous-Direction des parcs et des jardins a participé, en 1990 et 1991, à un important processus de planification de la foresterie urbaine dans le centre de la ville. Cette activité a eu pour résultat de réunir une quantité considérable d'informations et de suggestions qui ont servi à orienter le travail de l'institution. Grâce à ce processus, de nombreuses recommandations concernant les améliorations à apporter à la gestion de la pépinière municipale, ainsi que des conseils sur l'emplacement des espèces, ont été régulièrement mis en oeuvre. Cependant, beaucoup d'autres recommandations contenues dans le plan ne se sont pas concrétisées, notamment celles concernant l'organisation administrative interne du département, la gestion de l'information et la promotion publique. En outre, aucune planification systématique ultérieure de la foresterie urbaine n'a fait suite au projet. C'est pourquoi, encore aujourd'hui, les plantations ne se font encore qu'en cas d'urgence, ou à la dernière minute, à la demande de fonctionnaires municipaux, ou encore à la suite de pressions exercées par des groupes de quartier, et non pas en fonction d'un plan à long terme bien structuré.

Production de plantes

L'un des rares domaines où les recommandations de planification ont été mises en oeuvre et même dépassées par la Sous-Direction est celui de la production de plantes dans les pépinières municipales. Depuis 1992, lorsque des forestiers spécialisés ont été recrutés pour gérer ces installations, la transformation des pépinières municipales de Chillogallo (21 ha) et de Guayllabamba (14 ha) a été remarquable. Grâce à une gestion technique et à des procédures administratives améliorées, ces deux pépinières jouent maintenant un rôle de chef de file dans la multiplication des plantes destinées aux applications urbaines. Bien que l'on ne dispose pas de chiffres précis, il est estimé qu'environ 130 000 nouveaux arbres et 70 000 autres plantes sont produits annuellement à Chillogallo et près de 20 000 arbres et 60 000 autres plantes à Guayllabamba (Flores, comm. pers., 1995; Hernández, comm. pers., 1995). Conformément aux mesures appliquées récemment, un grand nombre de ces arbres sont gardés dans la pépinière pendant deux ans ou davantage pour leur permettre d'atteindre une taille adaptée à la plantation extérieure.

Les coûts de production en 1995 étaient estimés à 2,00 dollars EU pour un arbre typique de 1 m de hauteur, 3,50 dollars EU pour un arbre de 1,5 m de haut et 10,00 dollars pour un arbre de 2 m. Les espèces à croissance plus lente avaient, en proportion, un coût plus élevé. Le coût de production d'une plante ornementale typique était de 1,00 dollar ou moins (Flores, comm. pers., 1995).

Plantation

En 1990, une unité spéciale de reboisement a été créée au sein de la Sous-Direction des parcs et des jardins consistant en une équipe de 17 ouvriers planteurs urbains et leur chef (Torres, comm. pers., 1995). Ce groupe de travail a établi des centaines de milliers d'arbres à Quito depuis 1989, malheureusement, souvent, sans une planification préliminaire adéquate. Un pourcentage relativement limité de ces arbres a survécu, notamment parmi ceux plantés en 1991 et 1992 dans le cadre d'une campagne massive de plantation mal conçue et exécutée prématurément dans toute la ville. Cette initiative dictée par des motifs politiques, a été réalisée malgré l'avis contraire du personnel technique de la Sous-Direction des parcs et des jardins, et a résulté en d'énormes pertes de jeunes arbres qui ont été plantés lorsqu'ils étaient trop petits et sans une protection adéquate. Récemment, ces problèmes ont été largement résolus grâce à la réduction du nombre d'arbres plantés par an (environ 10 000 en 1995) et une sélection plus attentive des espèces. Le taux de survie des arbres est maintenant d'environ 72 pour cent 12 mois après la plantation (Torres, comm. Pers., 1995). On ne connaît pas les coûts exacts de la plantation d'arbres, mais on sait qu'en 1996 les activités réalisées par la municipalité dans ce domaine ont été réduites de manière draconienne en raison largement des hauts coûts de la main-d'oeuvre nécessaire pour le creusement des trous de plantation.

Photo 5

S. Murry

Photo 5: Pépinière «Las Cuadras» au sud de Quito - avec de grands lits de croissance pour la production d'arbres urbains

Entretien des arbres et des forêts

La division chargée de l'entretien présente les mêmes défauts de planification que les autres unités de la Sous-Direction, malgré les efforts accomplis récemment pour améliorer la coordination et mettre au point un cycle de soins préventifs plus systématique pour les arbres et arbustes urbains. Cependant, ces efforts restent inadéquats en raison de la limitation du personnel affecté à l'entretien et de l'insuffisance des véhicules, du matériel et des outils par rapport au nombre effectif d'arbres publics et, surtout, par rapport aux nouvelles plantations (Morales, comm. pers., 1995). En outre, les administrateurs de la Sous-Direction n'ont pas tenu compte de l'importance d'une planification et d'une coordination améliorées. Enfin, bien que les jardiniers municipaux commencent à recevoir une formation technique plus poussée, les informations dispensées sont encore très élémentaires et ne reflètent pas toujours les acquis les plus modernes en matière de gestion des plantes urbaines. En outre, seuls quelques contremaîtres ont bénéficié de cette formation et les centaines d'employés sous-traités n'ont que des connaissances techniques élémentaires en matière d'entretien de la végétation urbaine (Andrade, comm. pers., 1995).

Malgré ces lacunes et le besoin constant d'améliorations, depuis 1989 la municipalité a accordé beaucoup plus d'attention aux espaces verts urbains du centre de Quito. En revanche, dans les paroisses périurbaines, le niveau d'entretien des parcs et de la plantation d'arbres est resté à peu près constant même sous les administrations municipales récentes, avec environ 42 employés chargés des zones vertes de ces villes (Jimenez, comm. pers., 1995). Le manque d'amélioration pourrait tenir au fait que les parcs de banlieue n'ont pas été gérés par la Sous-Direction des parcs et des jardins mais directement par la Direction des travaux publics, un organisme municipal affilié qui, visiblement, ne range pas la végétation urbaine au sommet de ses priorités. La Sous-Direction n'a calculé les coûts d'entretien des arbres urbains ou des espaces verts dans aucune zone.

Photo 6

S. Murry

Photo 6: Ouvrier municipal arrosant un parc dans le nord de Quito

Gestion de l'information

Les efforts de plantation et d'aménagement de la végétation urbaine dans les espaces publics de la ville sont gravement entravés par le manque d'un bon système actualisé de gestion de l'information. Bien que la Sous-Direction ait accompli de grands progrès depuis 1989 en termes d'informatisation de l'administration du personnel et du budget, cette nouvelle technologie n'a pas été appliquée aux fonctions de production, de plantation et d'entretien du département. Certains cadres moyens s'efforcent d'obtenir de meilleures informations en matière de gestion, et le chef de la Section de la planification et de l'entretien, travaillant indépendamment (et manuellement), recueille et emmagasine des données d'inventaire sur les espaces verts urbains. Malheureusement, cet effort n'a pas reçu jusqu'à présent l'appui de la Sous-Direction des parcs et des jardins (Morales, comm. pers., 1995).

Législation et décrets

Dans le cadre du processus de planification de la forêt urbaine menée par Fundación Natura, un décret municipal modèle pour la protection et la promotion de la foresterie urbaine à Quito a été préparé de concert avec des consultants juridiques. Le personnel de la Sous-Direction n'a rien fait pour promouvoir l'approbation d'un mécanisme aussi officiel, ni d'aucun autre type de réforme juridique concernant la végétation urbaine.

Promotion publique éducation

L'initiative principale de la Sous-Direction des parcs et des jardins en matière de promotion publique et d'éducation a consisté en l'organisation de la campagne promotionnelle de la municipalité, qui a été appuyée par la télévision et la radio, des annonces publicitaires publiées par les médias ainsi que des affiches et d'autres matériels imprimés à large diffusion. Outre cet effort, des promoteurs municipaux sociaux entreprennent des activités de vulgarisation sur un large éventail de questions relatives au développement communautaire. Ces promoteurs sociaux ont collaboré périodiquement avec les résidents de quartier, échangeant des informations sur les arbres urbains et les futures campagnes de plantation d'arbres. Quoique bien intentionnés, ces efforts sont sporadiques et rarement accompagnés de matériel didactique ou promotionnel adéquat, ne reçoivent aucune forme de suivi et sont réalisés par du personnel qui manque des connaissances voulues en matière de foresterie urbaine. En outre, ni dans ce cas ni lors des campagnes promotionnelles de la ville, le personnel technique de la Sous-Direction des parcs et des jardins n'est consulté relativement au contenu ou à la structure de l'information à disséminer.

Autres organismes municipaux

A part la Sous-Direction des parcs et des jardins, d'autres unités du gouvernement municipal ont participé très activement à l'aménagement de l'écosystème forestier urbain et périurbain. L'une des plus importantes est la Direction de la planification (Dirección de Planificación), qui a joué un rôle directeur dans la mise au point et la gestion de projets à grande échelle comme celui du parc Bellavista de 500 ha, et la préservation de sites d'une importance historique ou écologique comme El Panecillo dans le centre de Quito. Malheureusement, ces initiatives souffrent d'un manque de coordination avec le personnel de la Sous-Direction des parcs et des jardins, et des jalousies institutionnelles entravent parfois la préparation et l'exécution des meilleurs plans de gestion.

La Direction de la planification, par ailleurs, est intervenue pour coordonner des actions relatives à la prévention des catastrophes, y compris le risque de glissements de terrains à la limite occidentale de la ville. Des études techniques sur la stabilisation des pentes dans la forêt protégée du Pichincha ont été entreprises avec des urbanistes dans le secteur nord de la ville, et grâce au financement de la Banque interaméricaine de développement (Banco Interamericano de Desarrollo - BID). Cependant, l'intérêt jusqu'à ce jour a porté principalement sur la construction d'ouvrages de génie civil plutôt que sur la plantation préventive d'arbres dans ces zones (Zea, comm. pers., 1995; Estrella, comm. pers., 1995).

La Compagnie municipale des eaux et des égouts (Empresa Municipal de Alcantarillado y Agua Potabile de Quito) (EMAAP-Q) a aussi été active dans les zones périurbaines de la ville en protégeant les bassins versants qui alimentent la ville en eau. Leurs efforts ont porté sur la planification de certaines utilisations des sols, ainsi que sur la coordination avec le Ministère de l'agriculture et de l'élevage, l'armée et les écoles locales en vue de réaliser des activités de reboisement dans certains zones. Cependant, l'insuffisance du personnel et des ressources affectés à la production des espèces forestières appropriées ou à la réalisation des projets de terrain ont limité l'efficacité de cette entreprise.

En ce qui concerne les autres organismes publics à l'extérieur du cadre municipal, le Ministère de l'agriculture et de l'élevage, et notamment sa filiale forestière, l'INEFAN, exercent encore une juridiction sur une grande partie des terres désignées comme zones protégées de forêt et de végétation dans les environs immédiats de la ville. Toutefois, l'INEFAN n'a réalisé qu'un minimum d'activités de gestion dans ces zones. De fait, l'organisme n'a de programme actif que dans une seule portion de la zone protégée, à savoir la limite occidentale comprise dans la forêt protégée du Pichincha, et même dans ce cas le soutien est faible (Falconí, comm. pers., 1995; Galindo, comm. pers., 1995). Le plan de gestion préparé pour cette zone en 1984 n'a pas été mis en oeuvre et un minimum seulement de planification a été entreprise depuis lors. Notamment, des plans sont en cours de préparation pour quelques zones d'altitude du microbassin versant de l'aire protégée de forêt et de végétation (dans la zone de Cinto, par exemple), en collaboration avec la Section des bassins versants de l'INEFAN (Jalán, comm. pers., 1995).

En 1995, trois gardes forestiers et un chef de programme étaient assignés toute l'année à la forêt protégée du Pichincha (Falconí, comm. pers., 1995). Ces personnes agissent en qualité de vulgarisateurs auprès des résidents locaux pendant les mois d'hiver, et patrouillent la zone durant toute l'année. Du fait qu'il n'existe qu'une seule motocyclette en fonctionnement pour l'ensemble de la zone, l'essentiel du travail se fait à pied ce qui limite le territoire surveillé. Pendant la saison des incendies (de juin à octobre, environ), du personnel additionnel (au moins cinq hommes) est affeçté à la surveillance de la zone et chargé d'intervenir en cas d'incendie dans les prairies et les forêts. Parfois, l'emploi d'un camion ou d'une jeep leur est accordé (Galindo, comm. pers., 1993). En général, à l'unité n'est assigné aucun budget pour lui permettre d'accroître son personnel et aucun investissement en infrastructures ou en matériel n'est réalisé ni prévu en sa faveur.

Outre le travail relatif à la forêt protégée du Pichincha, l'INEFAN a participé à quelques plantations d'arbres dans des bassins versants de la zone protégée et à l'extérieur. La plupart de ces efforts sont faits au niveau national dans le cadre d'une coopération nationale élargie avec deux autres organismes du gouvernement. En 1981, un accord a été signé entre le Ministère de l'agriculture et de l'élevage et le Ministère de l'education et de la culture visant à inclure les campagnes de plantation d'arbres parmi les matières facultatives du baccalauréat. L'armée de l'Equateur a signé un nouveau protocole d'accord avec ces deux institutions en 1991 en vue d'étendre et de renforcer le programme. Au titre de cette initiative, de nombreux projets de reboisement ont été mis en oeuvre avec des étudiants dans les zones rurales et urbaines du pays depuis les années 80, y compris dans la zone urbaine et périurbaine de Quito. Quelques plantations ont été réalisées, par exemple, sur la colline d'El Panecillo dans le centre historique de Quito et, plus récemment, des projets forestiers ont été mis en oeuvre dans des bassins versants de la zone métropolitaine (Cinto, Pita, etc.) en collaboration avec l'EMAAP-Q et une ONG locale Fundación Amazonas. Bien que ces initiatives représentent une expérience éducative valable, elles ont souvent été entravées par la mauvaise planification, l'emploi de plantules trop exiguës, le choix exclusif d'essences exotiques et le manque de suivi après la plantation. En plus de cette coordination interinstitutions, l'INEFAN réalise occasionnellement ses projets de protection des bassins versants en collaboration avec l'Institut équatorien des ressources hydriques (Instituto Ecuatoriano de Recursos Hídricos), mais ce dernier ne joue pas non plus un rôle clé dans les travaux de reboisement de ces zones.

Le Ministère de l'éducation et de la culture et sa filiale créée plus récemment, le Nuevo Rumbo Cultural, ont également participé à des initiatives d'éducation générale en matière d'environnement pendant plus de 10 ans. Bien que la végétation urbaine n'ait jamais constitué un objectif explicite du programme d'éducation en matière d'environnement, en 1993, le Nuevo Rumbo Cultural a parrainé un projet scolaire de plantation d'arbres en collaboration avec Fundación Natura et un éditeur local de livres d'école.

Enfin, l'institution nationale de coordination de toutes les municipalités du pays, l'Association des municipalités d'Equateur (Associación de municipalidades de Ecuador), participe aux activités de renforcement des capacités organisationnelles des gouvernements municipaux depuis de nombreuses années. L'environnement urbain devient, de manière croissante, une matière des programmes de formation et d'assistance technique de cette association mais l'enseignement s'est limité jusqu'ici aux questions d'approvisionnement en eau, de contamination de l'eau et de gestion générale des déchets dans les zones urbaines. Les débats entamés au fil des ans avec des organisations de promotion de l'environnement, comme Fundación Natura, ont encouragé l'association à renforcer ses efforts dans le domaine de la gestion de l'écosystème forestier urbain, mais aucune initiative n'a été prise jusqu'ici, notamment en raison du manque de compétence et d'information à ce sujet au sein de l'organisation.

Universités publiques

Les universités publiques dè Quito (et de l'Equateur en général) n'ont joué pratiquement aucun rôle institutionnel officiel dans la foresterie urbaine et périurbaine jusqu'à présent. Toutefois, ils ont exercé indirectement une forte influence du fait que la plupart des architectes, urbainstes et ingénieurs responsables de la planification et du développement urbains de Quito ont fréquenté ces universités. De même, les forestiers et les agronomes oeuvrant dans le domaine de la végétation urbaine ou périurbaine à Quito sont, eux aussi, dans une large mesure, des élèves des universités publiques. (Certains forestiers et urbanistes travaillant pour la municipalité ont été éduqués dans d'autres pays mais sans une spécialisation réelle en foresterie urbaine).

A ce jour, les universités publiques de l'Equateur n'octroient pas de licence ou de spécialisation en matière d'aménagement paysager ou de foresterie urbaine. Les deux principaux cours sanctionnés par une licence dispensés à Ibarra (dans les montagnes du nord) et Loja (dans celles du sud) ne comprennent aucune formation spécialisée en foresterie urbaine. Occasionnellement, de brefs cours portant sur l'aménagement paysager et la gestion de l'environnement urbain ont été dispensés à la faculté d'architecture de l'université centrale de l'Equateur. En outre, des étudiants provenant de nombreuses autres disciplines (architecture, agronomie, botanique, biologie, géographie, sociologie et foresterie) ont préparé, au fil des ans, des thèses indépendantes sur les aspects biophysiques ou sociaux de la végétation urbaine et périurbaine de Quito.

Organisations publiques internationales

L'assistance bilatérale et multilatérale publique ou l'appui international (des institutions des Nations Unies, par exemple) est presque toujours acheminée par le biais d'institutions nationales et locales. Jusqu'à présent très peu d'aide a été consacrée directement à la promotion ou à l'entretien de l'écosystème forestier urbain de la zone métropolitaine de Quito. L'Office allemand de la coopération technique (Sociedad Alemana de Coopéración Técnica - GTZ) a été extrêmement active dans tous les aspects de l'administration et de l'appui municipaux dans l'ensemble du pays, et la gestion des espaces verts urbains, ainsi que la foresterie, font partie des domaines d'activité autorisés de l'agence. Cependant l'assistance de la GTZ ne concerne que les priorités identifiées par les fonctionnaires municipaux locaux, et les autorités de Quito n'ont pas sollicité jusqu'ici la collaboration de l'agence pour les activités liées aux parcs, aux arbres ou aux autres formes de végétation urbaine. Le programme forestier de la GTZ est indépendant du programme de développement municipal, et concerne exclusivement, à l'heure actuelle, la gestion forestière en zone rurale.

Le Programme des ressources naturelles de l'USAID porte aussi, en premier lieu, sur la gestion des forêts dans les zones rurales du pays. Au milieu des années 80, cette agence a financé la préparation du plan de gestion de la forêt protégée du Pichincha aux abords de la ville, mais son intérêt pour la zone périurbaine s'est estompé depuis lors. A l'heure actuelle, elle offre un important appui aux programmes d'éducation générale sur l'environnement (par le biais de l'OIKOS, une ONG locale). Bien que ces programmes profitent sans aucun doute à un grand nombre d'étudiants urbains, ils ne contiennent aucun matériel ou information spécifique sur les espaces verts ou la végétation urbaine (Encalada, comm. pers., 1995). Avec l'appui du Programme des ressources naturelles de l'USAID, le service forestier des Etats-Unis a rempli des fonctions consultatives en matière d'incendies auprès de l'INEFAN, de Fundación Natura et des Partners of the Americas dans la mise en place d'un projet de protection forestière à réaliser dans la zone périurbaine de la ville (Murray, 1992). Le Bureau régional du logement et du développement urbain de l'USAID est plus directement concerné par des questions de gestion urbaine, notamment celles relatives aux logements sociaux, à la santé et à l'assainissement mais n'a entrepris aucun programme de verdissement urbain.

Le Corps des volontaires de la paix des Etats-Unis a participé pour la première fois aux initiatives de foresterie urbaine en 1989, lorsque le premier volontaire a été assigné au groupe de Quito de l'ONG locale, Fundación Natura. Entre 1989 et 1995, les volontaires ont pris part aux activités de planification, coordination interinstitutionnelle, formation, assistance technique et coordination des programmes de plantation d'arbres. Le Bureau de Washington d'appui au programme et à la formation (Peace Corps - Washington Office of Training and Programme Support) (OTAPS) a financé aussi récemment un cours de formation au niveau national en matière de foresterie urbaine pour les villes de taille moyenne, cours qui a été coparrainé par Fundación Natura.

La BID a contribué indirectement à la préparation du plan décennal de foresterie urbaine de Quito en 1990–1991 en fournissant des ressources par l'entremise du Fonds national de préinvestissement de la banque équatorienne de développement. Comme mentionné ci-dessus, la BID a également financé des études sur la stabilisation des pentes relatives aux piémonts du Pichincha à l'ouest de la ville, et approuvé récemment un prêt de 20 millions de dollars EU pour la maîtrise des inondations et des coulées de boue dans cette zone. Ce projet comprendra la construction d'infrastructures, des activités de conservation du sol, la gestion des déchets solides et la promotion et la formation communautaires (El Comercio, 1996).

La FAO met en oeuvre un grand Programme de foresterie et d'agroforesterie rurales participatives en Equateur mais ne s'est pas occupée jusqu'ici de questions urbaines ou périurbaines. D'autres institutions des Nations Unies, comme l'Organisation mondiale de la santé (OMS), le Centre des Nations Unies pour les établissements humains: Habitat (CNUEH), le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF), le Programme de développement des Nations Unies (PNUD) et le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) mettent aussi l'accent dans leurs projets en Equateur soit sur des aspects d'environnement rural soit sur des questions environnementales urbaines concernant le logement, les infrastructures ou les services.

Organisations non gouvernementales locales

Le secteur privé à but non lucratif a joué un rôle clé dans la promotion des questions du verdissement urbain et périurbain de la zone métropolitaine de Quito. Depuis la formation, au début des années 80, de l'organisme local du groupe écologiste le plus important du pays, Fundación Natura, les particuliers ont exercé une forte influence sur la conservation des espaces verts existants, ainsi que sur l'accroissement des plantations urbaines. Fundación Natura est l'ONG qui s'est occupée le plus intensément et le plus activement de la gestion de l'écosystème forestier urbain de Quito ces dernières années, aussi bien isolément qu'en association avec d'autres organismes publics et privés.

D'autres groupes écologistes sont aussi nés à Quito au milieu des années 80, parmi lesquels Tierra Viva (un organisme associé mais autonome du groupe Cuenca) et Acción Ecológica, qui réalisent tous deux des programmes à l'échelle nationale mais ne se sont pas occupés directement de questions environnementales. Tierra Viva n'est pas active actuellement à Quito mais a participé au début des années 90 à l'établissement d'une aire protégée de forêt et de végétation dans la zone de Mindo au nord-ouest (mais à l'extérieur) de la zone désignée officiellement comme métropolitaine (un district où une autre ONG de Quito, Fundación Maquipucuna, a également une réserve privée).

Acción Ecológica organise depuis de nombreuses années des brigades estivales de jeunes dans la forêt protégée de Pichincha pour détecter et aider à combattre les incendies qui éclatent avec fréquence dans la zone à cette époque-là de l'année. Bien que l'on puisse mettre en question l'efficacité, au niveau du terrain, de l'activité de détection et de suppression des feux, ces initiatives ont eu des effets positifs sur l'éducation environnementale des jeunes participants. Acción Ecológica a également été active de façon intermittente dans un projet de jardinage organique urbain qui incluait, pendant un certain temps, une parcelle de démonstration située dans la pépinière municipale de La Cuadras à Chillogallo (actuellement inopérante) (Yánex, comm. pers., 1995; Galindo, comm. pers., 1995).

Récemment, d'autres groupes écologistes privés de Quito ont lancé des initiatives dans le domaine de la protection ou du renforcement de l'écosystème forestier urbain. Ils comprennent Fundación Amazonas, un groupe formé récemment qui travaille dans le cadre d'un protocole d'accord avec l'EMAAP-Q sur des questions relatives à la protection des bassins versants dans la zone périurbaine de la ville (Urgiles, 1995). Parmi les autres groupes qui envisagent des interventions futures en matière de végétation urbaine figurent Ecourbe et l'Alliance universelle des unions chrétiennes de jeunes gens (UCJG) (Alianza Mundial de Asociaciones Cristianas de Jóvenes - ACJ).

En dehors des organisations de promotion de l'environnement, les associations locales de district appartenant à divers secteurs de la ville sont intervenues plus activement ces dernières années dans les aspects relatifs à l'écosystème forestier urbain. Les objectifs des programmes en faveur de l'environnement étaient perçus, dans le passé, par les groupes à faible revenu vivant dans des installations spontanées à la limite du centre urbain comme étant contraires à l'éthique, et moins importants que d'autres objectifs plus pressants comme la fourniture de logements et de services adéquats aux résidents locaux. Cependant, notamment dans les quartiers plus unifiés, l'attention se tourne maintenant de manière croissante vers des questions relatives à la qualité à long terme de la vie, et plusieurs organisations sollicitent une assistance extérieure et organisent des activités visant à améliorer les conditions environnementales locales, notamment la Federación de Barrios del Noroccidente de Quito et plusieurs groupes de quartier au sud de la capitale (Sáenz, comm. pers., 1995; Campos, comm. pers., 1996). Il est à remarquer que la plupart de ces activités concernant l'écosystème forestier urbain, qui ont été entreprises en collaboration avec les ONG écologistes de Quito, les institutions municipales et des organisations internationales d'aide, tendent à porter l'empreinte des priorités de ces institutions plutôt que celles des communautés en jeu.

A part les groupes nés dans des quartiers particuliers, d'autres groupes de développement communautaire équatoriens ont fait leur entrée sur la scène de la gestion de l'environnement urbain. Le Centre andin d'action populaire (Centro Andino de Acción Popular - CAAP), qui a travaillé dans le passé dans les zones agricoles rurales du nord de la Sierra, s'est récemment associé à des groupes périurbains pour aborder des thèmes comme la qualité de la vie, la santé et l'assainissement. Jusqu'à ce jour, leurs activités n'ont pas porté explicitement sur la végétation urbaine.

Les organisations qui s'occupent de la promotion de la femme n'ont pas joué jusqu'à présent un rôle actif dans la gestion de l'écosystème forestier urbain. Cependant, elles ont manifesté ces dernières années un intérêt croissant pour la qualité de l'environnement urbain, notamment dans la mesure où elle intéresse la santé familiale et les questions d'assainissement, et elles peuvent certainement devenir plus actives en faisant mieux connaître les avantages qu'apportent les plantes urbaines à la vie des femmes et des familles.

Enfin, il importe de reconnaître que les mouvements écologistes, les organismes de développement communautaire et les associations de quartier se caractérisent tous par un dynamisme extrême, et le nombre de groupes varie d'une année à l'autre. Cette souplesse institutionnelle est due à un certain nombre de facteurs, y compris les changements survenus dans les priorités et l'appui financier des bailleurs de fonds internationaux, les conflits idéologiques et stratégiques au sein des organisations et l'évolution des besoins et priorités des citadins. Il est impossible de prévoir le nombre de ces groupes qui travaillera encore activement dans les cinq prochaines années ni celui des nouveaux groupes qui se constitueront ni les objectifs de leurs activités.

Organisations non gouvernementales internationales

Les ONG internationales n'ont participé qu'indirectement à la gestion de l'écosystème forestier urbain par le biais de l'appui qu'elles fournissent aux institutions publiques et privées. Les bénéficiaires des activités des organisations internationales privées comprennent la municipalité de Quito (Direction de la planification, Sous-Direction des parcs et des jardins) ainsi que la plupart des ONG décrites plus haut. L'appui de ces institutions internationales est un facteur important aux fins de l'efficacité et de la viabilité à long terme des ONG locales oeuvrant dans ce domaine. Parmi les organisations internationales privées participantes on peut citer American Forests et Partners of the Americas ainsi que différentes fondations européennes et nord-américaines et d'autres organisations. Ces groupes ont appuyé la production et la plantation d'arbres urbains, la publication de matériel promotionnel et éducatif et la mise au point d'une proposition de programme de protection périurbaine contre le feu. Récemment, le Conseil international pour les initiatives locales en matière d'environnement (Consejo international para las Iniciativas Medioambientales - ICLEI), une organisation écologiste urbaine, qui est née de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement - CNUED (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo - CNUMAD) de 1992, a soutenu activement un projet local de restauration des ravines endommagées dans les quartiers marginaux du sud de Quito.

Enfin, d'autres importantes organisations internationales comme The Nature Conservancy, le Fonds mondial pour la nature (WWF), Cooperative for Assistance and Relief Everywhere (CARE), Plan international et Save the Children ont été des promoteurs actifs d'initiatives en faveur de l'environnement mais ne travaillent pas à l'heure actuelle dans le domaine de la foresterie urbaine à Quito.

Universités privées

Il existe plusieurs universités privées à Quito (Universidad Católica, Universidad de San Francisco, Universidad Tecnológica Equinoccia) ainsi que la Faculté latinoaméricaine des sciences sociales (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales) (FLACSO), mais aucune n'est directement engagée dans des activités de foresterie urbaine à ce jour. L'université catholique (Pontífica Universidad Católica del Ecuador) a créé récemment une unité d'architecture et de dessin qui s'est montrée intéressée à offrir une spécialisation dans le domaine de l'aménagement paysager.

Entreprises privées

Bien que certaines ressources proviennent du secteur privé, plusieurs entreprises privées ont préféré agir par le truchement des ONG locales. Fundación Natura a joué au fil des ans un rôle important à cet égard. L'organisation a obtenu l'appui de douzaines d'entreprises locales en faveur des activités de plantation d'arbres et des campagnes promotionnelles de foresterie urbaine, indépendamment ou en collaboration avec les autorités municipales.

Propriétaires fonciers non affiliés

Les acteurs privés qui influencent l'écosystème forestier urbain ne sont pas tous affiliés à des groupes organisés, et il est indubitable qu'une partie significative des modèles d'utilisation des sols, de tenure des terres et de couvert végétal de la zone métropolitaine est le fruit de l'émergence et des fluctuations du marché foncier privé urbain. Les actions des propriétaires privés qui cherchent à tirer le maximum de profit de leurs terres (et influencent directement et indirectement la végétation) comprennent: le transfert des droits de propriété, le morcellement des parcelles, l'établissement d'infrastructures, la construction de logements ou d'entreprises, l'expansion des utilisations agricoles et la spéculation immobilière. Dans les propriétés individuelles, des milliers de décisions sont prises concernant la quantité et le type de plantes à établir et les lieux de plantation.

Les décisions privées sont modelées et colorées par l'environnement politique et économique de la zone métropolitaine de Quito, et sont influencées par les connaissances et les valeurs culturelles des différents secteurs de la population. Bien qu'il soit difficile de formuler des généralisations à l'égard d'un public aussi diversifié, il est facile de conclure que, dans l'ensemble, ces actions ont entraîné une perte nette de végétation par rapport au passé ainsi qu'un changement prononcé dans le type de végétation présente. En même temps, la sensibilisation du grand public à l'importance de la végétation urbaine s'est certainement renforcée au cours des dix dernières années, bien qu'il reste à établir dans quelle mesure elle s'est traduite par un changement d'attitude vis-à-vis des plantes urbaines.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Une grande partie de l'analyse qui précède contient des suggestions implicites et explicites concernant certains domaines où des améliorations seraient désirables au niveau des actions du secteur privé et du secteur public relativement à l'écosystème forestier urbain de Quito. Ces améliorations concernent certains domaines techniques (sélection des espèces, techniques d'entretien), les réformes administratives (gestion de l'information, efforts de planification), les actions sociales (éducation du public, organisation communautaire) et les efforts politiques (promotion, réforme juridique).

La présente étude de cas s'achève par quelques commentaire concis et des observations générales sur la direction future d'un programme intégré de gestion de l'écosystème forestier urbain de la zone métropolitaine de Quito.

Photo 7

S. Murry

Photo 7: Affiche de la campagne promotionnelle de plantation d'arbres de la municipalité de Quito (1991 environ). «Engageonsnous à planter plus d'arbres» recommande l'affiche

L'écosystème forestier urbain social: comprendre les liens

Comme tous les systèmes, l'écosystème forestier urbain social consiste en de nombreuses composantes interconnectées et en interaction, à la fois animées et inanimées, humaines et non humaines. On peut renforcer l'intervention humaine dans la foresterie urbaine en consolidant et en développant des liaisons de toutes sortes au sein du système. Il en existe d'importantes entre les composantes de l'écosystème forestier urbain de Quito et elles concernent un grand nombre de plantes qui interviennent dans le recyclage des éléments nutritifs ou les bilans hydriques et énergétiques.

Sous de nombreux aspects, identifier et maximiser ces liaisons a un sens à Quito. Ne disposant que de ressources publiques et privées très limitées à destiner à l'environnement urbain, les institutions doivent trouver les moyens de réaliser leurs objectifs en partageant leurs avoirs, en diminuant les coûts et en renforçant les initiatives qui remplissent une double fonction. La municipalité de Quito est bien placée pour accomplir un important effort de coordination et a démontré le rôle moteur qu'elle peut jouer dans de nombreux domaines. Le secteur des ONG privées continuera à remplir sa fonction d'acteur clé à court et à moyen terme en exerçant sa pression sur les institutions publiques, et en encourageant les citadins à déployer plus d'efforts.

Toutefois, ces initiatives devront transcender leur centre actuel au sein des organisations écologistes pour atteindre les organisations locales au niveau du quartier, ainsi que d'autres groupes citadins oeuvrant dans des domaines connexes.

L'écosystème forestier urbain social: besoin de diversité

Un autre aspect qui définit les systèmes écologiques et sociaux est la diversité, une caractéristique qui donne de la souplesse, du dynamisme et de la solidité au système face aux perturbations. En préparant l'avenir de l'écosystème forestier urbain de Quito, il faudra s'engager à maintenir et à renforcer la diversité des composantes sociales et écologiques de la zone métropolitaine.

Dans le domaine biophysique, on a déjà mentionné les possibilités d'accroître modérément la diversité biologique grâce à un mélange optimal d'espèces végétales indigènes et exotiques, à l'accroissement de la faune sauvage et à l'intégration judicieuse des animaux domestiques dans les agroécosystèmes urbains. La diversité du paysage doit et peut être conservée en relation avec la densité urbaine et la couverture du sol, tout en reconnaissant l'importance de préserver des couloirs de liaison entre zones semblables. Dans la gestion de la végétation, il faudra adopter une grande variété d'approches et elle devra être compatible avec les besoins des différentes utilisations des sols et les caractéristiques du paysage dans les zones urbaines par rapport aux zones périurbaines.

Dans le domaine des processus sociaux, il faudra aussi respecter la diversité au sein du système urbain. C'est ainsi que les rôles alternatifs joués par les acteurs publics et privés à Quito sont tous utiles et nécessaires pour assurer la gestion efficace de l'écosystème forestier urbain. Gérer les complexités de la végétation urbaine ne saura être la tâche d'une seule institution, et une approche unique de l'écosystème urbain ne pourra répondre aux besoins d'une population fortement hétérogène. Ce besoin de diversité est d'une importance cruciale même lorsque les différences résultent en désaccords sur ce qu'il faut faire sur le terrain. Les zones urbaines sont des lieux dynamiques au point de vue spatial et social et de tels conflits, que ce soit entre valeurs urbaines et valeurs rurales, entre groupes à revenu élevé et groupes à revenu faible, entre les organismes privés et l'Etat, ou entre les intérêts distincts des hommes et des femmes ou des ethnies, sont inévitables sinon indispensables.

Planifier d'abord, planter ensuite

Nombre des problèmes existant dans l'écosystème forestier urbain de Quito pourraient être facilement résolus par un engagement plus général à planifier à l'avance, tant au niveau stratégique que de la programmation. Dans leur hâte d'obtenir des résultats immédiats, de nombreux fonctionnaires publics et groupes privés ont concentré leur énergie dans la plantation d'arbres ou d'autres formes de végétation urbaine, sans avoir suffisamment planifié leurs actions et souvent avec des résultats catastrophiques. La sélection soignée des espèces appropriées, la planification des rues et des infrastructures publiques qui consente leur coexistence avec les plantes, et la sensibilisation des citadins à l'importance des arbres urbains avant le lancement de grandes campagnes de plantation permettraient d'économiser à long terme de l'énergie et des ressources.

Il est évident que, pour de nombreux acteurs publics et privés, qui exercent une influence sur l'écosystème forestier urbain de Quito, les avantages d'actions non planifiées (qu'elles soient politiques, économiques ou culturelles) dépassent actuellement les désavantages de devoir consacrer avant d'agir plus de temps et d'efforts à une évaluation approfondie de la situation. Il faudra davantage de volonté politique et une forte autorité publique qui impose aux différents acteurs concernés une perspective à long terme de l'environnement en général, et de la végétation urbaine en particulier. Souvent, dans le cas de l'environnement urbain de Quito, cet engagement public est une fonction directe des mesures prises par les particuliers et les organisations privées pour faire en sorte que leurs intérêts soient pris en compte.

Une action fondée sur l'information, une recherche basée sur l'action

A Quito, comme dans d'autres villes du monde en développement, on manque d'informations fiables sur tous les aspects de l'écosystème forestier social urbain sur lesquelles fonder des décisions judicieuses ou formuler des plans d'action rationnels. A ces graves lacunes d'information il faudra remédier en renforçant les activités de collecte des données entreprises par des institutions privées et publiques de la ville, ainsi que par des institutions municipales, des universités et des chercheurs en visite.

Cependant, il ne faudra pas attendre l'arrivée d'informations complètes ou parfaites sur les caractéristiques ou le fonctionnement de l'écosystème forestier urbain de Quito pour prendre les décisions qui s'imposent. Par ailleurs, la recherche ne peut se permettre de rester strictement dans le domaine de la théorie. Il faudra tenter de trouver un équilibre entre l'enquête et l'action et élaborer un plan réalisable qui puisse satisfaire les besoins aussi bien de données «scientifiques» que de processus sociaux non linéaires.

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COMMUNICATIONS PERSONNELLES

Alvarado, JavierAlianza Mundial de Asociaciones Cristiana de Jovenes (ACJ) [UCJG]
Andrade, LuísIllustre Municipio de Quito, Instituto de Capacitación Muncipal (ICAM). 1995
Barreto, Rodrigo Dr.Illustre Municipio de Quito
Bermúdez, NuryIllustre Municipio de Quito, Dirección de Planificación
Buendía, MarceloAsociación de Municipalidades del Ecuador (AME)
Campos, MargaritaFundación Natura, Capítulo Quito. 1996
Carrión, Diego Arq.CIUDAD/Pontífica Universidad Católica de Ecuador (PUCE), Facultad de Arquitectura y Diseño
Chicaíza, JoséFederación de Barrios del Noroccidente de Quito
Cobo, WaniaFundación Natura, Capítulo Quito
Daza, PedroIllustre Municipio de Quito, Dirección de Planificación
Encalada, Marco Dr.OIKOS, 1995
Espinosa, GonzaloIllustre Municipio de Quito, Subdirección de Parques y Jardines. 1995
Estrella, Jorge Ing.EGESCO. 1995
Falconí, Gustavo Ing.MAG-INEFAN (Ministerio de Agricultura e Ganadería, Instituto Nacional Ecuatoriano de Forestación y Areas Naturales), Bosque Protector Pichincha. 1995
Flores, Celso Ing.Illustre Municipio de Quito, Subdirección de Parques y Jardines. 1995
Galindo, Gustavo Ing.MAG-INEFAN, Sección de Incendios Forestales. 1995
Garcés, FranciscoCorps des volontaires de la paix des Etats-Unis, Quito
Guayasamín, Handel Arq.Illustre Municipio de Quito, Dirección de Planificación, Parque Metropolitano Bellavista. 1995
Hernández, Edison Ing.Illustre Municipio de Quito, Subdirección de Parques y Jardines. 1995
Jalán, Segundo Ing.MAG-INEFAN, Sección de Cuencas Hidrográficas. 1995
Jimenez, AngelIllustre Municipio de Quito, Dirección de Obras Públicas. 1995
Kuenzel, UlrichOffice allemand de la coopération technique (GTZ) - Programa de Desarrollo Municipal
Lopez, GladysIllustre Municipio de Quito, Subdirección de Parques y Jardines. 1995
Merino, Gabriela Arqta.Illustre Municipio de Quito, Dirección de Planificación
Metzger, PascaleORSTOM (Instituto francés de investigaciones científicas para el desarrollo en cooperación, Paris, France/Institut français de recherche scientifique pour le développement en coopération, Paris, France)
Morales, Patricio Arq.Illustre Municipio de Quito, Subdirección de Parques y Jardines. 1995
Moscoso, Esteban Ing.Illustre Municipio de Quito, Subdirección de Parques y Jardines.
Navarrete, ManuelMinisterio de Educación y Cultura, Quito
Pulley, MichaelRHUDO-USAID (Regional Housing and Urban Development Office, USAID)
Quingalombo, SoniaFederación de Barrios Populares del Noroccidente de Quito
Saenz, Alvaro Dr.Illustre Municipio de Quito, Distrito Sur. 1995
Torres, JoséMedio Ambiente y Salud en el Ecuador. 1995
Urgiles, JorgeFundación Amazonas. 1995
Vallejo, René Ing.Illustre Municipio de Quito, Dirección de Planificación, Sistema Urbano de Información
Vega, SilviaCEPLAES (Centro de Planificación y Estudios Sociales), Quito
Yánez, YvonneAcción Ecológica, Quito. 1995
Zea, José Ing.Illustre Municipio de Quito, Dirección de Planificación, Unidad de Atención de Desastres Naturales. 1995

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