Ezzeddine Boutrif est Fonctionnaire principal, Service de la qualité des aliments et
des normes alimentaires, Division de l'alimentation et de la nutrition de la FAO.
Les demandes par les pays en développement d'une assistance technique pour le renforcement de leurs capacités nationales en matière de sécurité sanitaire des aliments ont enregistré une augmentation sans précédent durant les dernières années. Les facteurs énoncés ci-dessous ont contribué à cette situation:
Ce n'est pas par hasard qu'au cours des deux dernières années, plusieurs initiatives ont été prises par les organisations internationales concernées (FAO, OMS, Office international des épizooties [OIE], OMC, Banque mondiale [BM]) pour appuyer les pays en développement dans leurs efforts en vue d'améliorer leurs performances et leurs capacités dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments. Le présent document examine les besoins des pays en développement dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments et propose des moyens d'action pour répondre à ces besoins.
Les systèmes et les institutions chargés du contrôle de la qualité et de la sécurité sani-taire des aliments de la majorité des pays en développement souffrent d'un certain nombre de faiblesses qui les rendent aujourd'hui fragiles pour faire face aux exigences de ce contrôle. Ces faiblesses portent sur toutes les composantes du système de contrôle national des produits alimentaires notamment:
L'amélioration des systèmes de sécurité sanitaire et de qualité des aliments dans les pays en développement requiert diverses actions parfaitement coordonnées et intégrées. Le renforcement des capacités et de l'assistance technique comporte notamment les éléments sui-vants:
L'infrastructure de base. Le renforcement des systèmes de contrôle des aliments exige un développement considérable des infrastructures. La création, l'équipement et l'entretien des services de contrôle des produits alimentaires, l'administration et les laboratoires nécessitent des investis-sements. Dans nombre de pays en développement et de pays les moins avancés (PMA) les investissements dans le domaine de l'infrastructure de base (notamment les services de voirie, de distribution de l'eau potable et d'énergie électrique) devraient être une condition préalable à l'étude des problèmes de sécurité sanitaire et de qualité des aliments. En outre, il est important de procéder à des investissements substantiels dans le domaine des technologies de l'information pour améliorer la communication et l'accès aux renseignements pertinents.
La stratégie nationale de contrôle des produits alimentaires. Le contrôle des aliments est, par définition, une activité multidisciplinaire qui prévoit la participation d'un certain nombre d'organismes publics ainsi que de l'industrie alimentaire, des consommateurs et des institutions universitaires et de recherche. Il nécessite une collaboration étroite entre les participants ayant des responsabilités clairement définies, de manière à utiliser efficacement toutes les ressources existantes. Des objectifs clairs, un plan bien conçu et des responsabilités concrètes définies pour toutes les composantes du système devraient être établis. Le suivi devrait être assuré afin de permettre l'évaluation de l'efficacité de la stratégie sur une base constante, de manière à pouvoir effectuer les ajustements nécessaires.
La qualité et la sécurité sanitaire des aliments doivent être examinées dans le cadre de la production, du traitement, du stockage et de la chaîne de distribution des aliments. Il s'agit-là d'une activité multisectorielle dont les objectifs ne sauraient être atteints sans la coopération active des producteurs et des négociants, et la participation de la communauté scientifique. Pour ce faire, une stratégie nationale bien conçue de contrôle des produits alimentaires, élaborée avec le soutien des divers participants, est indispensable. Cette stratégie aurait pour objectifs: d'établir clairement le rôle des agences du gouvernement, de l'industrie de l'alimentation et des consommateurs; de fixer des mécanismes pour la coopération et les moyens de relever les défis existants ou nouveaux de sécurité sanitaire et de qualité des aliments; et de prévoir que la main-d'œuvre disponible et les ressources financières seront utilisées d'une manière coordonnée afin d'obtenir les meilleurs résultats.
Un bon encadrement est fondamental pour assurer l'élaboration d'une politique d'ensemble de la sécurité sanitaire des aliments. Les responsables doivent pouvoir convaincre les pouvoirs publics, l'industrie à tous les niveaux de la chaîne alimentaire et les consommateurs, de l'importance d'un soutien et des avantages qui découleront de l'amélioration des systèmes de sécurité sanitaire et de qualité des aliments.
La législation relative aux produits alimentaires. Dans de nombreux pays en développement, il n'existe pas de législation adaptée en matière de contrôle de qualité des denrées alimentaires. L'élaboration ou la mise à jour des lois et des règlements est le premier pas nécessaire pour créer un système de contrôle efficace des produits alimentaires. Ce travail devrait être effectué par une équipe compétente d'experts connaissant bien la législation de l'alimentation et les prescriptions réglementaires dans ce domaine, et devrait tenir compte en particulier des obligations relevant de l'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) et l'Accord sur les obstacles techniques aux échanges (OTC) de l'OMC. Lorsque cela est possible, il faudrait tenter d'adapter les prescriptions sur la sécurité sanitaire et la qualité des aliments aux normes, directives et recommandations adoptées par la Commission du Codex Alimentarius. En outre, les besoins spécifiques des consommateurs et des producteurs, les contraintes sanitaires locales, les habitudes alimentaires et d'autres éléments, devraient aussi être pris en considération. La législation devrait être suf-fisamment flexible pour permettre de traiter l'évolution des technologies, les maladies nouvelles, les modifications de la demande des consommateurs et les nouvelles prescriptions relatives aux échanges commerciaux.
Le Services d'inspection des produits alimentaires. Même lorsqu'il existe une lé-gislation adaptée en matière de sécurité sanitaire et de qualité des aliments, le manque de fonctionnaires d'inspection formés et dûment équipés du matériel nécessaire peut compromettre l'application efficace de la législation. Pour pouvoir agir de manière efficace, les respon-sables de l'inspection des aliments devraient suivre des programmes d'ins-pection des aliments bien planifiés, comprendre leurs fonctions et leurs respon-sabilités, et établir une étroite collaboration avec les autres services de contrôle des aliments. Cela nécessite une gestion, une formation et un équipement adaptés.
Les laboratoires de contrôle des produits alimentaires. Pour le contrôle des aliments, des laboratoires en nombre suf-fisant et équipés de manière adéquate sont nécessaires, ainsi que des analystes qualifiés utilisant des méthodes analytiques acceptables, afin de pouvoir assurer le suivi, l'exécution des obligations et la mise en œuvre des activités des services d'inspection des produits alimentaires. La qualité du travail du laboratoire devrait être garantie par la mise en place d'un système d'assurance de la qualité, conforme aux normes internationales.
La participation au travail des organisations internationales. Afin de participer aux travaux des organisations internationales, comme la Commission du Codex Alimentarius, et d'en tirer avantage, de nombreux pays en développement doivent renforcer leur capacité de participer véritablement à ces travaux. A cet effet, un renforcement des capacités est souvent nécessaire dans les secteurs public et privé et en ce qui concerne les consommateurs, et il peut aussi être nécessaire de se réunir et de se concerter au sujet de questions régionales d'intérêt général. Cela peut se faire en créant des comités nationaux du Codex pour étu-dier les positions des pays vis-à-vis du travail de la Commission et pour recueillir les avis à l'échelle des régions.
La mise en place de systèmes d'assurance de la qualité et de la sécurité sanitaire dans l'industrie alimentaire. Dans tous les pays, le secteur de l'alimentation doit respecter les prescriptions réglementaires relatives à la qualité et à la sécurité sanitaire des aliments, et des contrôles de sécurité et de qualité doivent avoir lieu à tous les stades de la chaîne alimentaire. Ce secteur doit savoir appliquer les bonnes pratiques agricoles, hygiéniques et de fabrication, et utiliser le concept HACCP (analyse des risques - points critiques pour leur maîtrise). La formation d'inspecteurs officiels chargés du contrôle des aliments à ces démarches et aux systèmes d'inspection et de vérification des comptes est également nécessaire. L'interaction et la coopération entre le secteur alimentaire et les pouvoirs publics sur les questions de contrôle des produits alimentaires ont souvent besoin d'être renforcées pour pouvoir régler les pro-blèmes de sécurité sanitaire et la qualité des aliments, le long de la chaîne alimentaire.
En premier lieu, lorsque l'on s'intéresse aux questions de sécurité sanitaire et de qualité des aliments, il est nécessaire de développer l'usage de bonnes pratiques agricoles en général et dans les exploitations. On devrait notamment mettre l'accent sur les contrôles établis pour les pratiques de production, sur l'utilisation des pesticides et des médicaments vétérinaires dans la production, et sur les mesures préventives destinées à éviter la contamination des cultures par de l'eau souillée ou par des agents polluants de l'environnement.
La collaboration et coopération entre les organismes de contrôle. Il arrive souvent que les divers aspects de la sécurité sanitaire et de la qualité des aliments relèvent de différents organismes. Il est important que tous les organismes concernés par la sécurité et par la qualité des aliments, notamment tous les organismes publics nationaux et sous-nationaux, travaillent de manière intégrée et coordonnée afin de permettre un contrôle satisfaisant de tous les aspects de la sécurité sanitaire et de la qualité des aliments, le long de la chaîne alimentaire, et pour utiliser au mieux des ressources limitées.
Les systèmes de sécurité sanitaire des aliments peuvent avoir des objectifs différents des systèmes de santé animale et des systèmes phytosanitaires; toutefois, il existe de nombreuses possibilités de coopération du fait des liens très forts unissant ces trois systèmes. Certaines maladies animales sont des zoonoses pouvant être transmises aux êtres humains; il est donc évident que l'amélioration de la santé des animaux a souvent des répercussions sur la sécurité sanitaire des aliments. De même, certaines maladies des plantes ou des mesures de contrôle inadaptées concernant la réglementation et l'application des pesticides peuvent se traduire par des niveaux inacceptables de résidus dans l'alimentation. En outre, si l'utilisation de médicaments vétérinaires n'est pas correctement contrôlée, elle peut avoir des répercussions sur la sécurité sanitaire des aliments car des traces peuvent être retrouvées dans les aliments. Ensuite, des démarches réglementaires similaires peuvent être utilisées pour réduire les risques dans les trois secteurs et développer ainsi des systèmes de contrôle de l'alimentation couvrant les trois secteurs et qui pourraient permettre de rationaliser les actions. L'amélioration des trois systèmes (sécurité sanitaire des aliments, mesures zoo- et phytosanitaires) pourrait être une condition préalable pour pouvoir participer aux échanges internationaux, et elle devrait donc avoir lieu simultanément. Il convient enfin de souligner que ces trois domaines relèvent de l'Accord SPS; les questions relatives aux conditions requises pour les mesures, le règlement des différends, les notifications et les points d'enquête sont donc traités de la même façon.
Pour mettre au point une stratégie efficace de réduction des maladies transmises par les aliments, il est important de connaître les cas de maladies, d'assurer une surveillance épidémiologique et de disposer des renseignements concernant les risques potentiels pour les disponibi-lités alimentaires. Cela nécessite souvent des investissements et un renforcement de la collaboration entre les Ministres de la santé et de l'agriculture, aux niveaux national et sous-national.
Le manque de cohérence entre les différentes activités gouvernementales relatives à l'agriculture, à l'alimentation, à la pêche, aux échanges, à l'industrie et à la santé ne permet pas de parvenir à de bons résultats. Il existe de nombreuses possibi-lités de mise en commun des connaissances, d'inspection des ressources et des laboratoires, et de soutien administratif. Cela a une importance considérable du point de vue de l'utilisation optimale des connaissances et des ressources.
Les connaissances scientifiques et techniques. Dans la plupart des pays en développement, il est nécessaire de renforcer les capacités relatives aux connaissances scientifiques et techniques. Le développement de la capacité d'analyse des risques permet de pouvoir respecter les obligations de l'Accord SPS et d'identifier et de classer, par ordre de priorité, les questions de sécurité alimentaire de ces pays. Les mesures prises dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments devraient reposer sur une évaluation des risques et respecter les priorités tant du point de vue de la santé humaine que des perspectives économiques.
Les connaissances scientifiques et techniques sont particulièrement importantes pour l'évaluation des produits agricoles issues des biotechnologies modernes. Tous les nouveaux organismes vivants modifiés et leurs dérivés devraient être soumis à une évaluation rigoureuse, du point de vue de leur incidence sur l'environnement, les aliments du bétail et la sécurité alimentaire, avant de pénétrer sur les marchés. En outre, d'autres obligations relatives à la ratification du Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques devraient être examinées.
Conscients de la nécessité d'aider les pays en développement à améliorer leurs systèmes de sécurité sanitaire et de qualité des aliments, de nombreuses organisations internationales, ainsi que des gouvernements nationaux, des banques régionales et internationales et des ONG ont entrepris diverses activités de renforcement des capacités et d'assistance technique. Nombre de ces activités ont contribué au renforcement de certains éléments spécifiques des systèmes de sécurité sanitaire et de qualité des aliments, mais souvent elles n'ont pas été coordonnées entre elles et n'ont pas été inscrites dans le contexte d'une stratégie globale de sécurité sanitaire et de qualité des aliments ou dans le cadre d'un plan de développement. C'est pourquoi elles ont été fréquemment inopérantes et n'ont pas permis d'obtenir des résultats optimaux ou durables. En outre, nombre des besoins spécifiques doivent encore être réglés.
Une amélioration de la collaboration et de la coordination des divers orga-nismes participant aux activités de renforcement des capacités et des activités d'assistance technique est de toute évidence nécessaire et, lorsque cela est possible, des partenariats entre les orga-nisations devraient fournir cette assistance.
Un certain nombre d'initiatives de collaboration et de coordination sont actuellement en cours au plan international. On peut citer par exemple le Cadre intégré pour l'assistance technique liée au commerce en faveur des pays les moins avancés, afin de leur permettre de s'intégrer plus efficacement dans l'économie mondiale. La BM, le Centre du commerce international (CCI), la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCE), le Fonds monétaire international (FMI) et le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) ont établi un Cadre intégré pour l'assistance technique liée au commerce, notamment pour le renforcement des capacités humaines et institutionnelles, pour soutenir les activités commerciales et celles liées au commerce, dans les PMA.
Ce cadre est conçu pour permettre à chaque organisme d'accroître son efficacité et sa productivité dans les activités d'assistance technique liées au commerce. Il fournira aux divers organismes la possibilité de planifier et d'adapter leurs efforts afin de répondre aux besoins des PMA, en tenant compte des renseignements obtenus sur les besoins spécifiques de chaque pays et sur les activités en cours et prévues, entreprises par d'autres orga-nismes exerçant dans le domaine de l'assis- tance technique au commerce. Il sera ainsi possible de coordonner, d'enchaîner et de synchroniser de manière satisfaisante les activités techniques liées au commerce des divers organismes.
Ce cadre pourrait aussi être très utile pour envisager la création de partena-riats plus spécifiques concernant le renforcement des capacités et l'assistance technique dans le domaine des systèmes de sécurité sanitaire et de qualité des aliments.
Le renforcement des capacités et l'assistance technique concernant la sécurité et la qualité des aliments sont des activités coûteuses qui devraient bénéficier d'investissements coordonnés et de la colla-boration de tous les organismes impliqués. Pour permettre à ces organismes d'accroître leur efficacité et leur productivité dans les activités d'assistance technique, il faudrait mettre en place des mécanismes spécifiques d'amélioration de la communication, de la coordination et de la coopération Ces mécanismes sont nécessaires pour que chaque organisme puisse planifier ses efforts et les adapter aux besoins des pays en développement, à la lumière de renseignements sur les besoins spécifiques de chaque pays et sur les acti-vités en cours et prévues, engagées par d'autres organismes. Cela pourrait se traduire par une assistance plus ciblée, ainsi que par une amélioration de la coordination, de l'enchaînement et de la synergie des activités.
Il est nécessaire d'examiner et d'évaluer régulièrement l'assistance technique fournie aux pays en développement. Cet examen devrait concerner tous les organismes pertinents et tous les fonctionnaires de ces pays et a pour but d'évaluer l'efficacité de l'assistance fournie en vue de parvenir aux objectifs et, le cas échéant, d'apporter tous les ajustements nécessaires à cette démarche.
Pour renforcer la sécurité sanitaire des aliments, il est nécessaire de développer la mise en œuvre des bonnes pratiques agricoles - FAO/19692/G. Bizzarri
L'une des premières mesures à prendre pour créer des partenariats consiste à établir un réseau de communication entre les organismes concernés, permettant un échange régulier d'informations sur les activités d'assistance technique, en cours ou envisagées. Cela devrait permettre d'éviter le chevauchement et les doubles emplois et d'enchaîner et de synchroniser au mieux l'assistance technique dans les pays. Ces échanges peuvent avoir lieu au cours des réunions périodiques des organismes intéressés, et peuvent être favorisés par des listes établissant l'assistance technique nécessaire, l'assistance technique fournie, les experts compétents dans les divers domaines, les ressources ou les matériaux de référence, les informations sur la formation, les ateliers, les séminaires, etc. Chaque organisme concerné devrait participer à l'information en créant et en gérant une base de données, par pays, sur les activités d'assistance technique effectuées.
Les organisations internationales comme la FAO et l'OMC seraient fort indiquées pour coordonner ce travail et pour développer les bases de données appropriées auxquelles chaque organisme pourrait avoir accès et auxquelles il pourrait apporter ses propres connaissances. Les programmes de coopération technique de toutes les organisations impliquées devraient bénéficier des informations fournies qui pourraient également être utiles au Comité SPS pour examiner les besoins d'assistance technique et les acti-vités relatives aux pays membres et aux organisations internationales.
Le renforcement des capacités devrait commencer par une évaluation permettant de cerner les besoins spécifiques et de mettre en place une approche optimale pour les satisfaire. Afin de renforcer la maîtrise du processus, et pour s'assurer qu'il sera bien déclenché par la demande, l'évaluation des besoins devrait être effectuée par les pays en développement eux-mêmes. Toutefois, comme ces pays ont souvent besoin d'une assistance pour achever l'évaluation, les organisations internationales pourraient intervenir. Au cours de la préparation de l'évaluation de ses besoins, un pays en développement devrait s'assurer de la participation active de tous les ministères intéressés, du secteur privé et des organisations non gouvernementales.
Le processus d'évaluation des besoins est facilité par l'élaboration d'aperçus par pays, qui comportent un examen de la législation et de la réglementation en vigueur. Ces aperçus passent en revue les activités d'inspection des aliments et les organismes impliqués, et examinent les laboratoires disponibles, les questions pressantes de santé publique, les priorités pour l'accès aux exportations, etc. Ils ont pour objectif d'obtenir une vision d'ensemble des besoins, en vue du renforcement des capacités et de la coopération technique, au sens large, englobant l'assistance technique et le renforcement des capacités humaines et institutionnelles, à la fois à court et à long termes.
Les résultats de ces évaluations fourniront des renseignements utiles permettant d'élaborer une démarche cohérente et intégrée pour agir à l'intérieur des pays et bénéficier d'une assistance externe pour satisfaire leurs besoins spécifiques. Les activités de renforcement des capacités et d'assistance technique pourraient donc reposer sur l'évaluation des besoins. Ces activités pourraient être considérées comme prioritaires, conçues et enchaînées de manière à répondre aux besoins spécifiques de manière plus efficace et plus productive. L'assistance spécifique devrait être coordonnée par les organismes internationaux et par toutes les autres parties concernées, en prenant en considération les missions, les ressources et les connaissances respectives des divers organismes.
Chaque organisme concerné devrait assurer son financement à partir de ses propres ressources ou, le cas échéant, chercher un financement complémentaire auprès des banques de développement internationales et régionales et des donateurs, avec le soutien actif des pays en développement concernés, afin de mettre en œuvre les activités de renforcement des capacités et d'assistance technique. Lorsque des ressources additionnelles sont nécessaires pour les activités d'assistance technique, elles peuvent être mobi-lisées par le biais de canaux bilatéraux et multilatéraux, traditionnels ou non traditionnels. Lorsque les besoins dépassent les capacités de l'acti-vité spécifique d'assistance technique, un financement collectif pourrait être sollicité auprès des banques de développement et de la communauté des donateurs.
Une assistance technique bilatérale spécifique a été fournie par les pays développés aux pays en développement pour répondre aux dispositions sur l'assistance technique contenues dans l'Accord SPS et pour répondre à l'accès à un marché spécifique ou à des exigences de développement. De même, de nombreux pays développés disposent d'organismes et de programmes spécifiques chargés du renforcement des capacités et de l'assistance technique.
Des rapports satisfaisants ont également été signalés lorsque les points forts d'un pays en développement coïncident avec les besoins d'un autre pays en développement, au mieux des intérêts réciproques. Le système des Nations Unies a encouragé la Coopération technique entre pays en développement (CTPD). Le contrôle des produits alimentaires peut bénéficier de cette démarche surtout pour ce qui est de la formation de la main-d'œuvre et du renforcement des capacités. L'apparition d'un certain nombre de groupements économiques régionaux, d'un besoin accru de sécurité sanitaire des aliments, et les intérêts commerciaux de nombre de pays en développement, ont renforcé l'importance de la CTPD.
Une telle assistance devrait cependant être prise en considération dans le cadre plus vaste des besoins globaux des pays en développement. Elle devrait aussi profiter de l'interaction et de la coordination établies avec les activités de renforcement des capacités et d'assistance technique émanant d'autres organisations.
On peut envisager d'accroître encore ce type d'assistance par le biais de programmes de coopération institutionnelle entre certains organismes, services d'inspection, réseaux de laboratoires, centres de recherches, universités et autres institutions compétentes, des pays développés et en développement. Ces accords devraient permettre à une institution d'un pays développé d'être associée à l'institution d'un pays en développement pour l'aider au renforcement de ses capacités.
Lorsque les besoins communs aux pays en développement d'une même région sont cernés, les organismes intéressés devraient collaborer pour fournir l'assistance technique nécessaire pour satisfaire ces besoins.
La coopération régionale pourrait comporter la création de centres et de programmes régionaux de formation, de réseaux de laboratoires, d'unités d'analyse des risques, et de répertoires régionaux sur la sécurité sanitaire et la qualité des aliments.
De nombreux pays en développement, notamment les pays les moins avancés, n'ont actuellement ni la capacité ni les ressources nécessaires pour faire face pleinement aux défis découlant du Cycle d'Uruguay, ou pour profiter des nouveaux débouchés offerts. Il est urgent de renforcer les capacités de sécurité sanitaire et de qualité des aliments dans ces pays afin d'améliorer la sécurité alimentaire et la santé publique, et d'accroître les débouchés du commerce international.
Un effort concerté est nécessaire si l'on veut répondre aux besoins de renforcement des capacités et d'assistance technique des pays en développement. La coopération et la collaboration entre les diverses organisations pertinentes doivent être améliorées et les partenariats renforcés afin que les ressources disponibles soient utilisées de manière optimale. Les organisations internationales comme la FAO et l'OMS bénéficient d'une position favorable pour créer des partenariats et des cadres prévoyant l'échange d'informations et la coordination des activités de renforcement des capacités et d'assistance technique, dans le domaine de la sécurité sanitaire et de la qualité des aliments.
