5. Estrategias de regulación de la capacidad

5.1 Reconocimiento de los problemas en materia de capacidad

Los niveles excesivos de capacidad pesquera han sido en gran medida responsables de:

• la degradación de los recursos pesqueros marinos,

• la disipación del potencial de producción de alimentos, y

• un considerable despilfarro económico, especialmente evidente en la redundancia de insumos pesqueros.

Sin embargo, aunque numerosos científicos de distintas disciplinas han expresado su preocupación acerca de la necesidad de resolver los problemas relacionados con la capacidad, es poco lo que se ha conseguido en el tratamiento directo del exceso de capacidad y la sobrecapacidad, especialmente en el sector pesquero. No obstante, la situación está cambiando. La mundialización de este fenómeno y las repercusiones de la capacidad pesquera excesiva en la situación biológica y económica de numerosas pesquerías de todo el mundo han suscitado una preocupación creciente en los últimos años (FAO, 1997).

Por ejemplo, en 1998 la FAO estableció un Grupo Técnico de Trabajo sobre la regulación de la capacidad pesquera para examinar las diversas cuestiones relacionadas con la medición y vigilancia, métodos de regulación y reducción, consideraciones generales de política e institucionales y aspectos específicos del alta mar. Dicho grupo subrayó la crucial necesidad de que los países y la comunidad internacional en su conjunto adopten medidas para abordar y prevenir la sobrecapacidad, según lo recomendado en el Código de Conducta para la Pesca Responsable de 1995, y logró un amplio consenso sobre la necesidad de:

• elaborar métodos de medición y mecanismos de vigilancia más adecuados, con inclusión de un programa de registro de buques de pesca;

• dar una importancia mucho mayor a la vigilancia de la flota y la evaluación de la dinámica de la misma;

• adoptar políticas que especifiquen claramente las condiciones de acceso;

• dar una mayor prioridad a los métodos de regulación dirigidos a ajustar y no a bloquear la tendencia generalizada a la sobrepesca y la sobreinversión resultante de las condiciones de libre acceso;

• evaluar nuevamente y fortalecer los métodos de regulación actualmente utilizados y aplicados, reconociendo que los métodos de regulación disponibles dependen de cada situación concreta; y

• abordar con cuidado la reducción de la capacidad pesquera a fin de evitar los efectos secundarios y controlar cuidadosamente los efectos provocados por los programas de desguace.

5.2 Inclusión en la ordenación de las cuestiones relativas a la capacidad

Los enfoques de ordenación propuestos para resolver el problema de la capacidad de captura pesquera en las pesquerías industriales por lo general no han incluido explícitamente los dos conceptos diferentes de exceso de capacidad y sobrecapacidad. Además, incluso cuando se han establecido distinciones entre los enfoques de ordenación con ajuste de los incentivos o con bloqueo de los incentivos, las distinciones de los efectos de estos enfoques de ordenación y sus respectivas repercusiones en la sobrecapacidad no se han separado de sus efectos sobre el exceso de capacidad.

La mayor parte de los enfoques de ordenación propuestos con respecto a la capacidad pesquera comercial tampoco han establecido diferencias entre las plataformas de producción en pequeña y en gran escala. De modo análogo, las cuestiones del exceso de capacidad y la sobrecapacidad en la pesca de recreo y artesanal no se han abordado explícitamente en los enfoques de ordenación.

Las reglamentaciones de la regulación de la capacidad de captura tampoco se han relacionado con los objetivos estratégicos de la ordenación pesquera. Las reglamentaciones de ordenación de la capacidad pesquera más frecuentes suponen, implícita o explícitamente, que el objetivo deseado es la eficiencia económica. En la actualidad, la preservación de las comunidades que dependen de la pesca o las que dependen de la pesca artesanal para su supervivencia pueden ser objetivos sociales de igual importancia, si no de prioridad más elevada. Por ejemplo, una distribución del nivel de captura total entre los pescadores comerciales y los artesanales que sea subóptima desde el punto de vista económico y biológico puede exigir que se preserve una comunidad de pescadores artesanales; sin embargo, dada esa estrategia y decisión de asignación subóptima, la captura se debe realizar del modo más eficientemente económico que sea posible, es decir, con el mínimo nivel de capacidad de captura para ambos grupos de pescadores.

Estos tipos de preocupaciones adicionales en materia de ordenación deben ocupar el primer lugar en el debate sobre la capacidad de captura pesquera, y se debe reafirmar el establecimiento de criterios bioeconómicos subóptimos para sus necesidades de evaluación.

Una vez que se ha determinado que una pesquería tiene niveles inaceptables de exceso y de sobrecapacidad, es necesario que los administradores pesqueros elaboren un conjunto de reglamentaciones que controlen la capacidad a corto plazo y reduzcan los niveles de capacidad a largo plazo. Las estrategias de regulación de la capacidad se han centrado en medidas de bloqueo de los incentivos y de ajuste de los incentivos (FAO, 1998).

Se puede sostener que las medidas de bloqueo de los incentivos están destinadas a acelerar el ajuste del mercado al exceso de capacidad. Estas soluciones de corto plazo reducen la capacidad de captura mediante la detención o desaceleración de su tasa de crecimiento, pero no modifican los incentivos del mercado que han ocasionado la sobrecapacidad en la pesquería.^[30]

Las medidas de ajuste de los incentivos están destinadas a eliminar la sobrecapacidad mediante la corrección de la externalidad del mercado de libre acceso, endémica en la pesca. Estas soluciones de largo plazo para corregir la sobrecapacidad modifican el entorno reglamentario para crear incentivos de mercado que reducen los niveles de capacidad de la pesquería.^[31]

Cunningham y Greboval (2001) han explicado el fundamento de la necesidad de regular la capacidad pesquera y han examinado las cuestiones técnicas y normativas que se derivan de ello. Se utilizan principios de orientación basados en el Código de Conducta para la Pesca Responsable como base para examinar el origen, las consecuencias y la dinámica del desarrollo de la capacidad pesquera excesiva. Observando los problemas relacionados con el acceso libre y abierto, juntamente con las cuestiones que se suscitan cuando se trata de regular las pesquerías en el marco de estos regímenes, los autores examinaron una variedad de posibles medidas de ordenación - tales como los incentivos y desincentivos económicos, cupos independientes, entrada limitada y cogestión - en cuanto a las posibilidades que ofrecen para reducir la capacidad pesquera. También se examinaron los probables efectos y limitaciones relacionados con estas medidas.^[32]

5.3 Medidas de reducción de la capacidad mediante el bloqueo de los incentivos

Las medidas de bloqueo de los incentivos se proponen bloquear el incentivo económico de acceso libre a la pesquería que da lugar al aumento de la capacidad de la flota pesquera e incluyen:

• programas de entrada limitada,

• programas de recompra,

• restricciones en materia de aparejos y de buques,

• total de capturas permitidas,

• límites de captura por buque, y

• cupos de esfuerzo individual.

Las medidas de bloqueo de los incentivos para controlar la capacidad plantean un problema de cumplimiento. Si una reglamentación de la ordenación pesquera impide que una empresa aumente al máximo sus beneficios correspondientes a su escala de producción, se habrá creado un incentivo para eludir la reglamentación. Esto significa que, si se puede utilizar una estrategia de pesca diferente o si se puede sustituir el insumo controlado por otro, los pescadores pueden violar el espíritu de la reglamentación; por ejemplo, aumentando la manga de una embarcación para eludir una restricción relativa a la eslora. Si la elusión de la reglamentación no resulta posible y la probabilidad de ser descubiertos y condenados es suficientemente baja, de modo que el importe previsto de la multa sea inferior a la pérdida de ingresos netos, entonces los pescadores pueden adoptar estrategias encaminadas a violar la letra de la reglamentación.

La solución de estos problemas de cumplimiento consiste en redactar cuidadosamente las reglamentaciones de ordenación pesquera y establecer penas suficientemente elevadas y niveles de aplicación coercitiva de modo que la multa prevista cree un desincentivo suficiente para los pescadores que consideren la posibilidad de violar la letra o el espíritu de la reglamentación.

Lamentablemente, no se ha demostrado que el cumplimiento estricto de la reglamentación dé lugar a la reducción de la capacidad en una pesquería.

5.3.1 Entrada limitada

La limitación de las licencias no es por sí misma una medida suficiente para reducir la capacidad, y requiere otros mecanismos para controlar la tasa de aumento de la capacidad consistente en:

• exceso de capital (que puede incrementar la potencia, la eslora, la manga y el tonelaje de una embarcación);

• modificaciones en el aparejo y los períodos o zonas de pesca; y

• adopción de nuevas innovaciones tecnológicas en el aparejo de pesca.

Las limitaciones a las licencias de entrada no han demostrado ser eficaces en México, por ejemplo, porque la aplicación forzosa careció de capacidad para determinar si los buques que efectivamente estaban dedicados a la pesca tenían una licencia (FAO, 1998).

Entre las modificaciones de los programas de limitación de licencias para abordar el exceso de capital figuran la transferibilidad y el fraccionamiento de las licencias. La transferencia de licencias permite nuevas entradas a medida que los pescadores se retiran de la pesca. Si bien los derechos que se deben pagar por la licencia representan una parte de la renta generada por la población de peces, no impide que la capacidad aumente a largo plazo. La tasa de aumento de la capacidad se reduce, pero se sigue incrementando a lo largo del tiempo.

Los programas de fraccionamiento de las licencias asignan a cada uno de los participantes en una pesquería de entrada limitada una parte de la licencia de pesca. Como ejemplo del funcionamiento de este método, el titular de una licencia fraccionada tendría que comprar otra licencia fraccionada a otro pescador para obtener una licencia completa. En consecuencia, se puede reducir el número total de titulares de licencias en una pesquería.

5.3.2 Programas de recompra

Los programas de recompra de buques y de licencias se proponen y se utilizan cada vez más como instrumento de ordenación para reducir el exceso de capacidad pesquera. Estos programas literalmente compran y suprimen buques y/o licencias de una flota para reducir la capacidad. Muchos países tienen experiencia en el funcionamiento de programas de recompra, en particular el Japón, los Estados Unidos, el Canadá, Noruega, Australia, la Comunidad Europea y Taiwán.

En cada programa existen móviles y objetivos similares, aunque su funcionamiento presenta diferencias; algunos programas compran licencias en lugar de buques, mientras que otros restringen la utilización de licencias o la participación en la pesca comercial. Normalmente, los objetivos de los programas de recompra de buques son la conservación de la población pesquera, el mejoramiento de la eficiencia económica mediante la racionalización de la flota y los pagos de transferencia (tales como la ayuda al sector pesquero en casos de desastre).

Holland, Gudmundsson, y Gates (1999) examinaron los programas de recompra de buques y de permisos en diversas pesquerías de todo el mundo a fin de evaluar su eficacia, y descubrieron que, aunque los objetivos de los programas son por lo general similares, los detalles del diseño de dichos programas presentaban amplias diferencias. Los autores llegaron a la conclusión de que, aunque el diseño adecuado de los programas de recompra puede mejorar el funcionamiento inmediato de este tipo de enfoque, en general los programas no han sido un modo eficaz de lograr sus objetivos declarados de reducción de la capacidad.

En el mejor de los casos, los programas de recompra pueden reducir la capacidad en una pesquería a corto plazo; sin embargo, en la medida en que los incentivos que ofrece el libre acceso a la pesquería permanezcan, la mayor abundancia de las poblaciones de peces atraerá a la pesquería una capacidad adicional. Si los incentivos del mercado se corrigen mediante modificaciones reglamentarias y de ordenación, es más probable que los pescadores individuales conserven sus existencias del recurso, incluyendo las poblaciones de peces, y entonces los programas de recompra serían más eficaces porque el instrumento reglamentario que concede el acceso a la pesca recibiría una parte de las rentas generadas por el recurso.

5.3.3 Restricciones en materia de aparejos y de buques

Las restricciones que afectan a los aparejos y los buques tratan de controlar la capacidad mediante el control de la utilización de los insumos en la producción del esfuerzo de pesca. Entre los métodos que se han empleado en diversas pesquerías figuran los tamaños mínimos de las mallas (pesca de pescado de fondo en Nueva Inglaterra), restricciones en el número de trampas (pesca de langosta en Florida), límites a la longitud de los palangres o la prohibición de ciertos aparejos (aparejos de arrastre en Florida). También se ha utilizado la reglamentación de las características físicas de los buques para controlar la capacidad.

En general, los pescadores eluden la reglamentación mediante la sustitución de otros insumos de los factores o empleando nuevos tipos de aparejos en remplazo de los insumos que han sido restringidos. Las restricciones a la eslora de los buques se han eludido mediante el aumento de la manga de los mismos o aumentando la potencia de su instalación energética. En la pesca de Florida, los pescadores sustituyen las redes de arrastre por aparejos de lona y siguieron pescando a pesar de la prohibición de utilizar redes.

5.3.4 Captura total permisible

La captura total permisible (CTP) se utiliza para mantener o restablecer las poblaciones de peces mediante la fijación de cuotas de captura para la pesca nacional, distribuir una población de peces entre diferentes aparejos de pesca o grupos de usuarios, y distribuir las poblaciones de peces internacionales entre los países.

En la reunión del Grupo Técnico de Trabajo, se expreso: "Se convino en que las CTP (capturas totales permisibles), utilizadas aisladamente, prácticamente en todos los casos son una invitación a la catástrofe, es decir, al crecimiento rápido de la capacidad pesquera" (FAO, 1998). Como las poblaciones de peces se recuperan debido a la disminución de la mortalidad ocasionada por la pesca, aparecen rentas que atraen una nueva capacidad a la pesquería si no se controla la entrada de nuevos pescadores o la ampliación de los esfuerzos de pesca existentes. Como resultado de ello, se desarrolla una competición por el pescado que da lugar a un incremento de la capacidad de captura, temporadas de pesca más cortas y aumento de los costos necesarios para capturar la misma cantidad de pesca en un período de tiempo más breve. Cuando se llega a la proximidad de los límites de una CTP vinculante, puede ser difícil obtener datos suficientes en tiempo real que se puedan utilizar como base para cerrar la pesquería, lo que da lugar a frecuentes violaciones de la CTP.

Estas grandes cantidades de capturas en períodos de tiempo cortos dan lugar con frecuencia a un exceso de la capacidad de elaboración, es decir, al problema de volumen máximo de carga. Esto genera un exceso de capacidad y capacidad ociosa en el sector de elaboración de pescado.

5.3.5 Límites de capturas por embarcación

Los límites de captura por cada embarcación constituyen una forma de cupo independiente sin transferibilidad entre los pescadores.

Mediante la limitación de la cantidad de pescado capturada, se puede disminuir la competición por el pescado, que es una indicación del exceso de capacidad en una pesquería. Los límites de las capturas de forma escalonada se han utilizado en la pesca para conceder a los pescadores especializados o de dedicación exclusiva límites de captura más elevados que los concedidos a los pescadores no especializados o de jornada parcial; esto se aplicó, por ejemplo, a la pesca del pargo en el Golfo de México. Los pescadores podrían eludir las limitaciones de capturas desembarcando el pescado en otros muelles o puertos. Los límites de capturas por embarcación podrían tener aplicación en las pesquerías comunitarias y donde los lugares de desembarque están restringidos.

5.3.6 Cupos de esfuerzo individual

Los cupos de esfuerzo individual limitan el esfuerzo de pesca que una embarcación de pesca puede aplicar a una pesquería. Por lo general, se establece una restricción sobre el tiempo de arrastre, el tiempo de permanencia fuera del puerto o los días de pesca que la embarcación puede utilizar. Cuando estos cupos son transferibles, los pescadores pueden adquirirlos a pescadores existentes o venderlos a nuevos entrantes. Sin embargo, como sucede con los límites de capturas por embarcación, la aplicación forzosa resulta difícil porque el esfuerzo se realiza lejos del puerto y es posible eludir las restricciones.

Como sucede con las restricciones en materia de aparejos y de embarcaciones, en los programas de cupos de esfuerzo individual se registra a menudo en exceso de capital. Aunque los días de pesca o el tiempo de arrastre permanezcan constantes, el potencial de pesca de la embarcación se puede aumentar sustituyendo la variable de esfuerzo fijo por otros insumos de los factores en el proceso de producción, haciendo que el esfuerzo de pesca efectivo de la embarcación se incremente. Como resultado de ello, a largo plazo la capacidad de la flota puede aumentar.

5.4 Medidas de corrección de la capacidad mediante el ajuste de los incentivos

Las medidas de ajuste de los incentivos ofrecen estrategias a largo plazo para controlar la capacidad mediante la modificación del marco reglamentario, a fin de crear incentivos de mercado que lleven a los pescadores a ajustar su capacidad de pesca. Entre las medidas de este tipo figuran las siguientes:

• cupos individuales transferibles,

• impuestos,

• regalías,

• derechos de pesca grupales, y

• derechos de uso territorial.

Estos tipos de reglamentaciones de ordenación pesquera eliminan la externalidad del acceso libre haciendo que los pescadores se comporten como si fueran los propietarios del recurso pesquero in situ. Cuando los recursos pesqueros ya no pueden ser capturados por quien llegue en primer lugar, los pescadores están dispuestos a invertir en el futuro, conservando el recurso pesquero y otros recursos utilizados para la captura de pescado.

Como resultado de ello, se elimina la sobrecapacidad en la pesquería.

5.4.1 Cupos individuales transferibles

Los cupos individuales transferibles (CIT) son eficaces para controlar la capacidad en la pesquería en la que se aplican.

Si bien autorregulan con respecto a la capacidad, no se considera que los cupos individuales transferibles sean utilizables en todos los casos. Se han planteado cuestiones respecto de la aplicación de los CIT a poblaciones de peces sumamente variables, como sucede en el caso de la pesca del camarón en el Golfo de México y a las poblaciones de cohortes múltiples, debido a la preocupación relacionada con la captura de peces de calidad elevada. La captura incidental es otra cuestión que se ha planteado en relación con los CIT y no se ha abordado empíricamente de modo adecuado. Se puede producir un aumento en cascada o un efecto derivado de capacidad si los CIT se adoptan sucesivamente en una serie de pesquerías. Las empresas elaboradoras que hayan invertido excesivamente en capacidad como respuesta a la competición por el pescado podrían hacer frente a graves repercusiones económicas si quedan excluidas de las asignaciones iniciales de CIT.

Sin embargo, en las pesquerías en las que se han aplicado los CIT, se han observado disminuciones sustanciales de la capacidad a largo plazo. Dejando de lado las cuestiones del mejoramiento del rendimiento del mercado mediante la aplicación de sistemas de cupos individuales transferibles, Arnason (1998) abordó concretamente el efecto que los CIT han tenido, como instrumentos de ordenación, sobre el exceso y la sobrecapacidad. Constató que las nuevas inversiones en capital de pesca se habían reducido y que la flota pesquera había disminuido con la aplicación de un sistema de CIT en Islandia. De hecho, en algunas pesquerías de este país el número de unidades de explotación y, en consecuencia, los niveles de esfuerzo de pesca, habían descendido considerablemente. Además, un análisis de las rentas económicas y del valor de las partes de cupos indicó que este sistema de ordenación había generado considerables beneficios económicos netos.

5.4.2 Impuestos

Aunque un impuesto sobre los desembarques es teóricamente equivalente a los CIT para reducir la capacidad en una pesquería, se dispone de escasos datos sobre sus efectos reales.

Un grave problema que plantea la aplicación de impuestos es la determinación del tipo impositivo óptimo que se ha de aplicar a una pesquería en cada momento, es decir, que la cuantía de la capacidad de una pesquería depende de la abundancia de peces, del precio en muelle y del costo unitario del esfuerzo de pesca en cada momento. Como los costos, los precios y la abundancia de peces fluctúan, es necesario ajustar los niveles de capacidad mediante el impuesto adecuado. El impuesto se debe ajustar en función del tiempo. Con la aplicación de los CIT, estos ajustes se producen automáticamente en el mercado de los CIT para determinar el nivel de capacidad óptima. En el caso de los impuestos, la autoridad gubernamental tiene que determinar el nivel adecuado y establecer cuándo debe modificárselo para controlar la capacidad de modo óptimo. En países asiáticos, un impuesto aplicado a los desembarques ocasionó amplias protestas entre los pescadores en pequeña escala y los consumidores, que creían que los impuestos darían lugar a un aumento de los precios (FAO, 1998).

5.4.3 Regalías

Las regalías son similares a los impuestos sobre los desembarques en cuanto a sus efectos en la reducción de la capacidad.

El pago a la autoridad reguladora de un canon por libra de pescado desembarcada o por la titularidad de los cupos teóricamente reduciría el precio en muelle recibido por los pescadores, lo que disminuiría la tasa de crecimiento de la capacidad de captura en una pesquería. Nueva Zelandia es el único país que ha experimentado este método antes de aplicar la recuperación de costos. En los Estados Unidos, este método es utilizado por el Departamento del Interior para recuperar las rentas en las actividades de extracción de recursos naturales (por ejemplo, en los arrendamientos de yacimientos marinos de petróleo) y podría utilizárselo en la ordenación pesquera.

5.4.4 Derechos de pesca grupales

Los sistemas de ámbito comunitario y de ordenación compartida se han aplicado en varios países con cierto éxito en el control y reducción de la capacidad. Sin embargo, no se prevé que funcionen bien cuando no hay una capacidad de creación institucional, cuando no se puede limitar el número de miembros o cuando la comunidad no es competente para aplicar los derechos y las normas.

Para que los sistemas de derechos de pesca grupales sean eficaces, es esencial que el grupo pueda excluir a quienes no forman parte de él, es decir, que el derecho del grupo se pueda hacer valer. Además, si el costo que supone lograr un acuerdo ejecutable (costos de transacción) no es demasiado elevado, la ordenación de ámbito comunitario puede ser plenamente eficiente. Si los costos de transacción son demasiado altos, el resultado puede ser desventajoso.

Los métodos de ordenación comunitarios han demostrado su eficacia en algunos casos, por ejemplo en el Senegal y en el Japón y, en los decenios de 1940 y 1950, en la pesca del camarón en el Golfo de México.

En los Estados Unidos, el sistema del Servicio Nacional de Pesca Marítima y el Consejo de Ordenación Pesquera puede considerarse como un sistema de ordenación compartida que no ha logrado éxito en el control de la capacidad de las pesquerías nacionales.

La ordenación comunitaria resulta atractiva debido a la mayor proximidad entre quienes adoptan las decisiones y las consecuencias de las mismas, pero el amplio alcance de las posibles decisiones y resultados hace que las cuestiones de capacidad no puedan resolverse adecuadamente. Esto es así simplemente porque, como la ordenación comunitaria supone la aplicación de algún método de adopción de decisiones sobre la capacidad en el seno de la comunidad, existe la posibilidad de utilizar medidas de bloqueo de los incentivos para atenuar los problemas de capacidad, pero no para corregirlos.

No obstante, existen algunas excepciones a este resultado general, en las que los grupos han adoptado medidas de corrección de la capacidad. Entre los ejemplos estadounidenses figuran los siguientes: la pesca de cherna en la región sudoriental, la pesca de fletán y de bacalao negro en las pesquerías del noroeste y de Alaska, y la pesca de almejas en la región del Atlántico medio de los Estados Unidos. De modo análogo, los cupos de desarrollo comunitario establecidos para las tribus nativas de Alaska constituyen un ejemplo de un programa de derechos de pesca grupales que ha resultado eficaz, y esto es así porque la comunidad puede controlar efectivamente el esfuerzo de pesca y, por lo tanto, pueden reducir la capacidad.

5.4.5 Derechos de uso territorial

Los derechos de uso territorial son otro medio para controlar la capacidad, mediante el cual se logra que los pescadores se comporten como si existieran derechos de propiedad sobre un banco de pesca. El acceso a un determinado sitio o banco de pesca, así como su utilización, se limita a un pequeño grupo o a una persona, y este grupo puede determinar de qué modo capturar los peces de ese sitio y a quién se asignan los mismos.

Los viveros de ostras pueden considerarse como una forma de derechos de uso territorial, y en un estudio en el que se comparó la propiedad privada con el acceso público se demostró que los derechos de uso territorial daban lugar a una reducción de la inversión de capital fijo y también a un aumento de la mano de obra empleada en los viveros de ostras (Agnello y Donnelley, 1976).

5.5 Estrategias de regulación de la capacidad

Existe una multitud de instrumentos de regulación que se pueden utilizar para tratar de atenuar o de otro modo regular los problemas de capacidad.

Las soluciones más duraderas de la sobrecapacidad en la pesca se inscriben en la categoría de las medidas de corrección de la capacidad mediante el ajuste de los incentivos, pero la utilización de estas estrategias puede exigir en realidad la modificación de los enfoques de ordenación existentes, y esto no es necesariamente una tarea sencilla. Como alternativa se puede aplicar una medida provisional, pero entonces se deben tener en cuenta los incentivos a corto y a largo plazo y también los efectos que estas medidas generan. En última instancia, la adopción de medidas de reducción o de corrección de la capacidad supone una decisión política y, por lo tanto, puede no vincularse necesariamente y de forma directa con la estrategia más eficiente desde el punto de vista técnico.