Une meilleure connaissance de l'approche fondée sur les risques et une sensibilisation accrue à l'impact de la salubrité des aliments sur la santé publique et l'économie nationale ont conduit de nombreux pays à introduire des changements importants dans leurs systèmes de contrôle alimentaire au cours de ces dernières années. La nécessité de répondre aux besoins de protection des consommateurs contre des dangers alimentaires récemment identifiés jointe à celle d'utiliser efficacement les ressources publiques a pratiquement contraint les autorités nationales de nombreux pays industrialisés à considérer cette tâche comme prioritaire.
Le contexte actuel du contrôle alimentaire, en particulier les travaux de la Commission du Codex Alimentarius et les accords relativement récents de l'OMC sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires, et sur les obstacles techniques au commerce, ont renforcé la nécessité d'introduire dans les processus décisionnels en la matière des données scientifiques appropriées, et accéléré les activités menées dans de nombreux pays afin de réexaminer et de réorganiser leurs systèmes de contrôle. Bien qu'il s'agisse d'une tâche permanente et que plusieurs transformations soient toujours en perspective dans de nombreux pays, il est intéressant d'étudier quelques modèles ou approches plus récents qui font leur apparition dans le domaine important des infrastructures de contrôle alimentaire.
Tous les pays qui ont réexaminé ou réactualisé leurs systèmes de contrôle alimentaire en attendent des avantages en termes d'efficacité accrue, de plus grande aptitude à assurer un contrôle de la ferme à la table de la salubrité des aliments et de meilleur accès au marché international. Hormis un choix plus objectif des mesures de protection et de regroupement de leurs activités, les gouvernements ont tendance à confier à l'industrie alimentaire la responsabilité de veiller à la salubrité des aliments, les pouvoirs publics assumant un rôle d'audit ou de contrôle.
Étude de cas - Canada
Généralités
Au Canada, la sécurité sanitaire des aliments relève de la responsabilité conjointe du Gouvernement fédéral (Santé Canada et Agence canadienne d'inspection des aliments) (ACIA), des gouvernements des Provinces et/des Territoires, de l'industrie alimentaire et des consommateurs.
Le système canadien de sécurité sanitaire des aliments a été élaboré de façon à pouvoir suivre l'évolution rapide de la nature des produits alimentaires, la mondialisation accrue du commerce alimentaire et l'évolution des attentes de la population en matière de sécurité sanitaire des aliments. Le système de sécurité sanitaire des aliments s'appuie sur trois principes fondamentaux:
a) la santé de la population doit rester primordiale;
b) les décisions des pouvoirs publics doivent être fondées sur des données scientifiques; et
c) tous les secteurs économiques et toutes les autorités doivent collaborer dans le but de protéger les consommateurs.
Cadre réglementaire
La Loi sur les aliments et les drogues est la principale législation fédérale en matière de sécurité sanitaire des aliments; elle interdit la fabrication ou la vente de produits alimentaires dangereux ou altérés partout au Canada. L'autorité de la loi repose sur le Code pénal; elle est complétée par des règlements conçus pour assurer la sécurité sanitaire des aliments et leur qualité nutritionnelle.
D'autres lois fédérales se réfèrent à la Loi sur les aliments et les drogues et imposent des exigences supplémentaires: par exemple, la Loi sur les produits agricoles au Canada, la Loi sur l'inspection des viandes, la Loi sur l'inspection du poisson, la Loi relative aux aliments du bétail et la Loi sur les pesticides. etc.
Au niveau local, les Provinces et les Territoires sont responsables de la santé publique, notamment de la surveillance des produits alimentaires, de leur mise en conformité et des investigations. Par conséquent, Provinces et Territoires promulguent également des lois réglementant les denrées alimentaires produites et vendues à l'intérieur de leurs juridictions respectives. Ces lois sont censées compléter les dispositions légales fédérales. Étant donné que le pouvoir législatif ne peut être délégué d'un niveau de gouvernement à un autre, les gouvernements coopèrent dans les domaines de juridiction partagés, par exemple en matière d'inspection des denrées alimentaires et créent des partenariats pour garantir l'efficacité et le bon fonctionnement des programmes. La législation des Provinces et des Territoires autorise en outre les municipalités à promulguer des règlements en matière d'inspection des denrées alimentaires.
Santé - Canada
Élaboration de normes et de règles
Santé Canada définit des normes et des règles concernant la salubrité et la valeur nutritionnelle de toutes les denrées alimentaires vendues sur le territoire canadien. Le gouvernement est responsable au premier chef de l'identification des risques pour la santé liés à l'approvisionnement alimentaire, de l'évaluation de la gravité et de la probabilité des préjudices ou des dommages subis et de l'élaboration de stratégies nationales de gestion des risques. Le Canada a adopté un processus d'analyse des risques qui constitue un mécanisme unique, cohérent, de portée générale et scientifiquement fondé permettant d'identifier, d'évaluer et de gérer les risques potentiels pour la santé publique. Par conséquent, toutes les décisions de principe touchant aux produits alimentaires sont prises de façon transparente et rationnelle.
Santé Canada poursuit également des activités de surveillance des maladies d'origine alimentaire, à titre de système de détection avancé et de base d'évaluation des stratégies de contrôle.
Pour veiller à l'équilibre des pouvoirs au sein du système fédéral, le Ministère de la santé est chargé d'évaluer l'efficacité des activités de l'Agence touchant à la sécurité sanitaire des aliments.
L'Agence canadienne d'inspection des aliments - mesures d'application et de mise en conformité
L'application des règles et des normes fédérales de sécurité sanitaire des aliments incombe à l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA).
Mission et objectifs
Pour accomplir sa mission axée sur la sécurité sanitaire des aliments, l'accès au marché et la protection des consommateurs, l'ACIA s'est fixé les objectifs suivants:
a) contribuer à la sécurité sanitaire des approvisionnements alimentaires et à l'exactitude des informations concernant les produits;
b) contribuer au maintien du bon état de santé des animaux et à la préservation des végétaux, dans le but de protéger notre base de ressources;
c) faciliter le commerce de produits alimentaires, d'animaux, de végétaux et de produits qui en sont dérivés.
Activités
Créée en 1997, l'ACIA assure les services fédéraux d'inspection dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments, comme de la protection des végétaux et de la santé des animaux. L'Agence mène son action au titre de treize lois fédérales, de trente quatre groupes de règlements et s'acquitte de ses responsabilités en exécutant quatorze programmes distincts.
L'ACIA est responsable de tous les services d'inspection des aliments, de mise en conformité et en quarantaine, mandatés par les autorités fédérales. Jusqu'en 1997 ces activités incombaient à Agriculture et Agroalimentaire Canada, Industrie Canada et Pêches et Océans Canada. L'ACIE met au point et administre des programmes d'inspection, d'application, de mise en conformité et de contrôle, et fixe des normes de services. Par ailleurs, l'Agence négocie des partenariats avec d'autres niveaux de gouvernement et différentes organisations non gouvernementales (ONG), comme avec des partenaires industriels et commerciaux, en matière de programmes d'inspection et de mise en conformité; elle offre enfin le concours de ses laboratoires pour les activités d'inspection, de mise en conformité et de quarantaine. L'ACIA édicte également des rappels d'urgence de produits alimentaires et effectue des inspections, des suivis et des mises en conformité, tout au long de la chaîne alimentaire. L'Agence bénéficie du concours d'un réseau national de laboratoires de soutien.
L'ACIA a le mandat d'appliquer et de veiller à l'exécution des lois suivantes: Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d'agriculture et d'agroalimentaire, Loi sur les produits agricoles au Canada, Loi sur l'Agence canadienne d'inspection des aliments, Loi relative aux aliments du bétail, Loi sur les engrais, Loi sur l'inspection du poisson, Loi sur la santé des animaux, Loi sur l'inspection des viandes, Loi sur la protection des obtentions végétales, Loi sur la protection des végétaux, Loi sur les semences. L'Agence est également chargée de faire appliquer les dispositions de la loi sur l'emballage et l'étiquetage des produits de consommation, et les dispositions de la Loi sur les aliments et drogues qui ont trait aux aliments, à l'exception de celles qui concernent la santé publique, la salubrité ou la nutrition, qui restent sous la responsabilité du Ministère de la santé.
Partenariats relatifs à la sécurité sanitaire des aliments
Un certain nombre de comités et de protocoles d'accords établis assurent la coordination des activités dans le cadre du système de contrôle alimentaire canadien. Par exemple, Santé Canada et l'Agence ACIA participent aux activités internationales touchant à la sécurité sanitaire des aliments. La coordination est assurée par un Comité Santé Canada/ACIA sur la sécurité sanitaire des aliments au niveau international. Quant au système canadien d'inspection alimentaire, il s'agit d'une initiative conjointe fédérale provinciale et territoriale visant à faciliter l'harmonisation au niveau national, à simplifier les procédures d'inspection et à réduire les contraintes imposées à l'industrie par la réglementation. Cette initiative est gérée par le groupe canadien de mise en place du système d'inspection des aliments, (CFSIG) auquel participent des représentants du gouvernement fédéral (Santé Canada et ACIA) comme des gouvernements des Provinces et des Territoires.
Plusieurs mécanismes s'emploient à favoriser la coopération entre les pouvoirs publics, l'industrie, les universitaires, les consommateurs et les ONG au Canada. En s'appuyant sur une conception de systèmes intégrés d'inspection, l'ACIA coopère avec les fabricants et les importateurs de produits alimentaires pour mettre au point et gérer un système d'analyse des risques - points critiques pour leur maîtrise (HACCP). Les activités de mise en conformité et d'application du système canadien d'inspection des aliments ont pour objectif de s'affranchir des inspections gouvernementales pour faire davantage appel à des audits des activités industrielles menés à bien par les pouvoirs publics. Les audits s'appuient sur la notion de risque et font appel à des instruments efficaces de contrôle de la conformité et de mise en application. Le degré d'intervention et de contrôle permanent des pouvoirs publics est fonction des antécédents propres à chaque entreprise et du risque associé à son produit.
L'Agence canadienne ACIA facilite par ailleurs l'élaboration de programmes de sécurité sanitaire tout au long de la chaîne alimentaire, dont le programme canadien de sécurité sanitaire des aliments à la ferme est un exemple.
Sous la direction de Santé Canada, le Comité fédéral/provincial/territorial de l'inspection alimentaire (CFPTIA) élabore, coordonne, et anime les tâches liées aux règles et aux normes de sécurité sanitaire des aliments, aux programmes éducatifs et à l'échange d'informations de sécurité alimentaire touchant aux questions d'importance régionale, nationale et internationale. Le système canadien d'inspection des aliments résulte d'une initiative fédérale/ provinciale/territoriale visant à faciliter l'harmonisation au niveau national, à simplifier les procédures d'inspection et à réduire les contraintes réglementaires imposées à l'industrie. Enfin, l'harmonisation par rapport aux normes internationales figure parmi les objectifs de toutes les actions menées par le SCIA.
Le protocole de réponse aux épidémies d'origine alimentaire est un partenariat entre les gouvernements des Provinces et des Territoires, Santé Canada et l'Agence ACIA qui désigne une mesure intégrée de réaction aux épidémies nationales et régionales, responsables de taux élevés de morbidité ou de mortalité. Le protocole veille à la notification rapide de tous les organismes responsables et travaille en collaboration afin d'atténuer et de limiter les risques.
Approche axée sur les risques
Santé Canada a adopté un cadre décisionnel permettant d'identifier, d'évaluer et de gérer les risques de façon cohérente et complète. De manière analogue, l'Agence canadienne d'inspection des aliments a également adopté une conception axée sur les risques des processus d'application, de mise en conformité et de contrôle. Le principe de précaution fait partie intégrante du processus d'analyse des risques, de Santé Canada et de l'Agence ACIA. Les incertitudes des données scientifiques sont soigneusement prises en considération lors de l'évaluation du niveau de risque auquel le public peut être exposé et lors du choix de la stratégie appropriée de gestion des risques.
La gestion des risques est mise en œuvre grâce à l'instauration et à l'application d'exigences légales et réglementaires, et par ailleurs en faisant appel à des initiatives non réglementaires telles que directives, conseils, activités éducatives et action en faveur de la mise en conformité volontaire des entreprises.
Le choix d'une mesure appropriée de gestion des risques tient compte d'un certain nombre de facteurs, notamment de l'autorité législative, des obligations au titre du commerce international, des politiques nationales et de la faisabilité, comme de différents facteurs socio-économiques touchant notamment à la culture, aux préoccupations des consommateurs et à la situation démographique.
Poursuite de l'élaboration du dispositif de sécurité sanitaire des aliments
Le Gouvernement du Canada poursuit l'examen des modalités d'optimisation de l'efficacité opérationnelle du système et de la façon d'assurer la participation des différents intervenants aux activités en matière de sécurité sanitaire des aliments.
Les raisons qui ont incité le Canada à réexaminer et à réorganiser son système d'inspection des aliments ne sont pas particulières à ce pays. En effet, la nécessité de mieux utiliser des ressources publiques limitées tout en veillant à une protection adéquate des consommateurs est un défi auquel doivent faire face aussi bien les pays développés que ceux en voie de développement.
Étude de cas - Irlande
Généralités
En dehors de considérations de santé publique, l'importance de la production alimentaire pour l'économie irlandaise exige des garanties indépendantes et vérifiables quant à la qualité et à la sécurité de ses produits alimentaires; le gouvernement irlandais a entrepris en 1996 de faire le bilan des systèmes nationaux de sécurité sanitaire des aliments.
Ce bilan a conduit à formuler une recommandation visant à la création de l'Autorité irlandaise de sécurité sanitaire des aliments en tant qu'organe statutaire, indépendant et à caractère scientifique, chargé de contrôler toutes les fonctions en rapport avec la réglementation de l'industrie alimentaire du point de vue de la sécurité sanitaire des aliments. Le 1er janvier 1999, l'Autorité irlandaise de sécurité sanitaire des aliments a été officiellement créée en vertu de la Food Safety Authority of Ireland Act, de 1998.
La Loi:
a) créait l'autorité en tant qu'organe indépendant responsable auprès du Ministre de la santé et de l'enfance;
b) transférait à l'Agence irlandaise de sécurité sanitaire des aliments toutes les responsabilités en matière de contrôle de la conformité à la législation dans ce domaine;
c) conférait des pouvoirs à l'Autorité (notamment les pouvoirs établis en vertu de la législation existante de la sécurité sanitaire des aliments, ainsi que de nouveaux pouvoirs de mise en application);
d) prévoyait que les arrangements actuels en matière de mise en application des contrôles alimentaires aux niveaux local et national resteraient en vigueur, mais seraient menés à bien dans le cadre de contrats conclus avec l'Agence irlandaise de sécurité sanitaire des aliments, par différents organes publics concernés par la fourniture de services en matière de sécurité sanitaire des aliments;
e) prévoyait des mécanismes permettant à la FSAI de tenir un suivi des activités de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments et d'établir des rapports à l'attention du Ministère de la santé et de l'enfance, sur ces questions, en particulier sur les possibilités de meilleure coordination et d'amélioration des services d'inspection alimentaire.
Mission
L'Autorité irlandaise de sécurité sanitaire des aliments a pour mission de protéger la santé des consommateurs en veillant à ce que la nourriture consommée, distribuée, commercialisée ou produite en Irlande soit conforme aux normes les plus strictes de sécurité sanitaire et d'hygiène alimentaire.
Structure
L'Agence est un organisme statutaire, indépendant et à caractère scientifique, dirigé par un Conseil d'Administration de 10 membres nommés par le Ministère de la santé et de l'enfance. Un Conseil consultatif recueille les points de vues des parties intéressées en rapport avec la production et la consommation d'aliments sains. Un Comité scientifique élabore des avis scientifiques sur les questions de sécurité sanitaire des aliments. Les décisions en matière de sécurité sanitaire et d'hygiène tiennent compte des avis et des informations scientifiques les plus récents et les plus pertinents obtenus auprès d'experts indépendants.
À la tête de la FSAI un directeur exécutif supervise une équipe multidisciplinaire, regroupant de nombreux spécialistes de différents domaines, par exemple médecine (praticiens), sciences alimentaires, hygiène de l'environnement, microbiologistes, relations publiques, etc.
Organigramme de l'Autorité irlandaise de la sécurité sanitaire des aliments
Activités
Le rôle principal de l'Autorité irlandaise de sécurité sanitaire des aliments consiste à prendre toutes les mesures justifiées pour veiller à ce que les aliments produits, distribués ou commercialisés en Irlande soient conformes aux normes les plus strictes raisonnablement applicables de sécurité sanitaire et d'hygiène des aliments et de veiller à ce que les produits alimentaires soient conformes aux exigences légales ou s'il y a lieu aux codes reconnus de bonne pratique.
La FSAI administre le programme national de contrôle de conformité de la sécurité sanitaire des aliments au moyen de services contractuels mis en place avec les organismes participant actuellement à l'application de la législation alimentaire. Il s'agit notamment du Ministère de l'agriculture, de l'alimentation et du Développement rural, du Ministère de la Marine et des Ressources naturelles, du Ministère de l'environnement et des administrations locales, ainsi que des bureaux de santé régionaux et des autorités locales.
La FSAI est également chargée de promouvoir la communication, l'éducation et l'information en rapport avec la sécurité sanitaire des aliments (communication des risques). Cette mission inclut l'établissement et la gestion de relations publiques et d'activités promotionnelles outre la définition et la mise en place d'une politique de communication, d'éducation et d'information à l'intention des consommateurs, de l'industrie et des fonctionnaires chargés des tâches de contrôle de conformité.
Contexte de la sécurité sanitaire des aliments
La responsabilité de la définition d'une politique de la sécurité sanitaire des aliments (gestion des risques) incombe à un certain nombre de Ministères parmi lesquels le Ministère de la Santé et de l'enfance joue un rôle de coordonnateur. Les avis scientifiques sur lesquels s'appuient les décisions d'orientation (évaluation des risques) sont obtenus auprès du Comité scientifique de l'Autorité irlandaise de la sécurité sanitaire des aliments. Les services de sécurité sanitaire des aliments (gestion des risques) sont assurés par un certain nombre d'administrations publiques et d'organismes aux niveaux national, régional et local. Il incombe à l'Autorité irlandaise de sécurité sanitaire des aliments de veiller à ce que ces organismes assurent les services prescrits de sécurité sanitaire des aliments de façon coordonnée, efficace et transparente.
L'application de la législation en matière de salubrité des aliments concernant les activités à la ferme ne relève pas de la FSAI, mais du Département de l'agriculture, de l'alimentation et du développement rural et du Département de la marine et des ressources naturelles.
