8. MEDIDAS PARA LA ORDENACIÓN DE LA CAPACIDAD PESQUERA

La forma más sencilla y económica de abordar el problema de la sobrecapacidad es impedir que llegue a crearse. En las pesquerías que no tienen actualmente un problema de sobrecapacidad, debería darse prioridad al establecimiento de sistemas de ordenación que impidan que la capacidad crezca más allá del nivel que los recursos pueden sustentar a largo plazo o de niveles semejantes que se fijen como objetivo.

Como la sobrecapacidad es resultado de unas condiciones de acceso inadecuadas, la formulación de un marco normativo para la ordenación de la capacidad pesquera exige que las autoridades formulen simultáneamente políticas para limitar el acceso y/o ponerle un precio.

Nunca se insistirá demasiado en que la sobrecapacidad en una pesquería se produce porque los pescadores responden racionalmente a los incentivos económicos. En una pesquería en que existen beneficios significativos, es de prever que la capacidad de insumos aumente bien como consecuencia de nuevos ingresos en la pesquería o de la mayor inversión de los pescadores existentes. Limitarse a reducir las entradas quizá no sea suficiente para impedir la extensión de la capacidad, pues continuará siendo difícil controlar el aumento de la capacidad de insumos por parte de los pescadores existentes. Para ser eficaces, las medidas de ordenación de la capacidad deben tener en consideración ambas fuentes.

Al elaborar una política para hacer frente a la sobrecapacidad, los Estados pueden elegir entre dos planteamientos generales (Gréboval y Munro, 1999). El primero es establecer un sistema que ofrezca a los pescadores incentivos económicos para controlar la capacidad por propia iniciativa, sin necesidad de que el Estado intervenga directamente. El segundo es un sistema a través del cual el Estado trate de ordenar directamente los niveles de capacidad. Los principales instrumentos disponibles para la aplicación de cada uno de estos planteamientos se examinan en esta misma sección, después de una consideración sobre el tema conexo de los incentivos económicos. Los instrumentos alternativos se presentan de forma más bien introductoria, haciéndose hincapié en la dinámica de los ajustes de capacidad. Se plantean en el contexto de la ordenación general de la capacidad pesquera, que significa su control y, en caso necesario, su reducción.

8.1 Efectos de los incentivos económicos contraproducentes

Un primer paso importante para controlar la capacidad pesquera es evaluar atentamente el efecto que algunos incentivos económicos -incluidas las subvenciones- pueden tener en su desarrollo. Ello se debe a que las empresas invierten en una pesquería mientras puedan obtener beneficios significativos, cualquiera que sea el nivel de producción general. Pueden conseguirse beneficios incluso en un contexto de caída vertiginosa de las capturas si, como consecuencia de ello, los precios suben de forma significativa y/o si los costos se reducen significativamente mediante subvenciones y otros incentivos económicos.

No obstante, las subvenciones quizá no generen automáticamente situaciones de sobrecapacidad. Ello dependerá de las condiciones de acceso y de las realidades económicas de cada pesquería. Pero, a medida que madura una industria pesquera nacional, las principales poblaciones son objeto de fuerte explotación y es de prever que las subvenciones favorezcan las situaciones de sobrecapacidad si la capacidad nacional no se controla estrictamente. Cuando se introducen controles de la capacidad, o se hunden las pesquerías, el desplazamiento de algunos buques fuera de las jurisdicciones nacionales puede dar también lugar a sobrecapacidad en pesquerías extranjeras.

Por ello, en el PAI se pide a los Estados que reduzcan y eliminen progresivamente las subvenciones e incentivos económicos que contribuyen directa o indirectamente a la acumulación de exceso de capacidad.

Un primer paso es que los países realicen un examen nacional de las diversas subvenciones y otros incentivos económicos que se ofrecen a la pesca, junto con una evaluación cualitativa de su efecto probable en la capacidad pesquera, las decisiones de inversión previstas y la sostenibilidad. Hasta la fecha, son pocos los estudios disponibles fuera de las administraciones pesqueras nacionales. La mayor parte de los "estudios sobre subvenciones" disponibles presentan estimaciones del volumen de las subvenciones y examinan sus posibles efectos. En el Recuadro 1 se presentan algunos de esos estudios.

Son muchas las subvenciones y otros incentivos económicos que podrían dar lugar, directa o indirectamente, a situaciones de sobrecapacidad. En ausencia de una política eficaz de ordenación de la capacidad, todo incentivo que ofrezca mayor rentabilidad podría favorecer a la larga la sobrecapacidad, al menos en algunas pesquerías. En el plano nacional, es probable que los incentivos económicos ofrecidos para promover el desarrollo de la flota produzcan inicialmente un nivel excesivo de inversión en las pesquerías más rentables. Ello puede corregirse en cierta medida con restricciones de las capturas o del acceso, pero a medida que se vaya progresando hacia la plena explotación de la mayoría de los recursos disponibles, los incentivos económicos comienzan a redundar en perjuicio del objetivo general de la sostenibilidad.

Las subvenciones y otros incentivos económicos que repercuten de forma más directa en la capacidad son los ofrecidos para la construcción, adquisición y reconversión de los buques pesqueros, así como los que contribuyen directamente a producir de forma significativa los costos de explotación. Estos incentivos pueden adoptar la forma de donaciones presupuestadas, préstamos subvencionados y desgravaciones fiscales. Los préstamos subvencionados y las desgravaciones fiscales son importantes, quizá todavía más que las subvenciones presupuestadas actuales.

La subvención de los costos de capital para la construcción y modernización de los buques es de gran importancia para la capacidad pesquera. Los países son conscientes de ello ya que, en los días en que el desarrollo pesquero constituía la norma general, muchos países tenían códigos de inversión que generalmente ofrecían préstamos con interés bajo o nulo y garantías estatales de los préstamos, como manera de reducir los tipos de interés. No es raro encontrar casos de gobiernos que han terminado financiando los costos de capital en aquellos casos en que los pescadores no han podido cumplir sus obligaciones de reembolso y se han invocado las garantías del préstamo. Esta situación tiene con frecuencia efectos secundarios contraproducentes para la ordenación de la pesca y la capacidad pesquera, por ejemplo, cuando las autoridades se resisten a dejar que las compañías se declaren en quiebra, con la esperanza de que se reestructuren los préstamos, se restablezca la viabilidad económica y el Estado pueda recuperar sus préstamos. En consecuencia, la capacidad se mantiene a veces en un nivel antieconómico, se retrasan los ajustes en la estructura de la capacidad pesquera y las tasas de captura se mantienen en niveles más bajos. Ello contribuye a deteriorar la situación financiera de las empresas pesqueras que serían rentables (o más rentables) si se dejara que los buques o empresas en quiebra desaparecieran del sector. El mantenimiento de una capacidad redundante aumenta también las tasas de explotación, con los riesgos habituales para la sostenibilidad del recurso.

Además de los costos de capital subvencionados, los códigos de inversión concebidos con la finalidad de desarrollar la capacidad pesquera incluían con frecuencia ventajas fiscales. Las más difundidas de éstas son el combustible libre de impuestos, la depreciación acelerada del capital y el aplazamiento del impuesto sobre la renta. Los datos disponibles sobre el costo de estas ventajas fiscales son fragmentarios pero parece que las cantidades son sustanciales. Es también preciso considerar la forma en que pueden influir en la capacidad pesquera las subvenciones otorgadas en otros sectores. El ejemplo más obvio es el de las subvenciones a los astilleros.

Las subvenciones no presupuestadas aparecen con frecuencia como restos de una era expansionista. Las autoridades pesqueras deberían comprobar que esas medidas continúan contribuyendo al objetivo que justificó su adopción y que sus repercusiones en la capacidad (si son negativas) no contrarrestan los efectos positivos en otras variables económicas.

Debería prestarse también atención a las subvenciones que favorecen el acceso a las pesquerías extranjeras. La crítica que se hace normalmente contra estas subvenciones es que representan un mecanismo para transferir el exceso de capacidad de pesca de los países ricos a los pobres (o de las aguas templadas a las tropicales). Las flotas subvencionadas pueden competir con el sector pesquero local y sus actividades pueden perjudicar a los objetivos de conservación de los Estados ribereños.

Como ya se ha dicho antes, no todas las subvenciones e incentivos económicos son necesariamente malos. Desde el punto de vista de la sostenibilidad de los recursos, muchos incentivos económicos son más bien neutros. Entre ellos se incluyen los incentivos relacionados, por ejemplo, con la seguridad, la calidad del pescado y las infraestructuras. Los incentivos orientados a promover el desarrollo inicial de la pesca podrían incluirse también aquí, aunque hay dificultades para orientar las subvenciones en forma selectiva hacia pesquerías determinadas o segmentos de la flota concretos y para reducirlas una vez que se haya conseguido el desarrollo inicial. Asimismo, los incentivos pueden orientarse directamente a promover la conservación y prácticas pesqueras responsables, por ejemplo, la adopción de artes de pesca más en consonancia con los objetivos ambientales.

Las subvenciones correctamente concebidas y orientadas pueden utilizarse también para promover ajustes a la baja de la capacidad pesquera, normalmente mediante programas de recompra. No obstante, hay pocas pruebas de que sean eficaces en su objetivo primario de conseguir la reducción de la capacidad y, por lo tanto, de promover la conservación, salvo en los casos en que están respaldadas con medidas eficaces para impedir el aumento del esfuerzo en el conjunto de buques que permanecen. Las recompras se examinan con detalle en la Sección 8.3.2 y en el Recuadro 3.

Quizá sea más convincente el argumento de que las subvenciones pueden ser una respuesta socialmente deseable al problema del exceso de la capacidad. Aunque ésta se acumula debido a las decisiones de inversión de pescadores individuales, el problema de fondo es de carácter normativo. En ausencia de medidas para corregir una deficiencia del mercado (resultado del acceso libre y gratuito a un bien público) en las pesquerías, los pescadores reciben señales económicas que les alientan a invertir. En las pesquerías donde se han resuelto esas deficiencias (por ejemplo, con un régimen de CIT) este incentivo desaparece, y en principio desaparecería también la sobrecapacidad. Cuando los pescadores se han visto alentados colectivamente a sobreinvertir, parece justo que las subvenciones se utilicen para ayudar a corregir la situación. El argumento sería todavía más válido en aquellas situaciones en que los incentivos económicos, quizá mediante un código de inversión, hayan reforzado las señales económicas engañosas recibidas por los pescadores del mercado.

Este argumento podría formularse de otra manera. En el análisis de las pesquerías es frecuente considerar el punto de equilibrio del acceso libre y gratuito. En cambio, se presta menos atención a la forma en que se llega a este equilibrio. Cuando las pesquerías estaban en expansión, esta falta de atención estaba justificada: cuando se introducían ajustes, normalmente tenían lugar con rapidez, y parte de la flota se limitaba a trasladarse a otras pesquerías. En cambio, ahora hay menos oportunidades de movilidad de las flotas, y se da mucha mayor importancia al problema de cómo alcanzar el equilibrio. En la práctica, debido al carácter variable de los recursos pesqueros, la determinación de un punto de equilibrio (sea el acceso libre, el RMS o cualquier otro) es una labor muy difícil. En consecuencia, existe la tendencia a "superar" el objetivo de equilibrio, para luego retroceder gradualmente. No obstante, si los buques no pueden trasladarse a otras pesquerías, ello significa que algunas embarcaciones deben abandonar el sector, incluso para restablecer el equilibrio de libre acceso. El problema es que los buques pesqueros tienen larga vida, y muchas veces no se prestan a actividades distintas de la pesca: por eso, una vez que están en una pesquería, tienden a permanecer en ella durante un tiempo considerable. Este problema puede presentarse de numerosas maneras: algunos autores hablan de capital no maleable, otros de asimetrías entre condiciones de entrada y salida. El resultado, en cualquier caso, es que las pesquerías pueden permanecer en una situación de desequilibrio durante largos períodos de tiempo, incluso más allá del nivel de libre acceso, con empresas pesqueras poco rentables y unos recursos sobreexplotados.

En estas condiciones, quizá fuera socialmente deseable intervenir para reducir el número de embarcaciones, al menos al nivel de libre acceso, con el fin de restaurar la viabilidad económica de la flota. En ese punto, no se conseguiría ninguna renta del recurso y podría darse cierta sobreexplotación, lo que significa que en la práctica se necesitarían nuevas reducciones de la capacidad.

De todas formas, este argumento sólo tiene sentido en el contexto de un conjunto de medidas adoptadas "por una sola vez". Antes de que la capacidad se reduzca a un nivel específico, debe introducirse un sistema de ordenación para controlarla de hecho en ese nivel. Más adelante se examinan las opciones existentes para ello. Si no se realiza este control de la capacidad, es de prever que el problema reaparezca rápidamente y quizá con mayor gravedad, pues habría mayores expectativas de que el Estado "asuma" los errores de inversión

8.2 Sistemas que ofrecen incentivos a los ajustes de la capacidad promovidos por el mismo sector

Algunos sistemas de ordenación de la pesca favorecen un entorno que elimina los incentivos a la creación de exceso de capacidad y fomentan ajustes de la capacidad promovidos por el mismo sector, que suelen ser más eficientes y fáciles de aplicar. Cuando sea posible, se recomienda abordar de esta manera el problema de control de la capacidad.

8.2.1 Sistemas de contingentes individuales

Varios países han utilizado a lo largo del decenio pasado sistemas de contingentes individuales (CI). Un sistema de CI supone la determinación de una CTP por la autoridad pesquera, y la asignación de dicha CTP entre los pescadores, mediante un acuerdo de larga duración (véase el Recuadro 2). La ventaja más significativa de los CI es que eliminan los incentivos que dan lugar al exceso de capacidad. Además, puede autorizarse la transferibilidad de los CI. Ello permitirá a los operadores más eficientes aumentar su cuota mediante operaciones de intercambio, y haría posible que los operadores menos eficientes abandonaran el sector. En Batstone y Sharp (1999) y en Arnason (1996) se presentan ejemplos de experiencias de países que han adoptado este mecanismo.

En un sistema de CI los pescadores tienen derecho a capturar una determinada cantidad de pescado. Siempre que respeten esos derechos, las autoridades de ordenación tienen la certeza de que no se superará la CTP. En consecuencia, son los pescadores individuales, o las compañías pesqueras, quienes deciden qué capacidad van a utilizar para capturar la parte que les corresponde de la CTP. No hay ninguna razón para suponer que utilizarán una capacidad superior a la necesaria para conseguirlo.

Los CI acaban con la "carrera por las capturas", lo que significa que la pesca tiene lugar únicamente durante la temporada natural. Ello ayuda en general a reducir también la sobrecapacidad en el sector de la elaboración.

Es probable que los CI resulten útiles en situaciones en que los pescadores explotan más de una especie, ya que cada pescador deberá comprobar que tiene los derechos necesarios para conseguir las capturas que desea desembarcar. En el caso de pesquerías con poblaciones muy mezcladas, esta ventaja puede ser más aparente que real.

La utilización de CI exige una atenta consideración de las características de la pesquería que se va a ordenar. Obviamente, una consideración fundamental es si los pescadores van a respetar, o se les puede obligar a respetar con un costo razonable, las restricciones impuestas por sus derechos de captura. Aun en el caso de que cumplan sus compromisos, deberá tenerse en cuenta cómo lo hacen. Por ejemplo, si los pescadores respetan sus cuotas descartando gran cantidad de pescado que podría comercializarse en otro contexto, eso significa que el sistema tiene algún problema. Muchas veces se argumenta que los CI no son el mecanismo más indicado para las pesquerías tropicales de especies múltiples. No obstante, quizá convenga evaluar si la combinación de contingentes con otras medidas o sistemas de ordenación representa una solución adecuada (por ejemplo, contingentes comunitarios determinados en función de las principales pesquerías mixtas).

Independientemente de las dificultades técnicas que presenta la introducción de los CI, deberían considerarse atentamente las repercusiones socioeconómicas. Por ejemplo, pueden dar lugar a efectos muy considerables en el patrimonio. Éstos podrían resolverse con un sistema fiscal adecuado. Los CI pueden dar lugar también a una restricción inaceptable de la participación. También en este caso se han encontrado soluciones para garantizar la participación de comunidades específicas (por ejemplo, en Nueva Zelandia) o para conseguir que la parte del contingente global sea objeto de licitaciones periódicas (por ejemplo, en Chile).

En los países donde se han introducido, los CI han cambiado sin duda los incentivos en un sentido que impulsa al sector pesquero a resolver el problema de capacidad por propia iniciativa. Esta ventaja es significativa, y las autoridades pesqueras deberían considerar atentamente la posible utilización de sistemas de este tipo para ordenar algunas de sus pesquerías, cuando puedan ponerse en práctica.

En los planes de CI, los pescadores tienen incentivos para equilibrar sus insumos con el monto de su cuota. Hay pruebas de que se están dando de hecho ajustes a la baja en pesquerías que presentaban una significativa sobrecapacidad antes de la introducción de dichos planes. La eliminación de los insumos redundantes puede producirse de varias maneras: reasignación por el propietario a otras pesquerías nacionales, previa reconversión; venta en el mercado nacional; venta en el mercado internacional, o desguace. Mientras un buque tenga un valor de mercado superior al de desguace, continuará en el sector pesquero y podría contribuir a la sobrecapacidad de otras pesquerías, si la entrada en ellas no está limitada.

8.2.2 Zonas exclusivas

En algunas pesquerías, quizá sea posible delimitar algunas zonas para que sean explotadas exclusivamente por un pescador o un grupo de pescadores. Un ejemplo de estos sistemas es el de los derechos territoriales de uso en las pesquerías. Las pesquerías costeras japonesas están ordenadas en buena medida de acuerdo con este criterio, y lo mismo ocurre con muchas pesquerías continentales y costeras tradicionales en todo el mundo. Se supone que, si los pescadores están seguros de que se respetarán sus derechos a una determinada zona, la explotarán de forma más adecuada, utilizando solamente el nivel de capacidad que sea necesario para conseguir las capturas deseadas. Naturalmente, este comportamiento presupone que los derechos son individuales o se administran mediante estrictas normas colectivas y autoimpuestas.

Las autoridades pesqueras deberían considerar las zonas exclusivas como un valioso planteamiento para la ordenación de la capacidad pesquera en determinadas circunstancias, sobre todo en las pesquerías costeras y en las que son relativamente sedentarias. La aplicación de este planteamiento a la pesca en pequeña escala generalmente debe ser objeto de mayor investigación, sobre todo en los casos en que están todavía vigentes algunos sistemas de ordenación tradicional.

Las pesquerías sedentarias se prestan especialmente bien para este tipo de ordenación. Las zonas exclusivas se han utilizado, por ejemplo, en el Reino Unido y en Francia para la pesca de la ostra. Los datos disponibles parecen indicar que las áreas privadas se explotan con mucha mayor eficiencia que las públicas (Guillotre 1997).

En Madagascar, un sistema de ordenación en que se incluyen zonas exclusivas se ha transformado en una pesquería del camarón. Se definieron varias zonas en la costa occidental de la isla. Con el tiempo, se observó claramente que las zonas representaban una manera de resolver el conflicto entre las compañías pesqueras y un instrumento para conservar los escasos recursos de combustible de la isla, obligando a las embarcaciones a pescar cerca de sus instalaciones de elaboración en la costa. En consecuencia, se asignaron a algunas compañías derechos exclusivos sobre ciertas áreas. Las nuevas compañías recibieron también derechos a pescar en otras zonas, con un límite del número de embarcaciones que podían pescar en cada una de ellas. Las evaluaciones del sistema realizadas en el decenio de 1990 revelaban que las zonas exclusivas tenían un nivel de explotación próximo al rendimiento económico máximo, como se observa en la publicación clásica sobre la economía de la pesca relativa a un solo propietario (Scott, 1955), y que, junto con la limitación del ingreso, este planteamiento ayudaba a evitar los problemas de sobrecapacidad de muchas pesquerías de todo el mundo.

No obstante, el sistema debe hacer frente ahora a grandes desafíos, debido al desarrollo de la pesca artesanal. Ello coloca a las autoridades en una difícil situación. Por un lado, las zonas exclusivas han ofrecido a Madagascar una pesquería rentable, explotada racionalmente, que se ha convertido en una fuente importante de divisas. Por el otro, la flota artesanal merece mayor atención por consideraciones de tipo social, y el tema de la capacidad debe ahora revisarse tanto en los segmentos con gran concentración de mano de obra como en los que están basados en el uso de capital.

Es interesante observar la semejanza entre este problema y el de Nueva Zelandia, donde las capturas no comerciales que no se incluyen en el sistema de CIT podrían perturbarlo gravemente. En los sistemas que permiten una ordenación económica eficaz de las pesquerías, es fundamental que haya el menor número posible de exenciones. Todo resquicio que se deje, por poco importante que pueda parecer, tiende a aumentar rápidamente una vez que se comienzan a observar los resultados económicos de una ordenación acertada.

8.2.3 Régimen de licencias en un contexto de cooperación

En términos generales, los regímenes de limitación de las licencias no ofrecen a los pescadores un incentivo para evitar la sobrecapacidad y, por consiguiente, su utilización se examina más a fondo en la próxima sección. No obstante, hay una situación en que podrían utilizarse para ofrecer este tipo de incentivo, es decir, cuando hay un número muy pequeño de titulares de las licencias en una pesquería concreta y cuando hay suficiente interacción entre ellos como para que surja un comportamiento basado en la cooperación. En particular, pueden ponerse de acuerdo en adoptar sus propias medidas de ordenación, que eliminarían la necesidad de competencia por conseguir una mayor capacidad. Por ejemplo, pueden ponerse de acuerdo en restringir las capturas por embarcación y por día, o en limitar el número de días de pesca. La probabilidad de que estos mecanismos funcionen o no depende de varios factores. Ante todo y sobre todo, los pescadores deben crear un clima de confianza mutua. Se necesita también un mecanismo (formal o informal) para la observancia de las medidas acordadas. Por otro lado, tienen que estar convencidos de que el Estado no otorgará licencias adicionales para esas pesquerías, que podrían echar por tierra su acuerdo de cooperación.

Para alentar un comportamiento de cooperación, puede ser útil establecer licencias para zonas o áreas relativamente pequeños. Sin duda, la capacidad de utilizar las zonas dependerá de la naturaleza de la pesquería. En muchos sentidos, una pesquería con pocos titulares de licencias podría convertirse fácilmente en un mecanismo de ordenación compartida.

8.2.4 Ordenación compartida y ordenación basada en la comunidad

La "ordenación compartida" abarca una gran variedad de posibles sistemas que suponen un reparto de responsabilidades de ordenación entre el Estado y las comunidades u organizaciones de pescadores más convencionales. Para que se pueda adoptar un planteamiento basado en la gestión compartida, quizá se requieran actividades de investigación y de extensión: las primeras para determinar la forma de crear tales grupos; las segundas, como instrumento de capacitación sobre la forma en que deben funcionar. Se necesita también un mecanismo (por ejemplo, un organismo general de coordinación) para resolver los conflictos entre los grupos y dentro de ellos. Donde hay grupos y/o poblaciones ícticas que se superponen, una cuestión fundamental será el cambio en la asignación de los derechos a lo largo del tiempo, a medida que se transformen las eficiencias relativas. Asimismo, quizá convendría considerar qué habría que hacer si el grupo no representara la mejor alternativa de ordenación. ¿Cómo se pueden retirar los derechos al grupo?

Cuando hay que utilizar un planteamiento de ordenación compartida, lo más importante será decidir precisamente qué derechos y responsabilidades se han transferido a cada grupo. Una cuestión clave será si el grupo tiene derechos de propiedad o de uso.

Es probable que el grupo esté interesado en la ordenación de la capacidad para garantizar beneficios sostenidos a todos los miembros. Su capacidad de hacerlo dependerá de varios factores:

• Nivel de cooperación dentro del grupo. Esta cooperación es necesaria en forma sostenible: el Estado deberá supervisar a los diferentes grupos para comprobar que no se desintegran con el paso del tiempo, que es lo que ha ocurrido con frecuencia en muchos sistemas de ordenación tradicionales.

• Exclusividad de acceso: un sistema de ordenación compartida sin acceso exclusivo será tan vulnerable a los aumentos de la capacidad por iniciativa de elementos incontrolados como otros sistemas, por ejemplo, los CIT o las zonas exclusivas.

• Seguridad de los derechos: el grupo no tratará de controlar la capacidad de pesca si no tiene la certeza de que podrá recibir los beneficios.

• Objetivos del grupo: aunque el control de la capacidad aumentará la rentabilidad de la pesca, es posible que el grupo tenga otros objetivos que deban reconocerse (por ejemplo, el empleo), aun cuando impidan un control eficaz y no sean una garantía frente a la sobrecapacidad.

• Los incentivos individuales dentro del grupo quizá no sean tan diferentes de los que existen en los sistemas de ordenación estatales. En particular, es posible que el grupo compruebe que la sustitución de insumos representa una amenaza para sus esfuerzos de ordenación de la capacidad. Como ocurre con el Estado, los resultados dependerán de los métodos de ordenación utilizados por el grupo.

• Respeto del liderazgo del grupo por parte de todos los miembros.

Los sistemas de base comunitaria son compatibles con una gran variedad de instrumentos diferentes. En las pesquerías artesanales, es normal asignar derechos en forma de espacio. Estos sistemas son útiles para organizar las prácticas pesqueras y la comunidad puede perfeccionarlos y convertirlos en instrumento de regulación de la capacidad. No obstante, cuando aumentan las tasas de explotación, son vulnerables al hecho de que el espacio puede abarcar una parte de las poblaciones y, por consiguiente, las comunidades adyacentes tendrán que colaborar eficazmente. De lo contrario, quizá sea preferible asignar derechos de captura en vez de los derechos espaciales, o al menos en forma adicional. Siempre que se pueda contar con la comunidad para garantizar que en conjunto sus miembros no superen las capturas asignadas, estos sistemas pueden ser muy eficaces. En el Reino Unido, se ha puesto en práctica una forma de ordenación basada en la comunidad, en que las capturas se asignan a las organizaciones de productores, que se encargan también de su ordenación. La experiencia ha demostrado que los miembros de dichas organizaciones consiguen ponerse de acuerdo sin pérdida de tiempo para ordenar la capacidad y, en este caso, reducirla compensando a quienes desean abandonar, siempre que su parte de las capturas se mantenga dentro de la organización. Es interesante observar que los pescadores del Reino Unido se oponían a los sistemas de contingentes individuales de alcance nacional, pero estas asignaciones fueron aceptadas rápidamente entre los grupos.

8.2.5 Impuestos y recargos en concepto de arrendamiento de recursos

Puede decirse que los impuestos representan un incentivo para el ajuste de la capacidad impulsado por el mismo sector. No obstante, debido a su escasa aceptabilidad política, es probable que se utilicen como complemento de otras medidas de ordenación de la capacidad.

En igualdad de condiciones, las subidas de los precios del pescado o la disminución de los costos aumentan la rentabilidad de la pesca. Si existen sistemas eficaces basados en los derechos, esta mayor rentabilidad generará una mayor demanda de derechos, lo que hará subir su precio y, por lo tanto, el valor capitalizado de la pesquería (valor total de los derechos a lo largo del tiempo). En cambio, si no es posible establecer sistemas adecuados de ordenación basados en los derechos, es de prever que una mayor rentabilidad dé lugar a un aumento de la capacidad. Para evitarlo, el Estado tiene la opción de gravar los beneficios adicionales.

Este planteamiento puede justificarse por un doble motivo. En primer lugar, los impuestos pueden utilizarse para corregir una disfunción del mercado. La población de peces representa un valioso recurso pero, en ausencia de derechos de uso, no hay mercado donde se pueda revelar este valor y se pueda intercambiar el recurso. En economía, esto lo que se conoce como disfunción del mercado, aunque en este caso podría decirse que el mercado sencillamente no existe. La consecuencia es que la población de peces parece ser un bien gratuito para los pescadores y se explota por encima del nivel socialmente óptimo (en principio, los precios fijados por el mercado llevarían a la solución socialmente óptima). Los impuestos pueden utilizarse para obligar a los pescadores a tener en cuenta el valor de una población valiosa que están utilizando con el fin de conseguir una producción, de la misma manera que se ven obligados a tener en cuenta el costo de otros insumos, como el petróleo, los artes, la mano de obra, etc. Si cualquiera de estos recursos se suministrara gratuitamente, los pescadores tenderían a utilizarlo en exceso, exactamente igual que hacen con las poblaciones de peces. Si hay que pagar un impuesto, sea sobre las capturas o sobre el esfuerzo, la rentabilidad disminuirá y por lo tanto bajará también el nivel del esfuerzo de pesca y de la capacidad.

Una segunda justificación del uso de los impuestos es que representan los rendimientos del recurso pesquero para la nación. Desde esta perspectiva, el Estado desempeña el papel de administrador del recurso en nombre del propietario, es decir, todos los ciudadanos del país. Por ello, el Estado recauda las rentas del recurso, que luego utiliza en beneficio de todos los ciudadanos. De esta manera, todos pueden beneficiarse de una u otra forma de los recursos pesqueros de la nación, sin necesidad de dedicarse a la pesca. Muchas industrias extractivas se administran de esta manera, mediante el pago de regalías, por ejemplo.

Si se van a utilizar medidas fiscales, los Estados deberán considerar las siguientes cuestiones:

• ¿Qué se va a gravar con el impuesto? Normalmente, la opción es entre las capturas y el esfuerzo. En teoría, los dos son equivalentes, pero en la práctica suele ser más fácil gravar las capturas. Existen varias posibilidades de recaudación del impuesto: en el punto de desembarque, en alguna fase de la cadena de elaboración o, en algunos casos, en el lugar de exportación. Muchas veces hay cierta resistencia frente a los impuestos a la exportación, pero conviene aclarar que el caso de las pesquerías es especial en cuanto que tales impuestos se utilizan como manera de conseguir una mayor conservación y un explotación económicamente racional del recurso.

• ¿Qué mecanismos institucionales se requieren? El sistema sólo funcionará si se cumple en la práctica. Como ocurre con todos los costos, habrá un incentivo para que las empresas reduzcan su carga fiscal en la medida de lo posible. Habrá que establecer una estructura institucional adecuada para garantizar el cumplimiento con un costo razonable. Una de las cuestiones clave acerca de la utilización del sistema fiscal es si se puede conseguir que funcione sin que todos o la mayoría de los beneficios de una menor explotación se destinen a sufragar los costos adicionales que conlleve la aplicación del sistema.

• ¿Cómo evitar la captación de rentas, dentro del sistema tributario? Dado el valor de los recursos pesqueros, es de prever que los impuestos generen cantidades significativas de ingresos. Según los mecanismos institucionales concretos que se establezcan, estos ingresos podrían alentar diversas formas de captación de la renta, desde el aprovechamiento de las lagunas normativas hasta las prácticas ilegales. Se necesitará un sistema adecuado de pesos y contrapesos para evitar que la captación de rentas consuma una parte considerable de los beneficios del sistema.

En principio, si ese nivel es el adecuado, los impuestos (o el arrendamiento de los recursos) pueden resolver los problemas de capacidad, ya que las empresas se ven obligadas a tener en cuenta el valor de los recursos a la hora de tomar decisiones.

En la práctica, los impuestos se utilizan sólo en contadas ocasiones, al menos en forma aislada y en el caso de los pescadores nacionales. Es más frecuente encontrar sistemas de este tipo aplicados a los pescadores extranjeros, por ejemplo, en forma de cuotas de derechos de acceso. No obstante, en muchos países en desarrollo se han aplicado impuestos a los pescadores tanto nacionales como extranjeros en las pesquerías más importantes y con frecuencia desde la fase inicial de desarrollo de las mismas.

Suelen formularse dos objeciones contra la utilización de los impuestos. En primer lugar, con el fin de establecer un sistema fiscal "óptimo", se necesita un gran volumen de datos, que normalmente no existen. Esta objeción quizá pueda superarse reconociendo que el sistema no será nunca "óptimo". Cabría adoptar un planteamiento "satisfactorio", en el cual el Estado define el nivel más indicado de rendimiento fiscal de sus pesquerías. A medida que se vayan alcanzando diferentes niveles, podría revisarse al alza la definición de "satisfactorio", mediante un procedimiento de ensayo y error, para que su nivel se vaya acercando gradualmente al óptimo. Este planteamiento es utilizado por muchas grandes compañías para multiplicar su rentabilidad, y no parece que haya ninguna razón por la que no pueda funcionar en el caso de la pesca.

Una objeción más seria, en la práctica, es la aceptabilidad política. Son varios los argumentos que pueden utilizarse para explicar por qué no es posible utilizar los impuestos para medidas de ordenación de la pesca aplicadas a los pescadores nacionales. En primer lugar, en las pesquerías con sobrecapacidad, las empresas pesqueras se encuentran muchas veces en difícil situación económica, lo que significa que si se les grava con nuevos impuestos, algunas de ellas podrían verse condenadas a la quiebra, que es algo que el Gobierno difícilmente querrá apoyar. Habrá que juzgar caso por caso si este argumento significa que hay que excluir realmente el uso de impuestos o que hay que introducirlos de forma gradual. En segundo lugar, cabría argumentar que los impuestos serán inaceptables para los pescadores y que sin su apoyo ningún sistema de ordenación puede prosperar. También en este caso, la solidez del argumento habrá que juzgarla empíricamente. En Madagascar, por ejemplo, se introdujeron impuestos en el contexto de un plan más restrictivo y eficaz de limitación de licencias, que de hecho garantiza la rentabilidad a largo plazo de la pesquería.

La aceptabilidad política de utilizar los impuestos y recargos en concepto de arrendamiento del recurso debe ser juzgada por cada Estado. No obstante, no hay ninguna razón a priori por la que no se pueda recurrir a los impuestos para abordar el problema de la sobrecapacidad, y las autoridades deberían pensar seriamente en su utilización.

En la práctica, lo más indicado es utilizar los impuestos junto con otras medidas de ordenación, en particular con un régimen de licencias. Convendría estudiar cuál es la manera más indicada de introducirlos. No hay ninguna razón intrínseca por la que tengan que introducirse en la forma tradicional: podrían ser más aceptables nuevos planteamientos innovadores. Uno que se ha introducido en varios países, junto con los planes de ordenación basada en los contingentes individuales, es el pago de tasas en un régimen de costos compartidos de la ordenación. Otros mecanismos podrían ser la venta periódica de derechos de pesca por el Estado, si se ofrecen por un período de tiempo limitado.

8.3 Sistemas que tratan de regular la utilización de insumos

Sí, por cualquier razón, las autoridades encargadas de la ordenación no pueden introducir un sistema basado en incentivos, habrá que crear un mecanismo concebido expresamente para la ordenación de la capacidad. Hay que tener en cuenta desde el primer momento que estos sistemas son difíciles de aplicar con éxito, sobre todo si se introducción en pesquerías que están ya fuertemente explotadas.

8.3.1 Licencias y limitación del ingreso

Las licencias son el sistema más comúnmente utilizado para la ordenación de la capacidad. Cuando, en el decenio de 1960, se analizaron por primera vez los problemas del acceso libre y gratuito, se observó inmediatamente la importancia de la limitación del acceso, y las licencias parecían ofrecer una solución a este problema. Por desgracia, el control de la capacidad de los buques concretos recibió mucha menos atención inicialmente y sólo la experiencia demostró que era difícil controlar este segundo elemento sin un régimen de licencias.

Las licencias son un instrumento habitual de ordenación que continúa siendo la principal alternativa a los sistemas de CI. La mayor dificultad de las licencias, cuando se consideran con respecto al problema de la sobrecapacidad, es que no eliminan los incentivos que dieron lugar a la sobrecapacidad inicialmente. En consecuencia, la ordenación tiende a convertirse en un juego en que las autoridades tratan de limitar la inversión del sector, a diferencia de los casos en que alientan a éste a adaptar su inversión en la dirección deseada, como ocurre con los CI (o con los impuestos, en cierta medida).

La institución de un régimen eficaz de licencias es difícil por varias razones. Un problema es determinar cuál va ser el objeto de las licencias. Los buques de pesca, las características de los buques/artes o el esfuerzo de pesca pueden someterse a un régimen de licencias, ya que todos ellos son indicadores de los insumos pesqueros. En los sistemas de licencias más sencillos, son los buques mismos los que constituyen el objeto de las licencias, y el número de éstas es limitado. La consecuencia es, en general, que aumenta el tamaño medio de los buques; es más, si se controla esta dimensión del esfuerzo, los pescadores tenderán a invertir con el fin de aumentar la eficacia de la unidad que ha recibido la licencia.

Este problema se conoce con el nombre de sustitución de insumos. Puede preverse, sin temor a equivocaciones, que dentro de un régimen de licencias los pescadores tratarán de sustituir los insumos controlados por otros que no están sometidos a limitación. Ello será más o menos posible según la naturaleza de la función de producción. Si el grado de flexibilidad es bajo, el problema de ordenación se simplifica enormemente, ya que controlar un insumo permitirá controlar de hecho todos los demás. En cambio, si la flexibilidad es considerable, quizá sea imposible utilizar medidas de ordenación basadas en los insumos, ya que en el momento en que se controla un insumo, se sustituye éste por otro. Por ello, se necesitan estudios técnicos en apoyo del régimen de licencias para investigar hasta qué punto los insumos pueden sustituirse mutuamente en la función de producción.

Es más, incluso cuando la tecnología es muy poco flexible, en cuyo caso es difícil que varíe la proporción de los insumos, el margen de maniobra de los encargados de la ordenación pesquera es pequeño. Tanto en la pesca como en los sectores que prestan servicios a ésta se establecerán incentivos para innovar con el fin de aumentar la flexibilidad de la tecnología de la producción. La regulación de los insumos en el caso de la tecnología inflexible creará probablemente distorsiones fuera del sector pesquero, en forma de acumulación excesiva de inventos e innovaciones.

Al considerar la aplicación de programas de limitación del acceso mediante licencias es fundamental evaluar el potencial de sustitución de los insumos. Si este potencial es elevado, dichos programas deberán ser más específicos (y más difíciles de aplicar) para conseguir controlar la capacidad pesquera. Aun cuando el potencial sea actualmente limitado, el programa representará un incentivo para aumentar la sustituibilidad de los insumos a medio y largo plazo. Por ello, en el contexto de la capacidad pesquera conviene considerar las licencias de acceso limitado como una entre las posibles medidas para el establecimiento de un régimen de ordenación eficaz.

Una respuesta habitual al problema de la sustitución de insumos por parte de la administración es tratar de definir las condiciones de las licencias en forma cada vez más estricta. Ello puede realizarse bien incorporando un número cada vez mayor de licencias a los distintos insumos o mejorando la definición de cada una de ellas. La experiencia resultante de ambos planteamientos presenta signos diversos. En el Reino Unido, por ejemplo, el número de posibles licencias llegó a ser tan grande a mitad del decenio de 1990 que el gobierno se vio obligado a simplificar todo el sistema para que fuera viable para los pescadores y para el personal encargado de la observancia. En lo que respecta a mejorar la definición de cada licencia, la experiencia del Reino Unido con las unidades de capacidad de las embarcaciones demuestra de qué manera del sector puede maniobrar dentro de una definición física de la capacidad que se aplicaría a toda una flota y conseguir que disminuya la capacidad cuantificada en la definición y al mismo tiempo aumentarla en la práctica.

Incluso medidas de ordenación aparentemente sencillas están expuestas a la sustitución de insumos. Por ejemplo, las restricciones del tiempo de pesca en forma de temporadas o días de veda en el mar harán que los pescadores aprendan rápidamente a aprovechar el hecho de que hay diferentes tipos de tiempo. Probablemente tratarán de reducir el tiempo de desplazamiento (buques más rápidos, hélices de nuevo diseño, etc.) y el tiempo de manipulación de los artes (artes mecanizados, etc.) para que puedan aumentar el tiempo de pesca dentro de las limitaciones impuestas por la veda.

Hay pocas dudas de que la sustitución de insumos continuará siendo un tema importante en cualquier régimen de licencias. Teniendo en cuenta la experiencia obtenida, hay que reconocer que en una pesquería concreta el control del número de embarcaciones autorizadas a pescar y las restricciones impuestas sobre un reducido número de características fundamentales limitarían enormemente la capacidad de pesca, y que, con el tiempo, el número de buques que faenan podría adaptarse a la baja, en caso necesario. La introducción de este sistema en las primeras fases de desarrollo de la pesquería facilita enormemente el logro de este fin. Los pescadores existentes pueden recibir licencias transferibles; podrían subastarse licencias adicionales si los recursos y la economía lo permiten (después de evaluaciones periódicas); pueden negociarse condiciones restrictivas de acceso en forma de licencias permanentes con un mecanismo adecuado de distribución de rentas; la parte de la rentas extraída por el Estado puede utilizarse para garantizar una ordenación adecuada, incluida una participación mayor del sector y, con EL tiempo, la posibilidad de cofinanciar planes de recompra (por ejemplo, en respuesta a la acumulación de capital o si se supera el nivel de explotación previsto como objetivo). Ello requeriría generar una definición de las pesquerías que impida que los buques faenen en más de una pesquería. El sistema puede introducirse en un primer momento en pesquerías relativamente sencillas y generalizarse de forma progresiva, aunque quizá sea difícil aplicarlo a las pesquerías en pequeña escala.

Cuando las licencias se introducen pesquería por pesquería, una dificultad importante es justificar la asignación de licencias iniciales. Las licencias puedan aprobarse únicamente para la explotación de una pesquería concreta por un buque determinado. El propietario de un buque puede recibir también licencias para la explotación de varias pesquerías alternativas en reconocimiento de prácticas estacionales existentes (explotación consecutiva de varias poblaciones a lo largo del año) o en reconocimiento de una participación actual y pasada. Un sistema de licencias múltiples permitirá cierta flexibilidad en relación con las fluctuaciones interanuales de la abundancia, pero es más difícil regular y puede dar lugar a un importante desplazamiento de la capacidad entre distintas pesquerías y a una mayor insostenibilidad. En general, si la limitación del ingreso se introduce en función de las pesquerías, deberían otorgarse licencias múltiples únicamente cuando sea inevitable (por ejemplo, para la explotación de pesquerías estacionales). Como se examina en el Recuadro 3, las licencias múltiples provocan también grandes dificultades cuando se utilizan medidas de recompra para reducir la capacidad.

Los planes de limitación del ingreso se han introducido muchas veces en un contexto de flagrante sobrecapacidad, en que son muchas las poblaciones sobreexplotadas y pocas las oportunidades de reasignación nacional. En este contexto, las licencias pueden aplicarse en toda una ZEE, es decir, para toda la flota desglosada en segmentos. Este planteamiento contribuiría a establecer un máximo para la capacidad general (sobre la base de la importancia actual de los distintos segmentos de la flota) y a sentar las bases para reducir posteriormente un segmento determinado de la flota al mismo tiempo que se pueden promover otros. En este contexto, deberá aplicarse una sencilla variante sustitutiva de la capacidad de insumos al conjunto de la flota (como se ha hecho en la Unión Europea) o a grandes segmentos de la flota (por ejemplo, arrastreros, cerqueros, etc.). Este planteamiento es sencillo pero agrava el problema de la sustitución de los insumos. Además, no llega a restringir la asignación de los insumos pesqueros entre las poblaciones (o pesquerías definidas fundamentalmente en función de las poblaciones). Asimismo, la asignación de la flota debería ordenarse con otras medidas (por ejemplo, TCP o temporadas de veda). Por otro lado, no impide que las autoridades pesqueras utilicen regímenes de licencias más elaborados para pesquerías concretas (por ejemplo, los crustáceos).

Otra dificultad de las licencias es que, si van a ser transferibles (que es lo que recomiendan en general los economistas), los Estados deberán establecer la eficiencia relativa de los buques con el fin de realizar transferencias entre diferentes categorías. Si las pesquerías dan ya muestras de sobrecapacidad, es práctica bastante frecuente obligar a un inversionista que introduce un nuevo buque en la pesquería a retirar una cantidad más que equivalente de la capacidad existente. Para tener la certeza de que los nuevos buques no van a aumentar la capacidad, deberán actualizarse los coeficientes entre los diferentes tipos. Pueden ser también necesarios coeficientes de sustitución entre los diversos tipos de artes.

Si se utilizan licencias para los insumos, habrá que prestar suma atención simultáneamente a los siguientes aspectos: insumos que se van a restringir; tipo de acceso que se va a otorgar (sector, segmento de la flota, conjunto de pesquerías, pesquería específica); duración de las licencias otorgadas, y condiciones de su asignación inicial y posible reasignación. Las autoridades pesqueras que examinan la posibilidad de introducir este sistema deberían velar por que sus especificaciones sean lo suficientemente sólidas como para evitar, a partir de la experiencia obtenida en todo el mundo, muchos de los problemas relacionados con el mal diseño inicial.

8.3.2 Reducir la capacidad en el marco del programa de licencias

Las autoridades encargadas de la ordenación tienen varias opciones para reducir la capacidad en una pesquería en la que se ha introducido un régimen de licencias.

Una primera posibilidad es el desgaste. Si las licencias no son transferibles, la autoridad encargada de la ordenación puede dejar que el número de licencias se reduzca con el tiempo, a medida que los pescadores dejen de renovarlas por cualquier razón o si se introducen reglamentos para retirar las licencias inactivas. El problema evidente de este planteamiento es que normalmente requiere demasiado tiempo para ser eficaz. Es también poco probable que dé lugar a resultados económicamente eficientes, y quizá sea poco equitativo en lo que respecta a los futuros participantes.

Una alternativa más prometedora es cobrar derechos de licencia. Es de prever que estos derechos reduzcan el número de participantes, tanto en términos generales como en pesquerías determinadas. Si se aplican a todas las licencias, independientemente de que estén activas o no, los derechos pueden servir para reducir el número de licencias latentes. Esta medida se aplica en particular en los casos en que se han ofrecido inicialmente licencias múltiples con excesiva generosidad. Evidentemente, sería difícil cobrar derechos sustanciales de licencia si la capacidad se ha desarrollado ya hasta el punto de que la rentabilidad es mínima. Si ésta continúa siendo elevada, puede negociarse con el sector la introducción de los derechos de licencia frente a la posibilidad de sistemas de licencias más restrictivos, que ofrecerían cierta garantía de rentabilidad sostenible. Cuando los derechos son elevados, podrían alentar cierta sustitución de los insumos, ya que los titulares de las licencias tratarían de aumentar los ingresos netos de su explotación. El cobro de derechos para promover la reducción exigirá, por lo tanto, que el régimen de licencias en vigor sea especialmente sólido.

Un planteamiento más frecuente es el de las recompras (véase el Recuadro 3). Como el número de licencias expedidas suele ser demasiado elevado, los gobiernos pueden decidir recomprar algunas de ellas. La experiencia anterior revela que es muy difícil formular programas de recompra que tengan un efecto sustancial en la capacidad sin que sean prohibitivamente costosos. Las recompras plantean varios problemas:

• Capacidad latente. Donde existe ésta, las recompras, al menos en sus primeras fases, acabarán con la capacidad actualmente inactiva o contribuirán a que entre de nuevo en actividad.

• Sustitución de los insumos. Este problema acompaña a todas las iniciativas de ordenación basadas en el esfuerzo, y las recompras no son la excepción. Por ejemplo, es posible que los buques que continúan cambien la utilización de sus insumos.

• Condiciones de reaprovechamiento. El programa del Reino Unido exige el desguace de los buques. Ello aumenta el costo del programa por unidad de capacidad retirada pero garantiza que se retire realmente. Otros programas permiten que los buques se transfieran a otros usos o a otras pesquerías, con lo que disminuirá la cantidad exigida por el propietario para que le compense retirar un barco. Cuando se autoriza a las embarcaciones a trasladarse otras a pesquerías, habrá que evitar que las autoridades terminen comprando el mismo barco una y otra vez.

• Otro problema de las recompras es el supuesto implícito de que el problema está sencillamente en el número de unidades de pesca y que bastaría con recomprar algunas de ellas. No obstante, la sobrecapacidad no es sencillamente un problema que afecta a la flota; en muchos casos afecta también a la configuración de los mismos buques (sobre todo cuando hay sustitución de insumos o se ha visto afectado el diseño del buque).

Antes de adoptar planes de recompra, las autoridades pesqueras deberían comprobar que se dan las condiciones para lograr la eficacia a largo plazo, teniendo debidamente en cuenta el tema de la eliminación de buques.

En vez de las recompras, otro método propuesto para la reducción de la capacidad es el de las licencias fraccionadas. Con este planteamiento, cuando se introduce el sistema, cada pescador recibe sólo una fracción de licencia. Para continuar pescando, hay que comprar a otro las fracciones restantes. Si fijan las fracciones adecuadamente, las autoridades pueden conseguir la reducción deseada del número de titulares de licencias, aunque como siempre hay que hacer la advertencia de que la reducción de la capacidad será probablemente mucho menor. Estas licencias fraccionadas son de hecho un programa de recompra financiado por el sector. Probablemente, serán bien acogidas por los gobiernos, pero no por los pescadores. Es de prever que sus consecuencias a largo plazo sean las mismas que las de los programas de recompra financiados por el Estado.

Otra posibilidad es subastar la primera serie de licencias. Este planteamiento puede tener varias ventajas, si resulta aceptable desde el punto de vista político. Para empezar, el Estado obtendrá una renta de los recursos pesqueros. En segundo lugar, el número inicial de licencias puede fijarse en el nivel estimado de capacidad óptima, o por debajo de él, con lo que se reducirá enormemente la necesidad de recompras en el futuro, que incluso podrían resultar del todo innecesarias. En tercer lugar, las licencias pueden ir acompañadas de un recargo en concepto de arrendamiento del recurso de forma que el Estado continúe obteniendo una renta en el futuro a medida que se recuperen las poblaciones y aumenten los beneficios. Con el tiempo, es de prever que la capacidad aumente mediante la sustitución de insumos, por lo que habrá siempre necesidad de ajustar periódicamente el número de licencias. El problema fundamental es el de los pescadores cuyas ofertas no sean aceptadas. El Estado tendrá que evaluar diferentes opciones al respecto (por ejemplo, compras o subvenciones para la reasignación de las embarcaciones). Es de prever que este planteamiento sea muy mal recibido por los pescadores, que verán en él un intento de hacerles pagar sus actuales "derechos".

En términos generales, un programa de licencias puede permitir una reducción de la capacidad pero sólo en determinadas condiciones de sustituibilidad de los insumos y de asignación de licencias. Si, como ocurre con frecuencia, el sistema de licencias formaliza inicialmente el nivel de capacidad existente en un sector pesquero relativamente maduro, con régimen de libre acceso, es probable que se convierta en un proceso largo, difícil y costoso. La experiencia anterior de América del Norte y de la UE confirmaría esta conclusión, pero ha permitido también introducir mejoras en el diseño.

En el caso de un sector pesquero en desarrollo, la introducción inicial de la limitación de las licencias puede resultar una alternativa válida para las medidas basadas en incentivos, especialmente si estas últimas no son de fácil aplicación. Las autoridades pesqueras que consideran la posibilidad de introducir regímenes de limitación de licencias deberían aprovechar la experiencia obtenida en otros países y ser conscientes de que muchas de las dificultades asociadas con tales planes son resultado de los retrasos en la introducción, la falta de rigor en la aplicación y la insuficiente participación del sector.

8.4 Otras medidas de ordenación de las pesquerías y su repercusión en la capacidad

Las medidas de conservación de los recursos pueden constituir un éxito en sí mismas pero pueden representar un desperdicio excesivo de otros insumos. Según las circunstancias concretas, las medidas de conservación pueden contribuir a aumentar o a disminuir la capacidad de una pesquería.

Las autoridades pesqueras que recurren fundamentalmente a medidas de conservación para la ordenación de sus pesquerías deberían evaluar su efecto en la capacidad pesquera. Cuando se adoptan medidas para controlar la capacidad habría que evaluar de nuevo la utilización de las medidas de conservación existentes con el fin de garantizar la complementariedad.

Una medida de conservación frecuente es la fijación de la captura total permisible (CTP). Al establecer un límite de capturas no superior a la CTP, las autoridades encargadas de la ordenación pueden permitir que la población se recupere y conseguir los objetivos de conservación de las poblaciones. Las CTP se utilizan con frecuencia en forma aislada, siguiendo un planteamiento sencillo: las capturas se supervisan y/o estiman y, una vez que se ha alcanzado la CTP, se cierra la pesquería durante el resto de la temporada. El problema es que la CTP no controla el volumen de capacidad que utiliza el sector. Si la CTP consigue aumentar el tamaño de la población, en igualdad de condiciones la rentabilidad aumentará y se alentará la entrada de nuevos participantes en la pesquería. Así, la CTP se alcanzará más rápidamente y la temporada se cerrará antes. En las pesquerías cuya ordenación está basada en la aplicación de CTP en forma independiente, normalmente se observa que la temporada de veda es cada vez más larga. En la pesquería del halibut del Pacífico estadounidense el período durante el cual se autoriza la pesca bajó de más de 300 días al año a sólo unos pocos días. Esta pesquería ha optado ahora por el sistema de contingentes individuales, que están invirtiendo la anterior restricción estacional.

Una medida alternativa es asignar contingentes individuales de esfuerzo. Es decir, cada pescador dispone de un tiempo limitado para pescar en cada período. Evidentemente, esta medida debería estar asociada con una limitación del número de pescadores, pues de lo contrario no se ejerce un control sobre el esfuerzo potencial total. Pero aun cuando se impongan restricciones, este método sufre los mismos inconvenientes que el de las licencias. Sólo funcionará si hay una relación clara e inflexible entre esfuerzo y capturas, y si el esfuerzo puede definirse de manera adecuada. En la práctica, es probable que la sustitución de insumos eche por tierra la eficacia de esta medida, como ocurre en el caso de las licencias.

Otro planteamiento puede ser introducir restricciones en la utilización de los artes o de las embarcaciones. De hecho, al obligar a los pescadores a utilizar métodos de pesca más bien ineficientes, se puede limitar en cierta manera la capacidad física. No obstante, aun cuando consiga resultados en este sentido, este planteamiento suscita algunos interrogantes acerca de sus efectos económicos.

Las temporadas de veda pueden utilizarse para proteger la población en períodos críticos, como el desove, o como manera de limitar la captura total (de hecho, en este caso sería el anverso de una CTP). En ambos casos, si la temporada de veda aumenta el volumen de la población y, por lo tanto, la rentabilidad de la pesca, es casi seguro que aumentará también el esfuerzo y la capacidad durante el resto de la temporada. De la misma manera que en el caso de una CTP, es de prever que la veda dure cada vez más si no se adopta una política eficaz para controlar la capacidad.

De la misma manera, las zonas vedadas pueden utilizarse para proteger la población en momentos concretos. Su repercusión depende de cómo se reasigne el esfuerzo fuera de la zona vedada y de si esta última aumenta el volumen de la población. En este caso, el efecto sobre la capacidad será probablemente semejante al de una temporada de veda. Un tipo particular de zona vedada que se ha puesto de moda últimamente es el de las reservas marinas, que pueden utilizarse para la ordenación de una pesquería cuando es difícil utilizar medidas alternativas o para proteger a parte de la población, como una especie de seguro en el caso de que se produjera un hundimiento de la población debido a la sobrepesca fuera de la reserva. Es de prever que esta medida contribuya a aumentar la capacidad (véase el Recuadro 4, donde se ofrece información más detallada).

La limitación de la luz de malla y otros reglamentos semejantes orientados a conseguir una mayor selectividad se utilizan también para reducir la presión pesquera sobre las poblaciones juveniles y para ofrecer una oportunidad de aumentar la talla de los peces y las capturas en una fecha posterior. Estas medidas tienen pocos efectos en la dinámica a largo plazo de sobreinversión, aunque en general reducirán la rentabilidad a corto plazo.

En la presente sección se ha analizado cada una de las medidas en forma individual, suponiendo que son la única medida aplicada. En la práctica, la política pesquera comprende todo una gama de medidas que se utilizan simultáneamente, y ello puede cambiar la situación. Por ejemplo, las CTP, que agravan la sobrecapacidad si se utilizan en forma exclusiva, forman parte esencial de una política de CIT. De la misma manera, no es probable que en un régimen de licencias las recompras consigan reducir la capacidad, mientras que los CIT pueden ser una forma muy útil de reducirla rápidamente al nivel deseado. Por ello, la conclusión no es que se deban evitar ciertas medidas de ordenación y conservación, sino que los Estados deben elegir una combinación adecuada de políticas. Pueden utilizarse varias medidas de conservación para todo el país o para las diferentes pesquerías, junto con medidas orientadas a controlar la capacidad pesquera. La ordenación requiere en general un conjunto de medidas adecuadas, adaptables y sujetas a ajustes periódicos.

Tras la introducción de medidas de ordenación que aborden directamente el control de la capacidad pesquera, habría que revisar en algún momento la utilización de las medidas de conservación existentes. Si se observa una considerable sobrepesca de varias poblaciones, las medidas de conservación pueden utilizarse inicialmente con el fin de reconstruir estas poblaciones. Como ello generalmente significa una reducción de la rentabilidad para una flota que puede estar atravesando ya dificultades financieras, ello puede representar una tarea difícil en ausencia de incentivos financieros para la reasignación o desguace de los buques.

8.5 Desplazamiento de los buques pesqueros fuera de la propia ZEE

En el PAI se especifica que los Estados deberán asegurar que no se efectúe ninguna transferencia de capacidad a la jurisdicción de otro Estado sin el consentimiento expreso y la autorización oficial del Estado en cuestión.

Los programas de reducción de la capacidad en algunos países pueden ofrecer a otras naciones una oportunidad barata de aumentar o renovar su capacidad pesquera. Si las pesquerías del país comprador se ordenan de manera eficaz, tendría sentido que este país obtuviera acceso a insumos baratos. No obstante, como en todos estos casos, habrá ganadores y perdedores, aun cuando el resultado sea un beneficio neto. Las opciones de tecnología de producción habrán cambiado como consecuencia de distorsiones debidas a los errores de ordenación del país vendedor. Es de prever que los buques afectados hayan recibido subvenciones cuantiosas para su construcción o para su retirada, o para ambas cosas. Como no hay ninguna garantía de que se dispondrá de insumos baratos a largo plazo, el país comprador debe verificar que los cambios en las opciones de tecnología de la producción no tengan graves efectos a largo plazo. En muchos países en desarrollo, los buques industriales adquiridos de esta manera han tenido significativas repercusiones en las flotas locales en pequeña escala y semiindustriales. ¿Debería compensarse a quienes salen perdiendo? ¿O deberían destinarse todos los beneficios a quienes usan la nueva tecnología? Este problema puede resultar especialmente agudo cuando se sustituye la mano de obra por capital. Los países en desarrollo, en particular, deben prestar atención a los costos y beneficios sociales de la adquisición de insumos baratos, aun cuando las pesquerías estén bien ordenadas.

Si las pesquerías receptoras se encuentran próximas al nivel de plena explotación, o lo han superado, y su ordenación deja que desear, en el sentido de que de hecho continúan en situación de acceso libre gratuito, no es probable que los insumos baratos produzcan beneficios, ya que la reducción de los costos de explotación que puedan generar se contrarrestará con los mayores niveles de explotación.

Las autoridades pesqueras deberían evaluar las consecuencias que podría tener una reasignación importante de su sobrecapacidad hacia la ZEE de otro Estado y, si fueran negativas, deberían adoptar medidas para desalentar dichas transferencias, siempre que sea posible.