Los agricultores y los países que dependen de las exportaciones de productos básicos tienen que hacer frente al descenso a largo plazo y a la inestabilidad a corto plazo de los precios reales de los productos básicos en los mercados internacionales. La caída a largo plazo de los precios reales refleja la tendencia de la productividad y la producción a crecer a un ritmo más rápido que la demanda. La inestabilidad se debe al efecto de factores exógenos, como las condiciones atmosféricas. Estos problemas se agravan por las distorsiones del mercado resultantes de los aranceles y subvenciones en los países desarrollados, los aranceles de los países en desarrollo y el poder de mercado de algunas cadenas de suministro de productos básicos integradas por las grandes compañías trasnacionales. Estas distorsiones limitan también el acceso a mercados lucrativos y obstaculizan los intentos de garantizar una parte más considerable del precio del producto final para los productores y países exportadores.
Los rendimientos medios de los principales productos agrícolas de exportación aumentaron casi un tercio durante los dos últimos decenios. Al mismo tiempo, algunos productores importantes se abrieron camino en el mercado de varios productos, por ejemplo, Viet Nam en el del café.
Mientras que el aumento de la productividad y la llegada de nuevos productores favorecen un rápido crecimiento de los suministros, la demanda de productos sube con lentitud, aun cuando caigan los precios y aumenten los ingresos de los consumidores. En el decenio de 1990, el comercio de productos primarios creció menos de un tercio que el de productos manufacturados.
La inestabilidad de los precios internacionales de los productos básicos puede oscurecer las tendencias de los precios a largo plazo que deberían dar lugar a ajustes de la oferta y la demanda. Además, en lo que respecta a la oferta, los agricultores no pueden multiplicar ni reducir la producción rápidamente cuando cambian los precios, sobre todo cuando se trata de cultivos perennes. Por ello, la producción puede mantenerse aun cuando caigan los precios, lo que agrava los problemas de desequilibrio del mercado. En cuanto a la demanda, la caída de los precios no estimula en general a los consumidores de los países en desarrollo a aumentar considerablemente su compra de alimentos y otros artículos elaborados con productos básicos. Muchos de éstos se consideran como artículos de primera necesidad, que es preciso comprar independientemente de la evolución de los precios. En cualquier caso, los cambios de los precios de los productos básicos a veces son casi imperceptibles en la venta al por menor, ya que ese precio representa normalmente sólo una pequeña parte del precio final de los artículos elaborados. En los países en desarrollo, donde el grado de elaboración quizá sea menor, la demanda de productos básicos puede aumentar más rápidamente en respuesta a la caída de los precios mundiales. No obstante, en muchos de estos países están vigentes políticas que pueden impedir que los precios internos reflejen las tendencias de los precios mundiales.
En los decenios de 1970 y 1980, los gobiernos trataron de resolver los problemas de los precios de los productos básicos mediante acuerdos internacionales sobre productos básicos con el fin de estabilizar los precios. Dichos acuerdos estaban basados en contingentes de exportación o en la regulación de existencias, pero en general se considera que han fracasado en su misión de mantener precios estables y remuneradores. Al final del decenio de 1980 la mayoría se habían disuelto o se dedicaban más bien al intercambio de información y a mejorar la transparencia del mercado.
El hundimiento de los precios de los productos básicos en los últimos años 1990 reavivó el interés por controlar los suministros mediante acuerdos entre productores únicamente. En el caso del café, por ejemplo, los países productores establecieron una alianza que trataba de contener las exportaciones e impulsar los precios al alza. No obstante, no fue fácil mantener la disciplina entre los miembros, sobre todo cuando había que hacer frente a la competencia agresiva de países no miembros que se beneficiarán gratuitamente de sus medidas.
Las dificultades que suponen las intervenciones en el mercado basadas en la cooperación han estimulado el interés por la garantía de precios, los sistemas de precios futuros y otros mecanismos para gestionar los riesgos asociados a la inestabilidad de los precios de los productos básicos. De todas formas, los mecanismos institucionales para su aplicación generalizada, aunque prometedores, no se han hecho todavía realidad.
A largo plazo, la mejor manera de eliminar el exceso de oferta de algunos productos es reducir la producción en los mercados de alto costo y fuertemente protegidos, al mismo tiempo que se mejora la demanda mediante la mitigación de la pobreza y el crecimiento de los ingresos en los países más pobres. En los países desarrollados, ello significa detraer parte de las tierras y la mano de obra dedicadas a la producción de artículos excesivamente subvencionados y permitir que los productores busquen otras fuentes de empleo y de ingreso. En los mercados libres de aranceles, subvenciones directas y distorsiones, los primeros productores en abandonar el terreno deberían ser los que tienen costos de producción más altos. En algunos casos, como los del algodón, el azúcar, los productos lácteos y el arroz, quizá sean los agricultores de la UE y de los Estados Unidos, que se han beneficiado de cuantiosas subvenciones, y no los agricultores de los PMA que se esfuerzan por conseguir productos de alta calidad con costos más bajos. No obstante, la eliminación de la ayuda agrícola de la OCDE no llevará automáticamente a aumentar las exportaciones de los PMA. Los principales beneficiarios inmediatos serán probablemente los exportadores de países desarrollados no subvencionados y algunos de los países en desarrollo más avanzados.
La diversificación puede ofrecer a los productores de los países en desarrollo un medio para evitar la dependencia con respecto a productos básicos cuya oferta supera a la demanda. No obstante, ello sólo puede ocurrir si los agricultores tienen una gran variedad de opciones alternativas, como la introducción de cultivos de mayor valor, la incorporación de valor añadido a los productos básicos y la práctica de actividades no agrícolas. Además, la diversificación requiere el acceso al crédito, capacitación y otros recursos imprescindibles para poder aprovechar esas oportunidades.
Varios países en desarrollo se han convertido en grandes exportadores de frutas, hortalizas y otros productos no tradicionales. No obstante, en la mayor parte de los casos han sido los agricultores comerciales en gran escala de países con infraestructuras más desarrolladas los que se han beneficiado. Los pequeños productores y los PMA han tenido menos capacidad de movilizar la inversión y la capacitación necesarias para adoptar nuevos cultivos y cumplir las estrictas normas de calidad y los rigurosos plazos de entrega impuestos por los supermercados. La creación de estructuras institucionales que ayuden a los pequeños propietarios a participar en estas novedades es un desafío pendiente.
La elaboración de los productos básicos para incorporar mayor valor añadido es otro medio que permite a los productores diversificarse y aumentar su parte en el valor del producto final. La diferencia de valor entre el producto básico y el producto de consumo puede ser considerable. No obstante, las oportunidades de esta diversificación vertical muchas veces se ven bloqueadas por la progresividad arancelaria, en particular en los países desarrollados, y por obstáculos al ingreso en el mercado resultantes de unas estructuras de mercado concentradas.
Para resolver los problemas de exceso de oferta puede recurrirse también a la otra vertiente del mercado, con medidas orientadas a fomentar la demanda en los países consumidores.
Las campañas de información genérica han resultado eficaces para estimular la demanda de algunos productos. A diferencia de la publicidad de marcas y productos específicos, la promoción genérica trata de aumentar la demanda agregada de un determinado producto, como el banano o el té. Una prolongada campaña para promover el banano como fuente de energía contribuyó a multiplicar por tres su consumo en el Reino Unido, donde se convirtió en la fruta fresca de mayor aceptación en el país.
Campañas de promoción genéricas semejantes podrían incrementar la demanda de consumo de otros productos. No obstante, sin un análisis y planificación adecuados, es posible que los mayores beneficios recaigan sobre los elaboradores y los vendedores al por menor, quedando poco o ningún margen para los agricultores de los países en desarrollo. A veces puede ser un problema encontrar un administrador institucional de estos programas y un medio de financiarlos que reduzca el problema de los beneficiarios sin contrapartida.
Las preocupaciones de los consumidores por la inocuidad de los alimentos, los problemas ambientales y la justicia social han creado otra oportunidad. Los agricultores que venden productos orgánicos certificados y de «comercio justo» suelen tener mejor acceso a los mercados y conseguir precios más altos que los agricultores convencionales. Si bien la cuota de mercado de los alimentos certificados continúa siendo pequeña, las ventas de estos productos han aumentado de forma constante y rápida.
La certificación puede aportar también nuevos beneficios a los agricultores, en cuanto aumentaría su capacidad de negociación y su acceso al crédito.
A pesar de estos beneficios, los pequeños agricultores de los países en desarrollo deben superar numerosos obstáculos cuando tratan de aprovechar las posibilidades de certificación social y ambiental. La conversión a la agricultura orgánica requiere inversiones y capacitación. Al menos inicialmente, puede elevar también los costos de producción y reducir los rendimientos.
Si bien los agricultores pueden recuperar su inversión vendiendo a mercados más selectos, el proceso mismo de certificación puede ser costoso, sobre todo para los pequeños agricultores de los países en desarrollo que carecen de organismos locales de certificación y deben recurrir a órganos extranjeros. Los numerosos requisitos de contabilidad y rastreabilidad pueden plantear también graves problemas para los pequeños productores. En consecuencia, algunos programas de certificación tienden a favorecer a las grandes explotaciones comerciales. El sistema del «comercio justo», establecido con la finalidad específica de ayudar a los pequeños agricultores de los países en desarrollo, cuenta en la actualidad sólo con un mercado muy limitado en los países desarrollados.
Los problemas de exceso de oferta en los mercados mundiales de productos básicos se han agravado por las políticas gubernamentales y la concentración del mercado. Los altos niveles de los aranceles agrícolas y de las subvenciones a la producción en los países desarrollados limitan el acceso al mercado y hacen descender los precios de los productos básicos. Los mercados de productos agrícolas de los países en desarrollo son los de crecimiento más rápido, pero están también fuertemente protegidos en general.
En muchos casos, la ayuda externa aísla a los agricultores de los países desarrollados frente a las fuerzas de mercado, ya que les alienta a incrementar la producción aun cuando los precios sean bajos y les permite exportar a precios notablemente inferiores a sus costos de producción. Los Estados Unidos y la UE son los dos mayores exportadores mundiales de algodón, trigo, maíz, leche desnatada en polvo y azúcar. Estos productos se exportan a precios muy inferiores a los que se encontrarían en mercados no distorsionados, y en algunos casos a precios inferiores a los costos de producción.
Cuando los precios de mercado mundiales se establecen en estos niveles artificialmente bajos, los agricultores de los países en desarrollo sufren como consecuencia de la pérdida de su cuota de mercado y de una competencia desleal en los mercados locales. Las subvenciones distorsionan también las estructuras de costos en varios países productores y dan a los menos eficientes un incentivo para ampliar la producción. La carga del exceso de suministros se transfiere a los agricultores de los países en desarrollo, aun cuando puedan producir con costos más bajos. Al mismo tiempo, la libe- ralización podría tener efectos negativos en los países en desarrollo importadores de alimentos, ya que la eliminación de los aranceles y subvenciones daría lugar a subidas de precios de los alimentos y de la factura de importaciones.
El control de las cadenas de valor de productos básicos por un reducido número de poderosas compañías puede impulsar también a la baja los precios de los productos básicos y reducir la parte del precio del
producto final que va a parar a los productores. Cuando los mercados agrupan a un elevado número de proveedores competidores frente a un puñado de compradores en gran escala, es probable que los compradores tengan algo más de capacidad para fijar los precios. Cuando están también asociados con elaboradores y vendedores al por menor en cadenas verticalmente integradas, los compradores están en condiciones de recoger una parte más cuantiosa del valor del producto final para los comerciantes, elaboradores y vendedores al por menor. Por otro lado, es preciso reconocer que, dadas las considerables economías de escala presentes en la mayor parte de los segmentos de la industria alimentaria, los vínculos entre las grandes compañías transnacionales y los pequeños productores pueden representar una salida para la marginación de los productores rurales pobres de los PMA.
Algunos estudios han demostrado que cuando suben los precios de los productos básicos, estos precios más altos se transfieren rápidamente a los consumidores. Pero cuando bajan los precios de los productos básicos, es raro que ocurra otro tanto con los precios de venta al por menor. Por ejemplo, desde los primeros años 1990, aun cuando los precios del café se han precipitado, el valor de las ventas mundiales de café al por menor se ha duplicado con creces. La parte de estas ventas recibidas por los países exportadores de café bajó de aproximadamente el 35 por ciento a menos del 10 por ciento.
Para resolver los problemas de exceso de suministros y eliminar las distorsiones de mercado se necesitarán intervenciones muy distintas, de alcance tanto nacional como internacional.
En el contexto de las negociaciones de la OMC, es preciso dar prioridad a la reducción de los aranceles agrícolas, el apoyo a los productores y las subvenciones a la exportación de los países desarrollados y eliminar la progresividad arancelaria que penaliza las exportaciones de artículos elaborados procedentes de países en desarrollo. Al mismo tiempo, los países en desarrollo deberían reducir los aranceles con el fin de alentar el comercio entre ellos mismos y hacer posible que sus consumidores se beneficien de la caída de los precios mundiales. Debe prestarse especial atención a los PMA, muchos de los cuales dependen fuertemente de las exportaciones de productos básicos y las importaciones de alimentos. Entre las medidas que podrían adoptarse para ayudar a los países en desarrollo a aprovechar las oportunidades ofrecidas por los mercados de productos básicos se encuentran las siguientes:
