4.9 Налоговая юрисдикция. В законе должна быть четко указана налоговая юрисдикция и масштаб налога. Какие органы могут вводить налог? На какие области он распространяется? Какой вид недвижимости подлежит налогообложению? Кто несет ответственность за оплату налога?
4.10 Административные выгоды и функции. Администрирование налога на недвижимость выполняется в несколько этапов:
1. юридическое введение налога в действие, как правило, является функцией министра центрального правительства;
2. проведение стоимостной оценки и определение статьи закона, в которой будет закреплена эта функция;
3. функция по установлению ставки налога. Она может быть конкретно определена в законе или передана органу местного правительства, возможно, в рамках, установленных центральным правительством;
4. в законе должны быть конкретно определены функции по взиманию налога;
5. в законе должно быть конкретно указано учреждение, получающее налоговые доходы;
6. в законе должно быть конкретно указано учреждение, отвечающее за обеспечение сбора налогов и рассмотрение споров.
Все эти функции могут быть переданы органу местного правительства, но это маловероятно, так как центральное правительство редко соглашается предоставлять местному правительству полную свободу действий. Обеспечение законодательной независимости базы стоимостной оценки может иметь важное значение для завоевания доверия общественности к системе налогообложения недвижимости. В законодательстве должно быть предусмотрено оказание юридической поддержки и помощи лицам, выполняющим стоимостную оценку.
4.11 Порядок определения стоимостной оценки. Порядок определения стоимостной оценки лежит в основе процесса налогообложения. К сожалению, участников общественных и политических обсуждений вариантов часто вводят в заблуждение лица, чрезмерно увлеченные одним или другим порядком определения стоимостной оценки и зачастую подогреваемые беспочвенными ожиданиями экономических выгод, которые должен принести предпочитаемый ими вариант. На практике, однако, между вариантами нет особой разницы и в большинстве случаев существует по крайней мере три варианта, которые будут работать почти одинаково хорошо. Ни одно из решений не обеспечит одних только выгод, в каждом случае есть свои недостатки. В таблице 1 приведены возможные варианты выбора.
ТАБЛИЦА
1
Сравнение
порядка
определения
стоимостной
оценки
| |
A - исходные допущения при оценке: стоимость ограничена только существующим видом использования. |
B - исходные допущения при оценке: при оценке учитывается «оптимальное использование» недвижимости. |
|
1. Капитальная
стоимость. |
1A: общая и опробованная основа оценки, построенная на стоимости недвижимости в ее существующем состоянии. Возможно, используется шире всего по всему миру. Легко понятна. Потенциальная стоимость реконструкции не учитывается в отличие от 1B. |
1B: хорошо известна и широко испробована. Предполагается, что обеспечивает экономические выгоды, стимулируя оптимальное использование недвижимости. Требует четкого законодательства о территориальном планировании, чтобы оптимальное использование было очевидным. Сбор налога сложнее, чем в случаях 1A и 2A. |
|
2. Размер ренты. |
2A: хорошо опробованная основа оценки. Работает почти при всех обстоятельствах. Много фискальных преимуществ. Вариант самого легкого сбора налога. Менее понятна, чем 1А в случаях существования ограниченного или контролируемого законом рынка. |
2B: не очень легкий вариант для практического внедрения и редко может представлять интерес. Не реалистично учитывать потенциальную ценность перестройки в приложении к ежегодной стоимости недвижимости. |
|
3. Стоимость
участка. |
3A: хорошо опробованная основа оценки, которая часто дает хороший результат. Она может предусматривать административные преимущества и применение системы стоит дешево. Понять ее сложнее, чем 1A или 1B, что может усложнить сбор налога. Менее соотнесена с платежеспособностью, чем 1A или 1B. |
3B: реалистичный вариант при некоторых обстоятельствах. К различным потенциальным видам использования, которые стоит изучить, относятся лишь те, которые допускаются в рамках территориального планирования или категориями зонирования. |
4.12 Выбор надлежащего порядка стоимостной оценки следует осуществлять в соответствии с философией, лежащей в основе налога, и с учетом других административных положений. Например, предназначен ли налог для обложения собственности или профессии? Согласно лежащей в основе философии, следует, возможно, использовать наиболее оптимальный вариант порядка определения стоимостной оценки. Он должен также соответствовать правовым нормам, касающимся многих элементов, приведенных в настоящем разделе. При выборе надлежащей налоговой базы для адвалорной налоговой системы (т.е. налоговой системы, основанной на стоимости имущества) следует также учитывать преимущество наличия доказательства стоимости. Если почти вся недвижимость сдана в аренду, то порядок определения стоимости на основе аренды был бы разумным и очень легко понятным вариантом. Если же большая часть недвижимости куплена и продана на основе ее рыночной капитальной стоимости, то это обеспечило бы более достоверную базу.
4.13 Есть определенные преимущества в выборе одной из адвалорных налоговых баз, приведенных в таблице 1. Они, как правило, легко понятны налогоплательщикам, особенно если база естественная, а не искусственная, и отражает существование конъюнктурной информации, известной и доступной общественности. Они стимулируют более рациональное использование недвижимости и в определенной степени соотнесены с платежеспособностью. Обычно потенциальный доход от адвалорных налогов выше, чем при других вариантах. Но они не являются единственным возможным выбором. Несколько стран используют так называемые «фиксированные ставки налога на недвижимость», которые в меньшей степени зависят от практических навыков определения стоимости и нередко являются быстрым и простым вариантом. Одним из привлекательных и недорогостоящих вариантов, особенно в случаях дефицита практических навыков определения стоимости, является система «группирования в полосах» оценочной стоимости для обеспечения достаточной справедливости при обязанностей за оплату налога, при этом не выдвигая жёстких требований к данным или профессиональным навыкам. В системе «группирования в полосах» оценочной стоимости каждый объект недвижимости приписывается к одной из нескольких «полосах» или группах и со всех объектов недвижимости, приписанных к «полосе», взимается одинаковый налог на недвижимость. Это означает, что отпадает необходимость в составлении отдельных подробных документов оценочной стоимости каждой единицы недвижимости.
4.14 Определение отдельно оцениваемой недвижимости. Что должно представлять собой отдельное определение стоимостной оценки? Это отнюдь не всегда так просто и ясно. Например, в случаях, если на определенной территории фермы разбросаны по многим несмежным полям, то следует ли каждое поле оценивать отдельно или же следует оценивать полностью все владение фермера. Определение владения должно соответствовать другим аспектам налога. Например, в случае налога на собственность один многоквартирный дом, занимаемой арендаторами может представлять одну оценку. Это не возможно делать при налоге на использования недвижимостей, и в таком случае следует проводить оценку каждой отдельной жилой единицы.
4.15 Налогоплательщик: кто платит? Выбор лежит между владельцем и землепользователем. Если землепользователь является налогоплательщиком, есть определенные преимущества, особенно в случаях, когда информация в поземельных реестрах неполна. Землепользователя намного легче обнаружить и установить его личность и, кроме того, в данном случае может быть больше соотнесенности с его платежеспособностью. Землепользователь, скорее всего, будет также потребителем услуг, предоставляемых местным правительством. Но в политическом плане гораздо проще убедить общественность в выгодах налога на недвижимость, при котором налогоплательщиком является владелец. Не столь хорошо осведомленной публике кажется более справедливым возлагать ответственность за оплату налога на недвижимость на владельца, который может быть арендодателем. Фактически, во многих случаях особой разницы здесь не будет, и приемлемыми могут быть оба варианта. Конечное бремя будет в любом случае лежать на землевладельце (хотя, конечно, арендодатель будет, возможно, пытаться переложить оплату налога на плечи потребителя продуктов или товаров, произведенных на земле). Арендатор может платить лишь определенную сумму денег в виде арендной платы и налога на недвижимость. Если арендаторы как пользователи будут нести ответственность за новый налог на недвижимость, то это сократит сумму их посильной арендной платы, которую они могут предлагать в ходе переговоров о заключении нового арендного договора. Данный факт говорит в пользу важного значения разработки мер на переходный период, чтобы смягчать введение нового налога.
4.16 Следует сделать важное предупреждение на случай, если владелец должен быть конкретно указан в качестве налогоплательщика. Определение не должно быть слишком тесно связано с регистрацией собственности, поскольку в случаях сбоя системы земельной регистрации недвижимость может оказаться неоцененной. Более того, когда регистрация приводит в действие ежегодные налоговые обязательства, это создает очень отрицательное отношение к ней и подрывает эффективность вложения средств в системы регистрации. В системах налогообложения, в которых основная ответственность лежит на владельце, существуют известные правовые формулы, позволяющие в сомнительных случаях обкладывать налогом землепользователя, которому обеспечивается правовая защита при передаче налогового обязательства землевладельцу, если существует такая возможность. В странах, где государственные земли сдаются в аренду частным лицам или компаниям и где основная ответственность за уплату налога лежит на владельце, налоговое бремя в большинстве случаев возлагается на лицо, арендующее государственную землю.
4.17 Переоценка. В законе должна быть определена периодичность проведения переоценки стоимости имущества для обеспечения регулярного обновления стоимостной оценки. Обычно в законе будет предусмотрено проведение переоценки с периодичностью примерно в пять лет. При более длительных перерывах могут возникать серьезные проблемы. Чем чаще проводится переоценка, тем точнее стоимостная характеристика налоговой базы отражает текущее состояние рынка и тем лучше она понимается налогоплательщиками. Информационная технология (ИТ) позволяет проводить ежегодную переоценку. Есть все основания для включения концепции ежегодных переоценок в любой пересмотр налогов на недвижимость, если существует достаточный потенциал ИТ, позволяющий проводить переоценки относительно недорого. Проведение переоценки может быть сопряжено с политическими трудностями, если она будет приводить к большим изменениям оценочной стоимости и налоговых обязательств. При более частых переоценках, в отличие от тех, что проводятся менее часто, изменения будут небольшими, поэтому при введении ежегодных переоценок будет отпадать необходимость принятия деликатных политических решений.
4.18 Установление ставки налога. В этом плане существует несколько возможных подходов:
1. ставка налога устанавливается ежегодно местным правительством с учетом его бюджетных потребностей. Установление ставки налога является политическим актом, который вызовет полемику в местной среде. Такой подход дает большую автономию децентрализованному местному правительству, обеспечивая ему гибкость в установлении ставок налога в соответствии с финансовыми потребностями. Важное значение имеет прозрачность действий и подотчетность местного правительства;
2. центральное правительство ежегодно устанавливает ставку налога, учитывая потребности местного правительства и масштаб межправительственных трансфертов, поступающих местному правительству из центрального бюджета;
3. ставка налога устанавливается в первичном законодательстве, и объем налоговых поступлений будет меняться в соответствии с изменением рыночной стоимости и регулярно проводимыми переоценками. При этом коэффициент динамики налога снижается, а объем поступлений зависит от того, в какие периоды проводится переоценка - высокой или низкой рыночной стоимости. Такой подход не оставляет за местными правительствами никакой свободы действий
4. ставка налога фиксируется в первичном законодательстве, а местному правительству предоставляется возможность устанавливать фактические ставки налога в пределах обозначенных границ.
4.19 Существует также возможность установления дифференциальных ставок, зависящих от оценочной стоимости или типа соответствующей недвижимости. В таком случае можно вводить политику, предусматривающую применение более высоких ставок налога на недвижимость с более высокой оценочной стоимостью. Теоретически налог становится более прогрессивным, и на первый взгляд такая возможность кажется привлекательной. Но по целому ряду технических причин следует избегать этого и применять единую ставку налога Применение нескольких ставок налога приводит обычно к искусственному делению недвижимости в целях избежания более высоких ставок налога. Такой подход снижает предсказуемость общего объема налоговых поступлений и таким образом усложняет бюджет местных правительств. Налог также становится менее прозрачным. Усложнение бюджета понижает уровень подотчетности, требуемой от административных работников, и может привести к коррупции.
4.20 Освобождение от налога. Как правило, считается, что чем меньше будет освобождений от налога, тем проще и дешевле будет администрировать налог на недвижимость. Чем большее число единиц недвижимость будет оценено, тем ниже будет налоговое бремя, налагаемое на каждую отдельную единицу. Освобождение от налога редко обеспечивает надежную политическую популярность, может искажать рынки недвижимости и мало когда приводит к ожидаемым благоприятным экономическим и социальным последствиям.
4.21 Существует очень немного, если вообще они есть, убедительных оснований для освобождения сельскохозяйственной собственности от налогообложения. Большинство предлагаемых обычно соображений не приводят к желаемым результатам. Кое-кто полагает, что освобождение сельского хозяйства от уплаты налогов будет содействовать снижению цен на продукты питания, но нет никаких доказательств, что подобное когда-либо происходило. Экономическая теория подсказывает, что освобождение от налогов приводит к росту цены на землю в сопоставлении с другими активами, которые облагаются налогом, и это было доказано на практике. Существует также мнение, что доступ к земле облегчается, если сельскохозяйственные земли освобождены от налога, но на практике, как уже было отмечено, налоговые льготы приводят к росту цен на сельскохозяйственные земли и затрудняет доступ начинающих фермеров к фермам. Более того, освобождение сельского хозяйства от налогообложения наносит вред самому восприятию роли налога как справедливого способа распределения местных расходов. Оно также препятствует получению доходов для финансирования учреждений, отвечающих за одну функцию, которые в основном связаны с сельскохозяйственными землями (такие как отделы дренажа, советы по ирригации и т. д.).
4.22 Существует немного убедительных причин для освобождения от налога мелкой собственности. На первый взгляд такое освобождение от налога могло бы показаться разумным. Большую часть общей оценочной стоимости может составлять небольшой процент ценной недвижимости, тогда как большая часть населения живет на территории менее ценной собственности, которая составляет небольшую процентную долю общей оценочной стоимости. (В развитых странах, возможно, 40% или более того общей оценочной стоимости приходится, как правило, на менее чем 10% недвижимости, тогда как почти половина населения проживает на территории собственности, составляющей менее 10% общей оценочной стоимости). Из-за более высоких издержек оценки данной менее ценной недвижимости в сравнении с получаемым доходом и трудностями сбора связанных с ней налогов кое-кто может доказывать, что освобождение мелкой собственности от налога вполне возможно и что это мало отразится на налоговых доходах. Несмотря на эти кажущиеся выгоды, мелкая собственность редко освобождается от налога. Во-первых, это сокращает использование налога в качестве средства обеспечения местной подотчетности, поскольку среди населения станет меньше налогоплательщиков. Во-вторых, это может привести к искусственному делению недвижимости для избежания налогообложения. В третьих, это вызывает недовольство среди населения и расстраивает тех владельцев, оценочная стоимость недвижимости которых лишь ненамного превышает нормы, освобождающие недвижимость от налогообложения.
4.23 Нет также особых причин освобождать от налога государственную недвижимость. Во многих странах государственная собственность освобождена от налога. Такие исключения могут показаться разумными на первый взгляд. Налогообложение недвижимости, принадлежащей государственному сектору и занимаемой им, могло бы показаться излишним бюрократическим мероприятием. При более подробном анализе обнаруживается, что существуют веские причины для обложения налогом государственной недвижимости. Во-первых, такое налогообложение представляет собой метод распределения ответственности между различными уровнями правительства. Учреждение центрального правительства использует местные помещения, и центральное правительство должно посредством уплаты налога на недвижимость участвовать в оплате услуг, поставляемых на местах. Налогообложение недвижимости, занимаемой центральным правительством, может иметь существенное значение для тех местных правительств, на территории которых центральное правительство арендует большой объем недвижимости. Во-вторых, государственный сектор, как правило, не очень внимательно относится к используемой недвижимости. Взимание налога на недвижимость представляет собой одну из мер, обеспечивающих более эффективное управление недвижимостью, поскольку тогда помещения не будут больше бесплатными. Поскольку государственный сектор почти всегда является крупным владельцем и арендатором недвижимости, данный вопрос имеет важное значение.
4.24 Недвижимость, которую можно рассмотреть на предмет ее освобождения от налога, включает:
1. недвижимость, используемая для религиозных целей, например, церкви, мечети, храмы и т. д., а также связанные с ними кладбища;
2. дороги, общественные парки и аналогичная недвижимость, которую использует население. Те же соображения применимы к аналогичным услугам государственного сектора в сельских районах, как, например, общие пастбища. Даже если такие услуги не включены в оценочные перечни, выгоды от них все равно присутствуют в налоговой базе. Их оценочная стоимость часто отражается в оценочной стоимости недвижимости, которая повышается благодаря таким услугам;
3. земля, используемая под коммерческое лесоводство. В большинстве случаев оценочная стоимость лесных угодий очень низкая, если из нее исключается стоимость леса на корню. Более того, платежеспособность в данном случае ограничена периодичностью притока денежных средств, связанной с реализацией продукции, что плохо согласуется со взиманием ежегодного налога.
4.25 Правила оплаты. В законе должно быть четко указаны способы и сроки взимания и оплаты налога.
4.26 Принудительное взимание. В законе должны быть предусмотрены возможности принудительного взимания налогов в случаях их неуплаты. В число характерных средств входит конфискация имущества с целью его продажи для уплаты налога, наложение ареста на арендную плату и прибыли, наложение штрафов и начисление процентов по более высокой ставке, чем коммерческая, в случаях несвоевременной выплаты налога, конфискация имущества и тюремное заключение.
4.27 Улаживание споров. Опыт, накопленный повсюду в мире, свидетельствует о преимуществах создания системы трибуналов или местных судов, расположенных на местах, доступных без профессионального представительства, оперативных и дешевых. Важно обеспечивать, чтобы трибуналы, которые рассматривают апелляции, касающиеся налогов на недвижимость, воспринимались как независимые от органов, ответственных за установление налога на недвижимость, и органов, отвечающих за сбор налога на недвижимость.
4.28 Многие из споров, касающихся налога на недвижимость, будут рассматриваться по вопросам факта и оценочной стоимости. Это должно быть отражено в типичном составе таких трибуналов (по крайней мере, три человека, под председательством адвоката (часто, но не всегда). Члены трибунала, не являющиеся адвокатами, представлены, как правило, хорошо осведомленными и уважаемыми среди местного населения людьми или профессионалами, как, например, оценщиками и бухгалтерами. Система улаживания споров имеет чрезвычайно важное значение для обеспечения гладкого администрирования налога и является также важным «предохранительным клапаном». В законе, конечно же, должно быть конкретно указано, как и когда можно подавать апелляции.
4.29 Связь с другими налогами. Следует принять решение относительно того, является ли налог на недвижимость расходом, который допустимо списывать с подоходного налога граждан и в случае корпорации - с налога на прибыли компании, и если такое решение будет принято, то при каких обстоятельствах. Налог на недвижимость обычно рассматривается как расход, который можно списывать с подоходного налога, выплачиваемого гражданами, и с налога на корпорации, который выплачивают коммерческие предприятия.
