Административный аппарат

4.30 Существенные элементы администрирования налога на недвижимость. Ниже приводятся важные элементы администрирования налога на недвижимость, которые следует учитывать при планировании мероприятий по внедрению или переоценке налога:

1. группа функций: успешное внедрение налога на недвижимость требует выполнения целого ряда различных функций, каждая из которых имеет важное значение для успеха всего процесса. Они представляют собой звенья одной цепи и отсутствие или отказ одного из звеньев приводит к полному провалу;

2. окончательное составление оценочного перечня: для целей налога на недвижимость требуется включение всей облагаемой налогом собственности в оценочный перечень объектов, облагаемых налогом на недвижимость. Если перечень неполный, то часть потенциального дохода не будет собрана. Включение в перечень всей недвижимости также имеет важное значение для обеспечения беспристрастия и справедливости, благодаря чему налоговое бремя раскладывается справедливым образом на всех тех, кто может считаться налогоплательщиком. Каждый объект недвижимости должен быть оценен в рамках запланированного графика;

3. график работы: время, необходимое для внедрения системы, будет зависеть от масштаба задач и доступных ресурсов. Весь процесс составления оценочного перечня с самого начала занимает обычно по крайней мере два года, но часто на это уходит больше времени. В последующие годы времени будет уходить меньше, если перечень будет регулярно обновляться и если будет использована усовершенствованная компьютерная система. Лица, определяющие политику, должны учитывать данный факт;

4. ежегодные элементы: новый оценочный перечень должен обычно вступать в силу в начале финансового года. В графике его подготовки следует учитывать это обстоятельство. Неспособность разработать оценочный перечень и утвердить его надлежащим образом в соответствии с положениями законодательства к началу финансового года приведет, скорее всего, к задержкам на целый год.

4.31 Несколько факторов могут способствовать неуспеху. Более того, работа, проделанная в связи с подготовкой перечня, может оказаться совершенно бесполезной. Срок использования большинства данных сравнительно короткий. Поэтому следует тщательно распланировать процесс администрирования налога на недвижимость и внедрять его с определенной долей решительности.

4.32 Люди и профессиональные навыки. В развитых странах с рыночной экономикой число людей, работающих в области определения оценочной стоимости и управления недвижимостью в частном секторе обычно раза в три или четыре больше числа людей, работающих в государственном секторе. В каждой стране, где внедрены ежегодно собираемые налоги на недвижимость, процесс оценки организован таким образом, чтобы минимально сократить число используемых всесторонне квалифицированных оценщиков. Если применять компьютеризированные методы массовой оценки, то большую часть работы могут осуществлять люди, обладающие определенными навыками владения ИТ и статистическими навыками, в сотрудничестве со специалистами по определению стоимостной оценки. Потребности в профессиональных оценщиках могут быть сокращены путем использования таких подходов, как группирование недвижимости (т.е. объединение недвижимости в одну из оценочных групп, вместо того, чтобы проводить отдельную стоимостную оценку каждой единицы недвижимости).

4.33 В развивающихся странах по-прежнему ощущается дефицит знаний и навыков в области определения оценочной стоимости. Более того, для проведения оценок в сельской местности требуются специальные навыки и надлежащим образом подготовленные оценщики, обладающие опытом и хорошей репутацией в профессиональных кругах. Дефицит таких сотрудников считается одним из факторов, ограничивающих возможности введения адвалорного налога. Между государственным и частным секторами идет конкурентная борьба за привлечение людей, обладающих знаниями в области налога на недвижимости, и к ней присоединились также другие отделы государственного сектора, которым необходимы сотрудники с навыками определения оценочной стоимости и управления недвижимостью. В некоторых странах навыки проведения оценок рынка недвижимости развиваются быстрее в частном, чем в государственном секторе. Поэтому во многих случаях в частном секторе может быть достаточно оценщиков, тогда как в государственном секторе ощущается их дефицит. В других странах частный сектор еще не развился до такого уровня, когда его можно было бы с уверенностью привлекать к определению оценочной стоимости для целей налогообложения.

4.34 Странам придется изучить вопрос подготовки и обучения оценщиков, консультантов по недвижимости и менеджеров недвижимости, особенно в случаях введения адвалорного налога на недвижимость. Дефицит профессионально подготовленных оценщиков будет в течение определенного периода времени оставаться одной из сложных проблем в большинстве развивающихся стран, и государственному сектору будет непросто обеспечивать и удерживать таких дефицитных специалистов. В число вырабатываемых стратегий для преодоления этой проблемы будет входить развитие возможностей университетов готовить соответствующих специалистов и проводить научную работу в данной области, внутриучрежденческая подготовка технического персонала и привлечение частного сектора и профессиональных учреждений. При разработке стратегий следует также учитывать тот факт, что техническая подготовка и обучение оценщиков, как правило, не предусматривает инструктажа относительно организации службы по налогу на недвижимость или планирования и проведения переоценки недвижимости.

4.35 Учреждения. Вопрос распределения различных функций, связанных с налогом на недвижимость, среди государственной администрации далеко не простой и от его решения может зависеть успех или провал всего начинания. Существует несколько разных подфункций, которые могут быть поручены различным министерствам или разным уровням правительства. В таблице 2 приводятся возможные варианты выбора.

4.36 Очень часто у сторон имеются сокровенные интересы, которые следует учитывать в процессе распределения ответственности за функцию проведения оценки. Записи объектов недвижимости, которые могут иметь значение для проведения оценки, могут быть разрознены и находиться в нескольких министерствах. Министерство сельского хозяйства может располагать записями о классификации земель и ферм. Записи о землевладении могут находиться в отделе земельной регистрации или в управлении кадастра, а записи о строениях могут храниться отдельно.

ТАБЛИЦА 2
Возможности размещения функций

4.37 Дефицит профессиональных навыков проведения стоимостной оценки во многих странах говорит о том, что в большинстве случаев было бы, скорее всего, нецелесообразно передавать оценочные функции местным правительствам. Если местное правительство не располагает собственным профессиональным потенциалом, было бы полезно объединить квалифицированные ресурсы в одном централизованном отделе по проведению оценок. В иных случаях может существовать возможность заключения контрактов с частным сектором для выполнения данной работы. Но даже если контракт на проведение стоимостной оценки заключен с частным сектором, правительственное учреждение все равно должно располагать достаточными экспертными знаниями для проверки качества проводимой оценки.

4.38 Есть основательные причины для того, чтобы разделять функции по сбору налога и по проведению стоимостной оценки, и во многих случаях они разделены так - местное правительство осуществляет сбор налога, а центральное правительство контролирует проведение оценки.

4.39 Соображения технического порядка. Высококачественные оценочные перечни составлялись на протяжении нескольких тысячелетий без помощи современной информационной технологии (ИТ). Следует иметь это ввиду при принятии решения об уровне технической сложности, на котором предполагается работать:

• ИТ не улучшает автоматически качества конечного продукта;
• ИТ не устраняет необходимости в навыках проведения стоимостной оценки; и
• ИТ не обеспечивает организационных навыков.

Однако, внимательное и хорошо спланированное использование ИТ может снижать издержки, должно повысить точность и согласованность данных и наверняка будет экономить время. Оценочный перечень представляет собой очень большую базу данных, и ИТ позволяет обрабатывать данные в разных форматах. В мире накоплен огромный опыт (как успешный, так и не очень) компьютеризации системы налогообложения недвижимости, который может быть хорошим подспорьем. Необходимо разработать четкую стратегию в этой области.

Осуществление на практике: хронологический перечень

4.40 В настоящем разделе приводится хронологический порядок реализации мер, необходимых для введения местного налога на недвижимость, и рассматривается взаимодействия данных мер. В последовательности действий, изложенной в таблице 3, указываются меры, которые следует принимать с начальной стадии разработки налога до стадии его сбора. Таблица должна стать подспорьем в планировании процесса введения налога в отдельных странах и должна помочь в определении критического пути в каждом отдельном случае. В приводимой последовательности также особо подчеркивается единство процесса. Все его элементы должны быть внедрены для обеспечения успешного функционирования системы. Сбой любого из процессов приведет к общему сбою системы. В рамках настоящего Руководства возможно только привести необходимые функции. В нем не обсуждаются подробно способы их реализации, поскольку они будут разными в разных случаях.

ТАБЛИЦА 3
Последовательность действий

4.41 Планирование политики. Совершенно очевидно, что лица, отвечающие за разработку политики, должны определить желаемое направление действий. Невозможно приступать к разработке детальной концепции без тщательной предварительной выработки предпочитаемого политического курса.

4.42 Осведомленность общественности. Одним из очень важных аспектов подготовительной работы является необходимость осведомления общественности о предлагаемом налоге и в частности о выгодах, которые принесет его введение.

4.43 Законодательство. Законодательный процесс должен быть завершен ко времени начала действия налога. Если правительство уверено в том, что оно сможет принять законодательство к этому сроку, то данный этап может осуществляться на стадии подготовки оценочного перечня. В таблице предлагается завершить данный процесс до перехода к этой стадии. Фактически, так и рекомендуется поступать. Существует опасность того, что отдел стоимостной оценки будет создан, а законодательство не будет принято. Кроме того, необходимо обеспечивать оценщикам четкое юридическое право доступа к недвижимости в целях ее обследования и сбора необходимой для работы информации.

4.44 Создание отдела стоимостной оценки. Хотя процесс стоимостной оценки является только одной из функций, он представляется одним из самых сложных в техническом и организационном плане. Эту задачу следует поручить отделу, который будет в состоянии осуществить данный этап полностью, четко и в соответствии с требуемыми стандартами качества. Для создания такого отдела требуются технические навыки проведения стоимостной оценки, организационные и компьютерные навыки. В случаях заключения контракта на проведение работ по оценке с частным сектором отдел стоимостной оценки должен располагать необходимыми навыками руководства проводимой работой

4.45 Учреждение отдела сбора налогов. Сбором налога должен заниматься отдельный отдел. Для него требуется меньше технических навыков и меньше персонала, чем для процесса оценки, но необходима такая же решимость.

4.46 Процесс стоимостной оценки. Это самая времяёмкая функция. Она безусловно будет в составе критического пути. Данный этап включает целый ряд подфункций. В их число входит:

• выявление недвижимости, подлежащей обложению налогом, и определение соответствующих особенностей;

• проведение обзора недвижимости;

• сбор и комплектование данных о рыночных операциях;

• анализ рыночной информации;

• разработка исходных данных для проведения массовой стоимостной оценки;

• подготовка программы стоимостной оценки;

• проведение стоимостной оценки; и

• составление оценочного перечня.

4.47 Если речь идет о введении новой системы налогообложения недвижимости, то обобщение основных необходимых данных (определение недвижимости, владельца или арендатора, адреса выставления счета и т.д.) может оказаться весьма проблематичным, если не существует полного реестра. Собранных доступных данных может быть недостаточно для составления полного оценочного перечня. И в самом перечне, скорее всего, будут содержаться ошибки. В какой-то определенный момент нужно будет принять решение относительно того, стоит ли публиковать перечень, несмотря на то, что его составление не завершено.

4.48 В целях оказания содействия обновлению оценочных перечней отдел стоимостной оценки должен наладить связь с другими учреждениями земельной администрации, такими как отдел регистрации недвижимостей и кадастра (относительно информации об особенностях земельных участков, передачи прав и продажных цен) и с планирующим органом (относительно информации о строительстве новых зданий и т.д.). Проведение массового сбора соответствующих данных о земельных участках для целей налогообложения представляет собой важную первоначальную и постоянную задачу, для реализации которой требуется тщательное планирование и бюджетирование ресурсов.

4.49 Установление ставки налога. В некоторых системах ставка налога устанавливается законом. В остальных случаях данный этап представляет собой в основном процесс принятия решения, но решения политического плана, которому должны предшествовать политические дебаты. При установлении ставки налога необходимо предусмотреть достижение баланса между: а) обеспечением уровня доходов, необходимых для покрытия расходов на услуги, которые будут предоставлены населению, и б) признанием платежеспособности налогоплательщика. Если ставка налога будет очень высокой, то это вызовет повсеместное недовольство и сопротивление со стороны налогоплательщиков. Если ставка налога будет слишком низкой, то получаемых от него доходов может быть недостаточно для нужд местных правительств и, может быть, даже для покрытия расходов на проведение оценок и сбор налога. Решение о ставке налога является, очевидно, самым важным решением, которое нужно будет принимать в отношении налога на недвижимость.

4.50 Этапы установления ставки налога включают:

1. представление оценочного перечня, являющееся кульминационным пунктом процесса оценки;

2. рассмотрение возражений и апелляций. Процесс оценки не завершается представлением оценочного перечня. В любой прозрачной и устойчивой системе должна быть предусмотрена процедура подачи апелляций;

3. сбор налога. Процесс сбора налога осуществляется на основе годичного цикла;

4. меры принуждения. Процесс сбора налога будет неполным без эффективных мер принуждения;

5. поддержание оценочного перечня. Налоговая база постоянно изменяется в связи с появлением новой недвижимости и перестройкой или сносом существующей. Эти изменения необходимо отслеживать и регистрировать. Данный процесс должен продолжаться беспрерывно.