R.M. Martin
R. Michael Martin es el Director de la Dirección de Políticas y de Información Forestales, Departamento de Montes de la FAO, Roma.
Como complemento de las iniciativas mundiales y nacionales, los enfoques regionales pueden ayudar a los países que se enfrentan a problemas comunes a tomar medidas eficaces para conseguir objetivos compartidos.
Deforestación, degradación forestal, pérdida de diversidad biológica forestal: los países se enfrentan a éstos y otros problemas en este momento en que preparan el quinto período de sesiones del Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (FNUB) que tendrá lugar en mayo de 2005. En particular, estudiarán si se deben adoptar enfoques nuevos o innovadores para impulsar medidas que contribuyan a proteger los bosques y que les ayuden a conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Aunque se pone énfasis en las medidas nacionales respaldadas por un diálogo de alcance mundial, será importante no perder de vista un complemento de gran utilidad: los enfoques y acuerdos regionales para abordar cuestiones ambientales, comerciales y de desarrollo importantes.
Los enfoques regionales añaden valor a las iniciativas nacionales y al compromiso mundial. Las actuaciones nacionales son el eje central de los esfuerzos encaminados a mejorar la ordenación forestal, pero los bosques y las cuencas hidrográficas atraviesan las fronteras nacionales y el mercado acepta productos de todas las procedencias. Además, muchos países en desarrollo carecen de los recursos financieros o políticos que se podrían movilizar a escala regional.
De modo análogo, las grandes variaciones existentes entre los países en cuanto a los tipos de bosque, el desarrollo económico, la lengua, la cultura y otros factores dificultan los acuerdos sobre las iniciativas mundiales. La queja más frecuente respecto del diálogo mundial sobre los bosques es que hasta la fecha a los debates no han seguido acciones concretas. En muchos casos, los enfoques regionales pueden acortar las distancias, haciendo más posible una acción sustantiva.
Los procesos regionales permiten a los países que tienen condiciones y problemas similares compartir experiencias y buscar soluciones comunes (en la fotografía, un taller regional de países del Cercano Oriente con cubierta forestal reducida) |
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DEPARTAMENTO DE MONTES DE LA FAO |
La composición de una región (o de una organización regional) la definen generalmente sus miembros, y a menudo refleja una combinación de proximidad geográfica, similitudes políticas, intereses económicos comunes o factores ambientales parecidos. El intercambio de experiencias entre países con condiciones y problemas similares y, por tanto, la posibilidad de encontrar soluciones comunes, es tal vez la principal razón para poner en marcha procesos regionales.
Al no existir una norma fija para definir las regiones, las anomalías son frecuentes. Por ejemplo, América Latina está delimitada por la lengua y la cultura más que por la geografía, pues normalmente se incluye en ella a Cuba, de habla española, pero no a Jamaica, de habla inglesa. En la Evaluación de los recursos forestales mundiales 2000, de la FAO, se señalaba a Europa como la región del mundo con la superficie forestal más extensa solamente porque los vastos bosques de Siberia no están incluidos en Asia sino en Europa; la Federación de Rusia, que geográficamente está a caballo de dos continentes, tenía que ser incluida en una región o en la otra.
Pese a estas anomalías, los enfoques regionales –que a efectos prácticos se pueden definir como actividades en las que participa más de un país pero que no tienen alcance mundial– se utilizan para iniciativas muy diversas.
Las preocupaciones de los países de Europa y América del Norte son distintas de las que abrigan la mayor parte de los países de África, Asia y el Pacífico, América Latina y el Caribe, y el Cercano Oriente. Casi todos los países con economías desarrolladas utilizaron sus bosques para progresar a través de las revoluciones agrícola e industrial. Ahora, estos países se preocupan de restablecer sus paisajes forestales. Por ejemplo, después de talar, utilizar y explotar sus bosques durante varios siglos, la mayor parte de Europa carece de bosques primarios. Thirgood (1989) afirma que la modificación de los bosques de la región ha sido el factor más importante en la evolución de la civilización europea. Dice este autor que la historia forestal europea no es la historia de la conservación de los bosques, sino de su destrucción y su reconstrucción satisfactoria. Thirgood concluye que la gran lección de Europa es que la destrucción del bosque, aunque inevitablemente produce modificaciones, no conduce necesariamente a la catástrofe y puede dar lugar a una productividad más elevada. Esta enseñanza podría ser tenida en cuenta en el momento presente en que se debaten las políticas apropiadas para las regiones en desarrollo.
En Europa y América del Norte se han desarrollado las economías, los avances tecnológicos han estabilizado la superficie de tierras necesarias para la agricultura y la deforestación ha dejado de ser un problema acuciante. Son ahora otras preocupaciones como la biodiversidad y el cambio climático –conceptos que no se expresaron durante siglos cuando las regiones septentrionales se encontraban en la fase de desarrollo– las que dominan los debates.
El debate forestal es, en cambio, muy diferente en las regiones en desarrollo, en las que la agricultura y los bosques todavía compiten por el mismo espacio y en donde la población está aumentando. En las zonas tropicales, muchos países tienen una tasa de deforestación superior al 1 por ciento anual. Por ejemplo, en América Central todos los países perdieron al menos el 10 por ciento de su cubierta forestal entre 1990 y 2000. La principal preocupación en esta región es cómo manejar los bosques de forma sostenible obteniendo al mismo tiempo de ellos todos los beneficios económicos que reportan.
Con esta perspectiva histórica, no es sorprendente que países de distintas regiones no hayan podido alcanzar un acuerdo sobre cuestiones fundamentales. En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), celebrada en Río de Janeiro (Brasil) en 1992, los países de las regiones en desarrollo insistieron en el derecho soberano de cada país a decidir la mejor forma de utilizar sus recursos forestales. Los países de las regiones desarrolladas argumentaron, por su parte, que frenar la deforestación era un imperativo mundial. Doce años después, la mayor parte de los países han llegado a la conclusión de que la ordenación forestal sostenible redunda en su interés, pero se avanza con lentitud porque en el debate mundial sobre los bosques siguen existiendo todavía opiniones divergentes mantenidas con firmeza.
Los enfoques regionales presentan una serie de ventajas en relación con los mecanismos nacionales y mundiales, aunque también tienen sus limitaciones.
Las iniciativas regionales pueden complementar, pero no sustituir, los trabajos de ámbito nacional. Por ejemplo, los distintos países adoptan leyes e instituciones que les permiten tomar medidas, ya sea establecer impuestos o aplicar la reglamentación, mientras que generalmente los grupos regionales no tienen esas facultades. Además, algunas cuestiones –como el comercio internacional o el cambio climático– no se pueden abordar adecuadamente a nivel regional porque son problemas de alcance mundial.
En los años posteriores a la CNUMAD se pusieron en marcha iniciativas voluntarias en las que países con posiciones similares se reunieron para determinar los elementos fundamentales de la ordenación forestal sostenible. Con frecuencia se citan como ejemplos exitosos de iniciativas regionales o ecorregionales los procesos relativos a los criterios e indicadores, en los que se incluyen, por ejemplo, los procesos para la zona árida de África, los bosques secos de Asia, el Cercano Oriente, Europa, los bosques templados y boreales no europeos, América Central y los países amazónicos.
En varias regiones, los ministros responsables de los bosques se han reunido para afrontar aspectos de interés común relacionadas con los bosques, como la conservación y la gestión, así como la aplicación de la legislación forestal y las cuestiones relacionadas con el buen gobierno (véanse los artículos específicos de este número). En tres casos, los ministros se reúnen con regularidad: la Conferencia de Ministros Forestales del África Central (COMIFAC); la Conferencia Ministerial sobre la Protección de Bosques en Europa, y la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD). La CCAD, integrada por ministros del medio ambiente de siete países, ha desarrollado una Estrategia Forestal Centroamericana (EFCA) (véase el Recuadro).
La Comunidad del África Meridional para el Desarrollo (SADC) ha establecido un protocolo forestal, un marco normativo regional para fomentar un enfoque común de la gestión de los recursos forestales de la región, que firmaron los Jefes de Estado y de Gobierno de la SADC en 2002.
Las políticas forestales constituyen una dimensión importante de la labor de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA). La OTCA apoya la elaboración de criterios e indicadores regionales para la ordenación forestal sostenible a través del Proceso de Tarapoto, y asimismo recalca la función de las comunidades indígenas en la conservación de los bosques amazónicos.
Los oficiales superiores de asuntos forestales de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) se reúnen anualmente desde hace siete años y asesoran a los ministros de Agricultura y Asuntos Forestales de la ASEAN sobre las cuestiones relacionadas con los bosques. Por ejemplo, recomendaron la adopción del Código de prácticas de aprovechamiento forestal en Asia y el Pacífico (elaborado bajo los auspicios de la Comisión Forestal para Asia y el Pacífico) y los ministros acordaron establecer una red para su aplicación regional.
Una cuestión ambiental de importancia en la región de Asia y el Pacífico es la niebla de humo transfronteriza, y la mayor fuente del problema son los incendios forestales. Para afrontarlo, la novena Reunión Ministerial de la ASEAN sobre Niebla de Humo, celebrada en junio de 2002, adoptó el Acuerdo sobre la contaminación por niebla de humo transfronteriza, en virtud del cual los países signatarios de la región convienen en adoptar medidas para prevenir y controlar las actividades relacionadas con los incendios forestales o de tierras que puedan dar lugar a la contaminación por niebla de humo transfronteriza. El acuerdo establece también un centro de coordinación a fin de facilitar la cooperación y coordinación entre los países para hacer frente al impacto de los incendios.
Las agrupaciones u organizaciones económicas comerciales regionales facilitan el comercio de productos forestales desempeñando algunas de las siguientes funciones, o todas ellas:
Estas medidas dan a los países e industrias la oportunidad de especializarse en la fabricación de productos forestales en consonancia con sus posibilidades económicas, ecológicas y sociales.
Tal vez las agrupaciones más conocidas son las siguientes:
Las redes regionales pueden ser medios valiosos para difundir conocimientos y promover la colaboración en la solución de problemas entre países con necesidades similares, con un costo reducido. Las redes son medios eficaces de apoyo a la investigación (por ejemplo, la Red de investigación forestal en el África subsahariana; la Red africana de investigación forestal; la Asociación de Instituciones de Investigación Forestal de Asia y el Pacífico; la educación (por ejemplo, la Red de educación agroforestal de Asia sudoriental, y la Red africana de educación Agroforestal; y la cooperación técnica sobre aspectos específicos de la actividad forestal (por ejemplo, la Red latinoamericana de cooperación técnica sobre parques nacionales, otras áreas protegidas y la flora y fauna silvestres; la Red latinoamericana de cooperación técnica sobre la ordenación de cuencas hidrográficas; la Red de rehabilitación forestal en Asia y el Pacífico, y la Red de Asia y el Pacífico sobre especies forestales invasivas). Anderson et al. (1999) identificaron más de una docena de redes regionales centradas en los productos forestales no madereros. Existen varias redes regionales destinadas a fortalecer la investigación y la conservación de los recursos genéticos forestales, por ejemplo, el Programa europeo sobre recursos genéticos forestales (EUFORGEN), el Programa del África subsahariana sobre recursos genéticos forestales y la Iniciativa regional del Pacífico sur sobre los recursos genéticos forestales.
Para promover la conservación de la biodiversidad, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) ha ayudado a sus países miembros a establecer redes regionales de reserva de la biosfera como una estructura operativa para facilitar el intercambio de información y de ideas.
El Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) promueve redes regionales forestales y comerciales de grupos de compradores y productores en el marco de su Red mundial sobre bosques y comercio, una iniciativa encaminada a eliminar la explotación ilegal de madera y mejorar la gestión de los bosques valiosos y amenazados. Estas redes facilitan vínculos comerciales entre empresas decididas a conseguir y respaldar la actividad forestal responsable.
En los últimos años, se ha extendido rápidamente la cooperación bilateral destinada a prevenir y combatir los incendios forestales dando lugar a una serie de redes regionales de lucha contra los incendios (Goldammer, 2004).
En la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (CDS) celebrada en Johannesburgo (Sudáfrica) en 2002 se anunciaron dos importantes iniciativas regionales sobre los bosques:
Oficinas regionales y subregionales. Poco después de su fundación en 1945, la FAO comenzó a organizar su secretaría en oficinas regionales para Asia y el Pacífico (Bangkok, Tailandia), el Cercano Oriente (El Cairo, Egipto), África (Accra, Ghana), América Latina y el Caribe (Santiago, Chile) y Europa (Roma, Italia). Este sistema se extendió posteriormente, en los años 1990, para incluir oficinas subregionales para África meridional y oriental (Harare, Zimbabwe), el Caribe (Bridgetown, Barbados), las islas del Pacífico (Apia, Samoa), Europa oriental (Budapest, Hungría) y norte de África (Túnez, Túnez).
Comisiones forestales regionales. Seis comisiones forestales regionales, organizadas por la FAO durante el período comprendido entre 1948 y 1960, se reúnen regularmente desde hace 50 años (véase el artículo de Koné et al. en este número). Estas comisiones reúnen a los jefes de los organismos forestales nacionales para abordar cuestiones de interés común para los países miembros de la región.
Proyectos técnicos. La FAO lleva a cabo numerosos proyectos técnicos de alcance regional, de entre los cuales se citan los siguientes a título de ejemplo:
Al igual que la FAO, muchas otras organizaciones internacionales que se ocupan de cuestiones forestales, incluso organizaciones no gubernamentales, organizan sus actividades adoptando un enfoque regional. La Organización Internacional de las Maderas Tropicales (OIMT) tiene oficiales regionales en América Latina y África para cooperar en el seguimiento de los proyectos y otras actividades; organiza talleres regionales. La Unión Mundial para la Naturaleza (UICN), por ejemplo, cuenta con ocho oficinas regionales (África occidental, África central, África oriental, África meridional, América Central, América del Sur, Asia y Europa) que se ocupan de los problemas de las regiones respectivas. En Europa oriental y central, por ejemplo, la UICN, en cooperación con la FAO, trabaja con asociaciones de propietarios de bosques para promover la ordenación forestal sostenible y reforzar la conservación de la biodiversidad en bosques de reciente privatización mediante medidas de carácter educativo, intercambio de experiencias, actividades de formación y material de extensión (véase www.iucn.org/themes/fcp/wherewework/rofe_projects.htm). Además, la UICN trabaja activamente para asegurar que la forestación de gran parte de las tierras de la región que ya no se utilizan para la agricultura no dé lugar a la pérdida de hábitats valiosos ni a la reducción de la biodiversidad.
Otro ejemplo es el proyecto conjunto de la UICN y el WWF «Innovaciones forestales» (véase www.iucn.org/themes/forests/policy/regional.html), que contribuyó a establecer sistemas para evaluar la eficacia de la gestión de zonas protegidas específicas de América Central y África central.
La FAO apoya la formulación de una estrategia regional para la salud, la protección y la gestión de los bosques centroamericanos |
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G. ALLARD |
Estrategia Forestal Centroamericana En el decenio de 1990, todos los países de América Central (Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá) perdieron al menos el 10 por ciento de su cubierta forestal, en gran medida por la transformación de tierras forestales en tierras de cultivo y por la expansión de los núcleos de población urbana. Para hacer frente al reto de incrementar el desarrollo económico conservando al mismo tiempo los bosques, la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) ha formulado una Estrategia Forestal Centroamericana (EFCA), aprobada en 2002, que establece objetivos a 10 y 25 años de plazo en relación con la cubierta forestal de la región. Asimismo, hace un llamamiento a todos los países de América Central para que revisen o actualicen sus políticas forestales y sus programas forestales nacionales antes de 2005. La estrategia, elaborada con la asistencia de distintos organismos como la FAO y la UICN, pretende ayudar a los países de la región a poner en práctica las propuestas de acción del Grupo Intergubernamental sobre los Bosques (GIB) y el Foro Intergubernamental sobre los Bosques (FIB). Sus objetivos son, además de aumentar la cubierta forestal:
Se han hecho ya progresos en la aplicación de la estrategia forestal:
Aunque los cambios en el sector forestal no se pueden medir en cuestión de meses o de años, sino de decenios o incluso generaciones, el mundo observará si este enfoque regional dinámico arroja resultados positivos. |
La FAO ayuda a los países subsaharianos productores de goma y resina a intercambiar experiencias sobre la producción, elaboración, control de calidad y comercialización de estos productos, a través de un proyecto regional (en la fotografía, clasificación de resina en el Sudán) |
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H. ABDEL NOUR |
Normalmente, los procesos intergubernamentales funcionan mediante el consenso. Esto significa que los países tratan de llegar a acuerdos sobre principios y objetivos generales –como la conveniencia del desarrollo sostenible para todos o de la ordenación sostenible de todos los tipos de bosques– pero no sobre los aspectos concretos de la ejecución. Por ello es difícil, y tal vez imposible, que todos los países alcancen un consenso a escala mundial sobre las medidas necesarias para alcanzar la ordenación forestal sostenible. Esto es especialmente cierto cuando esas medidas exigen una importante consignación financiera o comprometen la soberanía nacional sobre la utilización de unos recursos naturales como los bosques.
Con frecuencia, los planteamientos regionales permiten a los países que se enfrentan a problemas comunes y tienen capacidades similares adoptar medidas eficaces para conseguir objetivos compartidos. Son muchas las organizaciones, procesos e iniciativas regionales para las cuales los bosques son el eje central de sus actividades, o que inciden de forma importante sobre los bosques. Es posible que no haya buenas razones para establecer nuevas organizaciones o nuevos procesos; incluso en algunas regiones tal vez existan demasiados. En tales casos, una colaboración más estrecha entre las distintas iniciativas puede resultar beneficiosa.
Los enfoques regionales por sí solos no resuelven todos los problemas forestales del mundo. En particular, es posible que no sirvan para solucionar directamente los problemas existentes entre dos o más regiones sin un proceso serio de negociación y, en última instancia, un compromiso.
Muchos de los participantes en el diálogo internacional sobre los bosques experimentan sentimientos de frustración y de cansancio. Reconocen las dificultades de alcanzar un consenso mundial para adoptar nuevas medidas que permitan mejorar la gestión de los recursos forestales del mundo, más allá de las propuestas voluntarias de acción que ya se han acordado. Si éste es el caso, tal vez sea el momento de considerar seriamente las ventajas de promover enfoques regionales.
Bibliografía
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Durst, P.B. y Brown, C. 2003. En busca de la excelencia: ordenación forestal ejemplar en Asia y el Pacífico. Unasylva, 214/215: 58.
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Goldammer, J.G. 2004. La cooperación internacional en la ordenación de los incendios forestales. Unasylva, 217: 3-9.
Thirgood, J.V. 1989. Man’s impact on the forests of Europe. Journal of World Forest Resource Management, 4(2): 127-167.
