Capítulo 1
La ordenación pesquera

1 ¿POR QUÉ NECESITAMOS ESTA GUÍA?

La pesca y las pesquerías son parte integral de muchas sociedades y contribuyen de manera significativa a la salud económica y social y al bienestar de muchos países y áreas. Se ha estimado que aproximadamente 12,5 millones de personas están empleadas en actividades relacionadas con la pesca y en años recientes la producción mundial de las pesquerías de captura ha oscilado entre 85 y 90 millones de toneladas. Los productos de estas pesquerías son usados de diversas maneras, desde la subsistencia hasta su comercio internacional y son altamente apreciados y costosos. Se estima que el valor del pescado en el comercio internacional asciende a aproximadamente 40 000 millones de dólares EE.UU. por año.

A pesar de su enorme importancia y valor, o precisamente debido a estos atributos, los recursos pesqueros del mundo están sufriendo los efectos combinados de la intensa explotación y, en algunos casos, de la degradación ambiental. La FAO (2000) estimó que en 1999, el 47 por ciento de las 441 especies para las cuales existe información sobre el estado de la población se encontraban plenamente explotadas, el 18 por ciento sobre explotadas, el 9 por ciento diezmadas y el 1 por cirento en recuperación. Este patrón es consistente con estadísticas similares disponibles en otras regiones. Por ejemplo, en 1998 el Servicio Nacional de Pesquerías Marinas de los Estados Unidos estimó que el 30 por ciento de las poblaciones en las aguas de ese país para las cuales existía información estaban siendo sobre explotadas. En aguas de la Comunidad Europea, se estimó que en 1990, el 57 por ciento de las poblaciones estaban siendo «intensamente explotadas». Se considera que es probable que las poblaciones de peces en el resto del mundo se encuentren en una situación similar.

Existen muchas razones para esta inaceptable condición, pero todas las razones principales se relacionan con el fracaso del ordenamiento pesquero en la mayoría de los países. La responsabilidad de la reducción en el tamaño de las poblaciones y la reducción de los retornos económicos y las oportunidades de empleo debe ser compartida entre los pescadores, las autoridades nacionales de ordenación, los científicos que investigan las pesquerías y los responsables de la degradación ambiental. No todos los problemas subyacentes están bajo el control de la ordenación pesquera, pero esta autoridad a menudo es la que está en mejor posición de observar y registrar lo que está ocurriendo en las pesquerías bajo su jurisdicción, para establecer la causa o causas de cualquier problema, para rectificar las que estén bajo su jurisdicción y para llevar las otras a la atención de las partes interesadas en las pesquerías y de aquéllos con la responsabilidad de encargarse de las causas externas. Con demasiada frecuencia, sin embargo, el administrador pesquero no está al tanto de la condición del recurso, o no instrumenta acciones suficientes y las pesquerías siguen decayendo o entrando en crisis, o ambos. Esto es rara vez una acción deliberada y más bien, a menudo, se debe a falta de información disponible, a falta de comprensión de la naturaleza de las responsabilidades de la ordenación pesquera y a recursos, estructuras y apoyo que son inadecuados para lidiar con los problemas y para utilizar los recursos de manera planificada y eficiente.

El Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO fue elaborado en respuesta a la preocupación mundial por las señales claras de sobreexplotación de las poblaciones de peces en todo el mundo y con el fin de recomendar nuevos enfoques para la ordenación pesquera que incluyan consideraciones sociales, económicas, ambientales y de conservación. El Código fue desarrollado por y a través de la FAO y fue aceptado como instrumento voluntario por la 28ª sesión de la Conferencia de la FAO en octubre de 1995. Además de los cinco artículos introductorios y uno sobre principios generales, el Código contiene seis artículos temáticos sobre ordenación pesquera, operaciones pesqueras, desarrollo de la acuicultura, integración de la pesca en la ordenación de la zona costera, prácticas post-captura y comercio e investigación pesquera. En general, incorpora las consideraciones clave de la pesca responsable y ofrece una guía sobre cómo incorporarlas para asegurar pesquerías sostenibles y responsables. Posteriormente, la FAO ha producido una serie de Orientaciones Técnicas sobre diferentes aspectos del Código, incluyendo las Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable Nº 4: Ordenación pesquera, que específicamente trata el Artículo 7: Ordenación pesquera del Código. Las siguientes Orientaciones Técnicas habían sido elaboradas al momento de impresión de esta Guía (finales del 2001):

Nº 1 Operaciones pesqueras
Nº 1, Supl.1 Sistemas de localización de buques vía satélite.
Nº 2 Enfoque precautorio para la pesca de captura y las introducciones de especies
Nº 3 Integración de la pesca en la ordenación de la zona costera
Nº 4 La ordenación pesquera
Nº 4, Supl.1 La ordenación pesquera. 1. Conservación y ordenación del tiburón
Nº 4, Supl.2 La ordenación pesquera. 2. El enfoque de ecosistemas en la pesca
Nº 5 Desarrollo de la acuicultura
Nº 5, Supl.1 Desarrollo de la acuicultura. 1. Procedimientos idóneos en la fabricación de alimentos para la acuicultura
Nº 6 La pesca continental
Nº 7 Utilización responsable del pescado
Nº 8 Indicadores para el desarrollo sostenible de la pesca de captura marina
Nº 9 Aplicación del Plan de Acción Internacional para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada

Esta Guía ha sido elaborada para complementar el Código de Conducta y las Orientaciones Técnicas Nº 4 (FAO, 1999), para ofrecer al administrador pesquero información adicional y más detallada que le ayude a determinar el alcance de sus tareas y cómo ejecutar sus funciones de ordenación pesquera. No puede tratar en detalle todos los asuntos contenidos en el Artículo 7 del Código, el artículo que trata directamente la ordenación pesquera, sino que se enfoca principalmente en aquellos aspectos que se relacionan directamente con la ordenación estratégica y operativa de las pesquerías en sí y los recursos de los cuales dependen. Estas son las áreas sobre las cuales la ordenación pesquera generalmente tiene un mandato y una responsabilidad directa.

2 ¿QUÉ ES LA ORDENACIÓN PESQUERA?

No existe una definición clara y generalmente aceptada de la ordenación pesquera. No queremos involucrarnos en un debate sobre qué es exactamente la ordenación pesquera y qué no, sino que aquí usamos una definición de trabajo usada en las Orientaciones Técnicas que ofrecen un resumen de las tareas de la ordenación pesquera:

«El proceso integrado de recolección de información, análisis, planificación, consulta, adopción de decisiones, asignación de recursos y formulación y ejecución, así como imposición cuando sea necesario, de reglamentos o normas que rijan las actividades pesqueras para asegurar la productividad de los recursos y la consecución de otros objetivos».

Se puede ver de esta descripción, que la ordenación pesquera comprende un amplio y complejo conjunto de tareas, que colectivamente tienen como meta subyacente lograr beneficios óptimos sostenidos de los recursos. La Figura 1 también resume estas tareas.

También ha habido mucho interés en años recientes en hacer el cambio de una ordenación pesquera enfocada esencialmente hacia pesquerías monoespecíficas o hacia una sola pesquería, hacia una ordenación con una orientación de ecosistema. Este enfoque más amplio ha sido llamado ordenación pesquera basada en el ecosistema (EBFM, «ecosystem-based fisheries management») y fue recientemente discutido en la «Conferencia de Reykjavik sobre la Pesca Responsable en el Ecosistema Marino» (1-4 octubre 2001), organizado conjuntamente por la FAO y los Gobiernos de Islandia y Noruega. La Conferencia acordó la Declaración de Reykjavik^[1], que incluía la afirmación «que la incorporación de las consideraciones de ecosistema implican la conservación más efectiva del ecosistema y el uso sostenible» y también una reafirmación de los principios del Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO.

Al escribir esta Guía, los autores han aceptado implícitamente la gestión ecosistémica como principio inherente de la ordenación pesquera y, aunque sin referencia explícita en la Guía, sus principios y requisitos de ordenación pesquera se incorporan y discuten a lo largo del contenido.

3 PRINCIPIOS OPERATIVOS DE LA ORDENACIÓN PESQUERA

La anterior descripción presenta un panorama complejo y posiblemente confuso de todas las tareas que deben considerarse en la ordenación pesquera. Parte de esta complejidad se puede reducir tratando de resaltar los principios clave subyacentes.

Existen tanto beneficios como riesgos al tratar de simplificar un tema y la sobresimplificación puede llevar a ignorar detalles importantes. Sin embargo, la simplificación puede facilitar la comprensión de principios importantes y a señalar, a grandes rasgos, las áreas que requieren atención. De las con sideraciones discutidas anteriormente se pueden identificar varios principios clave que podrían servir para enfocar la atención en los puntos de partida para la ordenación pesquera efectiva (Cuadro 1).

Para mantener la naturaleza integrada de los ecosistemas de las pesquerías, estos principios no se pueden considerar aisladamente: sus implicaciones y consecuencias se traslapan, se complementan y se confunden, lo cual hace que la ordenación pesquera sea tan exigente y represente un desafío. Sin embargo, las consecuencias de estos principios de la pesquería dan origen a la naturaleza y las tareas fundamentales de la ordenación pesquera y por lo tanto a la estructura general de esta Guía (Cuadro 1).

4 ¿QUIÉN ES EL RESPONSABLE DE LA ORDENACIÓN PESQUERA?

Las Orientaciones Técnicas (FAO, 1997) sugieren que las instituciones de ordenación pesquera tienen dos componentes principales: la autoridad de ordenación pesquera y las partes interesadas. Los pescadores y las compañías pesqueras por lo general serían los principales participantes entre las partes interesadas. La autoridad de ordenación pesquera es la entidad que ha recibido el mandato del Estado (o Estados en el caso de una autoridad internacional) de desempeñar funciones específicas de ordenación. En muchos países, esa autoridad sería el Departamento de Pesca o, dentro de un departamento más amplio, la División de Pesquerías. Sin embargo, una autoridad de ordenación de pesca no tiene que depender directamente de un gobierno central y podría ser, por ejemplo, provincial, local, paraestatal o privada. Cualquiera de estas modalidades puede funcionar efectivamente, si cuenta con el marco legal adecuado dentro del cual operar y los recursos necesarios para llevar a cabo su función.

¿Quién, entonces, dentro de la autoridad, es el encargado de la ordenación pesquera y a quién esta dirigida esta Guía? Sugerimos que en la ordenación pesquera moderna, rara vez existe un único individuo que desempeña las funciones de «encargado de la ordenación de pesquerías» o «administrador pesquero». La cabeza de la autoridad, por ejemplo, un Director de Pesca, podría tener la responsabilidad general de instrumentar la ordenación pesquera y, además ser el responsable de la información que su departamento ofrece a las autoridades políticas, podría tener la responsabilidad de la coordinación general. Sin embargo, es poco probable que sea, y por lo general este individuo no debería ser el único responsable de recibir la información, asesorar y tomar e instrumentar las decisiones. La ordenación pesquera es una disciplina compleja y multifacética y requiere de aportes provenientes de una amplia gama de perspectivas. Por lo tanto, no es apropiado esperar que un individuo pueda cumplir con esta función por sí solo. Además, como se menciona anteriormente y se refleja en el Párrafo 7.1.2 del Código de Conducta, la ordenación pesquera debería involucrar a las partes legítimamente interesadas en el proceso de ordenación.

CUADRO 1 Principios fundamentales sugeridos para la ordenación pesquera (modificada de Cochrane, 2000).

Tal vez lo más cercano a un «administrador pesquero» es la autoridad de ordenación en su totalidad, incluyendo a los expertos técnicos, las unidades de seguimiento, control y vigilancia (SCV), las unidades administrativas, el grupo ejecutivo de la autoridad formal, los mecanismos de consulta, el ente en caso que exista y la cabeza con responsabilidad política, quien a menudo es un Ministro. Cada miembro de estos entes funcionales está, hasta cierto punto, encargado de la ordenación pesquera y esta Guía está dirigida a todos ellos. No está diseñada para entrar en los detalles técnicos y operativos de cada función o tarea, ya que esto requeriría de toda una serie de Orientaciones. Su intención más bien es ofrecer un panorama holístico de cómo las diferentes funciones deberían interactuar dentro de una autoridad de ordenación pesquera para desarrollar los objetivos, estrategias y planes de ordenación apropiados y cómo instar a todos los participantes de una pesquería a colaborar con una estrategia acordada y adherirse a la misma.

5 ¿QUÉ CONSTITUYE UNA AUTORIDAD DE ORDENACIÓN?

La responsabilidad de la ordenación pesquera recae sobre el ente u organización designada, a la cual nos hemos referido en esta Guía, sin distinciones, como autoridad de ordenación pesquera. Siguiendo la práctica usada en la Orientación técnica sobre ordenación pesquera (FAO, 1999) el término se usa aquí en forma amplia para describir la entidad legal que ha sido designada por el Estado con el mandato de ejecutar funciones específicas de ordenación pesquera. En la práctica, ésta podría ser un ministerio nacional o provincial, un departamento adscrito a un ministerio, o una agencia y podría ser gubernamental, paraestatal o privada. En el caso de los recursos compartidos, debería ser internacional.

En cada caso, el área de competencia, el área geográfica, los recursos pesqueros y las pesquerías de las cuales es responsable una autoridad de ordenación deben estar claramente especificadas en la legislación correspondiente. La tarea de una autoridad es diversa y compleja y, como resultado, las autoridades de ordenación pesquera normalmente están divididas en estructuras de apoyo institucional: las instituciones de ordenación pesquera. Las instituciones deben comprender las tareas y funciones básicas de ordenación pesquera descritas en la Sección 2 y la Figura 1 de este capítulo. La estructura y los mecanismos institucionales específicos podrían diferir entre las distintas autoridades y no sería apropiado que usáramos esta Guía para tratar de dictar un conjunto específico de características como la estructura y el proceso institucional «óptimos». En cada caso, lo que es óptimo dependerá en gran medida de las circunstancias específicas y del contexto. Lo que sí es universal, sin embargo, es que es esencial para las diferentes instituciones involucradas en la ordenación de cualquier pesquería o pesquerías poder interactuar de manera efectiva, requiriendo para esto buenos canales de comunicación y retroalimentación. Las instituciones además deben ser consideradas como legítimas por las diferentes partes interesadas.

La necesidad de colaboración entre la autoridad y las partes interesadas es tan importante como la colaboración entre las instituciones pertenecientes a la autoridad y se discute extensamente en el Capítulo 7. Ese capítulo también examina los prerequisitos para las asociaciones efectivas entre la autoridad de ordenación y las partes interesadas y los diferentes tipos de asociaciones que se pueden considerar.

Es común y frecuentemente deseable que el gobierno nacional conceda todas o algunas de las funciones de ordenación pesquera al gobierno local o a grupos más pequeños tales como comunidades pesqueras. En estos casos, es esencial especificar precisamente las responsabilidades y funciones, incluyendo el área geográfica, que son responsabilidad de esta autoridad local o grupo más pequeño. Las instituciones dentro de una autoridad local deben seguir los mismos principios que se presentan aquí para una autoridad nacional.

El Código de Conducta requiere que la ordenación pesquera contemple la unidad de población en su totalidad y en toda su zona de distribución (Código de Conducta, Párrafo 7.3.1) y por lo tanto, los Estados deberían cooperar en la ordenación de las poblaciones de peces transfronterizas, poblaciones de peces transzonales, poblaciones de peces altamente migratorios y poblaciones de peces de alta mar explotadas por dos o más Estados (Párrafo 7.1.3). Las reglas generales de la cooperación para la conservación de dichas poblaciones de peces están consideradas en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar del 10 de diciembre de 1982 y en el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces de 1995 (ver Cuadro 2). Las responsabilidades, funciones y estructura de las autoridades internacionales o regionales de pesca por lo general no difieren sustantivamente de las de autoridades nacionales.

6 METAS Y OBJETIVOS: ¿QUIÉN LOS NECESITA EN UNA PESQUERÍA?

La meta primordial de la ordenación pesquera es el uso sostenible a largo plazo de los recursos pesqueros (Código de Conducta, Párrafo 7.2.1). Lograr este objetivo requiere de un enfoque proactivo y debería involucrar la búsqueda de formas de optimizar los beneficios derivados de los recursos disponibles. Sin embargo, esto rara vez ocurre y la ordenación pesquera se practica más comúnmente como una actividad reactiva, donde las decisiones se toman y las acciones se ejecutan principalmente en respuesta a problemas o crisis. Las decisiones que se toman como resultado de una crisis normalmente son sólo intentos de resolver los problemas inmediatos sin consideración apropiada de la perspectiva más amplia y los objetivos a largo plazo. Este enfoque podría lograr mantener la insatisfacción a un nivel lo suficientemente bajo para evitar conflictos graves, pero es muy poco probable que resulte en el mejor uso de los recursos marinos explotados por la pesquería.

El primer paso en la ordenación proactiva de las pesquerías es decidir lo que significa optimizar los beneficios para cada pesquería - ¿cuáles cree el Estado o el conjunto de partes legítimamente interesadas que serían los beneficios óptimos? Esto puede estar descrito en términos generales en la política nacional de pesca que debe ser el punto de partida para determinar los objetivos específicos para cada pesquería. Las metas generales dispuestas en la política pesquera podrían tener que adaptarse para una pesquería específica, pero las metas de cada pesquería deberían ser consistentes con la política.

En términos generales, las metas de la ordenación pesquera pueden dividirse en cuatro subconjuntos: biológicas, ecológicas, económicas y sociales, donde los sociales incluyen los políticos y los culturales. Las metas biológicas y ecológicas se podrían visualizar como las limitaciones para lograr los beneficios económicos y sociales deseados, pero para ser consistentes con la terminología más comúnmente usada en la ordenación pesquera, los incluiremos como metas en esta Guía. Algunos ejemplos de metas en cada una de estas categorías incluyen:

• mantener las especies objeto de la pesca a niveles iguales o mayores que los niveles necesarios para asegurar su continua productividad (biológica);

• reducir al mínimo los impactos de la pesca sobre el ambiente físico y las especies no objetivo (captura incidental) y dependientes (ecológica);

• aumentar al máximo los ingresos netos de los participantes en las pesquerías (económica); y

• aumentar al máximo las oportunidades de empleo para aquellos que dependen de la pesquería para su bienestar (social).

La identificación de estas metas es importante para aclarar cómo se deben usar los recursos pesqueros para beneficiar a la sociedad y deberían ser acordadas y registradas, tanto a nivel de la política como para cada pesquería. Sin dichas metas, no existe una orientación sobre cómo debería operar la pesquería, lo cual conlleva una alta probabilidad de decisiones ad hoc y a un uso menos que óptimo de los recursos (con la consecuente pérdida de beneficios) y aumenta la probabilidad de serios conflictos cuando los diferentes grupos de interés luchan por una mayor participación de los beneficios. Esto a menudo se ve en la práctica y una de las causas importantes identificadas en el fracaso de la ordenación pesquera es la frecuente ausencia de objetivos claros y precisos.

Aunque establecer metas es el primer paso esencial, las metas antes mencionadas tienen dos limitaciones obvias. En primer lugar, tienen claros conflictos de intención, ya que es imposible, por ejemplo, reducir al mínimo los impactos de la pesquería sobre el ecosistema y simultáneamente aumentar al máximo los ingresos netos. De manera similar, es muy probable que las estrategias de ordenación que busquen incrementar al máximo los ingresos netos no vayan también a aumentar al máximo las oportunidades de empleo. Se tiene que lograr algún compromiso entre estas metas antes de poder diseñar una estrategia efectiva de ordenación. La segunda limitante de las metas, es que son demasiado vagas para beneficiar demasiado al administrador pesquero. Por ejemplo, los impactos de la pesca sólo pueden verdaderamente «ser mínimos» si no existe la pesca, lo cual probablemente no fue la intención de aquellos que dispusieron la meta. Aumentar al máximo las oportunidades de empleo podría significar permitir la participación de tantos pescadores como fuera posible, sin importar si pueden vivir de la pesca, o podría significar aumentar al máximo el número de pescadores que podrían obtener un ingreso aceptable, u otros objetivos similares. Los ejemplos de estas metas dejan demasiado a la discreción del administrador pesquero.

Por lo tanto, es necesario refinar las metas y desarrollar objetivos operacionales para cada pesquería (Figura 2). Los objetivos operacionales son muy precisos y se formulan de tal manera que sean alcanzables simultáneamente en esa pesquería. En otras palabras, se deben haber acordado las concesiones entre las metas biológicas, ecológicas, económicas y sociales y resuelto los conflictos y contradicciones. El Capítulo 5 discute el desarrollo de los objetivos operativos, pero se incluyen aquí dos ejemplos tomados de ese capítulo para ilustrar la diferencia entre las metas y los objetivos operacionales:

• mantener la población en todo momento por encima del 50 por ciento de su nivel medio sin explotar (biológico);

• mantener todas las especies no objetivo, asociadas y dependientes por encima del 50 por ciento de su nivel medio de biomasa en ausencia de actividades pesqueras (ecológico).

Con objetivos operacionales como éstos, es posible para cualquier observador, incluido el administrador pesquero, establecer si se están cumpliendo o no y por lo tanto, si la estrategia de ordenación es apropiada y se está aplicando con éxito. Estos objetivos operacionales también pueden utilizarse fácilmente como base para puntos de referencia, que son esencialmente los objetivos operacionales expresados de manera que se puedan estimar o simular en una evaluación de la pesquería (Figura 2). Una vez acordados los objetivos operacionales, se puede desarrollar la estrategia de ordenación, compuesta de diversas medidas de ordenación, para lograr estos objetivos.

Todo esto podría parecer complejo, pero en realidad no es más de lo que hace la gente para elaborar un presupuesto para sus finanzas personales. La mayoría de nosotros tenemos esperanzas y necesidades realistas pero imprecisamente expresadas para nuestro estilo de vida, así como un conocimiento de la naturaleza del recurso (en este caso, nuestros ingresos netos). Estas esperanzas y necesidades son las metas de nuestro presupuesto, pero todas competirán por el mismo recurso, nuestros ingresos netos, por lo que probablemente habrá conflictos que se deben resolver. Por lo tanto, tenemos que modificar nuestras metas y expresarlas con más precisión: desarrollamos objetivos operacionales, en los cuales especificamos lo que podemos realmente lograr en cuanto a alimentación, vivienda, educación, etc. Luego decidimos nuestra estrategia presupuestaria: el tipo y la cantidad de alimentos y ropa que podemos comprar; el tipo de vivienda que podemos considerar; si podemos considerar vacaciones anuales, etc.

Nuestros objetivos operacionales claramente deberían ser consistentes con el rendimiento que podemos esperar del recurso (nuestros ingresos). Normalmente, el proceso de desarrollar objetivos realistas va a requerir flexibilidad, y la mayoría de nosotros nos damos cuenta, por ejemplo, que no podemos asignar tanto para vacaciones o entretenimiento y todavía tener el dinero para pagar la hipoteca o el alquiler de nuestra casa. Por lo tanto, se establecen prioridades y se hacen arreglos hasta que eventualmente lleguemos a objetivos realistas que logren el balance entre nuestros deseos y nuestros ingresos, y que nos brinden una buena guía de cómo manejar nuestras finanzas mes a mes y a largo plazo. Al final de este proceso, deberíamos tener una estrategia factible de ordenación financiera que, salvo por eventos totalmente inesperados, tendría un resultado predecible. Si hemos hecho nuestros cálculos correcta y responsablemente, la estrategia debería significar que disfrutamos de un estilo de vida razonable sin caer en la bancarrota. Esto no tiene mayor diferencia de la tarea básica y el propósito general de la ordenación pesquera.

7 PLANES, MEDIDAS Y ESTRATEGIAS DE ORDENACIÓN

Existe mucha terminología en la ordenación pesquera que, a menos que se entienda claramente, puede causar aún más confusión en un ambiente ya en sí confuso. Además de las palabras «metas» y «objetivos operacionales», los términos planes de ordenación, medidas de ordenación y estrategias de ordenación aparecerán muchas veces en esta Guía y debemos aclarar lo que queremos decir con cada uno y cómo difieren entre sí.

La Orientación técnica para la ordenación pesquera (FAO, 1999) describe un plan de ordenación como «un acuerdo formal o informal entre un organismo de ordenación pesquera y las partes interesadas, en el que figuran los participantes en la pesca y sus funciones respectivas, se señalan los objetivos convenidos, se especifican las normas y reglamentos de ordenación aplicables y se indican otros detalles pertinentes para la labor que debe desempeñar el organismo de ordenación». Se debe preparar un plan de ordenación bien formulado y el Código de Conducta (Párrafo 7.3.3) dice: «Los objetivos de ordenación a largo plazo deberían traducirse en medidas de gestión formuladas en forma de plan de ordenación pesquera u otro marco de ordenación». Dada la importancia de los planes de ordenación en las pesquerías, el capítulo final de esta Guía, Capítulo 9, está dedicado a su desarrollo.

Como se discutió en la sección anterior, la política pesquera se traduce en metas y las metas en objetivos que indican precisamente lo que se espera lograr de la pesquería. Los objetivos se logran a través de la ejecución de una estrategia de ordenación que también será el elemento central del plan de ordenación. La estrategia de ordenación es la suma de todas las medidas de ordenación seleccionadas para lograr los objetivos biológicos, ecológicos, económicos y sociales de la pesquería. En una pesquería monoespecífica, es posible que la estrategia de ordenación consista de una sola medida de ordenación, tal como la especificación de la captura total permisible (CTP), pero en la práctica, la gran mayoría de las estrategias consiste de varias medidas de ordenación, incluyendo controles técnicos, de insumos y de producto, y un sistema de derechos de uso. Una estrategia de ordenación efectiva, sin embargo, no debería contener tantas medidas de ordenación que el cumplimiento y la aplicación sean tan difíciles como para ser prácticamente imposibles.

Una medida de ordenación es la unidad más pequeña de las herramientas de la ordenación pesquera y consiste de cualquier tipo de control instrumentado para contribuir al logro de los objetivos. Las medidas de ordenación se clasifican en medidas técnicas (Capítulos 2 y 3), controles de insumo (esfuerzo) y de producto (captura) (Capítulo 4), y cualquier derecho de acceso diseñado en relación a los controles de insumos y producto (Capítulo 6). Las medidas técnicas se subdividen en regulaciones sobre el tipo y el diseño de artes de pesca (Capítulo 2) y áreas y temporadas de veda (Capítulo 3). Algunos ejemplos de medidas de ordenación incluyen un tamaño mínimo permitido de luz de malla, una veda temporal de la pesquería, una captura total permisible (CTP), un límite sobre el número total de buques en la pesquería y un sistema de licencias para lograr el límite. La intención de una parte sustancial de esta

Guía es ayudar al administrador pesquero en la consideración y la selección de diversas medidas de ordenación para una pesquería específica.

8 CONSIDERACIONES PRINCIPALES DE LA ORDENACIÓN PESQUERA

Si los recursos marinos vivos fueran infinitos e indestructibles, podríamos dejar que la gente los usara y abusara a voluntad. Sin embargo, éste no es el caso y por lo tanto debemos administrar las pesquerías para asegurar que los recursos sean utilizados de manera sostenible y responsable y que los beneficios potenciales no se disipen ineficientemente y posiblemente se pierdan por completo. La producción y el rendimiento pesquero están limitados por varios factores que pueden ser clasificados como biológicos, ecológicos y ambientales, tecnológicos, sociales y culturales y por consideraciones económicas. Frecuentemente existen también consideraciones impuestas por otros usuarios de las zonas de pesca y áreas vecinas. Estas consideraciones se discuten en detalle en las Orientaciones Técnicas sobre la ordenación pesquera (FAO, 1999). Algunos de los puntos clave se discuten a continuación, pero se insta al lector a referirse a esa publicación para obtener más detalles. Algunos de los temas también son tratados en los capítulos siguientes de esta Guía.

8.1 Consideraciones biológicas

Como poblaciones o comunidades vivientes, los recursos acuáticos vivos son capaces de una renovación continua a través del crecimiento en la talla y masa de los individuos y de adiciones a la población o comunidad por la reproducción (que lleva a lo que en pesquerías se conoce como «reclutamiento»). En una población que está en equilibrio, los procesos aditivos de crecimiento y reproducción en promedio igualan el proceso de pérdida por mortalidad total. En una población no explotada, la mortalidad total consiste únicamente de la mortalidad natural, que comprende procesos tales como depredación, enfermedad y muerte por cambios drásticos en el ambiente. En una población con pesca, la mortalidad total consiste de la mortalidad natural más la mortalidad por pesca, y una de las tareas principales de la ordenación pesquera es asegurar que la mortalidad por pesca no exceda la cantidad que la población puede tolerar, sin perjuicio o daño indebido a la sostenibilidad o productividad de la población. Esto requiere no sólo que la población total se mantenga por encima de cierta abundancia o biomasa, sino también que la estructura de edad de la población se encuentre en un estado en el cual sea capaz de mantener el nivel de reproducción, y por lo tanto de reclutamiento, necesario para reponer las pérdidas por mortalidad. Además, pescar durante un largo período sobre porciones selectas de una población, por ejemplo individuos grandes o que se reproducen en un momento o lugar específico dentro de un tiempo o área mayor de reproducción, puede reducir la frecuencia de las características genéticas particulares que dan origen a esa característica o comportamiento. Esto tiene como efecto la reducción de la diversidad genética general de la población. Con menor diversidad genética, la producción potencial de la población puede ser afectada adversamente, y podría también tornarse menos resiliente a la variabilidad y el cambio ambiental. La ordenación pesquera debe estar consciente de este peligro y evitar mantener tales presiones selectivas durante períodos prolongados.

Lograr un nivel y patrón apropiados de mortalidad por pesca es sustancialmente obstaculizado por las dificultades en estimar la abundancia de las poblaciones y las tasas de dinámica de las mismas, así como la variabilidad de estas tasas. Sin embargo, la ordenación pesquera debe poseer los conocimientos necesarios para tomar decisiones buenas. El Código de Conducta especifica (Párrafo 7.2.1): «...los Estados... deberían, entre otras cosas, adoptar medidas apropiadas, basadas en los datos científicos más fidedignos disponibles y formuladas a los efectos de mantener o restablecer las poblaciones a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible, con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes...» y además (Párrafo 7.5.2, con referencia al Criterio de Precaución) «Al aplicar el criterio de precaución, los Estados deberían tener en cuenta, entre otros, los elementos de incertidumbre, como los relativos al tamaño y la productividad de las poblaciones, los niveles de referencia, el estado de las poblaciones con respecto a dichos niveles de referencia, ...». Estos temas se discuten en el Capítulo 5.

La ordenación pesquera también debe respetar la estructura de la población de los recursos. Las poblaciones de peces frecuentemente se componen de varias subpoblaciones, o «stocks», cada una de las cuales está en mayor grado genéticamente aislado de las otras mediante diferencias de comportamiento o de distribución. Los diferentes stocks también reflejan diversidad genética, y si se pesca un stock particular hasta su extinción o hasta niveles muy bajos, se podría perder esta diversidad genética. El stock no se repondrá fácilmente con otros stocks, debido al aislamiento genético, y por lo tanto la producción que estaba generando también podría perderse, llevando a una pérdida permanente, o por lo menos a largo plazo, de los beneficios. Por consiguiente, la ordenación pesquera debería tratar de administrar cada stock por separado y de asegurar el uso sostenible de cada stock y no sólo de la población en su totalidad. En este respecto, el Código de Conducta establece (Párrafo 7.3.1): «La ordenación pesquera, para ser eficaz, debería contemplar la unidad de población en su totalidad y en toda su zona de distribución y tener en cuenta las medidas de gestión previamente acordadas, establecidos y aplicados en la misma región así como todas las extracciones, la unidad biológica y demás características biológicas de la población».

8.2 Consideraciones ecológicas y ambientales

La abundancia y la dinámica de una población imponen una restricción importante sobre las pesquerías, pero las poblaciones acuáticas no viven en aislamiento. Existen como componentes de un ecosistema frecuentemente complejo, que consiste de componentes biológicos que podrían alimentarse de, alimentar a o competir con una población o unidad de población. Aún aquellas poblaciones que no están directamente ligadas a través de la red de alimentación podrían afectarse indirectamente debido a sus interacciones directas con los depredadores, las presas o la competencia de las otras. El componente físico del ecosistema, el agua en sí, el sustrato, los flujos entrantes de agua dulce o nutrientes y otros procesos no biológicos también podrían ser muy importantes. Los diferentes sustratos podrían ser esenciales para la producción de organismos alimentarios, como albergues o como áreas de reproducción o criaderos.

El ambiente de los peces es rara vez estático, y las condiciones, particularmente del ambiente acuático, pueden variar significativamente a lo largo del tiempo, desde una variabilidad horaria, tal como la marea, a una variabilidad estacional en, por ejemplo, la temperatura del agua y las corrientes, hasta una variabilidad decadal como la ocurrencia de eventos de El Niño y cambios de régimen. Estos cambios frecuentemente afectan la dinámica de las poblaciones de peces, dando como resultado una variabilidad en las tasas de crecimiento, el reclutamiento, las tasas de mortalidad natural o cualquier combinación de éstas. Esta variabilidad también puede afectar la disponibilidad de recursos pesqueros para un tipo específico de arte de pesca, afectando no sólo el éxito de la industria pesquera, sino también la forma en que el científico pesquero debe interpretar la información sobre capturas y tasas de captura de la pesquería.

Los cambios en cualquiera de los componentes biológicos, químicos, geológicos o físicos del ecosistema pueden tener impacto sobre la población y la comunidad del recurso. Algunos de estos cambios podrían estar más allá del control humano, tales como los procesos de afloramiento que enriquecen algunos ecosistemas costeros o anomalías de temperatura a gran escala, pero deben de todas maneras considerarse en la ordenación del recurso. Otros, tales como la destrucción de los hábitats costeros para el desarrollo, o el impacto directo de la pesca sobre el sustrato o sobre otras especies que impactan los recursos, se deben a la acción humana. En estos casos, el administrador pesquero debería tomar en cuenta los impactos sobre el recurso y, en consulta con las agencias y partes pertinentes, tomar los pasos necesarios para reducir al mínimo los impactos sobre el ecosistema de la pesquería.

La ordenación pesquera también debe considerar el impacto de la pesquería sobre el ecosistema como un todo (Código de Conducta, Párrafos 7.2.2 g y 7.6.9). Existen cuatro tipos de impacto de las pesquerías sobre el ecosistema: impacto directo sobre la especie objeto de la pesca; impactos directos sobre las especies de la fauna de acompañamiento (incluyendo los descartes y la mortalidad incidental - Capítulo 2); impactos indirectos sobre otros organismos transmitidos a través de la cadena de alimentación (por ejemplo, por cambios en la abundancia de depredadores, presas o competencia de una población); e impacto directo de la pesca sobre el ambiente físico o químico. El administrador pesquero debe estar al tanto de estos impactos potenciales y usar medidas de ordenación para reducir al mínimo los impactos negativos.

El potencial de tratar las consideraciones del ecosistema variará según si son causadas por la acción humana o independientes de la misma, pero en ambos casos, deben reconocerse las limitaciones impuestas sobre los recursos y la pesquería por factores biológicos y no biológicos del ecosistema. Al nivel más fundamental, estos factores, en combinación con la biología de la especie, determinan la abundancia máxima, la capacidad de carga y la productividad de los recursos. Los cambios en el ecosistema pueden afectar ambas y deben ser considerados por el administrador pesquero cuando estén ocurriendo.

Estos aspectos también son tratados por el Código de Conducta. Entre otras referencias, el Párrafo 7.2.3 especifica «Los Estados deberían evaluar los efectos de los factores ambientales sobre las poblaciones que son objeto de pesca y las especies que pertenecen al mismo ecosistema o que están asociadas o dependen de dichas poblaciones y evaluar la relación entre las poblaciones dentro del ecosistema» y el Párrafo 7.6.9 afirma «Los Estados deberían adoptar medidas apropiadas para reducir al mínimo los desperdicios, los descartes, las capturas realizadas por artes de pesca perdidas o abandonadas, la captura de especies que no son objeto de pesca, tanto de peces como de especies distintas de los peces, y los efectos negativos en las especies asociadas o dependientes, en particular las especies que estén en peligro de extinción».

8.3 Consideraciones tecnológicas

La ordenación pesquera tiene escasa o ninguna posibilidad de influenciar directamente la dinámica de las poblaciones o comunidades de peces que mantienen una pesquería. En algunos casos, particularmente en la pesca continental, podrían existir oportunidades y el deseo de mejorar la población y el hábitat, y en algunas pesquerías costeras, la destrucción del hábitat puede haber afectado la producción de pescado. En el último caso, la restauración o estabilización podría ser algo que la ordenación pesquera podría considerar (Código de Conducta, Párrafo 7.2.2 f) y Artículo 10). Sin embargo, en la mayoría de las pesquerías, el único mecanismo que el administrador pesquero tiene para asegurar la utilización sostenible de los recursos es regular la cantidad de peces capturados, cuándo y dónde se capturan y la talla a la cual se capturan. Esto se puede lograr mediante la regulación directa de la captura, la regulación de la cantidad de esfuerzo permitido en la pesquería, la definición de temporadas y áreas de veda, y la regulación del tipo de artes y métodos de pesca a usar. Sin embargo, existen limitaciones sobre qué tan precisa puede ser la ordenación en establecer estas regulaciones. Los controles sobre captura por lo general son difíciles de vigilar y por lo tanto de aplicar. Es difícil estimar el esfuerzo pesquero con precisión, y normalmente avances en la tecnología pesquera y la pericia de los pescadores resultan en aumentos continuos en la eficacia de las operaciones pesqueras, llevando a aumentos continuos en el esfuerzo efectivo, a menos que se tomen pasos para contrarrestar estos avances o sus consecuencias. Los artes de pesca rara vez son altamente selectivas, y la captura incidental de especies no objetivo o tallas no deseadas de especies objetivo es un problema frecuente. La incertidumbre en la ordenación pesquera no se da únicamente a nivel de predecir el estado y la dinámica de los recursos, y la incertidumbre sobre las consecuencias reales de ejecutar medidas en la pesquería también es un problema significativo para la ordenación. Las propiedades de estas medidas, y cuándo y cómo usarlas, se trata en bastante detalle en los capítulos siguientes, especialmente los Capítulos 2, 3 y 4.

Un problema fundamental de muchas pesquerías es la existencia de un exceso de esfuerzo. La presencia de esfuerzo excesivo usualmente resulta en presión continua sobre el administrador pesquero para exceder la mortalidad por pesca sostenible del recurso. La presión política y social de brindar empleo y oportunidades a todos aquellos interesados en la pesquería es a menudo difícil de resistir y lleva rápidamente a la sobreexplotación. El Código de Conducta requiere que los Estados tomen medidas para prevenir o eliminar el exceso de capacidad de pesca (Código de Conducta, Párrafo 7.1.8) y es tal el grado de preocupación global que los miembros de la FAO han acordado un Plan de Acción Internacional (PAI) para la Ordenación de la Capacidad de Pesca^[2].

8.4 Consideraciones sociales y culturales

Las poblaciones y sociedades humanas son tan dinámicas como otras poblaciones biológicas y los cambios sociales ocurren continuamente y a diferentes escalas, causados por cambios en el clima, empleo, circunstancias políticas, oferta y demanda de productos pesqueros y otros factores. Dichos cambios pueden afectar qué tan apropiadas y efectivas son las estrategias de ordenación y por o tanto deben ser consideradas e incluidas. Sin embargo, al igual que con los factores biológicos y tecnológicos, puede ser difícil identificar y cuantificar los factores sociales y culturales clave que afectan la pesquería, generando así incertidumbre adicional para la ordenación pesquera.

Una limitación social principal en la ordenación pesquera es que la sociedad y comportamiento humanos no se transforman fácilmente, y las familias y comunidades pesqueras podrían no estar dispuestas a dedicarse a otras ocupaciones o a mudarse de sus hogares cuando hay exceso de capacidad en una pesquería, aún si su calidad de vida sufre como resultado del agotamiento de los recursos pesqueros. El problema es mucho más grave cuando no existen otras oportunidades fuera de las pesquerías en las cuales pudieran ganarse la vida a nivel básico. Bajo estas circunstancias, la decisión política de reducir la capacidad de pesca es una opción extremadamente poco atractiva, ya que los costos a corto plazo de excluir personas que dependen de la pesquería podrían ser mucho más visibles, y por lo tanto poco populares, que una falta de acción que permita que el recurso y la pesquería queden reducidos en nivel y calidad por un exceso sostenido de mortalidad por pesca. Sin embargo, las consecuencias ecológicas, económicas y sociales de la segunda opción son mucho más serias a largo plazo. Esta renuencia o incapacidad de tomar decisiones con consecuencias serias e inmediatas para algunos, ha sido una de las principales razones de la sobrepesca en todo el mundo.

Un requisito clave para asegurar que las consideraciones sociales y culturales sean adecuadamente contempladas es involucrar a las partes interesadas en la ordenación pesquera, manteniéndolas bien informadas sobre los aspectos de ordenación de la pesquería y brindándoles la oportunidad de expresar sus necesidades y preocupaciones. Esto se discute en el Capítulo 7 de la Guía. El Código de Conducta (Párrafo 7.2.2) sugiere que «se tengan en cuenta los intereses de los pescadores, incluidos los que practican la pesca de subsistencia, artesanal y en pequeña escala» y (Párrafo 7.1.2) «En las zonas bajo su jurisdicción nacional, los Estados deberían tratar de determinar quiénes son, dentro del propio país, las partes pertinentes que tienen un interés legítimo en la utilización y ordenación de los recursos pesqueros, y establecer medidas para mantener consultas con las mismas, a fin de contar con su colaboración para lograr la pesca responsable».

El equilibrio relativo entre las consideraciones sociales y económicas en una pesquería dependerá de la prioridad otorgada por la autoridad correspondiente a los objetivos sociales y a los objetivos económicos. Los objetivos sociales y económicos pueden estar en conflicto: por ejemplo, es poco probable que aumentar al máximo la eficiencia económica de una pesquería pueda lograrse simultáneamente con aumentar al máximo el empleo, e intentarlo resultaría conflictivo. Un ejemplo común de dicho conflicto se da entre una flota comercial que esencialmente busca objetivos comerciales y una flota artesanal que busca satisfacer objetivos sociales principalmente, ambas con impacto sobre la misma población y probablemente además interfiriendo con las operaciones pesqueras de la otra. Es importante que la autoridad de ordenación identifique tales conflictos potenciales y los resuelva, identificando y especificando objetivos que logren un acuerdo general.

8.5 Consideraciones económicas

En una pesquería en la cual se ha especificado la eficiencia económica sostenible como el único beneficio a lograr, y en la cual prevalecieran circunstancias óptimas, se podrían anticipar fuerzas de mercado que llevaran al objetivo de la eficacia económica. Sin embargo, en la realidad, dichas condiciones óptimas rara vez o nunca existen, y la incertidumbre y las externalidades distorsionan la selección natural de las fuerzas de mercado. La incertidumbre incluye la variabilidad impredecible de los recursos y otras fuentes de información imperfecta, y las externalidades pueden incluir los impactos de otras pesquerías sobre los recursos objetivo (ej., capturarlos incidentalmente), subsidios, regulaciones comerciales, regulaciones fiscales y variabilidad en los mercados y en la demanda. Todo esto introduce complejidad e incertidumbre adicional en la pesquería, y sin una ordenación adecuada, llevará a un rendimiento económico menos que óptimo. Es importante que la autoridad de ordenación considere el contexto económico amplio de una pesquería, incluyendo los factores macroeconómicos pertinentes. Al igual que con las consideraciones sociales, esto requiere de estrecha consulta con los usuarios legítimos, que serán los más afectados por estos asuntos, y los más sensibles a los mismos.

En un extremo, aunque todavía muy común en las pesquerías de muchos países en desarrollo en particular, hay los problemas de pesquerías de acceso abierto, a las que se permite a cualquiera entrar. Bajo estas circunstancias, continuará entrando gente a la pesquería hasta que los beneficios de la pesca sean tan bajos que ya no son atractivos a nuevos entrantes potenciales (Sección 2, Capítulo 6). Este nivel dependerá en gran parte de la disponibilidad de otras opciones, y en muchos países, especialmente países en desarrollo, dichas alternativas podrían ser extremadamente escasas. Aún donde existan alternativas razonables, el resultado inevitable de las pesquerías de acceso abierto es una disipación de ingresos, que lleva a una eficacia económica muy pobre y, a menos que se establezcan y se cumplan medidas fuertes y efectivas de ordenación, a una sobreexplotación de los recursos. Estas son las circunstancias que prevalecen en muchas pesquerías del mundo.

En reconocimiento de esta elemental lección de ordenación pesquera, el Código de Conducta llama a la adopción de «medidas para asegurar que no se permita pescar a ninguna embarcación (incluyendo aquellas no basadas en la costa), a menos que esté autorizada para ello...» (Párrafo 7.6.2) y que «Los Estados aseguren un nivel de actividad pesquera compatible con el estado de los recursos pesqueros». (Párrafo 7.6.1) y, aún más, que «Cuando exista un exceso de capacidad, deberían establecerse mecanismos para reducir la capacidad a niveles compatibles con el uso sostenible de los recursos pesqueros a fin de velar por que los pescadores operen en condiciones económicas que fomenten la pesca responsable». (Párrafo 7.6.3), donde el subrayado y los comentarios en paréntesis en el texto del Código son adiciones del autor del capítulo. Si se consideran juntos, estos tres párrafos especifican que las pesquerías responsables requieren de acceso limitado y autorizado para los pescadores, donde el esfuerzo real y potencial sea apropiado para la productividad del recurso o recursos que se estén explotando.

8.6 Consideraciones impuestas por otras partes

Algunas pesquerías de alta mar operan en efectivo aislamiento de otros usuarios, y las organizaciones pesqueras regionales encargadas de su ordenación podrían manejar la pesquería sin necesidad de considerar conflictos con otros usuarios no pesqueros, o interferencia de los mismos. Sin embargo, la mayoría de los desembarques mundiales de pesca provienen de aguas costeras, y para muchas, o hasta la mayoría de estas pesquerías que producen estos desembarques, los otros usuarios representan una consideración importante y frecuentemente constituyen una limitación. Los otros usuarios del área de pesca podrían incluir, por ejemplo, el turismo, la conservación, la extracción de petróleo y gas, la minería de altura y el transporte marítimo, mientras que el uso del área inter-mareal y costera puede incluir de nuevo el turismo, la acuicultura y maricultura, el desarrollo de la zona costera para vivienda, negocios o industria, y la agricultura. Todos éstos imponen limitaciones significativas sobre las actividades de pesca, y podrían sufrir impactos de las actividades pesqueras. Por lo tanto, la ordenación pesquera debe estar consciente de estas actividades y de los impactos potenciales en ambas direcciones. Al desarrollar las estrategias de ordenación y al formular las medidas de ordenación, se deben identificar y tratar los conflictos potenciales con otros usuarios, y se deben considerar los impactos potenciales de los otros usuarios sobre la eficacia de la estrategia y las medidas de ordenación. La estrategia debe adaptarse para tomar en cuenta y ser sólida ante estos impactos.

Una implicación inevitable del traslape de intereses es que el administrador pesquero, a través de la autoridad de ordenación, debe asegurar el establecimiento de estructuras y mecanismos apropiados para la comunicación y toma de decisiones efectivas con los representantes de los otros usuarios. Además de las referencias en los Párrafos 6.8 y 6.9, esto se trata especialmente in el Artículo 10 del Código de Conducta: Integración de la pesca en la ordenación de la zona costera, que incluye el requisito de que (Párrafo 10.4.1): «Los Estados deberían establecer mecanismos de cooperación y coordinación entre las autoridades nacionales involucradas en la planificación, el desarrollo, la conservación y la ordenación de las zonas costeras».

9 ¿ES ESTO LEGAL?

No debería ser necesario decir que es esencial que el administrador pesquero esté completamente familiarizado con las leyes y reglamentos que controlan las pesquerías bajo de su jurisdicción. Estas leyes y reglamentos constituyen el régimen legal en el cual se debería operar y manejar la pesquería e incluye la legislación nacional y los instrumentos legales internacionales pertinentes (Cuadro 2). El término legislación se usa aquí para incluir todo tipo de leyes nacionales, normas locales, reglamentos y costumbres.

9.1 Legislación nacional

El ámbito de la legislación nacional varía sustancialmente entre los países, dependiendo de, por ejemplo, si un país en particular se rige por el derecho consuetudinario, por el derecho civil u otro sistema legal. Sin embargo, típicamente la legislación primaria es amplia, prescribe los principios y la política pesquera, y por lo general es aprobada por la legislatura de ese país, que podría ser un Congreso Nacional o Parlamento. Podría también especificar lo s detalles de la ejecución de aspectos de política considerados especialmente importantes o sensibles, y debería incluir referencias al establecimiento de planes de ordenación pesquera y los procedimientos para el proceso de planificación. Esta legislación primaria usualmente es plasmada en una Ley de Pesca o legislación equivalente. En vista de que su paso por la legislatura es usualmente un proceso lento, dicha legislación primaria normalmente no debería requerir cambios frecuentes. Por lo tanto, medidas de control tales como el nivel de esfuerzo pesquero permitido en una pesquería o la captura anual permisible, por ejemplo, no deberían incluirse en la legislación primaria.

Típicamente, la legislación primaria ofrecería la base legal para el desarrollo de procedimientos y reglamentos detallados para su aplicación por parte de la autoridad designada. Los poderes delegados deberían definir y habilitar a los componentes institucionales designados responsables de la ordenación pesquera, incluyendo la especificación de quién es responsable de la administración y el control de la ordenación pesquera. Las leyes de segundo nivel, también llamadas legislación subsidiaria, producidas por la autoridad regulatoria delegada, por lo general son conocidas como reglamentos, órdenes, proclamas, etc. Incluirían la especificación de medidas de control que requieren revisión frecuente, por lo general anual, tales como licencias, restricciones a los artes, áreas y temporadas de veda y controles sobre insumos y productos (Capítulos 2 al 4).

9.2 Legislación e instrumentos internacionales

El administrador pesquero actualmente debe estar familiarizado no sólo con la legislación nacional que gobierna las pesquerías, sino con la asombrosa diversidad de legislación internacional e instrumentos voluntarios que tratan directamente de la pesca o la afectan. Ha habido una proliferación de dichos instrumentos en décadas recientes, y algunos de los tipos y ejemplos más importantes se incluyen en el Cuadro 2.

El más importante de los instrumentos internacionales es la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar del 10 de diciembre de 1982 (CONVEMAR), que entró en vigor en 1994 (Cuadro 2). Esta convención establece el contexto legal para todos los arreglos y acuerdos subsiguientes relacionados con el uso de océanos y mares. Como resultado directo de la CONVEMAR y con el propósito de fortalecer las disposiciones relacionadas con pesquerías de alta mar y especies transzonales, surgen el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces y el Acuerdo de Aplicación de la FAO.

CUADRO 2 Algunos acuerdos y legislación clave que componen la normativa legal de la ordenación pesquera.

También existe una variedad de otros acuerdos globales, tanto vinculantes como voluntarios. Hasta la fecha, la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES) ha tenido poco impacto sobre la ordenación pesquera marina, pero la preocupación acerca de algunas especies marinas sujetas al comercio internacional está creciendo. Dado el aumento en este interés, existe una gran probabilidad de que más especies de interés para la pesca sean incluidas en la lista de CITES en el futuro. Por ejemplo, las especies de esturión (Acipenseriformes spp.) se encuentran actualmente incluidas en el Apéndice II, bajo el cual el comercio internacional es cuidadosamente vigilado y controlado, y el tiburón peregrino fue incluido en el Apéndice III de CITES por el Reino Unido en 2001. Algunos otros instrumentos globales de relevancia más inmediata también se incluyen en el Cuadro 2, incluyendo el Convenio sobre la diversidad biológica.

La mayoría de los países involucrados en pesquerías son o serán miembros de uno o más órganos regionales involucrados en la utilización, ordenación y conservación de los recursos marinos vivos. Éstas incluyen organizaciones tales como las diferentes comisiones atuneras (ej. la Comisión Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico [CICAA] y la Comisión del Atún del océano Índico [IOTC]), la Convención para la Conservación de los Recursos Marinos Vivos del Antártico (CCRMVA), diversos órganos regionales de pesca de la FAO, como el Comité de Pesca para el Atlántico Centro-Oriental (CECAF) y la Comisión de Pesca para Asia-Pacífico (CPAP), y muchos otros. La ordenación pesquera debe estar al tanto de aquellos en los que esté involucrado su país, y de las obligaciones e implicaciones de ser miembro.

10 LECTURAS RECOMENDADAS

Berkes, F., Mahon, R., McConney, P., Pollnac, R. y Pomeroy, R. 2001. Managing Smallscale Fisheries. Alternative Directions and Methods. IDRC, Canada. 320 pp.

Caddy, J.F. y Griffiths, R.C. 1996. Recursos marinos vivos y su desarrollo sostenible: perspectivas institucionales y medioambientales. FAO Documento Técnico de Pesca. No. 353. Roma, FAO. 191pp.

Charles, A.T. 2001. Sustainable Fishery Systems. Blackwell Science, London. 384pp.

Cochrane, K.L. 2000. Reconciling sustainability, economic efficiency and equity in fisheries: the one that got away? Fish and Fisheries, 1: 3-21.

FAO. 1995. Código de Conducta para la Pesca Responsible. Roma, FAO. 46pp.

FAO Dirección de Recursos Pesqueros y Dirección de Políticas y Planificación Pesqueras. 1999. La ordenación pesquera. FAO Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable. No. 4. Roma, FAO. 1999. 81pp.

FAO, Departamento de Pesca. 2004. El estado mundial de la pesca y la acuicultura, 2000. Roma, FAO. 168 pp.

United Nations. 1998. International Fisheries Instruments with Index. Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea, Office of Legal Affairs. United Nations, New York. 110pp.