ANEXO 2 (C)

ZIMBABWE: ESTUDIO DE CASO

PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN Y NUTRICIÓN COMUNITARIA

RESUMEN

Cobertura

El Programa de Alimentación y Nutrición Comunitaria, la intervención principal sobre nutrición a nivel nacional comenzó en 1987 como seguimiento del Programa de Producción de Alimentos Complementarios^[37]. Estaba destinado a mejorar la producción de alimentos y a relacionarla con la alimentación infantil a nivel de la comunidad y de los hogares. La Unidad Nacional de Nutrición del Ministerio de Salud y Bienestar Infantil es responsable de la coordinación del programa con apoyo de los comités multisectoriales a todos los niveles administrativos (desde el nivel central a las aldeas).

Objetivo principal

Involucrar y ayudar a las comunidades en zonas de alto riesgo a identificar sus problemas de alimentación y nutrición y ejecutar las intervenciones apropiadas para enfrentarlos.

Impacto

Como el programa es de alcance nacional y existen muchos factores diversos, no fue posible medir el impacto manifestado como un resultado del programa per se. Aún más, no existen objetivos de resultados. Las fuentes de información más confiables son las Encuestas Demográficas y de Salud. Estas encuestas, llevadas a cabo en 1988 y en 1996, mostraron una mejora en la prevalencia de desnutrición, seguida de un declino desde 1999 correspondiendo a la caída abrupta de la economía del país.

El programa ha contribuido a crear conciencia de la naturaleza multisectorial de la nutrición, que llevó al establecimiento de comités multisectoriales y posteriormente a la creación del Consejo Nacional de Alimentación y Nutrición y su Secretariado. También, contribuyó a la reactivación del "zunde",^[38] mecanismo importante de movilización comunitaria para mejorar la seguridad nutricional.

El programa ha sido capaz de promover el desarrollo de huertos de hortalizas y relacionar la producción con el acceso y la alimentación infantil en muchas aldeas. No obstante, la información sobre el impacto de las intervenciones no puede ser aislada del impacto de otros factores que podrían afectar la situación de la alimentación y la nutrición.

Participación comunitaria

Según la información recogida, parece ser que algunas actividades habían sido sugeridas por profesionales, especialmente por los trabajadores extensionistas del Servicio de Extensión y Tecnología Agrícola, a las que siguió el diálogo con las comunidades. Hubo poca evidencia de acciones iniciadas por las comunidades, con la excepción de unos pocos grupos. En el caso del "zunde", según estudios recientes y entrevistas realizadas a dos jefes (uno de ellos fue el primero en proponer su restablecimiento), la participación comunitaria tradicionalmente podía darse por respeto del jefe más que como resultado de las verdaderas necesidades. Cuando un jefe ordena o goza del respeto de la gente, es fácil para él movilizar su comunidad, pero ello no significa necesariamente participación por necesidades reales, a menos que sea llevada a cabo una suficiente sensibilización.

Los mecanismos para estimular la participación comunitaria no han sido bien establecidos. El enfoque denominado «triple A» fue sugerido pero no aplicado efectivamente excepto en el caso de los grupos más pequeños formados para llevar a cabo miniproyectos. Por lo general, la participación comunitaria no es ni activa ni pasiva. Para lograr participación activa se requiere de más tiempo y esfuerzo.

Presupuesto

Desde que la asistencia de la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional (SIDA) terminó, el Gobierno ha continuado a cubrir el presupuesto para nutrición en el marco de sus propias limitaciones y restricciones. El presupuesto asignado de la tesorería del Gobierno para costos operativos de nutrición era de alrededor de 37 000 dólares EE.UU. para el nivel central y de 44 000 dólares EE.UU. para cada provincia (excluyendo los sueldos y la alimentación complementaria en emergencias). Además, hay fondos especiales de otras fuentes canalizados directamente a las provincias. Dada la situación económica del país, la asignación hecha para nutrición es digna de reconocimiento.

Fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas/limitaciones (FODA)

Fortalezas

• la existencia de unidades de nutrición a los niveles central, provincial y de distrito provistas de personal nutricionista calificado, algunos con un título de postgrado universitario;

• los esfuerzos hechos para mantener el programa considerando la capacidad del Gobierno;

• la función de abogacía desarrollada por el programa, la cual condujo al establecimiento de un Consejo Nacional de Alimentación y Nutrición y su Secretariado;

• el nivel de conciencia creado sobre la naturaleza multisectorial de la nutrición, que en los primeros años fue considerada como responsabilidad solamente del sector salud;

• el desarrollo de muchas huertas comunitarias que contribuyen a mejorar el acceso a los alimentos y a diversificar la alimentación;

• la buena relación de trabajo establecida entre los sectores de desarrollo comunitario, agricultura y salud en los temas de seguridad nutricional.

Debilidades

• el débil sistema de seguimiento que conduce a una pérdida de dinamismo en la introducción de nuevos sistemas y mecanismos para mejorar su desempeño;

• educación sobre nutrición inadecuada, debido a un mecanismo inapropiado de llegar a los hogares;

• cobertura limitada de la actividad de promoción del crecimiento (menos del 20 por ciento de los niños menores de 36 meses son asistidos);

• apoyo técnico inadecuado a nivel de distrito (ésto podría ser resuelto pronto con puestos de nutricionistas que están siendo reclutados).

Oportunidades

• el éxito logrado en la formación del consejo de alimentación y nutrición y el desarrollo de la política de alimentación y nutrición podría estimular mayor apoyo político y atraer a los donantes;

• las experiencias obtenidas hasta ahora;

• el proceso en curso de reclutamiento de nutricionistas y asistentes de nutrición a nivel de distrito para asesorar técnicamente y coordinar actividades;

• la ejecución esperada de la descentralización;

• el restablecimiento del método tradicional de movilización comunitaria el «zunde»;

• la redistribución de la tierra que permite a la gente recibir «tierra adecuada y probablemente más fértil» y en consecuencia, obtener mayor producción y acceso a los alimentos;

• la provisión de parcelas para granjas «zunde» en el programa de redistribución de nuevas tierras y de asentamientos;

• el Programa del Trabajador de Salud de Aldea recientemente introducido y revitalizado, que se espera pueda cubrir más ampliamente la actividad de promoción del crecimiento y la educación en materia de nutrición.

Amenazas/limitaciones

• la mayor amenaza es el ritmo actual de decrecimiento económico que podría no sólo obstaculizar el ulterior fortalecimiento del programa sino también debilitar los logros pasados.

• puede que no sea posible lograr que muchos nutricionistas deseen trabajar a nivel de distrito.

• el programa del trabajador de salud de aldea, puede no ser exitoso si no se ponen en marcha mecanismos viables de apoyo y de supervisión.

• la asistencia externa en el país para las intervenciones en nutrición puede ser que no sea recibida en el próximo futuro, a menos que la situación política actual sea resuelta.

Sostenibilidad

El Programa de Alimentación y Nutrición Comunitaria ha tenido una larga trayectoria. En la actualidad es uno de los principales programas nacionales para reforzar la seguridad alimentaria y mejorar la nutrición. La infraestructura para apoyar las intervenciones existe, aunque sea débil, y el Gobierno ha establecido una línea separada de presupuesto para nutrición en el marco de sus posibilidades. Por lo tanto aún si el programa no fuese tan efectivo como se desea, ha sobrevivido y es probable que sea sostenible. Un impacto positivo, sin embargo, puede ser arduo de lograr bajo la situación económica actual y la ausencia de fondos de los donantes.

Lecciones aprendidas

• la ventaja de institucionalizar las intervenciones de nutrición para asegurar la sostenibilidad aún a ritmo lento;

• un factor importante para conducir la agenda de nutrición es contar con nutricionistas profesionales en todos los niveles administrativos;

• la importancia de los sistemas tradicionales como punto de partida de la participación comunitaria;

• el «enfoque de grupo» es un buen sistema siempre que esté basado en la propia opción de sus miembros, en la comprensión y la armonía;

• los comités multisectoriales tienden a ser no efectivos cuando el sistema de seguimiento no da un flujo continuo de información a todos los agentes participantes.

INTRODUCCIÓN

El Programa de Alimentación y Nutrición Comunitaria (CFNP) es parte del programa de seguridad nutricional de alcance nacional. De aquí que no fue posible seleccionar los acuerdos institucionales, la asignación de recursos y la gestión para el CFNP solamente. En consecuencia, la evaluación analiza al CFNP en el contexto del programa de seguridad nutricional del país.

Las visitas de campo se realizaron a los distritos de sólo dos provincias en las cuales el programa tuvo el mejor desempeño, debido a las limitaciones logísticas y de tiempo: los distritos de Sanyati y Kadoma en Mashonalandia Oeste y el distrito de Makoni en la provincia de Manicalandia. Se visitaron algunas aldeas y se observaron las actividades, se tuvieron discusiones de grupos focales y se llevaron a cabo entrevistas con los funcionarios involucrados, gerentes de programas, líderes comunitarios, jefes tradicionales y trabajadores de campo.

A: CONTEXTO NACIONAL

La población de la República de Zimbabwe fue estimada en 12 327 886 en 1996 (CSO, 1998)^[39] basada en el censo nacional de 1992 y en una tasa anual de crecimiento de la población de 3,1 por ciento. El país tiene tres zonas agro-ecológicas favorables para diversificar la agricultura (explotación agrícola y cría de ganado) en grado variable, pasando de zonas de elevada producción con lluvias anuales de 750 a 1 000 mm a otras menos productivas con menos de 600 mm de lluvia.

Administrativamente, el país está dividido en ocho provincias, 57 distritos y muchos barrios. Cada distrito tiene un promedio de alrededor de 28-30 barrios y cada barrio está compuesto de aproximadamente siete u ocho aldeas. Una aldea tiene una población de aproximadamente 200-250 hogares, está subdividida en pequeñas unidades denominadas «kraal» de aproximadamente 50-80 casas bajo un jefe kraal. El kraal pudo ser una estructura conveniente para las intervenciones basadas en la comunidad, dado que es de dimensión manejable para una interacción y comunicación efectiva entre los miembros de la comunidad y los trabajadores de campo.

La agricultura es la principal fuente de sustento para el 90 por ciento de la población rural, contribuye con el 70 por ciento del empleo formal e informal y el 40 por ciento de las exportaciones. En la distribución de la tierra hay mucha disparidad. Se estima que el 47 por ciento es propiedad de pocos agricultores blancos en explotaciones de gran escala mientras el 49 por ciento se dedica a explotaciones de pequeña escala (hasta 150 hectáreas por persona). La pequeña porción restante, menos fértil y propensa a sequías, es dejada para la mayoría de la población (Agri-Optima, 2000). Debido a esta disparidad, la reforma agraria ha sido un tema importante en el país desde la independencia alcanzando su pico violento en los últimos dos años. Recientemente, el Gobierno pasó la controversial «ley sobre la redistribución de la tierra y reasentamientos» y muchas actividades de reasentamiento están en marcha.

La economía de Zimbabwe ha declinado en la última década, con una caída abrupta en los últimos tres años. El crecimiento económico descendió de 8,2 por ciento en 1996 a 3,7 por ciento en 1997, a 1,5 por ciento en 1998 y a menos de l,2 por ciento en 1999 (CSO, 2000). Los gastos en salud bajaron del 3,1 por ciento del PIB en 1990 a 2,1 por ciento en 1996, en el contexto de la prevalencia creciente de VIH/síndrome de inmunodeficiencia adquirida y una reducción de fondos de los donantes.

El 42 por ciento de los ciudadanos fueron clasificados como muy pobres (con nivel de ingreso menor del que la gente necesita para cubrir sus necesidades alimentarias básicas) con los niveles más elevados de pobreza (71 por ciento) en los residentes del área comunal, según la Encuesta de Evaluación de la Pobreza (CSO, 1995). En una muestra de la encuesta llevada a cabo en el año 2000 (Agri-Optima, 2000) el 89 por ciento de los hogares entrevistados declararon escasez de alimentos durante casi todo el año. La tasa de inflación ha sido alarmante (Agri-Optima, 2000). La moneda local, el dólar zimbabwense (ZWD), ha sido devaluada de 2,27 en 1989 a 38 en 1999 y en el mes de noviembre de 2001 cayó a 56 contra el dólar EE.UU. Como resultado, el precio de los alimentos y de otros bienes básicos han estado en constante aumento. El Gobierno ha tratado de regular los precios introduciendo leyes, sin lograr ningún efecto significativo hasta el momento.

Estos factores directamente afectan la seguridad alimentaria y la nutrición del hogar, con el mayor impacto en el segmento pobre de la población. La sostenibilidad del CFNP y las expectativas de reducción en la prevalencia de desnutrición deberían ser vistas en este contexto.

Situación nutricional

Zimbabwe fue uno de los países con una de las tasas de prevalencia de retraso del crecimiento relativamente más baja en el África Subsahariana, con aumentos ocasionales en la prevalencia de emaciación como resultado de las sequías. Si se observan las tendencias de prevalencia en el país usando la información de la Encuesta Demográfica y de Salud (DHS, 1999), hubo una mejora a inicios de la década de los ochenta, seguida por un empeoramiento de la situación desde 1998. Ha habido también un aumento en la incidencia de bajo peso al nacer, uno de los indicadores importantes de la desnutrición materna.

Cuadro 1 Prevalencia de retraso del crecimiento e insuficiencia ponderal, 1982-1999

* Encuesta especial en 10 distritos representativos

Cuadro 2 Incidencia de bajo peso al nacer (<2,5 kg)

Es importante resaltar que la tendencia declinante en el estado nutricional es la consecuencia lógica de la caída brusca de la economía. Esto indica que a menos que la economía se estabilice será difícil lograr una reducción significativa de la desnutrición cualesquiera que sean las intervenciones en marcha.

B: DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA

Desarrollo del programa

Poco después de la independencia, el Programa de Alimentación Complementaria de alcance nacional fue iniciado por varias organizaciones no gubernamentales (ONG), el que se intensificó con la participación de otras agencias donantes después de la sequía que golpeó duramente los estados de África Austral en 1991/1992. El Ministerio de Salud y Bienestar Infantil (MoH-CW) tomó gradualmente la responsabilidad de la gestión con el apoyo financiero principalmente de la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional - SIDA (Tagwireyi y Greiner, 1994).

En 1984 el programa fue evaluado y las recomendaciones fueron las siguientes:

• necesidad de focalización para mejorar el costo-eficacia;

• necesidad de evitar el síndrome de la dependencia;

• necesidad de introducir alimentos locales;

• necesidad de mayor participación comunitaria y un enfoque multisectorial;

• intensificación de la educación en materia de nutrición mediante métodos más eficaces.

Como consecuencia, algunas medidas de la nueva orientación se ejecutaron y el nombre fue cambiado a Programa de Producción de Alimentos Complementarios para describir estos cambios.

En 1987 siguiendo otra evaluación, el nombre fue nuevamente cambiado al actual Programa de Alimentación y Nutrición Comunitaria (CFNP). El apoyo de SIDA al programa terminó en 1998 con algunos remanentes para llevar a cabo algunas de las actividades. El Gobierno proveyó fondos, con unas pocas ONG, tal como CARE, que operan en áreas específicas. La intención fue continuar la alimentación complementaria de la comunidad usando alimentos producidos localmente por los grupos, pero no sobrevivió mucho excepto en algunas comunidades. De este modo, los huertos de hortalizas gradualmente llegaron a ser fuente de alimentos y de generación de ingresos para familias individuales más que para los programas de alimentación comunitaria. Dicho cambio puede ser deseable siempre que contribuya a la mejora de la alimentación infantil y a la seguridad alimentaria del hogar, pero no está claro que ésto haya sido logrado.

Unos pocos mini proyectos dentro del marco del programa han demostrado que los aspectos de la producción y del acceso han sido realizados en donde el enfoque de explotación agrícola grupal ha sido exitoso (ver en Apéndice 1 un ejemplo de tales logros), pero falta información cuantitativa para mostrar los efectos de cambios en el acceso en la mejora del consumo de alimentos y el estado nutricional de los niños de tales familias, comparados con los niños de familias que no participan en esas empresas conjuntas. Los nutricionistas a nivel provincial entrevistados están plenamente conscientes de la brecha y han finalizado acuerdos para hacer una serie de estudios próximamente.

Objetivo principal

Involucrar y ayudar a las comunidades en zonas de alto riesgo a identificar sus problemas de alimentación y nutrición y ejecutar las intervenciones apropiadas para enfrentarlos.

Objetivos específicos^[40]

• promover la producción de cultivos de alimentos con énfasis en vegetales y leguminosas;

• promover los métodos mejorados de procesamiento de alimentos, conservación, preparación y consumo;

• fortalecer los mecanismos intersectoriales para reforzar las intervenciones sobre seguridad alimentaria y nutrición;

• desarrollar los indicadores apropiados para el seguimiento y la evaluación de las intervenciones;

• organizar un programa de alimentación para niños menores de cinco años en áreas vulnerables.

Nota: no hay un objetivo sobre la reducción esperada en la prevalencia de desnutrición.

Estrategias

El programa tiene dos grandes estrategias:

• enfoque participativo: esencialmente para involucrar y ayudar a las comunidades a identificar sus problemas de alimentación y nutrición y ejecutar las intervenciones apropiadas;

• enfoque multisectorial: forjar vínculos efectivos entre producción de alimentos, acceso y estado nutricional y, con este fin, trabajar conjuntamente con otros sectores relevantes (colaboración intersectorial).

El punto de partida usado para la ejecución fue sensibilizar a las comunidades a formar grupos o a fortalecer los existentes^[41], y suministrarles los insumos y el apoyo técnico dependiendo de la naturaleza del proyecto. Mientras se mantiene el enfoque grupal, los miembros pueden optar ya sea por proyectos individuales o grupales. En la mayoría de los casos se prefiere el proyecto individual con servicios compartidos (ver en Apéndice 1, un ejemplo del enfoque de grupo).

Actividades

El programa integra diversas actividades:

• sensibilización de los miembros de la comunidad a formar grupos y desarrollar huertos;

• provisión de insumos agrícolas: semillas, fertilizantes, insecticidas así como material para construir cercas para estimular la producción agrícola especialmente de vegetales y leguminosas;

• capacitación y asesoramiento técnico relativo a producción, acceso y consumo;

• promoción de almacenamiento de alimentos, procesamiento, conservación y otras tecnologías relacionadas;

• promoción del crecimiento basado en la comunidad y educación en materia de nutrición.

C: EJECUCIÓN DEL PROGRAMA

La Unidad Nacional de Nutrición (NNU) del MoH-CW es la responsable de la organización y coordinación global del programa. A nivel nacional se formó un Grupo Especial Multisectorial de Alimentación y Nutrición, presidido por el Servicio de Extensión y Tecnología Agrícola (AGRITEX) Departamento del Ministerio de Agricultura con la NNU como Secretariado.

Es digno de mencionar que el Grupo Especial fue iniciado por un grupo de profesionales de distintos ministerios mediante los esfuerzos infatigables de la NNU. El grupo no fue reconocido legalmente. A pesar de ello, el grupo ha sido elogiado por crear conciencia sobre la naturaleza multisectorial de la nutrición entre los tomadores de decisiones. Ésto condujo al establecimiento del Consejo Nacional de Alimentación y Nutrición con su Secretariado Interino en el Ministerio de Finanzas y Planificación Económica. La discusión continúa actualmente para ubicarlo a un nivel más alto en la jerarquía. El progreso es lento pero parece ser sólido.

Los Equipos de Gestión de la Alimentación y la Nutrición (FNMT) a los niveles subnacionales (desde el nivel provincial hasta el de aldea) se formaron y fueron reconocidos como sub-comités dependientes de los comités de desarrollo. Los miembros de los FNMT incluyen jefes de las oficinas sectoriales respectivas, las ONG y jefes tradicionales como miembros ex-oficio. Las funciones de los comités son esencialmente de coordinar los planes y programas, movilizar a las comunidades y los recursos, y dar seguimiento a la ejecución.

En los primeros años, los comités fueron muy activos y eficaces, pero luego gradualmente declinaron. Las razones dadas por los entrevistados fueron las siguientes:

• rotación del personal y falta de continuidad en la capacitación;

• falta de apoyo financiero para la movilidad de los miembros de los comités para visitar los proyectos y sensibilizar las comunidades (previamente habían sido apoyados por fondos SIDA);

• falta de un sistema de seguimiento eficaz para proveer información para las discusiones de los comités, enmiendas y recomendaciones;

• desgano de los sectores que no se perciben a sí mismos como que deben dar una contribución directa para mejorar la nutrición.

Cabe notar que aunque los comités sean menos activos, se ha establecido una colaboración muy buena entre los sectores comprometidos más directamente: salud, agricultura, educación y desarrollo comunitario a todos los niveles, especialmente a nivel de campo. El hecho que todas las oficinas gubernamentales a nivel provincial y de distrito estén ubicadas en el mismo edificio, ha contribuido también a la comunicación informal entre los jefes y técnicos de los respectivos sectores. El CFNP se ha beneficiado de tales formas de comunicación.

El enfoque para la ejecución ha sido a través de grupos de agricultores. Algunos grupos fueron iniciados y formados por AGRITEX mientras que otros surgieron independientemente. La mitad de los grupos fracasó. Un estudio encontró que el 58 por ciento del fracaso de supervivencia de los grupos fue atribuido a la falta de liderazgo y de coherencia del grupo, expresado ya sea por los miembros de grupos no exitosos como por los trabajadores extensionistas (Musizvingoza, 2000). Los grupos que se habían desempeñado bien tendían a tener parcelas individuales dentro de un área cercada pero con servicios comunales (Apéndice 1). El programa tuvo fondos para apoyar grupos con implementos agrícolas, pero cuando el apoyo del SIDA terminó, el énfasis ha sido mayormente en la consolidación de los grupos ya formados, mientras se buscaban otras fuentes de fondos. Los grupos que sobrevivieron continúan recibiendo asesoramiento técnico de AGRITEX. El apoyo técnico del MoH-CW es inadecuado debido a la falta de nutricionistas de distrito, que es el nivel crucial para la entrega eficaz de los programas comunitarios.

Voluntarios comunitarios

Hay dos tipos de cuadros comunitarios: los trabajadores voluntarios comunitarios (CVW) y los trabajadores de salud de aldea (VHW). Hasta el año 2000, los CVW llevaban a cabo una gama de servicios comunitarios que incluían la promoción y el seguimiento del crecimiento a nivel comunitario. Sin embargo, se observó que a causa de la excesiva carga de trabajo, los CVW no podían atender adecuadamente la promoción y el seguimiento del crecimiento. Por ésto, el MoH-CW reintrodujo el programa del trabajador de salud comunitario (CHW) en el 2000, el cual había sido interrumpido poco después de la independencia y reemplazado por el programa CVW.

La iniciativa que se tomó para revitalizar el programa VHW y el apoyo financiero dado por el Gobierno son dignos de elogio pero el método de ejecución deja mucho que desear. En lugar de convencer a las comunidades de apoyar a los voluntarios en efectivo o en especie, el Ministerio de Salud ha creado un precedente comprometiéndose a pagar a los VHW 500 dólares zimbabwenses (alrededor de 10 dólares EE.UU.) mensualmente. El plan era que los hospitales de distrito les pagarían de los ingresos generados de los servicios clínicos y de laboratorio. La información recogida de los hospitales sugiere que los fondos generados son inadecuados y que los pagos a los VHW compiten con la adquisición de medicamentos. Por otra parte, desde el punto de vista de los VHW, los 10 dólares EE.UU. son inadecuados porque son considerados como «salario». Algunos ya han empezado a quejarse diciendo que es un salario demasiado bajo. La cuestión del pago ha afectado además el método de selección. Dado que el incentivo fue considerado como «salario» y con la esperanza de que aumentase, se reclutaron jóvenes desempleados, los que probablemente no permanecerán en servicio por mucho tiempo. Por ejemplo, en una aldea se observó que el hijo de un consejero (un muchacho muy joven) fue entrenado como CHW y aún antes de que le entregasen los materiales necesarios ya se quejaba de que el salario no era suficiente. Este puede ser un caso extremo, pero él sostuvo que era el sentimiento de muchos (aunque no de todos) de los que habían sido capacitados junto con él. Los coordinadores responsables del programa CHW están muy conscientes de la situación y están tratando de corregirla.

El plan preveía un CHW por 100 familias. Las entrevistas con los miembros comunitarios y los voluntarios sugieren que el número de familias por CHW, para permitir un contacto eficaz entre ella/él y los miembros, es de 50 como máximo, o un CHW por kraal. El coordinador del programa CHW está de acuerdo con esa lógica pero dice que la infraestructura de cuidados de la salud no tiene la capacidad adecuada para entrenar y apoyar grandes grupos. Sin embargo, pudiera ser posible reducir la extensión del programa mediante una focalización cuidadosa de las áreas con una elevada prevalencia de malnutrición.

Seguimiento y evaluación

El seguimiento y la evaluación son débiles. Los sectores ministeriales someten rutinariamente un plan anual y un informe anual. Las unidades de salud provinciales tienen planes y los informes anuales son preparados en forma de matrices. No obstante, está faltando un análisis amplio que facilite el seguimiento de los procesos y retroalimente a las unidades ejecutoras y a las comunidades.

La última evaluación formal del programa fue llevada a cabo en 1989, con pocas evaluaciones informales en los años sucesivos. Las recomendaciones fueron usadas para hacer algunos ajustes al programa. Una década después de la última evaluación formal, una amplia revisión fue hecha independientemente por SIDA en 1999, como un inventario del legado de sus años de apoyo a la seguridad alimentaria y nutricional en el país (SIDA, 1999). Unos pocos estudios fragmentados pero útiles relacionados con algunos aspectos del programa han sido llevados a cabo por algunas ONG tales como la Ayuda Holandesa Entre Iglesias, la Universidad de Zimbabwe e investigadores individuales.

D: FACTORES MACROCONTEXTUALES

Descentralización

Desde la introducción del Programa Económico de Ajuste Estructural (ESAP) de 1991, han sido grandes las expectativas de la descentralización, pero a la fecha no hay acciones concretas. La asignación de recursos y de personal está aún bajo el control del nivel central con algún grado de libertad otorgado a las oficinas provinciales para desembolsar fondos a los distritos, basados en sus propios planes anuales.

En el proceso de ejecución del ESAP, muchos departamentos en el servicio civil fueron afectados, entre ellos la NNU. El personal de la unidad disminuyó de seis a uno desde septiembre de 2000. La idea es compartir las funciones con el Secretariado del Consejo de Alimentación y Nutrición y las provincias. De este modo, dos nutricionistas con experiencia apoyan al Secretariado, uno a la oficina de la FAO y todas las provincias menos una tienen dos nutricionistas calificados. A los distritos se les ha asignado presupuesto para un nutricionista y un asistente y el reclutamiento ya comenzó.

La Política de Alimentación y Nutrición está aún en elaboración pero existe una Estrategia de Desarrollo Rural y una Estrategia de Reducción de la Pobreza. Los objetivos de las dos estrategias y de los enfoques coinciden con los del CFNP. En un país confrontado a una crisis económica grave y a la política de reforma agraria, sería difícil esperar que el tema de la nutrición fuese prioritario. No obstante, ha tenido un reconocimiento digno de elogio como se describe a continuación.

Compromiso del Gobierno en materia de nutrición

Hay algunas medidas que indican el compromiso asumido por el Gobierno. Un estudio realizado en la región de África del Este y Austral en 1999 (UNICEF/ESARO, 1999) indicaba que Zimbabwe es uno de los pocos países en África Subsahariana que tiene una línea de presupuesto para la nutrición y una estructura relativamente mejor para la nutrición a nivel subnacional. Aunque el país ha gozado de considerable apoyo externo para la nutrición por parte de los donantes en el pasado, el Gobierno también ha contribuido su parte. Actualmente, que no hay casi fondos externos para la nutrición, el Gobierno ha aumentado el presupuesto para nutrición en el marco de sus limitaciones de recursos.

• El Gobierno estableció una línea de presupuesto para nutrición con asignación anual desde el nivel central al de distrito.

• Todas las provincias excepto una, tienen dos nutricionistas calificados (algunos con grado Máster).

• El reclutamiento de un nutricionista y de un asistente para cada nivel de distrito se está realizando. La intención es de cubrir los puestos del 50 por ciento de los distritos, dando prioridad a aquéllos más vulnerables a la inseguridad alimentaria y con altas tasas de desnutrición, en el 2002.

• Se ha establecido un Consejo de Alimentación y Nutrición y han sido asignados a su Secretariado nutricionistas con experiencia.

• Las Unidades Provinciales de Nutrición reciben su presupuesto y algunas asignaciones financieras complementarias como todas las otras unidades del MoH-CW. Por ejemplo, la provincia de Mashonalandia Oeste tiene un presupuesto de alrededor de 1,3 millones de ZWD para costos operativos (excluyendo sueldos). Además, recibe una asignación complementaria de fondos especiales destinados al departamento provincial de salud.

• Una asignación de más de 50 millones de ZWD se realizó a través de la Comisión de Granos para semillas y fertilizantes para las granjas zunde (al 15 por ciento de tasa de interés)^[42].

• El programa del trabajador de salud de la aldea ha sido restablecido sobretodo para fortalecer las intervenciones de nutrición basadas en la comunidad y han sido asignados 40 millones de ZWD para capacitación, apoyo y supervisión. La iniciativa ha tomado vuelo y los nuevos VHW entrenados ya han estado trabajando por algunos meses.

Mecanismos de coordinación intersectorial

El Gobierno tiene en su estructura un mecanismo de coordinación establecido para el desarrollo socioeconómico a todos los niveles. A nivel central, hay grupos especiales para la formulación de diferentes políticas socioeconómicas y para la armonización de los objetivos y de los planes nacionales, incluyendo uno para Alimentación y Nutrición. A nivel provincial y distrital existen comités de desarrollo y varios subcomités técnicos de los sectores involucrados y de otros socios responsables ante los consejos provinciales y distritales dependiendo de su nivel administrativo respectivo. El FNMT es uno de éstos. Aunque no todos los comités son activos, su existencia es importante para que puedan ser activados fácilmente según sea necesario.

E: PARTICIPACIÓN COMUNITARIA

La participación comunitaria en el contexto de Zimbabwe debería ser vista desde su perspectiva cultural e histórica. Bajo el régimen colonial la gente no participaba en su desarrollo. Según las observaciones de uno de los nutricionistas con más experiencia, después de la independencia había euforia y entusiasmo de construir la nación, lo cual estimulaba un enfoque participativo en los programas de desarrollo, incluyendo el área de la seguridad alimentaria y la nutrición.

Está también el contexto cultural: involucramiento mediante el respeto. Si un jefe tradicional goza del respeto de su gente es posible que los miembros de la comunidad participen en lo que el jefe proponga dado que confían en que lo hace por el bienestar de ellos. Sin embargo, ésto también está cambiando. Primero, debido a que hoy en día los jefes no gozan de respeto como en el pasado y, segundo, la gente está ahora menos dispuesta a aceptar decisiones sin cuestionamientos.

Aunque no hay información concreta para demostrar la participación iniciada por la comunidad, y aunque la mayoría de las iniciativas parecen haberse originado en otra parte, las comunidades sólo responden si las iniciativas enfrentan sus necesidades y prioridades. En general, la participación comunitaria no es pasiva ni activa. Cabe notar aquí, que CARE Zimbabwe que opera en el sur, está trabajando en un proyecto interesante, Desarrollo de Capacidad Comunitaria, y experimentando un nuevo enfoque de incentivos para los CHW. El CFNP podría beneficiarse de esta experiencia.

Zunde como una estrategia para la participación comunitaria en el Programa de Alimentación y Nutrición

En el proceso de búsqueda de mecanismos eficaces de movilización comunitaria para producir alimentos para la alimentación complementaria, el restablecimiento del zunde fue promovido por los jefes locales.

«Zunde es una palabra Shona (una de las tribus) que comúnmente significa un mecanismo informal, creativo, social, económico e inclusive político. El concepto original zunde tiende a asegurar la seguridad alimentaria de una aldea en tiempos normales así como en tiempos difíciles, ya sean por causas naturales o provocadas por el hombre. Un jefe designa una parcela de tierra a ser trabajada por sus subordinados. La cosecha es almacenada en el granero del jefe (Zunde raMambo) en su recinto. Zunde raMambo es percibida no sólo como una actividad de producción de cultivo cuyo principal objetivo era enfrentar la seguridad alimentaria o la inseguridad, sino también fue considerada como un punto de reunión social y político usado por el jefe para ejercitar el control sobre su gente y garantizar su seguridad. La participación en el zunde es una expresión de propiedad y conlleva obligaciones morales y sociales. El alimento es percibido no sólo como un medio de cubrir las necesidades nutricionales, sino también como un instrumento social que reúne a la gente para compartir sus éxitos y/o fracasos». (Universidad de Zimbabwe y MoH-CW, 2000 - informe preliminar del estudio de caso).

Una serie de talleres y de reuniones de consulta nacional fueron realizados para popularizar el zunde (MoH-CW). Hubo un entusiasmo excesivo por parte de los profesionales en los sectores y estímulo de las autoridades a usar este enfoque. Como resultado, se presionó a los jefes a propagar el concepto y comenzar la ejecución. Los jefes a su vez, presionaron a los aldeanos, lo cual hizo que en algunas aldeas comenzaran a producir alimentos para complementar la alimentación en las parcelas comunales. La ejecución del zunde difiere de un lugar a otro dependiendo del respeto dado al jefe y el nivel de sensibilización de la comunidad. Cuando inició la producción fue estacional, principalmente maíz y en pequeña cantidad, no adecuada para cubrir las necesidades.

Zunde está gradualmente gozando de prestigio como punto de partida para la participación comunitaria y quizás como estrategia de desarrollo rural. El concepto atrajo la atención de la investigación e instituciones académicas como la Universidad de Zimbabwe tienen un vivo interés en dar seguimiento y contribuir a su desarrollo. Zunde es ahora reconocido por las más altas autoridades en los ministerios de los sectores involucrados especialmente salud, agricultura, desarrollo comunitario, al punto que el Gobierno ha asignado más de 50 millones de ZWD para el desarrollo de granjas zunde en forma de préstamos para semillas, fertilizantes y otros implementos agrícolas para el período de siembra 2002. Durante las visitas de campo, se observó que algunas aldeas ya habían envíado sus requerimientos a través de AGRITEX. Otra indicación del reconocimiento del zunde es el hecho que con el nuevo programa de distribución de tierras y de reasentamiento, las parcelas están siendo asignadas para «granjas zunde» para los colonos.

Aunque es apreciado el restablecimiento del zunde, muchos creen que debe ser adaptado a las situaciones existentes en el siglo XXI y no debe ser considerado en su forma tradicional. Más aún, es importante sensibilizar a la gente a entenderlo completamente, más que a adoptarlo simplemente por respeto a sus jefes. Estudios llevados a cabo por la Universidad de Zimbabwe/Ministerio de Salud (2000) y por otros (Jotham, Dhemba 2000) indican que en algunas áreas, las comunidades tienen poca comprensión de los objetivos del zunde. Algunos miembros de la comunidad sienten quizás que deben producir alimentos para los jefes, particularmente en donde las parcelas para tales producciones fueron dadas por los jefes.

Cualquiera que sea la forma que tome ahora, es un mecanismo potencial de participación comunitaria, no sólo para producción de alimentos sino también para otras intervenciones de desarrollo, y consecuentemente debería ser desarrollado cuidadosamente sin malentendidos y distorsiones. Este mecanismo podría convertirse en una de las grandes oportunidades para desarrollar los programas de seguridad nutricional en el país.

Referencias

Agri-Optima. 2000. Review of Rural Food Security Programmes: Main Report. Vol. 1 of II. Ministry of Public Service, Labour and Social Welfare.

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Apéndice 1

Ejemplo de un enfoque de grupo
Esquema de irrigación en la comunidad Musaruruua

Muchos grupos han sido formados, algunos han dejado de operar mientras otros aún están activos. El caso siguiente muestra cómo algunos miembros de la comunidad se han organizado ellos mismos para mejorar la seguridad alimentaria de los hogares, de los miembros del grupo y de otros en la comunidad.

Provincia: Mashonalandia
Distrito: Zvimba
Miniproyecto: producción de alimentos para mejorar la seguridad alimentaria del hogar.
Principal intervención: esquema de irrigación de grupo relacionando la producción, el acceso y el consumo.

Antes de 1997, la población asentada en la aldea Musaruruua (Distrito de Sanyati, en la provincia Mashonalandia Oeste) fue involucrada a trabajar en huertos de hortalizas individuales, trayendo agua de un río cercano. La comunidad era entre las más pobres en el área y la mayoría de los hombres debían buscar empleo en las minas, alejándose de sus familias lo que hacía la vida difícil. Por lo tanto, 33 mujeres y 17 hombres se organizaron y mediante los esfuerzos de AGRITEX y del CFNP lograron asistencia material (tuberías, un generador del paquete de ayuda japonesa) para comenzar la micro-irrigación.

El Gobierno otorgó la tierra adicional, un cuarto de acre por miembro. En 1997 limpiaron el terreno e hicieron los pozos. Se instaló un generador, las tuberías y se completó el recinto. La plantación comenzó en 1998, en el primer año sabían que era difícil, no tenían experiencia ni dinero, pero gradualmente las cosas mejoraron. Hoy en día producen cereales, maíz y también patatas dos veces por año, leguminosas (guisantes, frijoles, caupíes) y hortalizas de todo tipo incluyendo tomates y zanahorias todo el año. También han sembrado árboles frutales.

Cada miembro mantiene su parcela privada dentro del área recintada y comparte un servicio comunal. El grupo tiene un comité de ocho miembros (3 hombres, 4 mujeres y el jefe de la aldea como un miembro ex-oficio), con presidente, vicepresidente, un secretario y un asistente de secretaría. Cada miembro del grupo trabaja en su propio campo y gestiona sus productos e ingresos pero también se beneficia de, y contribuye a, los servicios comunales tales como el combustible para el generador, fertilizantes e insecticidas. Mantienen una cuenta bancaria conjunta para el pago de los servicios comunales. El control financiero y los sistemas de transacción bancaria no dejan lugar a un mal uso de los fondos.

La capacitación fue dada en todos los aspectos de prácticas agrícolas y de nutrición por AGRITEX y el personal de salud. Los miembros fueron entrenados en liderazgo, gestión financiera y registro y cuentan con el apoyo razonable del agente de extensión, así como de un practicante general en un puesto de salud no demasiado alejado.

El otro punto importante de señalar acerca de este grupo es que emplean hasta 500 trabajadores estacionales de las aldeas cercanas. Además, los habitantes de las aldeas de los alrededores les compran sus alimentos al grupo, más cercano a sus casas, a mejor precio, de mayor variedad y fácilmente disponible siempre. Ésto contribuye a mejorar la seguridad alimentaria de las familias en el área, no solamente la de los miembros del grupo.

Su principal problema es la falta de mercado adecuado: la producción es demasiada para ser absorbida por las zonas cercanas. De aquí que busquen un préstamo para comprar un camión para transportar la producción a los mercados más alejados.

La construcción de un centro de cuidados diurnos dentro de las parcelas está casi finalizada. Las razones para establecer el centro fueron dadas por las madres y son las siguientes:

• mantener a los niños saludables, porque sino se enfermaban con diarrea y tos como resultado de estar con las madres en el campo fangoso;

• liberar a las madres para realizar sus actividades agrícolas y otras;

• dar a los niños la posibilidad de aprender;

• en el centro los niños comerán mejor, ya que a menudo las madres se olvidan de alimentarlos cuando ellas están muy ocupadas en el campo;

• el centro de cuidados diurnos podría servir a otras familias de la zona y podría generar ingresos en el futuro.

Falta información sobre el estado nutricional de los niños de las familias del grupo (pre y post ejecución) pero la situación parece haber mejorado mirando los gráficos de crecimiento de unos pocos niños. Como resultado del éxito de este grupo, en un período de tiempo relativamente corto, muchos pedidos de apoyo llegan continuamente de otros grupos, pero los recursos son escasos.

El grupo Musaruruua es un ejemplo, pero otros grupos similares fueron también observados, incluyendo algunos en la provincia de Manicalandia. El ejemplo de este grupo claramente demuestra lo que los aldeanos pueden hacer, si se les da la oportunidad de organizarse y si los recursos materiales y técnicos son puestos a su disposición.

Apéndice 2

Informantes