1. INTRODUCTION

1.1 Mandat de la mission d'évaluation

15. L'évaluation a eu lieu environ six ans après le lancement du Programme spécial pour la sécurité alimentaire (PSSA) au niveau des pays. Elle a été entreprise en réponse à une demande émanant des organes directeurs, mais aussi pour satisfaire aux besoins internes de gestion; sa conception reflète deux objectifs, à savoir:

1. fournir un rapport crédible sur les activités du PSSA, comprenant une analyse et une évaluation approfondies de sa pertinence à ce jour, de son efficacité dans l'obtention des résultats ainsi que de sa rentabilité générale; et
2. renforcer et améliorer la base d'informations concernant le PSSA pour l'avenir, en tirant les leçons de l'expérience, notamment en faisant apparaître les problèmes émergents, les points forts et les points faibles.

16. Le mandat de la mission d'évaluation (voir Annexe 1) prévoit une évaluation globale, y compris de la Coopération Sud-Sud, outre les éléments suivants:

• examen de l'efficacité et de la qualité du processus de mise en œuvre du programme;
• analyse et évaluation des réalisations et des résultats d'ensemble;
• évaluation de la viabilité, de la durabilité et de la répétibilité des résultats dans les pays participants;
• recommandations en vue de l'amélioration du programme.

1.2 Mécanismes et modalités d'évaluation

17. Une équipe d'une bonne représentativité et composée de neuf consultants extérieurs chevronnés a été chargée d'entreprendre l'évaluation, avec l'appui opérationnel du Service de l'évaluation de la FAO. L'équipe était ainsi composée: D. S. C. Spencer (Chef d'équipe, Sierra Leone), P. Spitz (Chef d'équipe, mission concernant l'Asie et l'Afrique de l'Ouest, France), F. Anderson (Australie), M. Contijoch (Mexique), A. Maziliauskas (Lituanie), D. Norman (États-Unis), M. Sala (Mme) (Finlande), V. S. Vyas (Inde), et M. Zaroug (Soudan). L'équipe réunissait un vaste éventail de compétences spécialisées, comprenant notamment l'économie agricole, l'agronomie, les sciences animales, les systèmes agricoles, l'analyse de la parité hommes-femmes, l'irrigation et la gestion de l'eau, les approches participatives, l'évaluation et le développement rural. On trouvera, à l'Annexe 2, des biographies succinctes des membres de l'équipe.

18. L'Équipe chargée de l'évaluation s'est rendue dans les bureaux régionaux de la FAO et dans 12 pays participant au PSSA et appartenant à chacune des régions en développement, à savoir le Bangladesh, la Bolivie, le Cambodge, la Chine, l'Équateur, l'Érythrée, Haïti, la Mauritanie, le Niger, le Sénégal, la Tanzanie et la Zambie. En règle générale, les pays cités faisaient l'objet d'une visite d'une semaine par un groupe composé de quatre consultants, qui tenaient des entretiens avec des représentants du gouvernement, des donateurs et du personnel de la FAO, et qui visitaient en outre un échantillonnage de sites de projets, utilisant une liste récapitulative de points clés, basés sur le mandat de la mission, afin de faciliter leurs investigations auprès des agriculteurs et du personnel chargé du développement et du PSSA. Six des membres¹ de l'équipe se sont réunis au siège de la FAO, pendant deux périodes distinctes, afin de rédiger le rapport et de tenir des consultations avec les membres du personnel de la FAO.

19. La sélection des pays à visiter a été effectuée par l'Équipe chargée de l'évaluation à partir d'une présélection, menée par la FAO, de 18 pays représentatifs de chacune des régions en développement. Dans ces pays, l'application du PSSA sur le terrain avait commencé depuis au moins trois ans. Elle comprenait un minimum de trois des quatre composantes du PSSA. Les critères de sélection retenus garantissaient que l'équipe effectuerait une évaluation portant sur une expérience substantielle d'application du PSSA. Un laps de temps suffisant s'était écoulé pour que certains résultats aient pu être obtenus, permettant ainsi à l'équipe de se faire une idée des perspectives d'impact. Toutefois, du fait de cette approche, l'équipe s'est rendue sur des sites de programme risquant de n'avoir pas bénéficié des modifications apportées aux projets de date plus récente, dont la conception pouvait avoir pris en compte l'expérience acquise dans les pays visités. En outre, il n'a pas été possible d'observer directement les difficultés rencontrées par les pays qui, pour une raison ou pour une autre, n'avaient pu appliquer que moins de trois composantes. Afin de compenser ces lacunes, l'équipe d'évaluation a procédé à une analyse approfondie de la documentation disponible, tout en consultant les agents de la FAO dans les pays et dans les bureaux régionaux ainsi qu'au siège. Afin d'aider l'équipe, la FAO a établi une note d'information générale ainsi que des fiches d'information pour chacun des pays concernés. En conséquence, et malgré la réserve exprimée plus haut, l'équipe considère qu'elle a réussi à obtenir un échantillonnage suffisant et représentatif du PSSA depuis sa création, et elle assume la pleine responsabilité de ce rapport indépendant.

20. L'Équipe chargée de l'évaluation souligne néanmoins qu'elle n'a passé que des périodes relativement brèves dans chacun des pays concernés, et que la documentation concernant le rendement financier pour les producteurs ainsi que le taux d'adoption des technologies par les ménages n'ayant pas bénéficié de démonstrations était insuffisante. Cela explique que l'évaluation ait été en grande partie basée sur des consultations approfondies, de même que sur les réponses aux questions posées sur le terrain, dans les sites-échantillons.

1.3 Sommaire du rapport

21. Le Chapitre 2 du rapport en constitue l'introduction, et résume le mandat dont a été investie l'équipe, tout en analysant les modalités et les mécanismes d'évaluation. Le Chapitre 3 trace le cadre général du PSSA, fournissant les principes directeurs à la base de la priorité accordée à la sécurité alimentaire et de l'élaboration d'un concept de programme. Le Chapitre 4 est consacré à la planification et à la conception d'activités spécifiques du PSSA ainsi qu'au processus concret de formulation de projets. Ce chapitre est axé sur la mise en œuvre et sur la gestion du PSSA; il examine par ailleurs le rôle de la FAO, les structures d'organisation et de gestion, l'efficacité des contributions nationales, la Coopération Sud-Sud et le rôle joué par les agences et donateurs à l'échelle internationale. Le Chapitre 5 est consacré à l'évaluation des opérations pilotes de terrain sous l'angle de la sélection des sites, des bénéficiaires et des technologies employées pour l'évaluation des résultats. L'approche utilisée dans la mise en œuvre des initiatives de terrain du PSSA, ainsi que les résultats obtenus, font également l'objet d'une analyse. Le Chapitre 6 passe en revue l'incidence du PSSA sur les politiques nationales et sur la communauté des donateurs, tout en traitant brièvement du rapport coût-rendement des initiatives du PSSA. Enfin, le Chapitre 7 réunit les éléments présentés dans les chapitres précédents et propose une synthèse du cadre général et des points forts du PSSA, tels que perçus par l'Équipe chargée de l'évaluation. Ces éléments constituent le fondement de l'approche que l'équipe propose d'appliquer à la planification et à la mise en œuvre du PSSA dans l'avenir.

2. LE PSSA ET SES ORIGINES

2.1 Priorité à la sécurité alimentaire

22. Les États Membres de la FAO réunis au Sommet mondial de l'alimentation de 1996 se sont engagés à réduire de moitié (en le portant à environ 400 millions) le nombre de personnes souffrant de malnutrition. Le Cadre stratégique de la FAO, approuvé lors de la session de 1999 de la Conférence, a réaffirmé que la FAO devait aider les pays à atteindre cet objectif.

23. La malnutrition est un phénomène présent dans tous les pays; toutefois, en 1996-98, elle touchait 18 pour cent de la population de l'ensemble du monde en développement², avec, en particulier: 34 pour cent en Afrique subsaharienne (avec une pointe de 42 pour cent en Afrique orientale et australe, et de 50 pour cent en Afrique centrale); 31 pour cent dans les Caraïbes et 23 pour cent en Asie du Sud.

24. On observe, dans les pays à faible revenu, un taux de coïncidence élevé entre le déficit alimentaire au niveau national et la proportion de personnes souffrant de sous-alimentation. Il existe toutefois des exceptions: ainsi, l'Ouganda et le Viet Nam, pays qui ne présentent pas de déficit vivrier, ont respectivement un pourcentage de 30 et 22 pour cent de population souffrant de malnutrition. Le volume total de denrées alimentaires disponibles dans un pays est, sans conteste, le principal facteur déterminant la proportion de personnes mal nourries. En règle générale, le niveau de PNB par habitant est plus déterminant pour la sécurité alimentaire que la corrélation avec la situation du pays en tant qu'importateur net de denrées alimentaires.

2.2 Élaboration et concept du Programme

2.2.1 Objectifs du Programme

25. Le Programme spécial pour la sécurité alimentaire, intitulé lors de son lancement Programme spécial pour la production alimentaire à l'appui de la sécurité alimentaire des pays à faible revenu et à déficit vivrier (PFRDV),³ a été entériné par le Conseil de la FAO à sa cent sixième session, tenue en 1994. Dans le Programme de travail et budget 2000-2001, les objectifs du PSSA sont ainsi énoncés: "aider les pays à faible revenu et à déficit vivrier à augmenter de façon durable leur production et leur productivité alimentaires; réduire les fluctuations annuelles du volume de production, et améliorer l'accès à la nourriture avec, comme conséquence: une augmentation des revenus nets des petits agriculteurs, la création d'emplois ruraux et la réduction de la pauvreté, en tenant dûment compte de l'équité sociale et des sensibilités en matière de parité hommes-femmes".

26. Tous les États Membres de la FAO qui répondent aux critères de la catégorie des PFRDV sont considérés comme éligibles à une assistance au titre du PSSA. Ces pays sont actuellement au nombre de 80. Il a également été convenu que le PSSA pourra être étendu aux pays autres que les PFRDV, au moyen de sources alternatives de financement ne relevant pas du Programme régulier. Le tableau 1 présente des données concernant les pays membres de la FAO appartenant à la catégorie des PFRDV, ainsi que des pays n'appartenant pas à cette catégorie mais ayant sollicité ou mis en œuvre des programmes en vertu du PSSA.

27. Au moment du lancement du PSSA, une analyse des causes de l'insécurité et de la malnutrition chronique - par opposition aux mêmes phénomènes en situation de crise - a mis en relief quatre facteurs étroitement interdépendants, simultanément cause et effet de la pauvreté:

• la faible productivité de l'agriculture, aggravée par les contraintes liées aux politiques, aux institutions et à la technologie;
• les fluctuations marquées, d'une saison et d'une année à l'autre, touchant la production vivrière et les autres productions agricoles, souvent liées à l'approvisionnement insuffisant en eau ou à une mauvaise maîtrise des ressources en eau destinées à la production agricole et animale;
• le manque de possibilités d'emploi dans le secteur agricole et non agricole;
• l'insuffisance et l'instabilité des revenus dans les régions rurales comme dans les zones urbaines.

28. Alors que, dans de nombreux pays à faible revenu, la production alimentaire n'avait pas augmenté à un rythme aussi rapide que celui de la population, les importations de denrées alimentaires ne devaient pas offrir une réponse viable, étant donné la pénurie de devises étrangères. Parallèlement, l'aide alimentaire, du moins en absence de crise, est en déclin. La FAO a donc adopté comme position que la seule solution offerte aux pays consiste à augmenter la production alimentaire. C'est pourquoi, dans ses phases initiales, le PSSA a été axé sur la production de denrées de base; on a en outre précisé, dès le début, que l'expansion des cultures serait spécifique à chaque pays et orientée vers les marchés, l'accent étant mis sur les régions à fort potentiel et sur les agriculteurs émergents, de manière à surmonter les déficits alimentaires nationaux. En 1996, il a été décidé de renforcer la priorité accordée aux produits horticoles, à l'arboriculture, au petit bétail et à la pisciculture, qui offraient souvent de meilleures perspectives d'emploi et de création de revenu. Ces options permettaient en outre la substitution des importations et l'épargne de devises étrangères. De plus en plus, le Programme a privilégié les régions à faible potentiel et où vit un nombre substantiel de ménages en déficit alimentaire, et il vise aujourd'hui à illustrer les approches adoptées dans toutes les zones agro-écologiques.

29. Le cadre conceptuel du PSSA, tel qu'énoncé par la FAO, mettait en relief quatre types de contraintes:

1. La pénurie d'eau. À l'exception des régions plus humides et tempérées de la planète, la présence d'humidité dans le sol est le principal facteur influant sur les résultats des cultures et de l'élevage; la teneur en humidité peut limiter les rendements et contribuer à la variabilité intersaisonnière de la production; dans ces conditions, l'application de technologies susceptibles d'augmenter la productivité perd en grande partie sa raison d'être;
2. La difficulté d'accès aux technologies améliorées. Une fois surmontées les contraintes liées au taux d'humidité, les principales entraves sont constituées par la capacité de réponse des variétés, les limites de fertilité du sol, l'incidence des ravageurs et des maladies à la phase de production comme à celle de l'entreposage, et enfin l'insuffisance des compétences et des qualifications en matière de gestion;
3. La dépendance excessive à l'égard d'une gamme réduite de produits. La diversification insuffisante de nombreux systèmes de production expose de façon excessive les agriculteurs aux caprices des intempéries, ainsi qu'aux ravageurs, aux maladies et aux fluctuations des cours; elle favorise les variations en dents de scie du revenu et des disponibilités alimentaires au cours de l'année; elle contribue à la dégradation de l'environnement; elle risque de rendre plus difficile l'exploitation des complémentarités, par exemple entre le bétail et les cultures; enfin, elle a des répercussions négatives sur le régime alimentaire et la santé;
4. L'absence d'incitation à augmenter la production et à améliorer la durabilité. Ce phénomène peut être attribuable à un contexte politique, institutionnel et socio-économique négatif, dont les facteurs se combinent pour décourager les agriculteurs d'augmenter leur production, par exemple: inadéquation des services agricoles, insécurité du régime foncier, instabilité des prix et/ou carences des infrastructures rurales.

30. Dans sa conception initiale, le PSSA comportait deux phases: la Phase I ou phase pilote, et la Phase II ou phase d'expansion. La Phase I permettait d'affronter les trois premières contraintes citées plus haut; quant à la Phase II, elle devait être axée plus particulièrement sur les politiques et sur l'investissement, afin de prendre en compte le quatrième domaine de contraintes. À ce jour, aucun pays n'a encore abordé officiellement la Phase II, et on met aujourd'hui l'accent sur l'élargissement du programme pilote à un nombre accru de zones agro-écologiques - il s'agit donc d'une expansion de la Phase I. On a en outre déclaré que les questions de politique devraient être prises en compte à mesure que se présenteraient les problèmes.

31. Il semble que le PSSA ait pris acte de l'écart très substantiel entre les niveaux de production atteints dans le cadre de démonstrations et d'essais à la ferme, et ceux obtenus par l'exploitant moyen. Les démonstrations ont été reconnues comme niveau de référence, leur but étant non seulement de faire percevoir aux exploitants et aux entrepreneurs quelles étaient les possibilités, mais également d'explorer avec les agriculteurs, dans le cadre d'un processus participatif permanent, les contraintes présentées par l'intensification de la technologie et l'amélioration des systèmes de gestion, et la manière de les surmonter. Au cours de la Phase I, le PSSA comprenait quatre composantes-type:

1. le développement du potentiel en matière de gestion de l'eau et d'irrigation;
2. l'intensification des systèmes durables de production végétale, en zones d'agriculture pluviale et irriguée;
3. la diversification, sous forme notamment d'élevage de petits animaux tels que la volaille et les petits ruminants, pour la création de sources alternatives de revenu;
4. l'analyse des contraintes.

32. La Coopération Sud-Sud a été lancée en 1996; à partir de 1998, des crédits distincts ont été prévus à ce titre dans le budget du PSSA. Devenue un instrument important du PSSA, elle prévoit que les pays en développement plus avancés enverront des techniciens et des experts de terrain dans les pays partenaires pendant une période de deux à trois ans, durant lesquels ils travailleront directement au sein des communautés rurales participant au Programme. Le nombre d'experts nécessaire est déterminé au cas par cas, avec néanmoins l'objectif d'atteindre une masse critique.

33. La notion de gestion nationale et d'intégration aux programmes nationaux a été considérée comme un élément clé du Programme en vue d'encourager la prise en charge nationale, la durabilité et la rentabilité. C'est dans cette optique que l'on s'est abstenu de recourir à des experts étrangers engagés à long terme, sauf dans le cadre de la Coopération Sud-Sud.

34. Le PSSA est actuellement appliqué dans 62 pays, dont 58 sont des PFRDV. Il est en cours de formulation ou en phase de prédémarrage dans 14 autres PFRDV. On trouvera, à l'Annexe 3, un point de la situation concernant l'application du PSSA dans les différents pays.

2.2.2 Ressources allouées au PSSA 

35. Les ressources allouées aux activités du PSSA proviennent des budgets nationaux, du budget ordinaire de la FAO, de différents donateurs - principalement les organismes bilatéraux - et des institutions financières internationales (IFI) telles que la Banque mondiale; elles se présentent également sous forme de personnel fourni en vertu des accords de Coopération Sud-Sud. Le budget de la FAO comprend 5 millions de dollars E.-U. par an de fonds de démarrage destinés au PSSA, auxquels contribuent tous les pays dans le cadre de leur cotisation. Les pays peuvent également réclamer un financement pour des projets spécifiques dans le cadre du Programme de coopération technique de la FAO, lequel est également financé par le Programme ordinaire. Cette rubrique a été utilisée en particulier pour le volet irrigation. Il convient également de mentionner le projet WIN, appliqué dans trois pays participant au PSSA ainsi que le programme TeleFood, qui accorde des subventions pouvant atteindre 10 000 dollars E.-U. à des projets entrepris par les populations locales et souvent associés au PSSA. Le tableau 2 illustre la répartition réelle des dépenses réalisées dans le cadre du PSSA entre 1995 et 2000. Le tableau 3 présente les engagements budgétaires au titre des programmes du PSSA au mois de juillet 2001. Ces derniers chiffres ne sont pas cumulatifs, étant donné qu'ils s'appliquent à des périodes différentes et qu'une bonne partie des dépenses concerne l'avenir.

3. LE PSSA: PLANIFICATION ET CONCEPTION

3.1 Le rôle des partenaires

36. La planification des projets PSSA a subi des changements marqués depuis le lancement du Programme. Dans sa conception initiale, le PSSA était lancé par une Unité de coordination au sein du Bureau du Directeur général, ce dernier présidant lui-même un Comité de mise en œuvre du PSSA. Étant donné que l'orientation principale du PSSA était d'ordre technologique et concernait en particulier les technologies convenant à l'agriculture irriguée, le personnel technique de l'Organisation y jouait un rôle important. Avec l'expansion du PSSA, l'Unité de coordination a été transférée en 1997 à la Division des opérations de terrain, et le Comité original a été remplacé par un Comité spécial chargé de l'exécution du Programme spécial (CCEPS), présidé par le Sous-Directeur général chargé du Département de la coopération technique; toutefois, ce comité ne s'est pas réuni récemment. L'intention initiale était de faire du PSSA le point de convergence des programmes de terrain de la FAO tournés vers les PFRDV. Avec la mise en œuvre de la politique qui confiait la conception des projets de coopération technique, ainsi que des projets d'investissement, à la Division du Centre d'investissement de la FAO, cette dernière est devenue l'unité portant la responsabilité principale pour la conception des projets du PSSA. L'implication de la Division du Centre d'investissement dès les premières étapes se justifie en outre par le fait que les projets pilotes devaient déboucher sur l'élaboration d'une stratégie d'investissement nationale à laquelle la Division du Centre d'investissement pouvait apporter une aide considérable. En outre, cette démarche devait permettre à TCI d'appliquer les connaissances acquises lors de missions analogues pour élaborer d'autres projets dans les mêmes pays. L'Équipe chargée de l'évaluation a été informée que, durant les phases initiales, TCI se sentait quelque peu contraint par le caractère rigide de la première version du Programme du PSSA, lequel a été assoupli depuis (voir la Section 7.1).

37. La documentation de la FAO met en relief une approche basée sur le processus pour ce qui est de la conception et de la finalisation des projets. Doivent participer à ces processus non seulement le gouvernement du pays concerné, mais également les autres parties prenantes et notamment les agriculteurs. Une fois l'accord conclu entre le pays hôte potentiel et la FAO, le processus de planification au niveau de TCI démarre avec la constitution d'une équipe de base, composée d'agents de la FAO provenant de différents services. Le rôle de l'équipe de base est d'assister le Comité de formulation du programme national lors de la conception du projet. Ainsi, le rôle de TCI tend à disparaître une fois le projet conçu. Étant donné qu'il n'y a pas de système efficace d'évaluation de suivi du PSSA (voir la Section 4.1), TCI ne reçoit pas nécessairement les informations en retour nécessaires à un apprentissage qui profiterait à la conception de projets ultérieurs.

38. Avec la décentralisation, les bureaux régionaux et les bureaux nationaux de la FAO pourraient jouer un rôle plus important. À l'heure actuelle, ces bureaux fournissent un appui technique lors de la phase de mise en œuvre, mais n'ont guère voix au chapitre pour la conception des projets, avec toutefois des exceptions (par exemple dans le cas de l'Équateur).

39. L'Équipe chargée de l'évaluation se félicite de la philosophie participative du PSSA, et de son insistance sur la participation des parties prenantes à la conception du Programme. C'est pourquoi la FAO doit éviter d'intervenir d'une façon qui stériliserait les avantages d'une telle approche. L'Équipe chargée de l'évaluation a été informée d'une intervention "venant d'en haut" au Sénégal. Après avoir autorisé les associations d'agriculteurs à prendre pleinement part à la désignation de projets prioritaires grâce à un long processus consultatif, la FAO est intervenue de manière autoritaire dans le processus d'approbation. Sans présenter d'arguments véritablement convaincants aux yeux de l'Équipe chargée de l'évaluation, elle a rejeté les propositions émanant de la base (à savoir des installations de battage et de broyage visant à alléger la charge de travail des femmes), et a insisté au contraire pour l'incorporation de micro-jardins et de silos métalliques difficiles à intégrer, en se fondant sur l'expérience acquise en Amérique latine. Il a fallu, semble-t-il, les protestations des associations des agriculteurs pour que l'on incorpore quelques moulins et batteuses au Programme. Même si l'inclusion des technologies proposées par la FAO semble justifiable, le processus adopté est contraire à l'approche dont se réclame l'Organisation, à savoir une participation et un partenariat de plein droit accordés aux parties prenantes.

3.1.2 Le rôle du pays

40. Le processus de formulation des projets exposé dans les lignes directrices pour la formulation de la Phase I du PSSA accorde une priorité très élevée à la prise en charge nationale des projets. Il y est dit clairement que la responsabilité concernant la formulation des projets est une responsabilité nationale - du ressort de l'Équipe nationale de formulation du Programme - et que le rôle de la FAO est principalement celui d'un catalyseur. Or, parmi les pays visités par l'Équipe chargée de l'évaluation, à savoir les pays concernés par les études de cas, seuls quelques-uns semblaient avoir réussi à contribuer de façon majeure lors de la phase de formulation du projet - il s'agit de la Chine, de l'Équateur et du Sénégal. Dans certains cas, le document de formulation a même été finalisé après que les activités de mise en œuvre du PSSA eurent été amorcées - c'est le cas du Bangladesh et de la Zambie.

41. Il est un préalable important à toute initiative efficace du PSSA, à savoir la convergence entre la politique nationale en matière de sécurité alimentaire et les objectifs du PSSA. Lorsqu'existait déjà une politique nationale, non seulement les pays ont-ils pris une initiative accrue à l'étape de la formulation, mais ils ont davantage influé sur la définition et sur l'élaboration des composantes du PSSA, de même que sur la sélection des technologies appropriées - c'est le cas de la Chine. En outre, il existe au moins un exemple de pays appartenant aux études de cas, à savoir l'Équateur, pour lequel la question de la sécurité alimentaire a été conceptualisée dans le cadre national, ce qui a permis de concevoir le PSSA selon une démarche consensuelle et en harmonie avec la politique nationale de sécurité alimentaire.

42. Il demeure que, dans de nombreux pays où s'est rendue l'Équipe chargée de l'évaluation, le rôle des gouvernements nationaux dans la planification et la conception du PSSA est demeuré assez passif. Ce phénomène peut s'expliquer par au moins l'un des facteurs suivants:

1. l'indifférence du pays à l'égard de l'objectif que constitue la sécurité alimentaire;
2. une certaine rigidité initiale de la FAO en matière de conception du PSSA, rigidité qui aurait empêché une discussion ouverte entre parties prenantes quant aux structures et aux priorités du PSSA durant la phase de formulation;
3. la faiblesse institutionnelle et les carences en personnel du pays, qui contraignaient la FAO à jouer un rôle directeur dans la conception du projet.

43. Le fait que le pays ne soit pas pleinement engagé à l'étape de la conception entraîne une conséquence importante, à savoir que le gouvernement se sent moins investi et moins responsable à l'égard du PSSA. Dans ces conditions, le PSSA est plutôt considéré comme un projet de la FAO, projet au demeurant peu important, compte tenu du niveau modeste des ressources engagées. C'est pourquoi, plutôt que de se charger elle-même de la conception du Programme, la FAO devrait appuyer des processus institutionnels de la façon suivante:

• en aidant à la création d'une équipe nationale de formulation du Programme;
• en fournissant des experts, le cas échéant;
• en aidant au renforcement des capacités de planification et de formulation des projets;
• en finançant les tâches préparatoires.

Lorsque la FAO s'en est tenue au rôle susmentionné, les résultats ont été très satisfaisants (par exemple en Équateur).

3.1.3 Le rôle des autres donateurs

44. Les autres organismes internationaux n'ont joué aucun rôle lors de la phase initiale de conception, sauf au Sénégal, où le Gouvernement italien a participé à la conception du projet PSSA, qu'il a financé ultérieurement à hauteur de 1,8 million de dollars E.-U. sur trois ans - de 1997 à 1999. Le Gouvernement italien a également apporté un appui financier au lancement des activités PSSA en Érythrée. En règle générale, les composantes du PSSA ont été "prises en main" ou intégrées par d'autres donateurs à une étape ultérieure. On trouvera, à la Section 4.5, une analyse plus détaillée de la contribution des donateurs.

3.2 Le processus de formulation des projets

3.2.1 La procédure

45. Les lignes directrices pour la formulation de la Phase I du PSSA mettent en relief deux principes fondamentaux qui sous-tendent la formulation des projets PSSA: la prise en charge nationale et la participation des intéressés. En règle générale, un plan préparatoire de PSSA met en œuvre les étapes suivantes:

• création d'une équipe de base de la FAO composée d'agents de la FAO provenant du siège et du bureau régional approprié;
• mission exploratoire accomplie par le chef de mission de la FAO;
• examen et approbation du rapport de mission par le gouvernement;
• création du Comité directeur national et de l'Équipe nationale PSSA;
• formulation du document national de programme et du Plan opérationnel par l'Équipe nationale de formulation du Programme.

46. De manière générale, ces étapes ont été considérées comme allant de soi. Or, il se trouve que deux autres éléments stipulés dans les lignes directrices n'ont pas toujours été respectés, à savoir: comme nous l'avons déjà dit, la collaboration avec les partenaires nationaux n'a pas été suffisamment promue, et la capacité locale de mise en œuvre des initiatives PSSA n'a pas été adéquatement prise en compte. De telles carences au niveau de la conception deviennent apparentes au début de la mise en œuvre. Ainsi, de nombreuses conceptions de projet ont fait apparaître des carences dans les domaines suivants:

• elles ne donnaient pas une idée réaliste des capacités institutionnelles de mise en œuvre/appui des initiatives PSSA dans le pays;
• elles ne tenaient pas suffisamment compte du savoir-faire et des expériences acquises lors de projets analogues de développement dans le pays;
• elles n'évaluaient généralement pas la justification économique des activités proposées;
• elles ne reconnaissaient pas le rôle critique revenant au suivi et à l'évaluation;
• elles n'indiquaient pas les mécanismes visant à garantir la coopération/collaboration avec les autres institutions telles que les organismes de recherche et de formation ou les ONG.

47. S'agissant des pays à l'étude, les problèmes se rattachant à au moins l'un des critères ci-dessus n'ont pas échappé à l'Équipe chargée de l'évaluation. Lorsqu'on renonce à évaluer avec précision la capacité institutionnelle, les projets tendent à pécher par excès d'optimisme et/ou le même modèle se trouve appliqué à des pays et à des régions présentant différents niveaux de développement institutionnel. L'Équipe chargée de l'évaluation est d'avis que la première étape de toute formulation de projet doit être une appréciation de la capacité humaine et institutionnelle. La conception du PSSA ne manquerait pas, en outre, de profiter d'un examen critique de projets analogues financés par les autorités nationales ou par un donateur, et sa mise en œuvre s'en trouverait potentialisée. De plus, une évaluation systématique des avantages et des coûts aux plans économique et social rehausserait la crédibilité du PSSA. Comme nous l'indiquons dans d'autres parties du rapport, l'Équipe chargée de l'évaluation considère que l'absence d'analyse économique systématique constitue un gros handicap, qui se fait sentir à toutes les étapes des projets PSSA. Cette observation s'applique au suivi et à l'évaluation applicables à la conception des projets, également analysés dans ce rapport. Enfin, les mécanismes de collaboration avec les autres organismes nationaux (formation et recherche, associations d'agriculteurs, ONG, etc.) qui jouent un rôle important dans le soutien et dans l'amélioration de l'incidence des activités PSSA, ne sont que rarement explorés et exposés dans les exercices de formulation du PSSA. Il convient de mentionner deux exceptions: le rôle joué par les ONG dans la mobilisation sociale au Bangladesh, et les associations d'agriculteurs au Sénégal.

48. Bien que l'approche préconisée pour la conception des projets PSSA représente une méthode basée sur les "processus", elle a été observée avec une rigidité qui n'a guère laissé de place à l'innovation, ni même à une adaptation basée sur l'expérience. Si l'on avait adopté, dans la conception des projets, une approche dynamique, invitant les parties prenantes à contribuer à la définition des objectifs comme à l'identification des possibilités, des contraintes et des éventuelles solutions, ou encore des indicateurs permettant de mesurer les variables clés, certains pièges auraient pu être évités.

3.2.2. Les composantes du programme

49. Les projets PSSA classiques présentent quatre composantes majeures: gestion de l'eau/irrigation, intensification des cultures, diversification et analyse des contraintes. Les premiers temps, l'irrigation et l'intensification des cultures constituaient les composantes clés. Compte tenu de la philosophie du PSSA, il était logique de concentrer l'attention sur l'eau. En effet, une bonne utilisation de l'eau entraîne une augmentation des rendements et permet la polyculture, deux facteurs de nature à augmenter de façon marquée la production de céréales alimentaires. L'eau est un élément critique du développement de l'agriculture durable dans la plupart des régions du monde. La priorité qu'on lui accorde, non seulement dans le cadre des projets PSSA mais également dans la stratégie d'ensemble du développement agricole, est, de manière générale, pleinement justifiée. C'est pourquoi, il aurait été raisonnable de prévoir, d'emblée, que le PSSA aurait davantage mis l'accent sur un ensemble élargi d'activités centrées sur l'eau (telles que la conservation de l'humidité, la collecte de l'eau, la mise en valeur des bassins versants) plutôt que de se concentrer principalement sur l'irrigation. S'agissant de la composante d'irrigation en tant que telle, il importe de reconnaître que l'irrigation au niveau de l'exploitation (c'est-à-dire l'accent mis sur les activités du PSSA) est fortement influencée par la gestion du système dans lequel elle s'insère, et que ce dernier risque de constituer la véritable contrainte, comme c'est le cas, de façon évidente, dans les pays d'Afrique de l'Ouest où s'est rendue l'Équipe chargée de l'évaluation. En outre, pour certaines des innovations récentes introduites dans l'irrigation au niveau de l'exploitation, leur coût relativement élevé en ce qui a trait à l'infrastructure et à l'équipement, signifie que les avantages iront, de façon disproportionnée, vers les agriculteurs mieux pourvus en ressources.

50. L'activité d'intensification des cultures associée à la composante irrigation est rationalisée en fonction du besoin d'augmenter la production. Toutefois, l'intensification, associée à une bonne gestion de l'eau, présente en outre l'avantage d'améliorer l'utilisation des terres, puisque l'on arrive à deux ou trois récoltes annuelles - plutôt qu'une ou deux - par unité cultivable. Grâce à la priorité accordée aux technologies échappant à l'effet d'échelle, à savoir l'utilisation d'engrais et de fumier organique outre les variétés à rendement élevé, combinée à des systèmes efficaces d'acheminement de l'eau, le Programme convient aux agriculteurs dont les ressources sont limitées - sauf dans les économies où manque la main-d'œuvre. Les questions touchant à la stratégie d'intensification se posent tant au niveau méso qu'au niveau macro. Elles concernent le système de recherche et sa capacité de produire de meilleures variétés, ou encore le système de multiplication et de distribution des semences, le système de distribution des engrais, d'octroi de crédits et de commercialisation des produits. D'autres questions touchent l'établissement du prix agricole ou encore les aspects écologiques et sanitaires au sens large. La documentation du PSSA stipule que nombre de ces questions seront reportées au moins jusqu'à la Phase I élargie et, généralement, jusqu'à la Phase II. Toutefois, lorsque la Phase I des projets PSSA est entravée par ces contraintes, les perspectives de passage à la Phase II ne sont guère prometteuses. C'est pourquoi l'Équipe chargée de l'évaluation est convaincue que les questions évoquées ci-dessus auraient dû être traitées en concomitance avec les démonstrations et les autres activités de la Phase I.

51. La diversification, en tant que composante du PSSA, est intervenue un peu plus tard. Cela tient peut-être au fait que le problème posé par la sécurité alimentaire des ménages n'a pas été, en soi, suffisamment apprécié lors des étapes initiales, car l'on pensait que la sécurité alimentaire au niveau national garantirait celle des ménages. Pour les agriculteurs dépourvus de ressources, notamment les travailleurs sans terre et les agriculteurs marginaux, la diversification des activités est essentielle au maintien de leurs moyens d'existence. Dans sa conception originale, la composante de diversification avait été rendue opérationnelle dans le domaine de l'élevage, avec un accent particulier sur les petits animaux. Fort heureusement, dans la plupart des pays à l'étude, une approche plus souple a été adoptée au niveau du terrain. C'est pourquoi les exemples de jardins potagers, d'horticulture, d'aquaculture sur micro-échelle et de combinaison riziculture/aquaculture, outre notamment l'élevage de la volaille, sont aussi nombreux que les élevages de porcs ou de chèvres. Ces activités sont directement tournées vers la capacité de gain des ménages exposés à l'insécurité alimentaire, et il convient de maintenir cette orientation spécifique. En outre, cette activité profite plus que toute autre, dans le cadre du PSSA, à améliorer l'autonomie des femmes puisqu'elles portent en général la responsabilité de ces micro-activités.

52. L'analyse des contraintes est la quatrième composante essentielle du PSSA. Il importe de souligner, dans cette analyse de la conception des activités PSSA, que la documentation originale du PSSA ne lui conférait aucun rôle lors de la phase d'élaboration. En bonne logique, l'Équipe chargée de l'évaluation considère que l'analyse des contraintes devrait précéder le lancement du projet - en d'autres termes être utilisée dans la conception des activités du PSSA - tout en étant répétée à différentes étapes, pour assurer les corrections à mi-parcours. Étant donné que ce principe n'a généralement pas été appliqué, tout au moins dans les pays à l'étude, avant le lancement des activités du PSSA, la conception n'a pas pu tirer profit de l'analyse des contraintes. Cependant, cette dernière produit certains avantages lorsque, par suite de son utilisation lors de la phase de mise en œuvre du PSSA, des modifications constructives et utiles sont apportées aux activités ultérieures. Les affirmations faites par certains, à savoir que l'analyse des contraintes aura une pertinence particulière lors de la Phase II du PSSA une fois résolues les questions liées aux politiques, ne tiennent pas compte du fait que de nombreuses contraintes auxquelles doivent faire face les producteurs au niveau micro ou méso ne nécessitent pas nécessairement un infléchissement marqué des politiques. Il convient d'ajouter, s'agissant de l'analyse des contraintes, que même si cette dernière a été ajoutée, en tant que composante, après le lancement du PSSA, l'Équipe chargée de l'évaluation n'est pas convaincue qu'elle doive être considérée, en tant que telle, comme composante du PSSA. En effet, les autres composantes se rattachent toutes à des méthodes ou moyens tangibles de production visant à améliorer la sécurité alimentaire. L'analyse des contraintes, en revanche, représente une méthodologie ou, plus exactement peut-être, un ensemble de méthodologies, contribuant à déterminer les actions à entreprendre. C'est pourquoi, bien que l'analyse des contraintes représente un élément important du PSSA, elle ne doit pas être considérée comme l'une de ses composantes, tout au moins dans l'acception actuelle de ce terme pour le PSSA.

53. Au niveau national, abstraction faite de ces composantes, plusieurs activités supplémentaires se sont progressivement adjointes au lexique des activités de la Phase I du PSSA. L'on observe, pour les projets plus récents, une tendance à la multiplication des composantes (voir la Section 7.1). Un nombre important de ces activités "satellites" ont été parrainées ou appuyées par TeleFood, tandis que d'autres se sont présentées comme des projets supplémentaires du PCT, et d'autres encore ont été lancées par les équipes nationales. Quoi qu'il en soit, s'agissant des pays à l'étude, elles ont généralement été amorcées après la phase initiale de conception du PSSA; il semble toutefois, d'après les observations de l'Équipe chargée de l'évaluation, que ces éléments seront dorénavant incorporés plus souvent dès l'étape de la conception dans les pays où les activités du PSSA ont été lancés plus récemment (voir la Section 7.1).

54. L'Équipe chargée de l'évaluation est consciente du fait que, dans certains pays comme le Cambodge et l'Équateur, l'incorporation des différentes composantes du PSSA s'est faite de manière synchronisée et intégrée. Toutefois, il reste à définir comment cette intégration doit se faire afin de créer une synergie. Au niveau conceptuel, les trois composantes "de production" sont complémentaires; en pratique, toutefois, abstraction faite de l'eau et de l'intensification des cultures, il n'y a eu qu'une intégration très limitée entre les principales composantes n'allant guère, dans certains cas, au delà d'un chevauchement géographique limité. Comme nous l'observons plus haut dans cette section, l'introduction des différentes composantes s'est faite de façon échelonnée. À titre d'exemple, dans le cadre d'un projet par ailleurs solide, en Chine, la diversification s'est faite à une étape ultérieure et n'a pas été intégrée aux activités de gestion de l'eau ou d'intensification des cultures dans les mêmes villages.

3.2.3 L'approche en matière d'élargissement et d'intégration)

55. L'un des pays observés, à savoir le Sénégal, a élargi les activités de la Phase I de manière à donner au projet une envergure nationale. Dans le cadre de la Phase I élargie, les composantes sont mises en œuvre en fonction des besoins de chacune des zones agro-écologiques; dans la majorité des sites, on se contente d'en appliquer une ou deux, ce qui, aux yeux de l'Équipe chargée de l'évaluation, témoigne d'un degré louable de souplesse dans la conception de la Phase I élargie. Toutefois, dans la plupart des pays à l'étude, le PSSA présente une grosse lacune, à savoir l'absence de stratégie pour "l'élargissement" du projet. En effet, un projet pilote a une raison d'être, qui est son potentiel d'expansion ou de reproduction. L'Équipe chargée de l'évaluation n'ignore pas que, dans un certain nombre de pays, des propositions de création de nouveaux sites sont à l'étude. Toutefois, ces propositions se limitent souvent à envisager de "refaire la même chose" dans de nouveaux sites, sans tenir compte de la diversité des contextes productifs, aux plans biophysique et socio-économique par exemple, des différents pays.

56. L'un des principaux objectifs des projets pilotes devrait être "d'intégrer" l'approche et le contenu du PSSA, ce qui nécessite une démarche multiforme. À cette fin, cinq catégories d'acteurs ont un rôle important à jouer:

1. un préalable de ce type d'approche existe déjà dans de nombreux pays où les projets sont confiés au service responsable de la vulgarisation. Dans la mesure où le personnel chargé de la vulgarisation est convaincu du bien-fondé de l'approche du PSSA, les possibilités de reproduction existent, sous réserve des adaptations appropriées, conformément au paragraphe précédent;
2. il convient en outre de convaincre une autre catégorie, à savoir celle des décideurs, de l'utilité d'une "intégration" du PSSA. Le représentant de la FAO et le personnel des bureaux régionaux de la FAO peuvent jouer un rôle important dans cette perspective, mais il reste à déterminer s'il faut ou non le leur assigner de façon expresse;
3. la troisième catégorie visée par la sensibilisation est celle des donateurs. Comme nous l'avons vu plus haut, à quelques exceptions près, la communauté des donateurs se caractérise par son indifférence;
4. dans la plupart des sociétés, notamment dans les sociétés ouvertes, les faiseurs d'opinion tels que le journalistes, les intellectuels, les professionnels, jouent un rôle important. Il convient donc de les convaincre de la pertinence et de l'efficacité des projets;
5. cependant, le groupe le plus important reste celui des bénéficiaires du projet. Lorsque l'approche PSSA leur procure des avantages, ils se font spontanément porteurs du message.

57. Si le PSSA est considéré non seulement comme un programme important, mais également comme une approche originale et supérieure en efficacité, il convient de se pencher de façon explicite sur la stratégie de "propagation du message". Cela suppose, bien entendu, que soient éliminées les lacunes qui grèvent les phases de conception et de mise en œuvre, afin qu'en ressorte un projet solide digne d'être "agrandi" et "intégré".

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1 MM Spencer, Maziliauskas, Norman, Spitz ainsi que Mme Sala ont participé chacun à deux missions, tandis que M. Vyas a participé à une mission; tous les six ont contribué à la rédaction du rapport. MM. Anderson, Zaroug et Contijoch ont participé à une mission chacun, mais n'ont pas contribué à la rédaction du rapport.

2 Tous les chiffres relatifs à la sous-alimentation sont tirés du document: L'état de l'insécurité alimentaire dans le monde (SOFI), 2001, FAO, Rome.

3 Définis comme étant les pays présentant un déficit des échanges commerciaux intéressant les céréales et revenu par habitant justifiant l'octroi de prêts de la Banque mondiale aux conditions de l'Agence internationale de développement (à savoir les pays qui, en 1999, avaient un PNB par habitant égal ou inférieur à 1 445 dollars E.-U.).