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4.1.1 La gestion des projets
4.1.1.1 Le concept
58. Le Service de la gestion du Programme spécial (TCOS) appartient à la Division des opérations de terrain du siège de la FAO. On trouvera, dans d'autres parties du rapport, une description détaillée de l'évolution du cadre organisationnel et des mécanismes de gestion de ce Service (voir la Section 3.1.1). En réalité, le PSSA fait aujourd'hui davantage partie intégrante du travail d'élaboration du programme de terrain de la FAO et bénéficie du système de soutien et de gestion décrit ci-dessous:
59. La manière dont se déroulent les trois dernières activités énoncées ci-dessus a subi des changements marqués au cours des dernières années, du fait de la politique de décentralisation de la FAO. À titre d'exemple, les activités du TCO ont été décentralisées vers les bureaux régionaux en 1996/97, et la poursuite de la décentralisation des responsabilités opérationnelles au niveau du pays par le biais de représentants de la FAO est à présent achevée. Par ailleurs, les divisions techniques de la FAO disposent d'équipes décentralisées aux niveaux des bureaux régionaux et sous-régionaux.
60. Outre le suivi assuré par le TCOS et par l'équipe de base, il faut mentionner deux autres activités tournées vers le suivi/l'examen des opérations:
4.1.1.2 Évaluation des résultats
61. Tous les pays à l'étude ont été assujettis à un suivi et ont bénéficié d'une mission d'appui technique assuré par du personnel du siège de la FAO ou des bureaux régionaux et/ou sous-régionaux, dont la composition et l'intensité varient quelque peu selon les pays. Les avis sont partagés quant à l'efficacité et à la valeur du suivi et des missions d'appui technique, même si, dans la plupart des cas, les équipes locales les ont appréciés.
62. L'Équipe chargée de l'évaluation tient à souligner qu'en dépit du fait que les fiches d'information sont utilisées comme outil de suivi et communiquées aux membres de l'équipe de base, il n'existe pas de retour systématique d'informations pour les programmes nationaux du PSSA. En réalité, l'Équipe chargée de l'évaluation s'inquiète de voir que l'on n'accorde pas davantage d'attention au suivi, et en particulier à l'évaluation du programme PSSA en général. Cette préoccupation couvre deux aspects:
Il arrive que les ateliers nationaux tenus à intervalles annuels pour une évaluation de fin de saison se penchent sur ces questions, mais toujours de manière systématique et quantitative.
63. Les missions entreprises par les inspecteurs de terrain contribuent utilement à identifier les problèmes et à proposer des solutions essentiellement pertinentes. Ces missions se sont déroulées dans huit des pays visités par l'Équipe chargée de l'évaluation. Le Niger et le Sénégal ont été visités à cinq reprises, la Mauritanie à quatre reprises et les autres pays concernés à une ou deux reprises. Ces visites de la part d'un consultant ou parfois d'un agent de la FAO ont été particulièrement fréquentes au cours de la période 1997-99. Les rapports, relativement utiles au plan de l'information, tendent néanmoins à mettre l'accent sur les problèmes opérationnels plutôt que sur les résultats. Étant donné que la FAO s'attache à élaborer une approche de planification et de gestion de programme orientée vers les résultats, il serait hautement souhaitable, à l'avenir, que les mission de l'inspecteur de terrain ne se bornent pas à signaler les problèmes opérationnels mais contribuent également à évaluer les résultats de façon systématique. Rappelons que dans les 66 pays participant au PSSA, on a réalisé un total de deux examens et de trois missions d'évaluation visant à apprécier les résultats/l'impact. Compte tenu de l'importance accordée à l'évaluation des résultats/de l'impact par l'Équipe chargée de l'évaluation, importance qui a été soulignée dans d'autres parties du rapport, il est recommandé que des copies de ces examens et de ces évaluations soient communiquées au Groupe de contrôle. Il appartient en effet au gestionnaire du PSSA de faire part au Groupe de contrôle des décisions et des mesures adoptées à l'égard des recommandations présentées dans ces examens/évaluations et de celles émanant du Groupe de contrôle lui-même. Une telle démarche devrait améliorer le potentiel de suivi, de transparence et de responsabilité quant à l'application de ces recommandations.
64. L'Équipe chargée de l'évaluation s'inquiète en outre du fait qu'à l'heure actuelle, les connaissances découlant des expériences d'application du PSSA dans plus de 60 pays se trouvent dispersées entre un nombre considérable d'agents de la FAO appartenant au siège, aux bureaux régionaux/sous-régionaux ainsi qu'aux bureaux nationaux, sans parler des agents de la Coopération Sud-Sud et des collaborateurs des programmes nationaux. Il serait donc indéniablement utile que ces enseignements concernant les expériences positives comme les expériences négatives soient partagés, afin d'éviter de répéter les erreurs et de raccourcir les cycles d'apprentissage. L'Équipe chargée de l'évaluation reconnaît, certes, que la mise en place de l'interaction nécessaire à cette fin nécessiterait des ressources, mais elle considère que ces dernières seraient employées de façon rentable. L'Équipe chargée de l'évaluation a été informée du fait que les responsables du PSSA ont reconnu l'utilité potentielle d'une telle démarche et en préparent la mise en œuvre.
65. Enfin, l'Équipe chargée de l'évaluation souhaite faire part d'une autre préoccupation. Bien que, toutes choses étant égales par ailleurs, la dévolution de responsabilités au niveau du représentant de la FAO comporte incontestablement des avantages considérables, elle recèle un point faible en ce qui concerne la demande de suivi, d'examen et d'assistance technique. En effet, le personnel "extérieur" de la FAO, c'est-à-dire les agents des niveaux sous-régional et régional, de même que ceux du siège risquent d'être moins bien placés pour apporter une contribution indépendante. Les bureaux régionaux se plaignent, de manière générale, de l'insuffisance des ressources humaines (pour les voyages notamment) nécessaires à une assistance adéquate aux activités de terrain du PSSA. En outre, l'on constate que certains agents techniques n'ont pas d'affinités particulières à l'égard du PSSA. L'avantage comparatif de la FAO réside dans ses compétences en matière de techniques agricoles; une telle carence est donc regrettable et risque d'avoir des conséquences négatives sur l'efficacité du PSSA. L'Équipe chargée de l'évaluation est d'avis qu'il convient de trouver un moyen de combler cette lacune et d'assurer une meilleure compatibilité entre le PSSA et les autres initiatives et programmes techniques de la FAO.
4.1.2. La gestion administrative et financière
4.1.2.1 Le concept
66. L'administration d'ensemble du PSSA est réalisée par le Service de la gestion du Programme spécial (TCOS), tandis que l'administration quotidienne des programmes nationaux spécifiques du PSSA se réalise dans les pays concernés. Les ressources des programmes PSSA proviennent de ces pays ainsi que du budget de la FAO et de divers donateurs, à savoir principalement les organismes bilatéraux mais aussi les institutions financières internationales comme la Banque mondiale, et enfin par voie de contribution de personnel au titre des mécanismes de Coopération Sud-Sud.
4.1.2.2 Évaluation des résultats
67. Dans la plupart des pays à l'étude, abstraction faite des questions liées au financement, il semble que l'administration des programmes PSSA se fasse de manière satisfaisante, et l'Équipe chargée de l'évaluation n'a pas enregistré de difficultés ou de plaintes particulières.
68. Nous présentons, ci-dessous, deux problèmes spécifiques liés au financement :
69. L'Équipe chargée de l'évaluation nourrit de vives inquiétudes quant à l'imprévisibilité liée au financement, qui se répercute sur le terrain et pèse sur les attentes comme sur la mise en œuvre. En outre, ces incertitudes sont aggravées par le fait que la Phase I est en principe de courte durée, c'est-à-dire deux ans en général. Aux yeux de l'Équipe chargée de l'évaluation, il est d'une importance critique que la FAO se penche sur ce problème, car il risque d'avoir une incidence très négative sur la réputation de l'Organisation.
70. L'Équipe chargée de l'évaluation se réjouit d'observer que la FAO a su innover dans l'utilisation des fonds provenant de différentes sources à l'appui des initiatives liées au PSSA. À titre d'exemple, les fonds provenant de TeleFood et du Programme "1% pour le développement" du personnel de la FAO ont été utilisés pour appuyer les activités tournées vers la diversification, comme les magasins d'achat et de commercialisation groupés en Tanzanie, l'élevage de petit bétail et de volaille en Érythrée et les activités de transformation et de commercialisation à valeur ajoutée en Équateur, même si ces initiatives sont d'une échelle très modeste. En outre, ces dernières années, parallèlement à l'expansion du PSSA vers d'autres pays, le financement émanant du PCT et de la CTPD a été largement utilisé pour lancer et mettre en œuvre des activités spécifiques liées au PSSA dans de nombreux pays.
71. S'agissant de l'utilisation de ces autres sources de financement, l'Équipe chargée de l'évaluation pense qu'il serait souhaitable d'apporter des éclaircissements sur leurs conditions d'emploi sur le terrain, et notamment:
4.1.3 Directives
4.1.3.1 Le concept
72. Le Plan prévoit que le siège de la FAO produira des lignes directrices pouvant être distribuées aux agents de terrain; ces lignes directrices fourniraient une description générale ainsi qu'une justification et un exposé des procédures de gestion du PSSA, tout en donnant des orientations quant à la formulation et à la mise en œuvre des différentes composantes techniques. Les spécialistes émanant de différentes divisions du siège de la FAO pourront alors être mis à contribution pour élaborer les lignes directrices et un Comité d'examen technique sera chargé de les examiner avant publication. Le Plan prévoit que les divisions fournissant du personnel seront remboursées pour le temps consacré à l'élaboration des lignes directrices.
4.1.3.2 Évaluation des résultats
73. Un certain nombre de lignes directrices ont été établies, dont la plupart sont disponibles en anglais, en français et en espagnol, et certaines en langue arabe. Ces lignes directrices sont ainsi divisées en trois catégories:
74. Ces documents sont à la fois disponibles sur papier et sur l'Internet. Hormis le fait que l'Équipe chargée de l'évaluation s'est rendue dans les pays à l'étude, l'on s'est expressément efforcé de sonder les réactions à l'égard des lignes directrices et la mesure dans laquelle les unes et les autres sont utilisées. On peut en déduire, sous forme synthétique, que:
75. L'Équipe chargée de l'évaluation a été quelque peu surprise de l'usage limité qui semble avoir été fait des lignes directrices dans les pays à l'étude, compte tenu notamment du temps et des efforts consacrés à leur élaboration. Toutefois, les raisons invoquées dans les pays visités pour leur sous-utilisation sont de nature à convaincre. Par ailleurs, même si l'existence de lignes directrices consacrées à la gestion des ressources en eau et à l'irrigation semble remonter à mars 1996, celles concernant les trois autres composantes n'ont probablement pas été distribuées avant 1997. Il serait donc intéressant de déterminer si, en réalité, les lignes directrices sont utilisées de façon plus intensive dans le cadre des programmes PSSA lancés au cours des deux dernières années, alors qu'elles étaient davantage disponibles. Par ailleurs, l'Équipe chargée de l'évaluation convient que ces lignes directrices sont très détaillées et, par endroit, assez complexes, notamment celles consacrées à l'analyse de contraintes, qui visent à "ratisser large". Il faut toutefois reconnaître, s'agissant de l'adaptation des lignes directrices aux situations locales spécifiques, que cette tâche est difficile à accomplir au siège. Elle doit être réalisée au niveau du terrain, de préférence par des agents locaux compétents et avec l'aide de personnel de la FAO, qu'il s'agisse des membres de l'équipe de base ou d'agents appartenant aux bureaux sous-régionaux ou régionaux, ou encore au siège. Pour ce qui est des aspects positifs, l'Équipe chargée de l'évaluation se réjouit de la reconnaissance enfin accordée à ce qui est admis depuis longtemps ailleurs, à savoir que les questions liées au crédit, à la fourniture d'intrants et à la commercialisation (niveau méso) doivent être traitées dès la Phase I, plutôt que d'être reportées à la Phase I- expansion, voire à la Phase II. Grâce à cette prise de conscience, la FAO a rédigé au cours des deux dernières années des lignes directrices traitant des services agricoles pour aborder ces problèmes; toutefois, comme nous disons dans le paragraphe précédent, on ne sait pas quelle a été l'ampleur de leur diffusion.
76. L'Équipe chargée de l'évaluation souhaite formuler deux autres observations concernant l'état de préparation des lignes directrices:
77. Il est difficile de ne pas conclure que l'approche adoptée en matière d'élaboration des lignes directrices a été appliquée au coup par coup, non seulement en ce qui concerne le traitement des domaines, mais également sous l'angle des délais d'exécution et de la planification. En outre, bien que les comités d'examen technique se soient réunis pour approuver le contenu des documents, il semble que chacun d'entre eux ait été traité comme une entité autonome et séparée des autres.
78. L'Équipe chargée de l'évaluation est convaincue que le PSSA pourrait bénéficier d'un examen plus approfondi de l'approche générale en matière de production, d'organisation et d'intégration des lignes directrices. L'Équipe recommande la constitution d'un comité technique des lignes directrices du PSSA, chargé de rationaliser l'approche en matière de planification, de production et de mise à jour des lignes directrices dans leur ensemble, de même que d'élaborer une stratégie de communication claire et efficace.
79. En conclusion, l'Équipe chargée de l'évaluation souhaite lancer un avertissement: mieux vaut éviter l'excès de documentation. Si l'on veut améliorer l'utilité potentielle de ces lignes directrices, il importe de veiller de très près à une bonne rationalisation du système actuel. Autre mot d'avertissement: les lignes directrices doivent être considérées comme des "guides" et rien d'autre, car leur observation servile pourrait avoir des effets contraires à ceux recherchés et gêner la créativité nécessaire à la conception/adaptation des méthodologies aux situations locales.
4.2.1 Le concept
80. Le plan organisationnel prévoit qu'un coordinateur de programme national/chef d'équipe, normalement employé à plein temps par la FAO dans le cadre du budget alloué, assure la responsabilité de la gestion quotidienne, et qu'un haut fonctionnaire est nommé en qualité de coordinateur national chargé de fournir les orientations et directives générales.
81. Conformément au cadre proposé pour la mise en œuvre du PSSA, les pays étaient censés constituer un comité directeur national multisectoriel et pluridisciplinaire. Ultérieurement, en 1997, le Directeur général de la FAO, informé de certaines faiblesses au niveau de la coordination nationale et de l'attribution de priorités au PSSA, a décidé que les comités devraient, à l'avenir, accorder une attention spécifique aux paliers suivants:
Dans toute la mesure possible, les comités devaient s'appuyer sur les mécanismes institutionnels existants en matière de sécurité alimentaire et de développement agricole/rural.
4.2.2 Évaluation des résultats
82. De manière générale, les coordinateurs de programme national/chefs d'équipe du PSSA demeurent présents dans la plupart des pays visités. Les coordinateurs de programme national rencontrés par l'Équipe étaient généralement d'un rang, d'un niveau d'expérience et de qualifications techniques en agriculture relativement élevés, et souvent déjà familiarisés avec la vulgarisation et le secteur public. Il s'ensuit que, dans les pays à l'étude, le coordinateur du programme national assurait en pratique les fonctions de coordinateur national du PSSA. Toutefois, dans un pays au moins, à savoir, l'Érythrée, il n'y avait qu'un seul coordinateur national, tandis que dans deux pays, en l'occurrence Haïti et le Sénégal, les coordinateurs du programme national étaient en partie ou entièrement financés par l'État.
83. L'Équipe chargée de l'évaluation est parvenue à la conclusion que quatre facteurs ont joué un rôle important dans la détermination du degré d'efficacité des coordinateurs du programme national dans leurs fonctions d'orientation/animation des programmes du PSSA dans leur pays, à savoir:
84. S'agissant, toutefois, de l'intégration au système agricole national, ou, en d'autres termes, la manière dont le gouvernement accepte la responsabilité du PSSA, les questions débordent de toute évidence le simple emplacement du bureau du coordinateur de programme national; il importe alors de déterminer dans quelle mesure le PSSA:
85. En règle générale, les activités du PSSA ont été mises en œuvre par du personnel de vulgarisation agricole financé par le gouvernement central ou les autorités régionales. Dans l'un des pays à l'étude, d'autres sources de financement ont été utilisées pour engager la plupart des agents de vulgarisation chargés d'exécuter les activités liées au PSSA (par exemple, dans la région andine d'Ambuqui (Équateur), avec le financement du Fondo Equatoriano-Canadiense de Desarrollo (FECD), ONG nationale à financement canadien). Dans un autre cas, celui du Sénégal, ce sont les agents des associations d'agriculteurs et techniciens de la Coopération Sud-Sud qui mettent en œuvre la plupart des activités. À l'évidence, à égalité de conditions, il est préférable de recourir aux agents de vulgarisation gouvernementaux et aux associations d'agriculteurs, afin de renforcer le savoir-faire local et de transférer directement l'expérience du PSSA au programme national. Cependant, les limites constatées dans le domaine des finances, du moral et des compétences et orientations techniques, au sein des services nationaux de vulgarisation, n'auront pas manqué d'entraver parfois leur efficacité dans la mise en œuvre des activités liées au PSSA. Dans ces conditions, il a souvent fallu appliquer des mesures correctrices afin d'encourager la mise en œuvre des initiatives liées au PSSA, par exemple les indemnités journalières versées aux personnes travaillant sur le terrain, le remboursement des frais d'utilisation des véhicules et même, parfois, un complément de salaire ou la fourniture de véhicules.
86. S'agissant des comités chargés d'assurer l'orientation et le suivi du PSSA, la situation sur le terrain était très variable, tout au moins en ce qui concerne les pays à l'étude. En règle générale, elle semblait meilleure à l'échelon local qu'au niveau national. En effet, même lorsque les comités existaient sur le papier à tous les niveaux, ils semblaient plus actifs à l'échelon local, ce qui n'est peut-être pas pour surprendre étant donné l'accent mis sur le caractère "micro" dans la Phase I du PSSA. Trois facteurs sont ressortis comme contribuant au degré d'activité de ces comités et à leur efficacité, à savoir:
87. Il convient également, lorsqu'on se penche sur l'organisation et la gestion du PSSA, de déterminer ce qui se produit au niveau du village/de l'exploitation agricole. À ce propos, le PSSA s'appuie efficacement sur les groupements agricoles, ou même, comme au Sénégal, sur les associations d'agriculteurs (voir la Section 5.4.2).
88. Comme nous l'avons indiqué plus haut, un certain nombre d'ingrédients sont nécessaires pour garantir la continuité et l'interaction des activités entre les niveaux national, régional et local pour la mise en œuvre du PSSA. Toutefois, l'Équipe chargée de l'évaluation reste convaincue qu'il est essentiel de disposer d'un coordinateur de programme national du PSSA qualifié, compétent, capable d'innover, jouissant d'une certaine influence et largement respecté au sein du Programme comme à l'extérieur. Sans un tel atout, et sans l'appui du coordinateur national, il faut s'attendre à ce que les interactions et intégrations nécessaires au PSSA n'atteignent pas leur niveau optimal d'efficacité et d'impact.
4.3.1 Le concept
89. La durabilité ainsi que la croissance du PSSA sont tributaires d'une prise en charge nationale, laquelle ne peut être réalisée que par l'assomption d'une responsabilité nationale quant à son élaboration et, dans la mesure du possible, l'engagement de compétences et de ressources nationales. Il découle toutefois de ce qui précède que, dans une certaine mesure, le programme risque d'être limité par l'étendue des connaissances, de l'expérience, de la capacité et des ressources dont dispose un pays. Cela étant dit, il a semblé essentiel que le PSSA soit intégré, dès les premières étapes, aux programmes nationaux en cours, qu'ils relèvent ou non du gouvernement.
90. La FAO stipule, dans les lignes directrices pour la formulation de la Phase I du PSSA, que les gouvernements nationaux doivent prendre une forme d'engagement quant à la conception et à la mise en œuvre du PSSA et, de façon plus spécifique dans quatre domaines, se déclarer prêts à:
4.3.2 Examen des résultats4
91. Le point de départ du PSSA dans un pays est, de façon normative, la demande émanant du pays hôte en vue d'un soutien de la FAO pour son lancement. Le fait que plus de 80 pays aient, à ce jour, formulé une telle demande, témoigne de l'intérêt suscité par le PSSA. Étant donné que nous proposons, dans d'autres parties du rapport, une évaluation de la corrélation entre les résultats obtenus et les engagements pris au niveau national, nous nous bornerons, dans cette section, à les évoquer sommairement.
92. La participation à la conception du PSSA. Comme nous le mentionnons plus haut, dans la plupart des cas, et pour un certain nombre de raisons, les gouvernements nationaux, tout au moins ceux des pays soumis à l'étude de cas, n'ont joué qu'un rôle assez passif dans la conception des activités du PSSA.
93. Fourniture de personnel. De manière générale, les gouvernements nationaux ont tenu leurs engagements en ce qui concerne la dotation en personnel (et plus particulièrement en agents de vulgarisation); malgré cela, il a parfois été jugé nécessaire d'apporter un appui et de prendre en charge les dépenses courantes en matière de transport ou de frais de subsistance sur le terrain, voire de compléments de salaires, afin de permettre ou de faciliter le travail sur le terrain et de fournir la motivation requise. En outre, il a souvent été souhaitable ou nécessaire de dispenser une formation dans les domaines techniques et analytiques.
94. Contributions financières. Il n'est guère possible de proposer des données chiffrées sur les contributions financières des gouvernements, d'autant que ces dernières sont souvent incorporées au financement ordinaire des gouvernements à l'appui du PSSA, tel que la fourniture et l'entretien de bureaux, la rémunération du personnel de soutien, la fourniture de véhicules et les frais afférents, les indemnités, etc. Il semble, en règle générale, que dans les limites de leur situation particulière, les gouvernements aient honoré leurs engagements financiers pour ce qui est des contributions en nature. Toutefois, comme nous l'indiquons dans le paragraphe précédent, en raison des difficultés financières rencontrées par de nombreux pays hôtes du PSSA, il a parfois été nécessaire de compléter les contributions par des apports extérieurs, notamment dans le cadre de la Coopération Sud-Sud.
95. La mobilisation de ressources financières à l'appui de la mise en œuvre du PSSA constitue un bon indicateur d'engagement et, à ce titre, mérite d'être soigneusement examinée de façon plus spécifique:
96. Intégration du PSSA au programme agricole national. Ce volet a été réalisé dans la mesure où, au plan institutionnel, le PSSA est généralement placé au sein des services liés à la vulgarisation. Cependant, pour ce qui est de l'influence exercée par des initiatives de type PSSA sur des autres programmes agricoles nationaux, les résultats tangibles sont beaucoup plus limités, bien qu'il existe des exceptions (l'Équateur et le Sénégal, par exemple).
97. Fournir un mécanisme de suivi, d'examen et de supervision. Afin d'aider les pays à fournir un mécanisme de suivi, d'examen et de supervision, les lignes directrices pour la formulation de la Phase I du PSSA spécifient que les comités doivent être constitués au niveau national mais aussi au niveau régional, qui est celui de la mise en œuvre des activités du PSSA. Or, pour les raisons diverses évoquées précédemment, il semble que cela n'ait été que rarement accompli (Section 4.2).
98. Un autre aspect mérite d'être mentionné en ce qui a trait à l'engagement des gouvernements, à savoir les initiatives visant à constituer des fonds fiduciaires unilatéraux (UTF) au moyen de ressources gouvernementales destinées à être utilisées avec la FAO pour des initiatives associées au PSSA, comme cela a été le cas au Mexique, au Nigeria et au Venezuela. L'Équipe chargée de l'évaluation se félicite d'une telle évolution, notamment lorsque les pays disposent d'une marge suffisante pour concevoir les programmes selon les paramètres suggérés au Chapitre 7 du présent rapport.
99. En conclusion, l'Équipe chargée de l'évaluation est d'avis que les pays sujets à étude de cas ont accomplis des efforts authentiques pour s'acquitter des contributions qui leur incombaient envers le PSSA. Cependant, il semble que la manière dont ces mêmes pays ont assumé la prise en charge du Programme lui-même ait une incidence directe sur l'efficacité de leur contribution et sur la mesure dans laquelle ils pourront, avec autorité, engager ou réclamer un appui supplémentaire. Ce facteur sera, semble-t-il, en grande partie déterminé à son tour par leur degré de participation à la conception, mais aussi par les résultats concrets obtenus par le Programme sur le terrain, de même qu'à sa contribution à la prise de conscience nationale envers l'importance des questions liées à la sécurité alimentaire et le bien-fondé de l'approche proposée par le PSSA pour y répondre. Nous traitons, dans une autre section du rapport (voir la Section 6.1) de la mesure dans laquelle le PSSA a influencé l'engagement national à l'égard des politiques de sécurité alimentaire dans les pays à l'étude.
100. L'initiative de la Coopération Sud-Sud a été lancée en 1996 dans le cadre du PSSA. Son objectif consiste à renforcer la solidarité entre des pays en développement et à permettre la fourniture d'une assistance technique par les pays en développement plus avancés à ceux qui mettent en œuvre le PSSA. La Coopération Sud-Sud vise à appuyer les quatre composantes de programme, tout en faisant partie intégrante du PSSA. Aux yeux de la FAO, cette initiative fournit un nouvel élan à la collaboration entre pays en développement. Elle consiste en un programme tripartite ou quadripartite financé par trois ou quatre partenaires, et qui comprend un pays coopérant, un pays bénéficiaire, la FAO et, à titre facultatif, un donateur.
101. L'approche adoptée pour la Coopération Sud-Sud consiste à fournir, pendant deux ou trois ans, une équipe restreinte d'experts chevronnés en poste au niveau du Bureau de programme/Bureau de gestion de programme, ainsi qu'un nombre substantiel de techniciens de terrain ayant une solide expérience pratique, lesquels travailleront directement avec les agriculteurs des communautés rurales. Un nombre important d'experts et de techniciens est en principe assigné à chacun des pays participants, afin de créer une masse critique propre à optimiser l'impact. L'on s'attend à ce que les équipes, outre le fait qu'elles introduiront des méthodes améliorées et propices à un développement agricole durable et reproductible ne manqueront pas, grâce à leur engagement et à leur exemple, de stimuler vigoureusement, dans le sens du changement, leur communauté d'affectation. La Coopération Sud-Sud prévoit une application échelonnée avec augmentation graduelle du nombre de coopérants, dont l'effectif maximum aura atteint, en fonction des besoins, une centaine d'agents.
102. C'est le pays coopérant qui fournit le personnel d'aide technique et continue de payer les salaires, les contributions de sécurité sociale et les autres indemnités auxquelles ont droit les coopérants dans leur pays, ainsi que tous les frais de voyage dans le pays coopérant.
103. Il incombe au pays hôte d'approuver la nomination du personnel technique, de fournir les homologues, de verser aux coopérants une subvention mensuelle de 300 dollars E.-U. en devise locale, de couvrir les frais de voyage locaux et régionaux connexes, de mettre à disposition les hébergements adéquats ainsi que les adductions correspondantes, de suivre la mise en œuvre et d'en rendre compte.
104. La FAO, pour sa part, assure la sélection des candidats, établit un contrat spécial de service (SSA) pour chaque modalité d'assistance technique, supporte les frais de voyage internationaux, apporte une assistance technique, assure la supervision et le suivi, verse une subvention d'installation ponctuelle de 300 dollars E.-U. ainsi qu'une indemnité mensuelle de 700 dollars E.-U. aux experts, et de 300 dollars E.-U. aux techniciens, et cela pendant quelques mois au premier groupe d'experts et de techniciens afin de lancer le projet. Pour la suite, la FAO négocie le versement de ces indemnités par le biais du soutien bilatéral ou multilatéral.
105. À l'image d'une bonne partie du PSSA, la Coopération Sud-Sud a évolué avec le temps, constituant un processus d'apprentissage pour tous les partenaires. En juillet 2000, les lignes directrices de la Coopération Sud-Sud ont été actualisées par l'incorporation des éléments suivants, nouveaux et importants, qui manquaient dans la version initiale:
106. Un rapport de formulation de mission, établi pour chaque initiative de collaboration, constitue la base de la Coopération Sud-Sud entre les partenaires concernés; ce rapport, qui expose en détail la conception du Programme, en régit la mise en œuvre.
107. Fin août 2001, 22 accords avaient été signés entre les pays coopérants et les pays pauvres (voir le Tableau 4). En outre, 16 projets de Coopération Sud-Sud avaient été formulés mais attendaient la signature, tandis que 27 autres pays avaient fait part de leur intérêt à accueillir les coopérants. Environ 242 agents de la Coopération Sud-Sud sont déjà en poste dans les pays hôtes, et on attend la venue prochaine de 94 autres agents.
Tableau 4: Situation de la Coopération Sud-Sud dans les pays ayant signé un accord (au 31 août 2001)a | |||||
Date de Signature |
Pays bénéficiaire |
Pays coopérant |
Nombre d'experts prévus |
Experts/agents engagés sur le terrain |
Experts/techniciens attendus prochainementb |
19 nov. 1996 |
Sénégal |
Viet Nam |
100 |
100 |
|
12 fév-1998 |
Éthiopie |
Chine |
30 |
7 |
|
31 mars 1998 |
Érythrée |
Inde |
104 |
23 |
|
10 août 1998 |
Niger |
Maroc |
98 |
7 |
|
19 oct. 1998 |
Burkina Faso |
Maroc |
102 |
14 |
41 |
11 déc. 1998 |
Bénin |
Viet Nam |
19 |
18 |
|
10 mai 1999 |
Mauritanie |
Chine |
71 |
17 |
|
18 mai 1999 |
Tanzanie |
Égypte |
100 |
12c |
|
16 juin 1999 |
Gambie |
Bangladesh |
10 |
3 |
|
16 nov.1999 |
Djibouti |
Égypte |
29 |
||
29 nov.1999 |
Madagascar |
Viet Nam |
30 |
17 |
1 |
6 déc.1999 |
Bangladesh |
Chine |
80 |
15 |
|
14 mars 2000 |
Mali |
Chine |
94 |
10 | |
16 mai 2000 |
Malawi |
Égypte |
35 |
||
18 juil.. 2000 |
Guinée équat. |
Cuba |
47 |
4 | |
22 août 2000 |
Ghana |
China |
51 |
5 |
|
22 août 2000 |
Cap-Vert |
Cuba |
20 |
4 |
13 |
5 oct. 2000 |
Cameroun |
Égypte |
15 |
8 | |
23 nov.2000 |
Swaziland |
Pakistan |
42 |
||
16 fév. 2001 |
Haïti |
Cuba |
17 |
||
1 mars 2001 |
Mozambique |
Inde |
94 |
17 | |
11 août 2001 |
Venezuela |
Cuba |
56 |
||
Total |
1 244 |
242 |
94 | ||
Source des informations: TCOS. a. Les pays bénéficiaires ayant reçu la visite de l'Équipe chargée de l'évaluation sont indiqués en caractères gras. b. Les experts/techniciens figurant dans cette colonne attendent la prise de mesures administratives telles que l'émission de documents de voyage, les autorisations médicales, etc.. c. L'Équipe chargée de l'évaluation a appris que les coopérants seraient retirés.
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4.4.2.1 La Coopération Sud-Sud: une initiative qui arrive à point nommé à l'heure de la mondialisation
108. L'initiative de Coopération Sud-Sud de la FAO est sans aucun doute intéressante et bienvenue à l'heure de la mondialisation. En effet, de nombreux PFRDV manquent du personnel technique qualifié nécessaire à l'introduction dans les petites exploitations agricoles, et dans une optique participative, de technologies appropriées, économiquement fondées et novatrices. L'initiative que représente la Coopération Sud-Sud met entre les mains des pays en développement le potentiel nécessaire à l'établissement d'une interaction à long terme au niveau opérationnel, et leur permet d'échanger un savoir-faire technique rare - et donc précieux - à des coûts nettement inférieurs à ceux qu'auraient entraîné des programmes d'assistance technique ordinaires. La Coopération Sud-Sud offre aux pays bénéficiaires le potentiel nécessaire à l'acquisition d'un complément essentiel de savoir-faire, tout en exploitant simultanément d'autres voies et moyens de renforcement des capacités au niveau de leur propre personnel comme de leurs institutions. L'Équipe chargée de l'évaluation a pu constater qu'il existe de façon indéniable et à un niveau élevé, dans de nombreux pays coopérants bénéficiaires, un soutien politique vigoureux de l'initiative.
109. L'Équipe chargée de l'évaluation a noté que les agents de la Coopération Sud-Sud ont apporté une contribution d'une grande utilité dans plusieurs des pays visités. Leur assistance a porté sur des domaines tels que la gestion de l'eau, la conception des structures d'irrigation, l'amélioration des systèmes d'irrigation au niveau de l'exploitation, y compris les démonstrations de restauration de canaux, ainsi que la formation à l'entretien des ponts, ou encore l'introduction de technologies applicables au petit bétail (volaille, porcins), aux jardins potagers, à l'horticulture et à la culture de riz hybride. Les coopérants ont également pris part à des activités de formation telles que les écoles d'agriculture de terrain et des démonstrations utiles de pépinières et de techniques de transplantation en riziculture, mais aussi en matière de finance et de commercialisation dans le secteur rural.
4.4.2.2 Faiblesse de l'évaluation des besoins et de la formulation de projets
110. La notion de Coopération Sud-Sud prévoit qu'une demande sera adressée par le pays bénéficiaire, suite à une offre émanant du pays contributeur. Cette procédure suppose que le projet qui s'ensuivra sera formulé conjointement, de manière à répondre aux besoins du pays bénéficiaire tout en exploitant l'avantage comparatif du pays contributeur. Dans la pratique, l'Équipe chargée de l'évaluation a observé que trop fréquemment, les besoins ne sont pas bien précisés; en outre, malgré la sélection des candidats au moyen de leur CV, les qualifications des agents envoyés par les contributeurs ne correspondent pas toujours aux besoins prioritaires des pays bénéficiaires. Cela tient au fait que les CV ne reflètent pas nécessairement l'éventail des qualifications indispensables, alors que des entrevues personnelles avec les candidats présélectionnés y réussissent dans une grande mesure.
111. L'Équipe chargée de l'évaluation est d'avis que, pour la phase de formulation de projets de Coopération Sud-Sud, la FAO a adopté une approche excessivement hiérarchique, ou "descendante". Ainsi, les contacts initiaux se font souvent à un niveau politique très élevé. Une fois les engagements pris à ce niveau, les concepteurs se sentent souvent obligés de recommander des projets de Coopération Sud-Sud "pratiquement coûte que coûte". Dans ces conditions, il est parfois arrivé que les accords ne soient signés que très longtemps après l'élaboration des propositions de projets, et/ou que, dans certains pays, l'initiative ne reçoive qu'un appui réticent et limité au niveau ministériel. Cette situation a eu pour conséquence, dans certains pays, que le personnel de la Coopération Sud-Sud proposé est arrivé dans un ordre décalé par rapport à la mise en œuvre des activités de terrain PSSA. Cette approche quelque peu "descendante" est en contradiction avec la démarche participative, qui est le principe sous-tendant tous les aspects du PSSA, y compris la Coopération Sud-Sud.
112. L'Équipe chargée de l'évaluation a constaté que, dans un certain nombre de pays où elle s'est rendue, les coopérants Sud-Sud remplacent plutôt qu'ils ne viennent compléter les ressources humaines locales. Alors que les techniciens de formation locale étaient au chômage, on a vu des coopérants Sud-Sud arriver pour s'acquitter de tâches qui auraient pu être confiées à des techniciens locaux dûment formés à cette fin, avec les conséquences positives que l'on sait pour la durabilité des avis techniques dispensés aux agriculteurs. En outre, même lorsque les techniciens nécessaires ne sont pas disponibles, l'Équipe chargée de l'évaluation pense que les concepteurs de la Coopération Sud-Sud n'ont pas toujours suffisamment exploré l'option moins onéreuse et à effet plus durable - du point de vue du pays-hôte - que représente la formation ou le recyclage d'un nombre restreint de coopérants chargés d'encadrer les techniciens locaux, pouvant être employés à des salaires nettement inférieurs aux 300 dollars E.-U. versés par le pays-hôte pour chacun des techniciens de la Coopération Sud-Sud.
4.4.2.3 Qualifications et expérience des coopérants
113. L'Équipe chargée de l'évaluation a constaté que les qualifications officielles du personnel de la Coopération Sud-Sud correspondent généralement aux exigences de leurs tâches. Le recrutement a donné d'assez bons résultats dans le cas des coopérants chinois affectés au Bangladesh, ainsi que des coopérants vietnamiens assignés au Sénégal. Toutefois, dans de nombreux cas, les coopérants ont une formation étroitement spécialisée en matière de recherche et/ou au plan universitaire, plutôt que le solide bagage d'expérience pratique que nécessitent souvent les pays hôtes, et ils ne sont généralement pas bien familiarisés avec les approches ou méthodes participatives. Cette situation a parfois gêné les experts et techniciens dans l'exécution de leurs tâches de terrain, en dépit de leur longue carrière dans leur pays. À titre d'exemple, un spécialiste de la volaille, sans aucun doute très compétent pour les élevages sur grande échelle, n'avait que peu de conseils éclairés à offrir en matière d'élevage de basse-cour, qui constitue la norme dans le pays hôte. Autre exemple, celui de spécialistes de l'irrigation détachés par des instituts nationaux spécialisés dans les grands périmètres irrigués, mais peu versés dans les petits périmètres individuels nécessitant l'emploi d'un niveau très limité d'appareillage sophistiqué. Par ailleurs, s'agissant des techniciens, le recrutement a porté sur des personnes relativement mûres qui ont souvent eu du mal à s'accommoder des hébergements généralement offerts aux techniciens de terrain dans les pays hôtes. En outre, ces personnes répugnent ou ont du mal à accomplir des déplacements importants en motocyclette.
114. Bien souvent, la compréhension limitée, de la part des coopérants, des conditions socio-économiques du pays hôte a entravé la mise en œuvre efficace du projet. Rares sont les cas où ont été prévus les cours de familiarisation destinés à aider les nouveaux coopérants à surmonter ces difficultés. En outre, les coopérants ne connaissent pas la langue locale ou la langue officielle et il leur manque les aptitudes à la communication essentielles à une interaction avec les techniciens et avec les communautés rurales. La barrière linguistique a constitué une entrave sévère à l'efficacité des coopérants dans certains pays, au point qu'il a fallu engager des interprètes. Il convient donc que le PSSA veille à ce que les coopérants disposent des capacités linguistiques nécessaires à l'exercice de leurs fonctions. L'Équipe chargée de l'évaluation pense qu'il serait beaucoup plus rentable d'engager un nombre limité de techniciens présentant les compétences linguistiques nécessaires plutôt que de recruter les effectifs importants ayant besoin d'interprètes pour être opérationnels.
4.4.2.4 Les problèmes de mise en œuvre
115. Insuffisance des ressources: en règle générale, les projets de Coopération Sud-Sud partent du principe que le pays hôte sera capable d'honorer les engagements de ressources énoncés dans l'accord. Cependant, comme nous l'avons vu plus haut, les coûts salariaux sont généralement très inférieurs à ceux requis par les programmes d'assistance technique ordinaires; toutefois, l'importance des effectifs engagés représente une lourde charge pour le trésor gouvernemental. Il est déjà évident que le principal problème que pose la mise en œuvre de la Coopération Sud-Sud concerne les difficultés rencontrées par les pays hôtes face à la ponction sur leurs ressources. Ce problème devrait, au demeurant, s'aggraver à mesure que croîtra le nombre des coopérants.
116. Les problèmes de parité hommes-femmes: il n'est pas apparu à l'Équipe chargée de l'évaluation que les projets de Coopération Sud-Sud aient accordé une attention particulière à la parité hommes-femmes, et que l'on se soit par exemple efforcé de recruter des experts et des techniciens des deux sexes. L'Équipe chargée de l'évaluation n'a trouvé que peu d'éléments démontrant un tel souci, que ce soit dans la documentation ou lors des entretiens avec les agents de la FAO, sur le terrain ou au siège. L'équipe n'a rencontré de techniciennes que dans l'un des pays visités. Toutefois, l'Équipe chargée de l'évaluation a appris, auprès du TCOS, que certains des agents de coopération en fonctions dans d'autres pays sont de sexe féminin - encore que les statistiques n'établissent pas de distinction en la matière.
117. Absence de dispositions concernant les congés dans les foyers: la plupart des accords de Coopération Sud-Sud négligent les dispositions permettant aux coopérants - lesquels sont censés passer deux ou trois ans en poste - de rentrer au pays pour y voir leur famille, qui ne les accompagnent pas dans le pays hôte. L'Équipe chargée de l'évaluation trouve cette situation surprenante, compte tenu de l'expérience que l'on attend des coopérants, pour la plupart des techniciens en milieu de carrière et pourvus de familles. L'absence de dispositions en matière de congés dans les foyers s'est avérée problématique pour la plupart des agents de Coopération Sud-Sud rencontrés par l'Équipe chargée de l'évaluation, en particulier les "experts les plus chevronnés", de même que pour le Service de coordination et de supervision du PSSA, à Rome. La FAO devra donc trouver une solution à ce problème, ou se résoudre à changer le profil des coopérants et opter pour des agents jeunes et célibataires, ressentant moins le besoin de rentrer dans leur foyer au cours d'une période d'affectation de deux à trois ans à l'étranger.
118. Absence de synchronisation avec d'autres activités de terrain: certains pays ont manqué de coopérants au moment critique de la mise en œuvre de la phase pilote, par suite de la longueur du processus de recrutement et/ou des délais dans la conclusion de l'accord de coopération. Au Bangladesh, en Érythrée, au Niger et en Tanzanie, les coopérants sont arrivés alors que la phase pilote était déjà à un stade avancé et en phase de réduction du financement et/ou de latence du financement de suivi. Il va sans dire que le fait de devoir opérer avec des moyens limités a pesé sur la motivation des agents de Coopération Sud-Sud et que les résultats s'en sont ressentis. En outre, la mise en œuvre d'une Coopération Sud-Sud déphasée par rapport aux autres composantes du PSSA a nui à l'impact des activités.
119. La Coopération Sud-Sud comme processus d'apprentissage: la FAO considère la Coopération Sud-Sud comme un processus d'apprentissage, toutefois, il semble qu'elle ne tire pas pleinement parti des enseignements des activités analogues. Ainsi, de nombreux programmes d'assistance technique ont existé par le passé. Plusieurs pays ont des programmes de volontaires, les ONG envoient différentes catégories d'agents dans les pays en développement, et l'ONU elle-même a son programme de volontaires. On voit donc que la Coopération Sud-Sud pourrait tirer parti de cette riche expérience - par exemple, savoir que les techniciens de terrain doivent avoir une connaissance suffisante des langues locales et recevoir une formation préliminaire rigoureuse. La prise en compte d'expériences analogues aurait permis de savoir que chaque coopérant doit être muni d'un contrat individuel, qu'il est nécessaire de prévoir les dispositions pour les congés annuels et qu'il convient de définir avec précision les prestations médicales telles que l'examen préalable à l'entrée en service et la prise en charge des coûts.
4.4.3 Évaluation générale
120. L'Équipe chargée de l'évaluation pense que, de manière générale, l'initiative de la Coopération Sud-Sud a eu des résultats appréciables. Toutefois, lorsqu'on tient compte des efforts considérables déployés par la FAO pour bâtir les programmes, du temps investi par toutes les parties concernées et des dépenses encourues, de tels résultats demeurent relativement modestes. Les ressources auraient peut-être été mieux employées, produisant des effets plus durables, si elles avaient été affectées à l'emploi de ressortissants nationaux, souvent au chômage et désireux de travailler au niveau de base. Il convient de souligner que la grande majorité des techniques proposées par les techniciens de la Coopération Sud-Sud ne sont pas particulièrement novatrices, et que les chercheurs des pays bénéficiaires en ont généralement de bonnes connaissances. Cependant, l'Équipe chargée de l'évaluation considère que la Coopération Sud-Sud ne doit pas être jugée exclusivement à l'aune de ses avantages/coûts économiques, mais qu'il faut également prendre en compte sa contribution au renforcement des relations Sud-Sud, domaine qui déborde les limites fixées à cette évaluation.
121. Compte tenu du soutien politique vigoureux dont il jouit, il convient de maintenir ce programme. Toutefois, la FAO devra prendre des mesures pour remédier aux carences évoquées plus haut. À cette fin, l'Équipe chargée de l'évaluation recommande un examen tripartite du programme dans chaque pays, afin de procéder à une évaluation détaillée des besoins réels de chacun des pays hôtes, ce qui permettra de déterminer le niveau de compétence nécessaire (faible, moyen, élevé) et d'harmoniser ces exigences avec les ressources techniques et humaines disponibles dans les pays contributeurs. L'Équipe chargée de l'évaluation est d'avis que, dans la plupart des cas, il serait plus rentable de faire appel à un nombre limité de coopérants présentant les compétences linguistiques nécessaires, afin de former et d'encadrer les experts et techniciens locaux, plutôt que de poursuivre dans la démarche actuelle, à savoir déployer un nombre important de coopérants travaillant directement avec les agriculteurs.
4.5.1 Le concept
122. En matière de financement, la FAO considère que son rôle est principalement celui d'un catalyseur servant à amorcer les activités du PSSA dans les différents PFRDV. Une fois la preuve du succès établie, elle se trouve donc, en principe, en mesure d'attirer les fonds des donateurs pour l'expansion de la Phase I, c'est-à-dire l'extension des activités du PSSA à toutes les zones agro-écologiques du pays, puis, ultérieurement, le passage à la Phase II au cours de laquelle sont traitées les questions de macro-politique liées à la sécurité alimentaire. Cependant, les contributions des donateurs sont également les bienvenues, dans la mesure du possible, également lors des phases de lancement des activités PSSA.
4.5.2 Évaluation des résultats
123. Il est possible de diviser le rôle joué par les autres organisations et donateurs internationaux en ce qui a trait aux activités du PSSA dans les pays à l'étude, en trois périodes: le lancement, la mise en œuvre et les perspectives d'avenir:
124. Bien que l'Équipe chargée de l'évaluation ait observé une certaine activité de coopération avec les autres organismes et donateurs internationaux dans un certain nombre de pays à l'étude, elle a l'impression que des occasions ont été perdues. Il est apparu à l'équipe que, dans certains pays, les initiatives d'autres donateurs sont venues compléter celles du PSSA. Toutefois, il semble que cette complémentarité n'ait pas été systématiquement ni explicitement recherchée ou cultivée et mise à profit, mais qu'elle ait au contraire été fortuite. L'Équipe chargée de l'évaluation pense donc qu'il serait bon de passer systématiquement la situation en revue et, lorsque les circonstances s'y prêtent, d'établir des relations et des liens concrets de travail avec les autres organismes internationaux (y compris les ONG), et cela dès l'amorce de la planification du PSSA. Cela permettrait non seulement d'améliorer l'effet multiplicateur du PSSA, mais également la prospection de financements en vue de sa poursuite.
125. L'Équipe chargée de l'évaluation considère en effet qu'il n'est guère justifié de lancer le PSSA dans un pays si les perspectives de poursuite sont maigres. Les entretiens avec TCOS ont révélé que la FAO a signé ou se prépare à négocier des protocoles d'accord avec un certain nombre d'organismes internationaux tels que la Banque mondiale, l'BAfD, la BID, la BIsD, le FIDA, le PAM, le PNUD, le BOAD, et le fonds CEDEAO, en vue d'appuyer les initiatives de type PSSA par un certain nombre de pays. Bien qu'il faille, semble-t-il, y voir un développement prometteur quant à une meilleure durabilité des financements du PSSA, l'Équipe chargée de l'évaluation pense qu'il serait encore préférable, plutôt que de demander aux donateurs de souscrire à des initiatives de PSSA déjà amorcées, de les sonder pour savoir de quelle manière le financement de la FAO pour le PSSA pourrait être le plus efficacement intégré à leurs propres programmes dans le pays bénéficiaire. Cette approche encouragerait le soutien des donateurs aux initiatives visant à assurer la sécurité alimentaire proposée par la FAO. À l'évidence, il faudrait se montrer prudent dans l'application d'une telle approche, dans la mesure où il convient de refléter également les intérêts du pays bénéficiaire, lequel devrait prendre part au processus d'approbation et de mise en œuvre des mécanismes. Rappelons toutefois que la FAO est principalement un organisme à vocation technique plutôt qu'un donateur, et que l'adoption de cette attitude, plus conforme à son mandat et à ses compétences, pourrait l'avantager. Comme nous l'indiquons plus haut, l'Équipe chargée de l'évaluation est convaincue que les analyses d'impact sont d'une importance critique pour déterminer quelles sont les chances de voir les donateurs s'intéresser au financement de futures activités liées au PSSA.
126. L'Équipe chargée de l'évaluation souhaite faire deux autres observations touchant le financement de la FAO et les fonds canalisés par son entremise:
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4 Nous ne traitons pas ici de la coopération Sud.-Sud, qui est examinée en détail dans une autre partie du rapport (voir la Section 4.4).
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