Programas de acción nacionales en los países en desarrollo
Políticas internacionales relativas a la reforma agraria y el desarrollo rural
I. Objetivos y estrategias
II. Acceso a la tierra, el agua y otros recursos naturales
III. Participación popular
IV. Integración de la mujer en el desarrollo rural
V. Acceso a insumos, mercados y servicios
VI. Fomento de actividades rurales no agrícolas
VII. Enseñanza, capacitación y extensión
La finalidad de la reforma agraria y el desarrollo
rural es la transformación de la vida y las actividades rurales en todos sus aspectos
económicos, sociales, culturales, institucionales, ambientales y humanos. Los objetivos y
estrategias nacionales para lograr esta transformación deben concentrarse en la
erradicación de la pobreza, incluido el mejoramiento de la nutrición, y regirse por
políticas destinadas a lograr el crecimiento con equidad, redistribución del poder
económico y político y participación de la población. Dichas estrategias deben incluir
la imposición de limites al tamaño de las propiedades particulares, la movilización de
recursos con miras al aumento de las inversiones, la ampliación de la producción y el
empleo, el fortalecimiento de la base económica de los pequeños agricultores, la
organización de asociaciones de agricultores, cooperativas y otros grupos de campesinos
pobres, así como de explotaciones estatales, la introducción de innovaciones técnicas,
la utilización eficaz de recursos mediante incentivos y precios adecuados, el desarrollo
equilibrado de las zonas rurales y urbanas y la distribución justa y equitativa de los
recursos productivos y de los beneficios del progreso.
Cada gobierno debe formular sus estrategias de desarrollo rural en el contexto de la planificación económica y social general sobre la base de un análisis de sus metas sociopolíticas y de sus posibilidades y limitaciones: humanas, materiales y financieras. En esas estrategias, que deben tener en cuenta la necesidad de la aplicación integrada de políticas y la definición de sectores prioritarios, los gobiernos deben estudiar la adopción de medidas con los siguientes fines:
A. METAS
i) Formular objetivos y metas para el desarrollo económico y social de las zonas rurales, tomando debidamente en consideración el equilibrio ecológico y la conservación y renovación de los recursos.
ii) En el contexto de estos objetivos y metas, fijar objetivos concretos de reforma agraria y desarrollo rural que correspondan debidamente a las metas nacionales de incremento general de los ingresos y los puestos de trabajo.
iii) Dentro del marco de los planes y programas nacionales de desarrollo, establecer metas para lograr una mayor autosuficiencia, sobre todo en la producción de alimentos.
iv) Para los decenios de 1980 y 1990, fijar metas específicas para la reducción de la pobreza rural evaluada por indicadores de distribución de tierras y otros bienes, los niveles de ingresos (incluidos los diferenciales rurales-urbanos y la distribución del ingreso rural) y el grado de pobreza absoluta desde el punto de vista de la satisfacción de las necesidades básicas, especialmente en materia de nutrición.
v) Formular políticas y programas con metas cuantitativas para ampliar las oportunidades de empleo con salarios justos, especialmente para los campesinos sin tierra, y aumentar la productividad y los ingresos de los campesinos, pescadores, artesanos y otros grupos que trabajan por cuenta propia.
vi) Concentrar la atención en la eliminación de las condiciones de subnutrición grave lo antes posible y, por supuesto, antes del fin de este siglo. Formular planes, políticas y programas para aumentar la producción agrícola y alimentaria a fin de alcanzar los objetivos nutricionales.
vii) Proporcionar mayor seguridad alimentaria a los pobres fijando metas para el suministro de alimentos esenciales y garantizando su distribución justa y expedita en períodos de escasez. Con este fin, es preciso constituir reservas alimentarias nacionales y crear instituciones para la distribución de los alimentos de acuerdo con las condiciones de cada país.
viii) Fijar las metas de los ingresos mínimos que han de alcanzarse lo antes posible y, por supuesto, antes del fin de este siglo.
ix) Establecer objetivos a plazo fijo para dotar a las zonas rurales de los servicios públicos indispensables talas como sistemas de abastecimiento de agua potable, planificación familiar, primeros cuidados sanitarios, vivienda, enseñanza (primaria y secundaria), acceso a caminos, comunicaciones y fuentes de energía eléctrica, y formular metas para aumentar la proporción del gasto público en estos servicios.
B. APORTACIÓN DE RECURSOS
i) Aumentar los recursos para el desarrollo rural mediante un mayor presupuesto de gustos globales para el desarrollo y la asignación de una mayor proporción de fondos públicos, particularmente por medio de inversiones en la infraestructura económica y social, incluida la sanidad y la enseñanza.
ii) Garantizar que la parte de los recursos totales asignada al sector rural guarde la debida proporción con las necesidades del crecimiento rural y la mitigación de la pobreza y sea adecuada al volumen de la población rural.
iii) Revisar, adaptar adecuadamente y reforzar las políticas de gastos públicos y de tributación y precios con el objeto de:
a) aumentar el nivel de movilización y la eficacia en la utilización de recursos públicos y privados para el desarrollo rural, evitando entre otras cosas la subutilización de las tierras y otros recursos productivos;
b) eliminar los desincentivos y, en caso necesario, ofrecer incentivos para el mejoramiento de la tecnología de acuerdo con las consideraciones ambientales, la movilización del ahorro rural, la reinversión en tierras y el fomento de la inversión y la iniciativa empresarial en actividades rurales agrícolas y no agrícolas.
iv) Alentar activamente a las instituciones públicas a que organicen actividades de autoayuda para la movilización de los recursos locales humanos y materiales en las zonas rurales.
C. INSTITUCIONES RURALES Y PARTICIPACIÓN POPULAR
i) Descentralizar el proceso de adopción de decisiones en el marco de la política nacional y fomentar las instituciones de administración local.
ii) Delegar en instituciones de la administración local una responsabilidad cada vez mayor para la adopción de decisiones en las actividades de desarrollo rural, así como para su realización y evaluación.
iii) Promover las organizaciones populares, incluidas las asociaciones y cooperativas de trabajadores rurales, para reforzar la participación de los campesinos pobres en la adopción de decisiones, la realización y la evaluación de los programas de reforma agraria y desarrollo rural.
D. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
i) Reunir periódicamente datos cuantitativos sobre: niveles y distribución de los ingresos, el consumo y la nutrición en zonas rurales; existencia y disponibilidad de atención sanitaria, educación y otros servicios públicos; niveles de los salarios reales de la mano de obra agrícola; tipos de interés y rentas; distribución de la tierra y de otros bienes productivos; otros datos relativos a las condiciones de vida en las zonas rurales, incluida la vivienda. Fijar el año 1980 como punto de referencia para estos aspectos y notificar los cambios registrados en estos indicadores en cada segunda conferencia bienal de la FAO que se celebre a partir de entonces.
ii) Reevaluar periódicamente el efecto general de las políticas y otros factores sobre las corrientes de recursos que entran en la economía rural o salen de ella, a fin de determinar si es necesario introducir cambios para progresar hacia los objetivos y metas establecidos.
Los sistemas de propiedad y uso de la tierra y de
acceso al agua y a otros recursos naturales productivos vienen determinados por las
condiciones históricas, políticas, sociales y económicas de los diversos países. Estos
sistemas varían según los países y constituyen los factores determinantes de las
estructuras económicas rurales, de la distribución de los ingresos y de las condiciones
generales de la vida rural. En los casos en que se considere que estos sistemas
obstaculizan el desarrollo rural, el logro de la equidad social y el amplio acceso a la
tierra y otros recursos naturales para la vasta mayoría de las masas rurales, los
gobiernos deben estudiar la conveniencia de introducir cambios institucionales, jurídicos
y normativos en el contexto de sus objetivos de desarrollo nacional y rural, y procurar
que las poblaciones interesadas comprendan bien la necesidad de estas medidas y
procedimientos.
A. REORGANIZACIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA
En los países donde se requiere una considerable reorganización de la tenencia de la tierra y su redistribución a los campesinos sin tierras y los pequeños propietarios como parte de la estrategia del desarrollo rural y como medio para redistribuir el poder, los gobiernos deberán estudiar la adopción de medidas para:
i) Imponer limites al tamaño de las propiedades privadas y adquirir tierras, agua y otros recursos naturales y bienes agrícolas con arreglo a las políticas nacionales y a la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados.
ii) Adquirir y habilitar extensiones de agua y tierras improductivas aptas para la acuicultura y distribuirlas en condiciones favorables entre los agricultores y pescadores para su aprovechamiento.
iii) Dar preferencia en la distribución de los bienes adquiridos a los arrendatarios, pequeños propietarios y trabajadores agrícolas sin tierras, con particular atención a los grupos más desfavorecidos, y reforzar esta redistribución con programas para aumentar la productividad, entre ellos la constitución de cooperativas y otras formas de asociaciones de campesinos con amplia asistencia del Estado.
iv) Efectuar la redistribución con rapidez y determinación y con el respaldo de regulaciones jurídicas preventivas para evitar la desinversión y las transferencias evasivas.
v) Crear y apoyar instituciones para consolidar la reforma, entre ellas asociaciones de campesinos, cooperativas, granjas asociativas y estatales, y actividades de desarrollo con la participación más amplia posible de los beneficiarios, a fin de evitar la aparición de nuevas formas de concentración de recursos o de explotación.
B. REFORMA DE LA TENENCIA Y REGLAMENTACIÓN DE LOS SALARIOS RURALES
Tanto si una redistribución considerable de la tierra y otros bienes forma parte de la estrategia de un país como si no, el gobierno deberá estudiar la adopción de medidas para:
i) Preparar y mantener registros de arrendatarios, incluidos los aparceros.
ii) Introducir y aplicar efectivamente medidas jurídicas que garanticen arrendamientos justos para los arrendatarios, incluidos los aparceros.
iii) Garantizar la seguridad de la tenencia a los arrendatarios, incluidos los aparceros, como medio de equidad social, mejorando su acceso a los créditos y servicios y fomentando las inversiones.
iv) Promover la formación de organizaciones de arrendatarios para fomentar la solidaridad de grupo, supervisar la aplicación de medidas reglamentarias y aumentar la capacidad de los arrendatarios para obtener reparaciones de orden jurídico.
v) Promulgar y aplicar una legislación laboral relativa a las condiciones de trabajo, incluidos los salarios mínimos, para proteger a los trabajadores rurales contra la explotación.
C. REGLAMENTACIÓN DE LOS CAMBIOS EN LA TENENCIA CONSUETUDINARIA
Cuando se precisen cambios en los sistemas de tenencia consuetudinaria como parte de la estrategia de desarrollo de un país, el gobierno deberá estudiar la adopción de medidas para:
i) Detener las tendencias hacia la privatización desigual de los derechos y la propiedad absentista y proteger los derechos de los pequeños cultivadores y las poblaciones nómadas.
ii) Preservar y adaptar o crear sistemas de amplia base para el control y administración comunales de los derechos de tierras y aguas, de conformidad con las necesidades del desarrollo.
iii) Elaborar y ejecutar programas para una utilización más eficaz de los recursos de pastos, garantizando que los beneficios vayan a los pastores.
D. CONCENTRACIÓN PARCELARIA FOMENTO DE LA EXPLOTACIÓN AGRÍCOLA EN COMÚN, LAS COOPERATIVAS Y LAS GRANJAS ASOCIATIVAS Y ESTATALES
En los países donde la eficiencia productiva se vea entorpecida por una grave fragmentación de la propiedad, los gobiernos deberán estudiar la adopción de medidas para:
i) Intensificar los esfuerzos destinados a unificar las propiedades fragmentadas y dispersas a fin de mejorar la productividad y la gestión asegurando al mismo tiempo que esa unificación no perjudique los intereses de los arrendatarios.
ii) Combinar las medidas de concentración de propiedades fragmentadas con programas de desarrollo de comunidades y zonas, en particular para conseguir empleos para la mano de obra desplazada por las medidas de concentración parcelaria.
iii) Estimular la explotación agrícola en común, las granjas del Estado y las de propiedad pública, las cooperativas y otras formas de tenencia colectiva organizada de modo que garantice a los participantes los beneficios derivados de la expansión de la infraestructura, la investigación, el empleo y la mejor utilización de los insumos y los conocimientos técnicos.
E. CONTROL DE LA COMUNIDAD SOBRE LOS RECURSOS NATURALES
En lo relativo a bosques, pastizales y aguas y otros recursos naturales, los gobiernos deberán estudiar la adopción de medidas para:
i) Disponer el control y la gestión de esos recursos atendiendo al interés público y de manera compatible con la conservación del medio ambiente, incluida la prevención de la desertificación y la erosión del suelo, y teniendo debidamente en cuenta las necesidades de las comunidades locales.
ii) Garantizar un acceso equitativo a los recursos naturales de dominio público y privado y promover un mejor aprovechamiento de estos recursos.
iii) Dar la mayor difusión posible a los datos y conocimientos sobre erosión de suelos y métodos para controlarla.
iv) Asegurar la conservación y la ordenación de los recursos pesqueros y forestales mediante acuerdos con participación de las comunidades locales.
F. COLONIZACIÓN DE TIERRAS PUBLICAS SIN OCUPAR
En los países donde existen vastos territorios por explotar, los gobiernos deberán estudiar la adopción de medidas para:
i) Promover el asentamiento en nuevas tierras del mayor número de familias sin tierras que sea ecológicamente posible y proporcionar la infraestructura y los servicios económicos y sociales necesarios para garantizar el buen éxito de los asentamientos.
ii) Asegurar que esos planes tengan viabilidad técnica y económica y sean complementarios y no sustitutivos de las reformas agrarias necesarias en las zonas y colonizadas.
G. REDUCCIÓN DE LAS DESIGUALDADES INTERREGIONALES E INTERCOMUNALES
En los países donde existen importantes desigualdades interregionales e intercomunales, los gobiernos deberán estudiar la adopción de medidas para:
i) Crear sistemas de producción y distribución integrados a escala regional y nacional para garantizar una distribución equitativa de los recursos y los ingresos entre las diferentes regiones y comunidades rurales.
ii) Formular programas generales de inversión y aplicar políticas interregionales e intercomunales de asignación de recursos para compensar las desigualdades en la dotación de recursos y disponibilidad de infraestructura social y económica.
iii) Preparar y ejecutar programas de desarrollo a fin de fomentar la integración de las zonas rurales del interior con los centros urbanos.
La participación de la población en las
instituciones y sistemas que regulan su vida es un derecho humano fundamental así como
una condición indispensable para el reajuste del poder político en favor de los grupos
desfavorecidos y para el desarrollo social y económico. Las estrategias para el
desarrollo rural sólo pueden hacer realidad todas sus posibilidades si se logra la
motivación, la participación activa y la organización a nivel popular de la población
rural, con especial referencia a los estratos menos favorecidos, para que intervenga en la
elaboración y formulación de políticas y programas y en la creación de instituciones
administrativas, sociales y económicas, incluidas las cooperativas y otras formas
voluntarias de organización para aplicar y evaluar dichos programas y políticas.
Para sentar las bases de una participación popular efectiva, los gobiernos deberán estudiar la posibilidad de adoptar medidas para:
A. ORGANIZACIÓN POPULAR
i) Eliminar todas las barreras que se oponen a la libre asociación de la población rural en organizaciones de su elección, y ratificar y aplicar los Convenios N° 87 y N° 141 y la Recomendación N° 149 de la OIT sobre las organizaciones de trabajadores rurales y su función en el desarrollo económico y social.
ii) Estimular la creación de federaciones locales, regionales y nacionales autónomas de asociaciones de campesinos y trabajadores, así como de cooperativas rurales, con apoyo gubernamental positivo y con el debido respeto de su autonomía.
iii) Promover la participación de la población rural en las actividades de los organismos de desarrollo rural y asegurarse de que estos organismos trabajen en estrecha cooperación con las organizaciones de los beneficiarios de sus programas.
iv) Estimular a las organizaciones populares que prestan diversos servicios económicos, sociales y culturales a adquirir una mayor confianza en los medios de la propia comunidad y facilitarles ayuda en aspectos talas como el cumplimiento de requisitos jurídicos y financieros, la capacitación de personal directivo y otras necesidades iniciales, procurando al mismo tiempo que su independencia no se vea comprometida.
v) Ofrecer oportunidades a las organizaciones de campesinos para participar, a nivel local, en la identificación, ejecución y evaluación de proyectos de desarrollo, incluidos programas de obras rurales.
vi) Movilizar las energías de la juventud urbana y rural para realizar diversas actividades de desarrollo rural, mediante programas y mecanismos que respondan a sus necesidades, capacidades y aspiraciones, incluidos servicios nacionales de voluntarios, asociaciones de jóvenes campesinos y programas de trabajo-estudio.
B. FORTALECIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
i) Descentralizar las instituciones de administración pública e instituciones con facultad decisoria, en particular los mecanismos de planificación, en el marco de la política nacional, para que la población pueda participar en la planificación, formulación y ejecución de programas de desarrollo relativos a sus regiones o zonas. Establecer políticas de contratación y capacitación de personal que vayan en apoyo de los intereses de los pobres del sector rural.
ii) Reformar, o en caso necesario crear, instituciones de administración local, incluidas cortes locales, para fomentar y facilitar la participación democrática y efectiva de la población, incluida la participación de los trabajadores rurales por medio de organizaciones propias, y colaborar en la gestión y organización de esas instituciones mediante programas de capacitación y motivación.
iii) Prestar asistencia especial a las instituciones de administración local para ayudarles a establecer y reforzar programas de enseñanza y capacitación para grupos desfavorecidos a fin de aumentar su capacidad de participación en las decisiones sobre el desarrollo y hacer un uso más eficaz de los insumos, la tecnología y los servicios gubernamentales.
C. PARTICIPACIÓN EN LAS REFORMAS AGRARIAS
i) Fomentar la formación de organizaciones de futuros beneficiarios de las reformas de la estructura de la propiedad y tenencia de la tierra y recabar su intervención en la redistribución de los derechos de tierras y aguas y en la aplicación y regulación de leyes de tenencia.
ii) Canalizar los créditos e insumos materiales proporcionados por la administración pública a través de organizaciones de pequeños propietarios, beneficiarios de las reformas de la estructura de la propiedad y tenencia de la tierra y otros grupos campesinos.
iii) Asegurar que las organizaciones de beneficiarios o colonos de los planes de colonización tengan ocasión de movilizar mano de obra y otros recursos para las inversiones en infraestructura.
El reconocimiento del papel vital de las mujeres en
la vida socioeconómica y en las actividades tanto agrícolas como no agrícolas, de
conformidad con los objetivos del Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer, es una
condición indispensable para el buen éxito de la planificación del desarrollo rural y
la ejecución de programas. El desarrollo rural basado en el crecimiento con equidad
exigirá la plena integración de las mujeres, incluidos el acceso equitativo a la tierra,
el agua y demás recursos naturales, insumos y servicios y la igualdad de oportunidades
para desarrollar y emplear sus aptitudes. Urge también ampliar los conocimientos y los
datos estadísticos sobre todos los aspectos de la función de la mujer en las actividades
rurales y divulgar esta información para fomentar un mayor conocimiento de la función de
la mujer en la sociedad.
Los gobiernos deberán estudiar la adopción de medidas para:
A. IGUALDAD DE LA CONDICIÓN JURÍDICA
i) Revocar las leyes discriminatorias contra las mujeres en relación con el derecho de herencia, propiedad y control de la propiedad, y promover la comprensión de la necesidad de esas medidas
ii) Promover los derechos de propiedad para la mujer, incluso la propiedad en común y la copropiedad de la tierra en su totalidad, a fin de conferir a las productoras cuyos cónyuges están ausentes derechos legales efectivos a adoptar decisiones sobre la tierra que trabajan.
iii) Adoptar medidas que garanticen a la mujer un acceso equitativo a la posesión de tierras, ganado y otros bienes productivos.
iv) Revocar las leyes y reglamentos que inhiben la participación efectiva de las mujeres en las transacciones económicas y en la planificación, ejecución y evaluación de programas de desarrollo rural.
v) Garantizar a las mujeres la plenitud de derechos de participación y de voto en condiciones de igualdad en las organizaciones populares, talas como asociaciones de arrendatarios, sindicatos, cooperativas, uniones de crédito y organizaciones de los beneficiarios de la reforma agraria y otros programas de desarrollo rural.
B. ACCESO DE LA MUJER A LOS SERVICIOS RURALES
i) Proporcionar insumos agrícolas y servicios sociales y económicos a las mujeres facilitando su acceso indiscriminado a los actuales sistemas de distribución.
ii) Organizar planes especiales de contratación y capacitación para aumentar el número de mujeres en los programas de capacitación y extensión de los organismos de desarrollo a todos los niveles, incluidos los sectores profesionales de los que la mujer ha sido tradicionalmente excluida.
iii) Ampliar la esfera de acción de los programas de capacitación y extensión agrícolas para apoyar la participación de las mujeres en las actividades de producción, elaboración, conservación y comercialización de productos agrícolas.
C. ORGANIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN DE LA MUJER
i) Fomentar la acción y organización asociativas de las mujeres campesinas para facilitar su participación en todos los servicios públicos y aumentar sus oportunidades de participar en las actividades económicas, políticas y sociales en igualdad de condiciones con el hombre.
ii) Establecer sistemas que, mediante la participación de organizaciones femeninas, permitan identificar y evaluar los obstáculos a la participación de la mujer y seguir de cerca los progresos realizados y la acción coordinada, especialmente en lo relativo a servicios agrícolas, servicios educacionales y matricula escolar, servicios sanitarios y otros servicios sociales, empleos y salarios.
iii) Revisar los procedimientos empleados para reunir y presentar datos estadísticos a fin de identificar, reconocer y apreciar la participación de la mujer en las actividades productivas.
iv) Fomentar la investigación y el intercambio de información y establecer y fortalecer programas destinados a facilitar y aligerar las labores domésticas de la mujer, como los centros de asistencia diurna, a fin de que pueda tener una mayor participación en las actividades económicas, educativas y políticas. Fomentar asimismo la comprensión de la responsabilidad del hombre en lo que se refiere a compartir las tareas domésticas.
D. OPORTUNIDADES DE EDUCACIÓN Y EMPLEO
i) Garantizar oportunidades análogas de educación, tanto en calidad como en contenido, para ambos sexos y ofrecer incentivos especiales, como reducción de los derechos de matricula, para que aumente el número de muchachas y mujeres inscritas en escuelas y programas de capacitación.
ii) Fomentar las oportunidades de las mujeres para obtener ingresos y garantizar salarios iguales para los hombres y las mujeres que hacen un trabajo de igual valor.
iii) Establecer y fortalecer las oportunidades de educación no académica para las mujeres de las zonas rurales, incluyendo capacitación para cargos dirigentes e instrucción en actividades agrícolas y no agrícolas, mejor atención sanitaria, educación de los hijos, planificación de la familia y nutrición.
iv) Evaluar y procurar reducir al mínimo los posibles efectos negativos que los cambios en las formas económicas tradicionales y la introducción de nueva tecnología pueden tener en el empleo y los ingresos de las mujeres.