2.1 Introducción
2.2 Políticas de producción
2.3 Políticas de comercialización y mantenimiento de existencias
2.4 Políticas de consumo
2.5 Políticas de comercio internacional
2.6 Conclusiones
Durante el período examinado, la tendencia general a una mayor de la liberalización, que incluyó el abandono progresivo de la intervención del sector público en el mercado, influyó en las políticas concernientes al sector de las semillas oleaginosas. Además, los desembolsos correspondientes a programas de apoyo agrícola se mantuvieron muy por debajo de los niveles previstos. En varios países se promovió el uso de planes de seguros de cosechas financiados por el sector público para proteger a los agricultores de las fluctuaciones en la producción y los ingresos ocasionadas por las condiciones meteorológicas. En lo que respecta a los programas de subvención al crédito, se observó una reducción de la cuantía de los desembolsos y las iniciativas gubernamentales para incrementar la participación del sector privado en las operaciones de préstamo. Asimismo, en varios países en desarrollo los gobiernos siguieron proporcionando asistencia técnica y financiera para promover sus industrias centradas en las semillas oleaginosas, con miras a reducir la dependencia de las importaciones y/o aumentar los ingresos en divisas.
La tendencia de muchos países a reducir el gasto público en programas de apoyo agrícola, debida en parte a las restricciones presupuestarias y a los compromisos contraídos en virtud del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay, continuó afectando a la producción de determinadas semillas oleaginosas, aceites y grasas en diversos países en 1995-1996. Por lo que respecta a los países desarrollados, Canadá modificó sus programas de apoyo a la producción de conformidad con el compromiso asumido en virtud del Acuerdo de la Ronda Uruguay. En 1995 se eliminó la asistencia directa a los productores de cereales y semillas oleaginosas por medio de la Ley sobre el transporte de cereales del Oeste. Como compensación, se ofrecieron a los propietarios de tierras pagos globales de carácter extraordinario, se facilitaron fondos para mejorar la infraestructura de transporte y se favorecieron las exportaciones mediante garantías del crédito. Al mismo tiempo, se prestó mayor atención a los diversos programas de protección de los ingresos3. Se prevé que la derogación de la Ley sobre el transporte de cereales preparará el terreno para una producción agrícola más diversificada y orientada al mercado que podría mejorar la posición relativa de las semillas oleaginosas.
3 Estos programas se han examinado ya en el Capítulo 1 del presente Examen.
En la Comunidad Europea, prosiguió el apoyo a la producción de mantequilla y aceite de oliva. Aunque en la CE los precios al productor de semillas oleaginosas están determinados por el mercado mundial, los productores reciben ayudas directas a los ingresos (pagos compensatorios) por hectárea. La tendencia al alza de los precios mundiales de las semillas oleaginosas en 1995-1996 activó ligeros ajustes a la baja en estos pagos compensatorios. En el Cuadro 3 se indican los gastos efectuados por los gobiernos para los diversos programas. Para poder acogerse a los pagos de sostenimiento de los ingresos se pidió a los productores de cultivos como las semillas oleaginosas de la CE que retiraran de la producción parte de sus tierras; tras una reducción de un 2 por ciento en 1995/96, la superficie detraída a la producción de semillas oleaginosas se redujo en otro 5 por ciento en 1997. El umbral para la superficie plantada de semillas oleaginosas introducido en 1994 en virtud del Acuerdo Blair-House, cuya superación activa la aplicación de sanciones, parece haber contribuido a la desaceleración del aumento de la producción de semillas oleaginosas: tras haber excedido del umbral en 1994, la superficie sembrada de semillas oleaginosas se mantuvo dentro de los límites establecidos tanto en 1995 como en 1996.
En Suiza y en Noruega, los precios de sostenimiento para las semillas oleaginosas se fijaron en niveles análogos o superiores a los precios del mercado internacional, y la intervención en los precios estuvo acompañada de diversas medidas orientadas al mercado, entre las que se incluyeron planes de almacenamiento público, programas para aumentar el consumo, subvención de las exportaciones y protección en la frontera.
En la Federación de Rusia, donde en 1994 se suprimieron los precios mínimos fijos garantizados, el Gobierno anunció unos precios de compra más flexibles para adquirir cantidades limitadas de semillas oleaginosas con el fin de reponer las reservas públicas. El volumen de estas compras gubernamentales se ha reducido progresivamente, debido a la falta de fondos y/o a unos precios de compra relativamente poco atractivos. Sin embargo, se reanudó la concesión de préstamos a la producción (crédito para productos básicos), que incluyó el suministro de insumos subvencionados a condición de que los agricultores vendieran sus cosechas a los organismos estatales de compra.
Cuadro 3: Costo del sostenimiento de los precios en la CE y EE.UU. para las semillas oleaginosas, aceites y grasas*
* Téngase presente que en este cuadro sólo se han incluido dos países, por falta de acceso a los datos. Sin embargo, se sabe que en otros varios países los programas de apoyo a la producción entrañan gastos públicos de notable cuantía.
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1994 |
1995 |
1996 |
1995 |
1996 |
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Unión Europea |
(Millones de ECU por ejercicio económico) |
(Millones de dólares EE.UU.) | |||
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Semillas oleaginosas (ayuda por ha a los productores) |
2561 |
2289 |
2380b/ |
2994 |
3018 |
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Aceite de oliva |
1820 |
812 |
2008 b/ |
1062 |
2546 |
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- Costos de la intervención el |
1767 |
774 |
1949 b/ |
1012 |
2471 |
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- Reintegros por exportaciones |
53 |
38 |
59 b/ |
50 |
75 |
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Mantequilla y grasas afines |
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- Costos de la intervención c/ |
724 |
577 |
689 |
755 |
874 |
|
- Reintegros por exportaciones |
251 |
477 |
237 |
624 |
301 |
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Estados Unidos |
(Millones de $EE.UU. por ejercicio económico) | ||||
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Soja y maní |
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- Costos de la intervención c/ |
-146 a/ |
197 |
35 b/ |
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Productos lácteos |
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- Costos de la intervención c/ |
158 |
4 |
-98a/b/ |
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a/ El signo menos indica un ingreso neto (reembolsos u otros ingresos superiores a los desembolsos brutos de fondos).b/ Se refiere a consignaciones presupuestarias.
c/ Se incluyen, según el producto de que se trate, pagos de complemento, subvenciones crediticias y otros pagos a los productores, así como ayudas para el almacenamiento, la colocación interna y el consumo.
En los Estados Unidos, los precios mínimos garantizados para las semillas oleaginosas y la mantequilla se mantuvieron prácticamente inalterados en 1995-1996 (véase el Cuadro 3 para los gastos públicos realizados). Desde mediados de 1996, las políticas estuvieron determinadas por la introducción de la nueva legislación para el período de 1996-2002 en virtud de la Ley FAIR que se presenta en el Capítulo 3 del presente Examen. De conformidad con esta Ley, se redujo el apoyo prestado a los cultivos de semillas oleaginosas. El precio-préstamo para el maní se congeló por debajo del nivel de 1995, mientras que para todas las demás semillas oleaginosas se limitaron a un determinado intervalo, con lo que se impidió que los precios de sostenimiento subieran por encima de ciertos límites. A raíz de la introducción de la Ley FAIR, se interrumpió la fijación de un "contingente mínimo" de maní con derecho a recibir precios de sostenimiento, y en el futuro los contingentes se determinarán sobre la base de la utilización interna prevista. El resultado de estas medidas fue una relajación general de los controles sobre la producción y la superficie, de modo que las decisiones en materia de plantación están cada vez más determinadas por las condiciones del mercado que por los programas públicos de sostenimiento. De hecho, la ampliación de la superficie sembrada de cultivos oleaginosos que se observó durante la campaña de 1996/97 estuvo impulsada al parecer por las fuerzas del mercado y no por las políticas gubernamentales.
Por lo que respecta a los países en desarrollo, en casi todos los que sostuvieron los precios de las semillas oleaginosas se notificaron únicamente aumentos moderados o nulos en el nivel de los precios administrados al productor. En el Cuadro 4 se muestran las variaciones en los precios de sostenimiento de las semillas oleaginosas registrados en determinados países en 1995-96. En los países que aplicaron planes estatales de compra unidos a garantías de los precios al productor se señaló un descenso del volumen de las compras como consecuencia de la escasez de fondos. Durante el período examinado, varios países, entre ellos Marruecos, México y Zimbabwe suspendieron o eliminaron el apoyo a los precios de las semillas oleaginosas, mientras que otros, en lugar de subir los precios de sostenimiento basándose en el aumento de los costos de producción, vincularon el nivel de los precios administrados a las variaciones en los precios del mercado. En otros países, los precios de sostenimiento pagados por los gobiernos y las medidas complementarias se sustituyeron por precios mínimos y/o acuerdos de compra negociados directamente con empresas del sector privado (es decir fabricantes de aceite) a los cuales se ofreció a cambio un trato preferencial, como por ejemplo licencias especiales de importación o reducciones de los derechos de importación.
Cuadro 4: Precios de sostenimiento de las semillas oleaginosas en determinados países en desarrollo (monedas nacionales y dólares EE.UU. por tonelada)
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1995 |
1996 |
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Moneda nacional |
($EE.UU.) |
Moneda nacional |
($EE.UU.) |
Variación porcentual de 1995 a 1996 |
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Maní |
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India |
9000 |
(278) |
9200 |
(260) |
2,2 |
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Zimbabwe |
Eliminados |
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Colza |
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India |
8300 |
(256) |
8600 |
(243) |
3,6 |
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Marruecos |
4100 |
(480) |
Eliminados |
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Soja |
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|
Brasil |
136 |
(148) |
148 |
(147) |
8,8 |
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|
India |
6000 |
(185) |
6200 |
(175) |
3,3 |
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Corea, Rep. de |
1 365 000 |
(1 770) |
1 433 000 |
(1 781) |
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Marruecos |
3700 |
(433) |
Eliminados |
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Pakistán |
Suspendidos |
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Zimbabwe |
Eliminados |
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Girasol |
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Egipto |
1 050 |
(310) |
1 050 |
(310) |
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India |
9500 |
(393) |
9600 |
(271) |
1,1 |
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Marruecos |
4400 |
(515) |
Eliminados |
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Pakistán |
7878 |
(249) |
9625 |
(267) |
22,2 |
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Zimbabwe |
1600 |
(185) |
1800 |
(181) |
12,5 |
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En varios países se ha replanteado la función del sector público en la comercialización de semillas oleaginosas, aceites y harinas. Numerosos gobiernos emprendieron reformas orientadas a la liberalización y desregulación del mercado, incluida la privatización de las unidades estatales de producción y elaboración, la abolición de las juntas de comercialización o cooperativas controladas por el estado y/o la reducción de los controles de los precios y la protección en la frontera. Al mismo tiempo, se fomentaron el aumento de la transparencia del mercado y el fortalecimiento de los vínculos comerciales entre los agentes económicos del sector (por ejemplo, mediante acuerdos contractuales directos entre productores de semillas oleaginosas y fabricantes de aceite).
En China, continuaron las medidas de descentralización y desregulación. Casi todas las atribuciones administrativas y financieras relacionadas, entre otras cosas, con las compras del sector público, la estabilidad de los precios y el suministro local se delegaron en las autoridades provinciales, las cuales confiaron a su vez las operaciones comerciales a empresas paraestatales. Sin embargo, el Gobierno central mantuvo el control general sobre la producción y comercialización de semillas oleaginosas a nivel nacional, con miras a asegurar que se atendieran las necesidades urbanas. Las compras públicas de semillas oleaginosas y aceites, unidas al control del comercio exterior, constituyeron el principal instrumento para regular la distribución interna de estos productos. Las compras de semillas oleaginosas se efectuaron en parte a precios del mercado y en parte a precios de compra fijados por debajo del nivel del mercado en aquellos casos en que se combinaron con la distribución de insumos subvencionados. Asimismo, aunque el Gobierno central siguió concediendo préstamos y subvencionando el mantenimiento de existencias públicas, la nueva política tuvo por objeto reducir los desembolsos estatales aumentando al mismo tiempo la participación de las empresas privadas.
En la Federación de Rusia, las políticas de desregulación y privatización en curso, que incluyeron la liberalización del comercio exterior, afectaron también a la comercialización de semillas oleaginosas. Aumentó la participación del sector privado en la comercialización, mientras que las compras del sector público se redujeron ulteriormente debido a los precios gubernamentales poco atractivos y/o a la falta de fondos públicos. En 1996, el Gobierno aprobó un nuevo programa de desarrollo a medio plazo cuya finalidad era estabilizar la producción agroindustrial y aumentar la eficiencia de la producción. Este programa podría dar lugar a una intensificación del control estatal sobre la producción y comercialización de semillas oleaginosas y sus derivados y aumentar el gasto público en medidas de apoyo al mercado.
Se señaló una continuación o aumento de la intervención en los mercados de semillas oleaginosas en Suiza, donde se mantuvo el control sobre la producción, transformación y comercialización, y en Turquía, donde, en un intento de proteger a los productores locales, se obligó a los fabricantes a comprar ciertas cantidades de semillas oleaginosas de origen interno.
En lo que respecta al mantenimiento de existencias públicas, varios países siguieron manteniendo existencias de aceites vegetales con fines de seguridad alimentaria y/o estabilizando los mercados internos (en particular los precios) por medio de compras y ventas gubernamentales. En los países donde se habían introducido recientemente estas políticas de existencias, como en Indonesia, Marruecos y Lituania, los gobiernos tendieron a fomentar el aumento de la participación del sector privado en la administración y financiación de las diversas operaciones.
Varios países siguieron fomentando el consumo de productos a base de semillas oleaginosas, en particular aceites y grasas destinados al consumo humano. En algunos países, la intervención en los mercados internos y el sostenimiento de los precios al por menor fueron acompañados de medidas relacionadas con la política comercial, como la reducción de los derechos de importación o restricciones a la exportación. Los objetivos principales fueron mantener bajo el costo de la vida en algunos países en desarrollo y/o aumentar el consumo de productos de origen interno, a menudo con un costo relativamente alto, en algunos países desarrollados. Entre estos últimos pueden citarse, por ejemplo, la CE para la mantequilla y el aceite de oliva, los Estados Unidos para la mantequilla y Suiza para el aceite de colza y soja, así como la mantequilla. En varios países en desarrollo, los gobiernos fijaron o controlaron estrictamente los precios al por menor de los aceites vegetales. En los países donde se permitió que los precios oscilaran libremente, los consumidores quedaron expuestos con frecuencia a acusados aumentos de los precios de los aceites vegetales durante el período examinado. Para frenar esta escalada de los precios, en la India, Indonesia y Pakistán se dieron instrucciones a los organismos controlados por el Gobierno y a los puntos de venta al por menor del sector público para que vendieran aceites y grasas vegetales, comprados en los mercados nacionales o internacionales, a precios inferiores a los vigentes en el mercado. En la Federación de Rusia, se redujo el impuesto sobre el valor añadido para los aceites vegetales y la mantequilla. En Bulgaria, se liberalizaron los precios de casi todos los productos alimenticios, pero el aceite refinado de girasol se mantuvo entre los nueve aceites a los que el Gobierno siguió aplicando algún tipo de control.
En varios países, como Senegal, Venezuela, Egipto, Marruecos y Siria, los Gobiernos adoptaron medidas que se tradujeron en una reducción de la protección de los consumidores y/o aumentos de los precios de consumo. Entre estas medidas se incluyeron la reducción o supresión de los controles sobre los precios de los aceites y grasas vegetales, la' eliminación gradual de las subvenciones concedidas a los elaboradores y comerciantes y/o la atenuación de las disposiciones para subvencionar alimentos mediante sistemas públicos de distribución.
2.5.1 Medidas concernientes a las exportaciones
2.5.2 Medidas concernientes a las importaciones
Los efectos de los planes de incentivos a la exportación fueron menos acusados en 1995-1996 que en años anteriores. Ello se debió a dos razones principales: a) en 1995-1996 la competencia entre países exportadores se redujo en la medida en que se amplió el mercado mundial de importación; y b) varios países redujeron o suprimieron sus contribuciones a programas de fomento de la exportación, bien como respuesta a restricciones presupuestarias o como resultado del Acuerdo de la Ronda Uruguay. En general, los países miembros de la OMC se comprometieron a reducir gradualmente el volumen de las exportaciones subvencionadas, así como los desembolsos gubernamentales correspondientes.
En los Estados Unidos, los diversos programas de exportación no se utilizaron prácticamente desde 1995 en lo que respecta a los aceites y grasas, dado que las condiciones del mercado no justificaron la aplicación de subvenciones a la exportación. En virtud de la nueva legislación agraria introducida en 1996, se autorizaron de nuevo los Programas de fomento de las exportaciones y de asistencia al aceite de semillas de algodón y de girasol. Estos aceites no recibirán ya fondos específicos, pero serán incluidos en el Programa de fomento de las exportaciones. La financiación de este Programa quedó sujeta a límites concretos, muy inferiores a la cuantía de los desembolsos públicos registrados en años anteriores y menores también que los niveles máximos permitidos con arreglo al compromiso adquirido por el país en virtud de los acuerdos de la Ronda Uruguay en relación con los gastos en subvenciones a la exportación. Proseguirán los incentivos a la exportación mediante garantías del crédito, si bien quedarán sujetos a las limitaciones recientemente introducidas para la financiación. También se ha reducido el presupuesto para el Programa de promoción del mercado, lo que afecta a las semillas oleaginosas.
En Canadá, la derogación de la Ley sobre el comercio de cereales del Oeste en 1995 puso fin a las subvenciones del transporte de que gozaban los exportadores de cereales y semillas oleaginosas. Como compensación, el Gobierno introdujo programas de garantía del crédito a la exportación. En la CE, las exportaciones de mantequilla siguieron estando subvencionadas en la misma cuantía y las de aceite de oliva a un nivel ligeramente inferior. Polonia siguió subvencionando sus exportaciones de colza, mientras que en Hungría se interrumpieron las ayudas a las exportaciones de aceite de girasol y mantequilla.
En la Federación de Rusia y Hungría, se liberalizaron las exportaciones de ciertos productos, especialmente en lo relativo a los requisitos para los permisos de exportación. De este modo se estimuló la producción orientada a la exportación y se aumentaron los ingresos en divisas. Sin embargo, en varios otros países se mantuvieron o incluso se intensificaron las restricciones, sobre todo en materia de contingentes de exportación y requisitos para la concesión de licencias, en un intento por aumentar los suministros internos de aceites y grasas.
Entre los países en desarrollo. Malasia prosiguió sus esfuerzos para aumentar la participación del país en el comercio mundial de aceite de palma proporcionando servicios de crédito o estableciendo acuerdos de compra a largo plazo con los principales importadores y creando empresas mixtas para fomentar el consumo de aceite de palma en el extranjero. Argentina siguió aplicando su sistema de impuestos y reintegros para estimular las exportaciones de productos a base de semillas oleaginosas, aunque el volumen de los incentivos a la exportación se ha reducido gradualmente. En Brasil, se suprimió el impuesto sobre la circulación de mercancías y servicios aplicado a las exportaciones de semillas oleaginosas y productos derivados, lo que aumentó la competitividad de la soja frente al aceite y la harina de soja. China redujo las subvenciones a las exportaciones de semillas oleaginosas y productos derivados, lo cual dio lugar a una modificación de la estructura general de los envíos, dado que las semillas y harinas oleaginosas se vieron menos afectadas que los aceites.
Varios países en desarrollo importadores netos, entre ellos Indonesia, China, Myanmar, Nigeria y Pakistán, siguieron aplicando medidas para limitar las exportaciones de semillas oleaginosas y sus derivados. Los objetivos principales de estas medidas fueron asegurar unos suministros internos suficientes y controlar los aumentos de los precios internos. Estas políticas orientadas a los consumidores incluyeron la fijación de impuestos sobre las exportaciones y prohibiciones de exportación. Sin embargo, dado los posibles efectos negativos de estas medidas sobre los productores y elaboradores locales, algunos gobiernos prefirieron utilizar formas temporales de control de las exportaciones o impuestos variables, con el fin de poder responder rápidamente a los cambios en la situación interna de la oferta y la demanda.
Desde 1995, algunos países redujeron o suprimieron los aranceles aduaneros y derechos conexos sobre las importaciones de productos a base de semillas oleaginosas, con carácter temporal o permanente, con objeto de poder cubrir la demanda local de tales productos y combatir los aumentos de los precios como resultado de una escasez de suministros. En algunos países en los que la oferta de aceite vegetal fue inferior a la demanda y los elaboradores no llegaron al límite de su capacidad, se autorizó la libre importación de semillas oleaginosas. Sin embargo, en otros países donde unas políticas de importación habrían afectado negativamente a los productores locales de semillas oleaginosas, las importaciones se supeditaron a la absorción de la producción interna a precios mínimos determinados por los gobiernos.
Marruecos, la Federación de Rusia e Indonesia contribuyeron a la apertura de sus mercados de importación mediante la reducción gradual o la eliminación de restricciones cuantitativas de las importaciones, monopolios de las importaciones, requisitos para la concesión de licencias y medidas no arancelarias similares. Además de ajustarse a las políticas generales de liberalización del mercado, estas medidas se tomaron también para asegurar la satisfacción de las necesidades del consumo interno. En Indonesia, las importaciones de harinas oleaginosas se liberalizaron con miras a estimular la producción pecuaria.
Sin embargo, hubo otros países donde se reforzaron los obstáculos existentes a la importación o se introdujeron otros nuevos. Por lo general, estas medidas se adoptaron para apoyar la política de producción, con lo que los precios internos tendieron a subir por encima de los niveles del mercado mundial. Para controlar las importaciones, los gobiernos recurrieron al aumento de los aranceles, gravámenes u otros recargos sobre las importaciones; régimen discrecional de licencias de importación; asignación de contingentes y concesiones arancelarias especiales a empresas estatales; y restricciones cuantitativas de las importaciones.
Este breve examen demuestra que se han producido o están en marcha una serie de cambios en lo que respecta a las políticas de producción para el sector de las semillas oleaginosas. En varios países se interrumpieron o modificaron los planes tradicionales de sostenimiento de los precios. Hubo una tendencia general a reformar los planes de sostenimiento de los precios con miras a incrementar la capacidad de respuesta de los productores a las señales del mercado y disminuir la influencia de los gobiernos en la formación de los precios; esta tendencia fue acompañada, especialmente en los países desarrollados, de una orientación hacia formas de sostenimiento menos relacionadas con la producción, como por ejemplo pagos directos de ingresos. Esta evolución, unida a los constantes esfuerzos para reducir los incentivos a la producción derivados de los pagos de sostenimiento, han puesto freno al crecimiento, inducido por la intervención, de una producción con un costo relativamente alto en ciertas regiones.
En muchos países donde se habían creado desequilibrios entre la oferta y la demanda, prosiguió la intervención del gobierno en los mercados de semillas oleaginosas y se siguieron aplicando otras medidas encaminadas a mejorar la estabilidad de los mercados internos, principalmente para aliviar los efectos negativos de tales situaciones sobre los consumidores. Sin embargo, parece que los gobiernos empezaron a utilizar estos instrumentos de manera más selectiva y específica, con miras a no obstaculizar las reformas destinadas a abrir los mercados.
En lo que respecta a las políticas de consumo, algunos gobiernos siguieron apoyando o estimulando el consumo de semillas oleaginosas mediante la subvención de los precios al por menor, mientras que otros introdujeron medidas para frenar los aumentos de los precios por motivos relacionados con el costo de la vida y/o aumentar la ingestión per cápita de aceites y grasas. Sin embargo, algunos países en desarrollo eliminaron las ayudas al consumo.
En cuanto al comercio internacional, el Acuerdo de la Ronda Uruguay empezó a influir en las políticas de los países miembros de la OMC. El acuerdo inició un proceso que previsiblemente dará lugar a un aumento de la transparencia del mercado, una reducción de los obstáculos al comercio y una mejora tanto de la competencia en la exportación como del acceso a la importación para los productos agrícolas, incluidos los productos a base de semillas oleaginosas. Con el tiempo, estas reformas normativas harán que los cambios en los precios internos se ajusten más a las variaciones de los precios del mercado mundial, con lo que se favorecerá la transmisión de las señales de los precios entre los productores (o exportadores) y los consumidores (o importadores).
