GF 02/6

Point 4.3 de l'ordre du jour

DEUXIEME FORUM MONDIAL FAO/OMS DES RESPONSABLES DE LA SECURITE SANITAIRE DES ALIMENTS
Bangkok (Thaïlande), 12-14 octobre 2004

Formation du personnel des services officiels de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments
(Élaboré par le Ministère de l'Agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales - École Nationale des Services Vétérinaires, France)

I. INTRODUCTION

La formation professionnelle n'est pas une fin en soit, mais un outil au service d'une politique, dans un cadre administratif et juridique donné. Le contexte détermine les besoins, les contraintes, les solutions.

Pour traiter, en 2004, de la formation du personnel des services de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments dans les différents pays du monde, il convient de caractériser le contexte d'action de ces services et ses principales évolutions. Les schémas organisationnels et les compétences respectives des services seront également déterminants pour envisager les réponses en terme de formation. Au-delà des particularités de chaque État, il s'agit de dégager des éléments d'intérêt commun, pour décrire l'existant mais surtout pour enrichir la réflexion prospective.

Les normes internationales élaborées par le Codex Alimentarius et l'OIE^[1], qui font référence depuis 1995 dans le cadre de l'OMC^[2], contiennent des dispositions convergentes relatives à la qualité des services officiels de contrôle et d'inspection, au statut, à la compétence et à la formation des personnels, notamment dans le cadre de la certification officielle^[3]. Ces textes sont libellés davantage en terme d'objectifs à atteindre que de moyens à mettre en oeuvre.

Aux fins du présent document, le contrôle officiel en sécurité des aliments est défini comme l'ensemble des opérations menées par les services officiels destinées à vérifier et garantir la conformité des produits alimentaires aux normes établies afin de prévenir les risques pour la santé publique. Il couvre les denrées produites et commercialisées sur le territoire national, importées et destinées à l'exportation (certification sanitaire). Il concerne toutes les phases de la production, de la transformation, de l'entreposage, du transport, de la commercialisation et de la consommation finale. Il consiste en diverses opérations telles que l'inspection, le contrôle documentaire, le prélèvement d'échantillon, les analyses de laboratoire, le contrôle de l'hygiène du personnel, l'examen documentaire, l'audit des systèmes d'autocontrôles. Les laboratoires en eux-mêmes ne sont pas envisagés, les questions liées à la compétence des agents étant très spécifiques.

De nombreuses structures interviennent, à un titre ou un autre, dans un domaine aussi complexe que le contrôle de la sécurité des aliments. Dans un souci de simplification, seuls les services sanitaires spécialisés comme les services vétérinaires seront traités. Cependant, pour les autres services, l'approche peut se déduire par analogie.

La tendance, en matière de sécurité des aliments, consiste de plus en plus à considérer que les mesures doivent porter sur l'ensemble de la chaîne de production et de distribution, "de la fourche à la fourchette", c'est à dire de l'amont (incluant l'alimentation animale, les médicaments vétérinaires et les produits phytosanitaires) à l'aval (consommateur). Dans cette revue, seuls sont considérés les services intervenant au niveau de l'aliment à proprement parler - à partir de la récolte pour les végétaux et de l'abattoir pour les animaux lorsque les services impliqués dans le contrôle sanitaire des aliment n'ont pas cette approche holistique.

II. CONTEXTE INTERNATIONAL ET SOCIÉTAL: des évolutions fondamentales

Depuis une quinzaine d'années, les préoccupations en terme de sécurité des aliments deviennent de plus en plus prégnantes dans les différentes régions du monde. Le contexte d'action des services de contrôle a connu et connaît de profonds changements, dans le cadre d'une augmentation des interrelations internationales. Les éléments suivants peuvent notamment avoir un impact déterminant sur les besoins ou les politiques de formation:

(1) La sensibilité des médias et des consommateurs s'est développée, en lien notamment avec des cas très médiatisés d'intoxications ou de crises alimentaires dans les pays développés et l'apparition de phénomènes nouveaux anxiogènes (encéphalopathie spongiforme bovine, organismes génétiquement modifiés, dioxines...).

(2) L'impact des phénomènes sanitaires se globalise, du fait de l'augmentation des échanges, de la complexification des circuits de production et de distribution, de la généralisation de modes de consommation non traditionnels...

(3) L'abaissement des barrières douanières renforce les enjeux liés aux obstacles sanitaires aux échanges, notamment par l'ouverture de certains marchés nationaux à des produits importés jusqu'alors non concurrentiels.

(4) Depuis l'entrée en vigueur des accords SPS et OTC^[4] de l'OMC, les exigences tendent à s'harmoniser sur la scène internationale. Le principe d'harmonisation encourage les pays à adopter des mesures nationales en conformité avec les normes internationales telles que celles fixées par le Codex Alimentarius ou l'Organisation mondiale pour la santé animale.

(5) Le renforcement des normes sanitaires dans les pays du Nord tire vers le haut les exigences internationales:

- réorientation des méthodes de contrôle de la sécurité sanitaire, de l'examen traditionnel du produit fini (avec élimination des produits de qualité inadéquate) à la gestion préventive par la maîtrise des procédés de production (notamment par la méthode HACCP^[5]);

- généralisation de l'approche de la sécurité sanitaire sur l'ensemble de la filière "de la ferme à la table" (cf. ESB, mycotoxines, salmonelles, résidus et contaminants ...);

- transfert de la responsabilité première de la sécurité des produits vers les producteurs, l'État exerçant un contrôle de 2^ème niveau...

(6) Un intérêt nouveau est porté au rôle des consommateurs, acteurs finaux de la filière à titre individuel d'une part, force politique via leurs associations ou les médias d'autre part.

(7) Le rôle dévolu aux scientifiques se complexifie, du fait du développement de l'approche documentée de l'analyse des risques, de l'instrumentalisation du débat scientifique dans les conflits commerciaux, de sa médiatisation, de la mise en avant de plus en plus fréquente du principe de précaution...

(8) L'impact de ces évolutions est particulièrement sensible pour les PED^[6] et PMA^[7], pour lesquels la sécurité sanitaire des aliments a longtemps et légitimement été considérée comme une préoccupation de pays développés, secondaire par rapport aux priorités de santé publique (grandes épidémies, eau) et économiques. Les préoccupations en terme d'autosuffisance alimentaire avaient mis l'accent sur l'amont des filières (santé animale et végétale), le contrôle sanitaire des denrées d'origine animale se limitant quasiment à l'inspection post-mortem en abattoir. Ces pays sont maintenant confrontés, en interne, (i) à une évolution des modes de production et de consommation (exode rural, urbanisation rapide, restauration hors foyer...), en rupture avec des traditions culinaires ancestrales (cuisson, séchage...); (ii) à l'arrivée sur le marché de produits d'importation jusqu'alors non compétitifs du fait des barrières tarifaires...; (iii) à des filières de production et de distribution peu structurées, voire atomisées, dont les acteurs sont peu éduqués; (iv) en même temps qu'à certains opérateurs très qualifiés maîtrisant les approches modernes, employant du personnel formé à l'étranger (multinationales, sociétés exportatrices, secteur touristique, grande distribution).

III ORGANISATION ADMINISTRATIVE: le cadre d'action

Les compétences à développer chez les agents de contrôle se raisonnent dans le cadre des objectifs, des missions et de l'organisation du service concerné.

L'organisation des services de contrôle de la sécurité des aliments est très différente selon les pays. Diverses structures sont impliquées, à un titre ou un autre. Des options organisationnelles différentes - et leurs combinaisons - sont de nature à influencer les besoins en terme de formation.

(1) Le degré d'intégration verticale:

- soit le même service assure une approche intégrée des contrôles sur l'ensemble de la chaîne alimentaire (au sein d'un ministère ou d'une agence). En pratique, l'intégration est souvent incomplète: soit elle ne couvre pas tous les stades^[8], soit elle ne couvre pas tous les produits^[9];

- soit les compétences sont séparées entre l'amont (production primaire: santé animale, protection des végétaux) et l'aval (transformation), la frontière se situant au niveau de l'abattoir ou de la récolte.

De nombreux pays ont connu des réorganisations récentes, dont le point commun est de confier le contrôle de l'ensemble de la chaîne à une seule structure.^[10]

(2) Le découpage administratif:

- les États centralisés, dont les services de terrain sont des services déconcentrés de l'État, sont caractérisés par l'unicité de la chaîne de commandement;

- dans la majorité des État fédéraux ou décentralisés, les contrôles sont de la responsabilité de subdivisions administratives, parfois à différents niveaux (États, régions, cantons, municipalités...) - avec ou sans lien hiérarchique entre l'État central et les échelons territoriaux, avec ou sans coordination verticale et horizontale; l'autonomie (réglementaire, budgétaire) peut être importante;

- à l'inverse, certains États décentralisés maintiennent la responsabilité du niveau central ou fédéral en matière de sécurité des aliments.

(3) La coordination est très diversement organisée, que ce soit entre ministères sur un même territoire ou entre différents niveaux territoriaux. Parfois inexistante, elle peut être informelle ou à l'inverse institutionnalisée (protocoles de coopération, chef de file institutionnel...).

(4) La délégation de certains contrôles: Les contrôles sont reconnus d'essence régalienne et exercés, le plus souvent, directement par l'administration (plus rarement, par des agences publiques indépendantes). Quelques pays délèguent cependant une partie des contrôles à des structures privées agréées par l'administration.

(5) La répartition des responsabilités: Selon l'approche traditionnelle, la responsabilité de la qualité sanitaire des produits est supportée par les services officiels, qui exercent un contrôle de 1^er niveau sur le produit fini et, éventuellement, sur les conditions de production. Cette conception reste en vigueur dans de nombreux pays, à tout le moins pour le marché local.

A un niveau intermédiaire, les opérateurs sont responsables de la qualité des produits qu'ils mettent sur le marché, le contrôle de 1^er niveau restant exercé par les services officiels.

Enfin, l'évolution actuelle tend vers un partage des responsabilités entre (i) les opérateurs, responsables de la qualité sanitaire des produits qu'ils mettent sur le marché, et qui doivent mettre en place des mesures préventives, notamment basées sur la méthode HACCP; (ii) les pouvoirs publics, qui exercent un contrôle de 2^nd niveau, en vérifiant les dispositions prises par les opérateurs; (iii) voire les consommateurs, eu égard à l'importance des étapes postérieures à l'achat (conservation et préparation) pour le maintien de la qualité sanitaire des aliments.

Toutes les situations intermédiaires existent dans les faits, les évolutions ne pouvant se faire que progressivement sur le terrain.

(6) Sur ces bases, sont identifiés comme points de fragilité fréquents:

- les domaines d'intervention à la frontière entre les attributions de plusieurs services (amont/ aval);

- les recouvrements de compétences entre plusieurs services, d'autant plus marqués lorsque le cadre juridique est imprécis;

- l'absence de culture de collaboration entre les services;

- la décentralisation des contrôles (sauf lorsque la concertation est très organisée), du fait:

o de divergences importantes entre les régions, tant en terme de stratégie, d'interprétation, de densité et de qualité des contrôles, que de formations et de cultures des agents concernés;

o de l'influence des politiques locales - surtout lorsque les agents, notamment les responsables, sont nommés par les autorités locales;

o de divergences entre les priorités locales et nationales;

o de la difficulté de coordonner les actions concernant plusieurs subdivisions voisines;

o d'une remontée d'informations insuffisante vers le niveau central...

IV. LES AGENTS CONCERNÉS

Différentes catégories d'agents sont employés dans les services de contrôle. La terminologie utilisée ainsi que les niveaux de formation et de responsabilités correspondants varient énormément selon les pays.

Schématiquement, deux catégories d'agents peuvent être retenues:

- les cadres, docteurs vétérinaires (très largement représentés, notamment dans les Services vétérinaires), ingénieurs (en élevage, pêche, agro-alimentaire, sanitaire), microbiologistes, chimistes, juristes ou, plus rarement, médecins;

- les auxiliaires, agents techniques et inspecteurs, ou autres agents de terrain, de niveaux d'éducation extrêmement variés, parfois très nombreux, parfois très peu représentés, selon les pays; certains assurent des responsabilités d'encadrement intermédiaire.

Certaines caractéristiques du statut de ces agents influent sur les politiques de formation.

Le statut et le recrutement

Le plus souvent, les agents intervenant dans les contrôles sont des fonctionnaires de l'État (ou assimilés, bénéficiant de contrat à durée indéterminée), selon le principe de l'indépendance de l'action publique par rapport aux pressions politiques et économiques. Cependant, dans certains pays, les agents d'encadrement sont recrutés par contrat de type privé, leur nomination et leur maintien dépendant alors du pouvoir politique. Dans les États décentralisés, le recrutement des agents relève souvent du niveau régional ou local, pour les agents techniques (fonctionnaires), mais aussi parfois pour l'encadrement. Par ailleurs, de nombreux pays emploient des vacataires à temps partiel pour compléter les effectifs des services de contrôle, en particulier pour l'inspection en abattoirs (vétérinaires). Mais ceux-ci ne constituent pas l'ossature du système, même s'il existe des pays où les agents sont majoritairement employés à temps partiel, avec d'éventuels conflits d'intérêt.

La mobilité et la promotion professionnelle

Dans certains systèmes, la mobilité thématique et/ou géographique des agents est possible, encouragée, voire obligatoire pour une progression professionnelle, notamment pour l'encadrement. Elle est favorisée lors de recrutements nationaux et dans les services aux compétences étendues. Facteur de motivation, elle favorise l'harmonisation des pratiques et la coordination. A l'inverse, dans d'autres configurations (recrutements locaux, services à compétences limitées...), les possibilités de mobilités sont réduites, voire nulles. Facteurs de stabilité et de capitalisation des connaissances, ces situations présentent cependant des risques de lassitude, de démotivation,, voire de collusions. Enfin, les mobilités aléatoires et massives en cas de changement politique, qui se rencontrent dans certains pays, déstabilisent bien évidemment les agents et les services.

V. LES FORMATIONS EN VIGUEUR

V.1 La formation initiale, préalable et professionnelle

La formation initiale préalable désigne le niveau fixé comme condition d'éligibilité au recrutement. La formation initiale professionnelle ou post-recrutement recouvre la formation spécifique éventuellement dispensée par l'employeur avant la prise de fonction.

a) Les cadres

Formation préalable

Dans tous les pays, un diplôme de l'enseignement supérieur est exigé pour le recrutement des cadres (en général, BAC^[11]+5 ou 6). Ils ont ainsi acquis une formation scientifique de bon niveau, universitaire et non spécifique. Dans la grande majorité des cas, ce diplôme est considéré comme suffisant pour entrer en fonction (une expérience professionnelle privée de quelques années étant quelquefois exigée).

Le constat est cependant fréquemment fait de lacunes par rapport aux compétences nécessaires pour exercer au sein des services officiels.

A titre d'exemple, les vétérinaires, formés en tant que cliniciens et pathologistes, ont un bagage extrêmement variable en hygiène des aliments. Certaines universités délivrent un enseignement de haut niveau, d'autres n'ont pratiquement pas de cours en ce domaine. A la diversité entre pays s'ajoute parfois des différences entre universités d'un même pays, ou entre des vétérinaires formés à l'étranger dans des pays différents. Pour y remédier, certains pays ont rendu obligatoire d'avoir suivi certains modules optionnels ciblés des universités vétérinaires pour entrer dans la fonction publique ou pour accéder à des postes de responsabilité. D'autres recourent à la formation post-recrutement.

Formation professionnelle post-recrutement

Commanditée et payée par l'employeur, cette formation vise à compléter la formation scientifique préalable par des connaissances techniques et administratives ciblées, spécifiques à l'action publique en sécurité sanitaire des aliments.

Elle est inconnue dans de nombreux pays, l'apprentissage se faisant par immersion lors de la prise de poste. Certains services organisent des sessions courtes, de quelques jours à quelques semaines, ciblées sur la présentation des administrations centrales et une sensibilisation juridique. La pratique d'une période probatoire avant titularisation, de 6, 12, 24 mois, est fréquente, avec ou sans formation courte associée et, parfois, avec un tutorat.

Il semble n'y avoir que très peu de pays assurant une formation post-recrutement de longue durée aux cadres de la fonction publique. En France, par exemple, les cadres vétérinaires des Services vétérinaires sont formés depuis 1973 dans une école spécialisée de 3^ème cycle universitaire, l'École Nationale des Services Vétérinaires (ENSV). La formation, ouverte aux étrangers, dure une ou deux années; elle aborde les aspects techniques (HACCP, environnement, épidémiologie, assurance qualité...), administratifs (droit, économie, politiques internationales...) et managériaux. Elle prépare à occuper des emplois variés.

Cette formation permet de satisfaire aux exigences d'une réglementation nouvellement adoptée en 2004, qui définit des exigences en matière de recrutement des vétérinaires officiels: ceux-ci doivent passer un examen portant sur une liste étendue de sujets techniques et administratifs (pour lesquels les modalités de formation sont laissées au choix des États Membres) et avoir reçu 200 heures de formation pratique tutorée.

b) Les auxiliaires

Les différences d'approche décrites pour les cadres se rencontrent également pour leurs collaborateurs, en lien avec la culture administrative des pays considérés.

Formation préalable

Une très grande dispersion est enregistrée, depuis le recrutement après un diplôme universitaire (BAC+2), à une absence de qualification initiale, en passant par un diplôme d'études générales (BAC). Les responsabilités confiées sont variables. Certains pays disposent de cahiers des charges des emplois publics, qui font état de «formation adéquate», à évaluer au cas par cas en fonction de l'emploi à pourvoir.

Formation professionnelle post-recrutement

La formation post-recrutement est beaucoup plus fréquente pour ces agents. Elle est généralement ciblée sur un métier particulier au sein du service de contrôle (l'inspection en abattoir par exemple). Elle porte plus rarement sur tous les domaines de compétences des services potentiels d'affectation.

Dans l'Union européenne, la réglementation nouvellement adoptée spécifie que ces agents devront recevoir une formation théorique de 600 heures (dont le programme est donné) et pratique de 300 heures, préalables à un test de qualification. La durée totale de cette formation sera portée à 1400 heures en 2010.

V.2 La formation continue

La formation continue est destinée à entretenir les compétences des agents face à l'évolution des techniques ou du cadre administratif, ou à les développer dans une perspective d'évolution professionnelle.

Dans beaucoup de pays, notamment les PIED, elle n'existe pas. Tout au plus des modules sont-ils organisés au coup par coup, dans le cadre de programmes de coopération bilatéraux ou internationaux.

Lorsqu'une telle formation est organisée, le module de base est en général une session de quelques jours, ciblée sur un thème d'intérêt professionnel concret.

La conception de la formation continue est très variable. Dans certains pays, elle fait l'objet d'une politique globale, avec une programmation annuelle - voire pluriannuelle, par le ministère employeur, commanditaire d'une formation institutionnelle. Les sessions sont soit organisées directement par l'administration, soit confiées à des universités, écoles spécialisées ou associations professionnelles, sur la base de cahiers des charges précis. Une telle approche, facilitée dans un État centralisé, se rencontre également dans quelques États décentralisés pour lesquels la formation des agents des subdivisions administratives est un outil de pilotage et de cohérence.

La formation se développe souvent de façon plus dispersée, notamment lorsqu'elle répond aux lois du marché, dans une logique de l'offre. Les sessions, payantes pour l'employeur ou l'agent lui-même, émanent d'universités ou de laboratoires. Elles ne sont pas toujours porteuses de messages institutionnels et présentent parfois le risque de véhiculer des messages divergents.

Dans les États décentralisés, il est fréquent que chaque subdivision administrative conçoive des actions à son niveau, en cohérence avec sa propre politique, sans harmonisation verticale ou horizontale.

La participation à des modules organisés par d'autres pays, ou au niveau international, fait partie intégrante de la politique de formation de certains pays, notamment de petits États qui s'appuient sur l'offre des pays voisins.

La formation continue peut être facultative, d'accès gratuit pour l'agent, pour lequel elle constitue à la limite plus un droit qu'un devoir. A l'inverse, elle est parfois obligatoire, que ce soit dans son seul principe, pour certains modules spécifiés, pour un nombre minimal de jours par an, voire par un système de points à accumuler sur une période déterminée. Elle peut aussi être un passage obligé pour l'accès à certains emplois.

La prise en charge financière est généralement assumée par l'employeur. Certains systèmes imposent à l'inverse à l'agent de financer lui-même, pour tout ou partie, des formations obligatoires.

VI. PISTES DE RÉFLEXION

Tous les points abordés précédemment ont une incidence directe ou indirecte sur les politiques de formation: le contexte général, l'organisation des services d'affectation, la statut, la mobilité, les conditions de recrutement des agents...

Remarque: La formation des cadres sera traitée en priorité, sauf mention particulière. Du fait de leurs responsabilités et de leur mobilité supérieures, ils constituent en effet le public le plus complexe. Le cas des autres agents se déduira par analogie.

Limites

La formation des agents chargés du contrôle de la sécurité sanitaire des aliments s'inscrit dans un contexte politique, économique, social, institutionnel, financier, juridique... Elle ne palliera ni le manque d'infrastructures (abattoirs, laboratoires), de personnel, de moyens logistiques (véhicules et carburant, thermomètres, ordinateurs...) ou financiers, ni les contraintes liées à une organisation politique ou territoriale donnée. La réflexion doit intégrer ces limites, notamment pour déterminer les priorités thématiques et organisationnelles, puis progresser en identifiant les voies de progrès.

Certains préalables semblent cependant indispensables, en particulier une volonté politique affichée, un cadre juridique défini (incluant la répartition des compétences entre les services, les pouvoirs conférés au contrôleur, etc.), des textes et normes disponibles et mis à jour, ainsi que, pour tous les aspects institutionnels, une doctrine claire à transmettre (la formation n'est pas génératrice de savoir, mais transmission).

Objectifs

L'objectif premier de la formation est de permettre aux agents d'acquérir les connaissances, outils et savoir être nécessaires à la réalisation de leurs missions, dans le cadre du service d'affectation.

Les impacts peuvent cependant être envisagés sur une autre échelle.

Pilotée au niveau adéquat, la formation est un outil de management des services. Elle est le vecteur privilégié de valeurs, d'une culture commune, de capitalisation des savoir faire. Elle doit viser à assurer une homogénéité des pratiques, à les faire évoluer conjointement. Elle facilitera, par une compréhension réciproque et une perception commune des enjeux, les échanges de l'administration centrale avec ses services ou les subdivisions territoriales. Elle permettra de décloisonner l'action des services. Parmi les outils privilégiés, citons la formation post-recrutement, les séminaires d'échanges de pratiques, la mixité des publics de formation continue (entre services, entre ministères...) et des intervenants, etc.

La formation est aussi un moyen privilégié de gestion des ressources humaines. Son objectif premier est de donner aux agents les clefs d'une action efficace, adaptée, donc valorisante. La gratuité, le caractère obligatoire (notamment sur des sessions déterminées), sont des choix fondamentaux. L'écoute des agents se traduira par des procédures de recueil des besoins et l'instauration d'instances de concertation. La formation peut être prise en compte pour les promotions, les rémunérations, accompagner une politique de mobilité...

Les moments de formation

On distinguera, schématiquement, deux types de connaissances à transmettre^[12]:

- les connaissances scientifiques et techniques, de vétérinaire ou d'ingénieur par exemple - éventuellement complétées ou renforcées;

- les compétences professionnelles spécifiques aux métiers du contrôle public (droit, économie, international, méthodologie de l'inspection...).

Celles-ci peuvent être acquises selon trois modalités principales (point V), la formation initiale préalable, la formation professionnelle post-recrutement, la formation continue.

Connaissances scientifiques et techniques

En théorie, l'employeur peut fixer le niveau qu'il estime nécessaire lors du recrutement. Il peut par exemple être exigé, pour les vétérinaires, d'avoir suivi certains modules spécifiques des universités vétérinaires, lorsqu'ils existent. Par ailleurs, un travail sur le contenu des formations universitaires préalables ne doit pas être exclu, notamment grâce au levier de la reconnaissance internationale des diplômes.

En pratique, le recrutement est tributaire des enseignements délivrés par les universités concernées et de l'attractivité du service public auprès des jeunes diplômés. Dans la plupart des pays, les lacunes constatées lors du recrutement nécessiteraient une mise à niveau.

Selon le contexte, différentes solutions peuvent alors être envisagées. La condition première est que les agents aient reçu une formation scientifique qui leur permette d'appréhender sur le fond la problématique de la sécurité sanitaire des aliments et des productions agro-alimentaires. Ainsi, la mise à niveau des vétérinaires pour la sécurité des aliments d'origine animale est relativement aisée, du fait de leur formation initiale en zootechnie, anatomie, pathologie, physiologie, microbiologie...

La formation post-recrutement est le système le plus adapté pour une mise à niveau. Dans l'idéal, elle devrait être suffisamment longue et permettre de compléter l'apport de connaissances académiques par des stages sur le terrain. La mise à niveau peut être ciblée sur une filière ou un type de denrées si le poste à occuper est prédéfini.

Formation spécialisée, liée à la qualité d'agent public

Un agent public doit maîtriser des connaissances administratives et des savoir être, différents - et complémentaires - de sa formation technique, dans des domaines tels que le droit (civil, administratif, pénal), l'économie, les finances, les politiques publiques nationales et internationales...

Une période de formation proche du recrutement présente de nombreux avantages, tant en terme d'efficacité que d'acquisition d'une identité professionnelle. Suffisamment longue, elle donnera davantage d'outils et de clefs de lecture, une culture qui irriguera les services et facilitera les mobilités et actualisations ultérieures. De courte durée, elle sera ciblée sur les compétences immédiatement nécessaires. La limite tient bien évidemment dans les coûts pour l'administration commanditaire, que les étudiants soient ou non rémunérés pendant leur formation.

Formation continue

L'actualisation des connaissances est devenue indispensable dans un contexte fortement évolutif, sur le plan scientifique, technique, réglementaire, international...

Le concept traditionnel de formation continue évolue progressivement vers la notion de «long-life learning» (formation tout au long de la vie). Eu égard à l'évolution des connaissances et des métiers, la formation acquise en début de vie professionnelle sera insuffisante pour rester performant tout au long de la carrière: la formation est conçue, d'emblée, comme devant être complétée au fur et à mesure du déroulement de la vie professionnelle.

En pratique, les schémas traditionnels restent pertinents, avec des sessions courtes, ciblées, rarement diplômantes. Lors de la mise en place ou de la montée en puissance d'une politique de formation continue, outre les nouveaux besoins, l'historique sera pris en considération, afin de remettre à niveau les agents sur des connaissances de base.

Organisation

Structures

La formation d'adultes comporte de nombreuses spécificités propres. Au-delà de la délivrance d'un message académique ou institutionnel, il convient de passer de la théorie à la pratique pour avoir un impact en terme de comportements professionnels. Pour ce faire, il est utile de prendre en compte, outre les besoins du commanditaire, les attentes des agents. Il peut être choisi de confier l'organisation à une structure spécialisée, à même de mieux intégrer les demandes des deux parties. L'employeur s'impliquera dans la définition des référentiels de compétence (ce qu'il faut savoir faire), à charge pour la structure de formation de les traduire en référentiels pédagogiques (ce qu'il faut apprendre pour savoir faire).

Pour une formation de durée suffisante, la reconnaissance des compétences acquises (diplôme) peut être envisagée.

Intervenants

Que ce soit en formation initiale ou continue, organisée par une administration, une université ou une école d'administration, il se révèle très enrichissant de diversifier les intervenants: enseignants en sciences du vivant (vétérinaires, technologues, hygiénistes, toxicologues, nutritionnistes, biochimistes...), en droit, économie, management, sciences sociales; représentants des administrations (ministère employeur, mais aussi justice, commerce, finances, intérieur...); chercheurs; opérateurs privés...

La formation de formateurs internes au service de contrôle, destinés à intervenir régulièrement, permet la démultiplication des sessions. Sélectionnés pour leur compétence technique sur le sujet considéré ainsi que pour leur motivation, ils recevront une formation orientée vers la pédagogie en face à face. Ils devront s'appuyer sur des supports communs (transparents, diaporamas, livret du formateur, livret du stagiaire...), garant de la cohérence du message délivré.

Les séminaires d'échanges de pratiques, sur un thème donné (gestion de crise...) sont sources de capitalisation des acquis et valorisent l'expérience.

Formations sur le terrain

Dans la majorité des cas, les agents ne sont formés à leur nouveau métier que par immersion dans le service d'affectation. Cet empirisme présente le risque de perpétuer les mauvaises habitudes, les erreurs, le cloisonnement et les approches divergentes entre services. Il atteint ses limites dans les petits services, notamment en PED lorsqu'un seul cadre, mal formé et mal équipé, est affecté dans une région isolée; cet agent aurait au contraire pu recevoir une formation de haut niveau, pour faire face à la diversité des tâches et responsabilités qui lui sont confiées...

Une acculturation minimale peut être acquise par un séjour dans un service de référence, notamment en administration centrale.

Le tutorat peut aussi permettre d'encadrer les nouveaux agents. Les tuteurs devront être volontaires et, si possible, choisis en dehors de la hiérarchie (éventuellement dans un autre service) et formés à ce rôle.

Lorsque les cadres vétérinaires ou ingénieurs ont la charge de former les auxiliaires de leur service, en formation initiale ou continue (après avoir eux-mêmes reçu une formation), il conviendra de veiller à ce que cette phase de formation soit réellement structurée. Les limites résident dans l'absence de formation pédagogique des cadres, le un manque de recul.

Supports - formation à distance

Les supports de formation sont bien évidemment fondamentaux, en auto-formation et en appui de session en présentiel. De nombreux développements sont attendus des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC), malgré la nécessité d'élaborer des contenus spécifiques. La formation à distance ne dispense généralement pas d'un temps de présentiel. Son développement dans les PED se heurte actuellement à la disponibilité et à la fragilité des équipements informatiques.

Les ressources de l'écrit traditionnel ne doivent pas être oubliées, notamment pour les cadres, qui ont été habitué au travail personnel (textes normatifs, notes explicatives, livres).

La complémentarité sera à trouver, à terme, entre modalités traditionnelles et NTIC.

Mutualisation

La formation a un coût relativement élevé, qu'elle soit conçue pour un public restreint ou destinée à être démultipliée sur une large échelle. D'où l'importance de choix raisonnés et efficients, la recherche d'effets leviers, de démultiplication... Plusieurs voies ont été abordées ci-devant (formation de formateurs, formation hiérarchique, tutorat, NTIC, participation à des sessions organisées par d'autres pays ...).

Des projets d'organisation supranationale constituent une étape supplémentaire. Il peut s'agir:

- de l'organisation, par une structure nationale, de sessions destinées à un public international;

- du fonctionnement en réseau de structures nationales, sur la base d'une répartition des domaines, d'échanges d'intervenants, etc.;

- pour la forme la plus aboutie, de l'organisation conjointe de la formation à l'échelle d'un groupe de pays ou d'une région.

L'approche régionale de la formation en sécurité des aliments fait ainsi l'objet d'une réflexion entre les pays d'Afrique sub-saharienne et les bailleurs des fonds. Cette approche, cohérente avec la mise en place de marchés communs régionaux, s'inscrit dans la durée en s'affranchissant des changements politiques nationaux. La création, à terme, au sein de UEMOA^[13], d'un corps régional de vétérinaires inspecteurs spécialisés en sécurité des aliments, est ainsi évoquée. L'École inter-États des sciences et médecine vétérinaires de Dakar (EISMV) assure déjà la formation initiale des vétérinaires de la région.

Remarque: Les pays en développement sont confrontés à une insuffisance parfois criante de moyens, alors que, dans la plupart des cas, les services exercent un contrôle de premier niveau. Si l'application d'une approche HACCP académique n'est pas adaptée aux filières traditionnelles, le mode de raisonnement HACCP, utilisé pour cerner les problèmes prioritaires et identifier les solutions efficientes, peut à l'inverse constituer une opportunité - sous réserve d'une adaptation réglementaire et d'une formation adéquate des agents concernés. Cette évolution permettrait de respecter une méthodologie commune pour les deux grands domaines d'application de la réglementation sanitaire, parfois très distincts pour les PED: d'une part les impacts économiques, notamment dans le cadre des échanges internationaux, et d'autre part la santé publique des populations, notamment au niveau local ou national. Une telle réflexion et la formation novatrice qui en découlerait peuvent sans doute s'appréhender à un niveau supra-national.

Thèmes

Les compétences mobilisées par les agents des services de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments sont très variées. Les thèmes de formation à retenir découleront d'une analyse multifactorielle incluant, en formation initiale, le contexte économique, les dispositions juridiques en vigueur (contrôles de 1^er ou de 2^nd niveau par exemple), les futures missions de l'agent (du service), le niveau de départ, les compétences professionnelles attendues (référentiel professionnel), ainsi que les ressources de formation mobilisables. Un raisonnement analogue vaut pour la formation continue, en incluant les possibilités de plan pluriannuel.

Le niveau de connaissance à atteindre est défini au cas par cas:

- maîtrise, pour les outils et savoirs mobilisés dans le cadre des missions confiées;

- connaissance, pour les éléments techniques qui ne sont pas mobilisés dans l'action quotidienne mais dont il faut être capable de parler, face à des opérateurs très qualifiés ou à des collaborateurs;

- initiation, pour les éléments de contexte plus généraux.

Par exemple, la rédaction de procès verbaux relève de la maîtrise pour un agent de terrain, mais de la simple connaissance voire de l'initiation pour un agent d'administration centrale. De la même façon, l'accord SPS doit être maîtrisé par un négociateur international, alors qu'il reste du niveau initiation pour un agent de terrain.

Quelques exemples non limitatifs:

Connaissances techniques (éventuellement focalisées sur une filière, voire une étape de la filière):

- formation scientifique de base en sciences du vivant, incluant notamment la microbiologie générale, la biochimie...

- technologies agroalimentaires

- risques liés aux aliments, microbiologie alimentaire, hygiène générale des aliments, contaminants physiques et chimiques

Selon l'actualité et la situation de chaque pays ou région:

- les nouvelles technologies, les nouveaux modes de production, de conservation ou de consommation, les nouveaux produits (d'importation notamment) et les risques associés

- les risques émergents et leur gestion (mycotoxines, ESB, développement de filières lait en pays chauds, pesticides et légumes verts...),

- l'approche intégrée des risques sur l'ensemble d'une filière alimentaire,

- l'HACCP et ses modalités d'inspection

- analyse des risques (au sens du Codex Alimentarius)

- etc.

Connaissances administratives:

- droit appliqué à l'action publique (droit administratif, civil, pénal)
- assurance qualité dans les services de contrôle
- méthodologie d'inspection - programmation des contrôles ...
- contexte international (régional et mondial), accords en vigueur, enjeux pour le pays...
- économie des productions agro-alimentaires, politiques agricoles
- finances publiques

Savoir être

- fonction d'inspection, relation avec les opérateurs,
- gestion des ressources humaines, management, langues étrangères (non spécifique)
- communication, relations avec les médias, avec les consommateurs
- prévention et gestion des crises...
- sociologie de l'alimentation - le rapport du citoyen à son alimentation

VI. CONCLUSION

Sauf cas extrême, la valeur d'une structure réside d'abord dans les hommes et les femmes qui la composent. L'investissement dans les ressources humaines, notamment dans la formation initiale et continue des agents, est la base du management d'un service de contrôle.

La formation est un moyen au service des objectifs assignés à la structure ou au système de contrôle. Elle est très liée aux éléments de contexte, au premier rang desquels les contraintes financières. Ainsi, si des orientations générales pourraient être dégagées dans l'absolu (formation post-recrutement longue, par exemple), elles deviennent illusoires parce que trop coûteuses dans beaucoup de pays, notamment les PED. Il n'existe pas de réponse universelle, mais des pistes et des solutions à optimiser pour chaque pays ou région.

L'une des caractéristiques dans le domaine de la sécurité des aliments est le contexte mondial qui tend, depuis la rupture liée à l'entrée en vigueur des accords de l'OMC, à faire converger les approches (responsabilisation des professionnels, HACCP, contrôles de 2^nd niveau, etc.) et, de ce fait, à faire émerger des préoccupations communes. Des besoins partagés en matière de formation des agents pourraient amener à développer les échanges, voire mettre en place des solutions innovantes supranationales.

Les PED et PMA sont particulièrement sensibles dans les domaines sanitaires, dont celui de la salubrité des aliments: les conditions sanitaires et climatiques se conjuguent avec les traditions et le manque de moyens et de personnel qualifié. Ces particularités doivent être prises en compte dans le cadre de la globalisation des échanges. En matière de formation, il conviendra là encore plus qu'ailleurs, de partir des besoins concrets du terrain et de respecter les particularités culturelles, afin d'obtenir un impact concret et durable.

De nombreux pays comptent sur les compétences acquises lors de la formation initiale pour assurer les contrôles officiels, qui ne semblent pas toujours suffisantes au regard de la spécificité de ces missions. Les formations aux savoirs sont les plus faciles à organiser et par conséquent les plus fréquemment mises en œuvre, alors que celles ayant trait aux savoir faire et savoir être sont plus délicates à concevoir. Pour être pertinentes, elles doivent avoir un format particulier et s'étaler sur une certaine durée. Les expériences semblent peu nombreuses en ce domaine.

Références et bibliographie disponibles auprès de l'auteur