Richard D. Pardo
Richard D. Pardo
es especialista en legislación y política forestal en la Dirección de Recursos Forestales del Departamento de Montes de la FAO, Roma.
En el pasado ha sido frecuente que las compañías madereras llegaran a una zona forestal de un país en desarrollo, talaran la madera y se marcharan. La población local recibía muy pocos beneficios, o ninguno: en realidad, a veces perdía gran parte de lo que tenía antes. Sin embargo, ahora los gobiernos conceden cada vez más a menudo los contratos a las empresas madereras extranjeras y nacionales de manera que la población local se beneficie. En este articulo se examina la legislación pertinente en los países en desarrollo, y se esbozan los elementos que deben integrar un acuerdo de explotación forestal.
· En muchos países en desarrollo, especialmente en aquellos en que las tierras forestales son sobre todo de propiedad del sector público o están controladas por él, la explotación forestal se realiza mediante contratos de explotación en forma de concesiones, permisos de tala y acuerdos contractuales similares entre el gobierno y las compañías madereras.
En las primeras fases del desarrollo forestal, los gobiernos vendían a menudo la madera de grandes extensiones de tierras públicas mediante instrumentos jurídicos rudimentarios que concedían a compañías madereras extranjeras derechos de explotación prácticamente ilimitados, por una compensación económica mucho más baja que el valor de la madera extraída, y teniendo sólo mínimamente en cuenta el efecto sobre la población rural (Leslie, 1980). Ello se debía en parte a políticas colonialistas de explotación y en parte a la falta de capital, conocimientos técnicos y experiencia por parte de los gobiernos mismos.
Los tiempos cambian Los gobiernos están adquiriendo más experiencia y adoptando una actitud más matizada sobre el modo de usar los contratos de aprovechamiento forestal. Muchos países han preparado o están preparando leyes, reglamentos y acuerdos modernos en materia de concesiones madereras, que son instrumentos positivos para el desarrollo económico y social, en vez de ser meros contratos para la explotación exhaustiva de la madera a fin de obtener lo que promete ser un beneficio rápido.
Una característica común a la mayoría de esas nuevas medidas es el reconocimiento de las necesidades de la población rural que vive en las zonas de las concesiones o en sus proximidades, personas que obtienen productos y ser vicios de los bosques y cuyo mismo modo de vida puede estar íntimamente vinculado al medio forestal. En el pasado sus intereses se han ignorado con frecuencia o se han tratado superficialmente, basándose en la teoría de que obtendrían automáticamente beneficios de la utilización económica de la madera. En demasiados casos los beneficios económicos que en la práctica llegaron a la población estuvieron compensados con creces por la pérdida de beneficios menos tangibles relacionados con los derechos consuetudinarios de uso de los bosques, los modos tradicionales de vida y las oportunidades para la utilización de recursos en el plano local.
Si se quiere que una política de aprovechamiento forestal mejore realmente la vida de la población rural, es preciso considerar cinco factores básicos en la preparación y supervisión de los acuerdos de concesión:
· el establecimiento de una infraestructura para las poblaciones rurales, como escuelas, caminos, abastecimiento de agua y servicios sanitarios;· el reconocimiento y la protección de los derechos consuetudinarios de uso de los bosques;
· la participación de la población rural en las empresas forestales;
· los programas subsiguientes de uso de la tierra (agricultura, reforestación, pastos, etc.);
· la intervención de la población en la formulación de los planes de desarrollo forestal que influyan en su vida.
En este articulo se examinan algunas tendencias recientes en las concesiones forestales y en la legislación, reglamentación y prácticas en esas cinco importantes esferas.
Caminos Uno de los medios más directos para mejorar las condiciones de la población que vive en las zonas de las grandes concesiones o cerca de ellas es establecer los servicios e instalaciones que falten.
A menudo, en esas zonas desprovistas de un sistema de caminos, las vías son rudimentarias y con frecuencia intransitables. El aprovechamiento maderero requiere una red caminera fiable que permita a poblaciones antes aisladas tener acceso a los mercados. Estos últimos permiten nuevas salidas para los cultivos, los artículos artesanales y otros productos forestales como miel, setas y leña.
Los caminos pueden también mejorar las oportunidades de obtener empleo fuera de la agricultura, contribuyendo así a aliviar los problemas cada vez mayores del desempleo rural. Muchas familias, incluso las que tienen acceso a tierras agrícolas, necesitan un ingreso adicional para mantener un nivel de vida adecuado. Los encargados de la planificación del desarrollo se percutan ahora de que el empleo no agrícola en industrias rurales (incluidas las empresas forestales) es un componente necesario del desarrollo rural. Los caminos facilitan a muchas personas el acceso a esos empleos.
La población rural utilizará en todo caso los caminos que se construyan, así éstos no se destinen en principio al tránsito de personas. Este hecho debe tenerse en cuenta en la planificación de la red viaria, que deberá proyectarse de tal manera que sirva a las necesidades de la población además de las de los contratistas madereros. Si, por ejemplo, se pueden trazar dos rutas alternativas de acceso a la zona de concesión, debe elegirse la que mejor sirva a los intereses de la comunidad, si los demás factores que determinan la construcción son iguales.
En el acuerdo de concesión deben estipularse las condiciones en que los caminos estarán abiertos al uso público, después de consultas entre el gobierno, el concesionario y la población. A veces puede ser necesario cerrar al público los caminos forestales con mucho movimiento, por razones de seguridad, durante ciertos períodos. La observancia de esa limitación será más probable si se consulta a la población rural y ésta sabe que sus necesidades se tienen en cuenta en la planificación de los caminos.
También pueden estipularse disposiciones en favor de los usuarios locales de los caminos. Un acuerdo típico de concesión en Fiji, por ejemplo, prevé la posibilidad de cobrar derechos a los vehículos comerciales pesados que usen los caminos, excepto los que transporten productos de las tierras situadas en la zona de la concesión, con lo cual se admite el uso gratuito para los agricultores locales que llevan sus productos al mercado.
Los caminos forestales ofrecen la posibilidad a agricultores sin tierra y cultivadores migratorios de desbrozar parcelas en sus inmediaciones. Ello debe preverse de antemano y se deben tomar decisiones sobre el modo de resolver el problema antes de otorgar la concesión. Si la tierra es un bosque reservado, esta actividad será probablemente ilegal de acuerdo con la mayoría de las legislaciones forestales existentes. Pero la construcción de la carretera crea una oportunidad atractiva que los agricultores ávidos de tierras aprovecharán rápidamente, a pesar de la ley. No es raro que quienes buscan tierras sigan a los equipos que proyectan los caminos forestales a fin de descubrir anticipadamente las mejores tierras con posibilidades de cultivo. En ese caso, es mejor aceptar esa necesidad y tratar de satisfacerla, incluso llegando a conceder derechos de uso en zonas previamente determinadas que sean apropiadas para cultivos agrícolas, en vez de intentar prohibir la ocupación. Ello puede requerir una enmienda de la legislación básica sobre reservas forestales.
Muchos países están preparando leyes modernas en materia de concesiones madereras, que son instrumentos positivos para el desarrollo económico y social, en vez de ser meros contratos para la explotación exhaustiva de la madera a fin de obtener lo que promete ser un beneficio rápido.
Muchos países están preparando leyes modernas en materia de concesiones madereras
Servicios El abastecimiento de agua, con los requisitos sanitarios correspondientes, tiene suma prioridad para muchas aldeas rurales, como también la tienen los servicios sanitarios y las escuelas. Es cada vez mayor el número de países que imponen como condición, en el acuerdo de otorgamiento de las mayores concesiones industriales, el establecimiento de ese tipo de servicios.
En algunos casos el concesionario mismo debe construir las instalaciones necesarias, encargándose de los servicios los organismos del gobierno relacionados con la educación, la salud, la salubridad pública, etc. En otros casos, el concesionario debe pagar una tasa, normalmente basada en el volumen de madera extraída, que luego el gobierno nacional o local destina a establecer las instalaciones y los servicios.
Por ejemplo, en un contrato tipo usado en Indonesia para concesiones en gran escala, el concesionario se obliga a lo siguiente: construir un lugar de culto, establecer servicios de comunicaciones para su uso por el gobierno regional, facilitar energía eléctrica a la comunidad, participar en la urbanización de terrenos y en la construcción de viviendas baratas, facilitar servicios médicos a los empleados y poner esos servicios a disposición de las demás personas de la comunidad a bajo costo, y facilitar servicios de enseñanza.
En la República del Camerún, las licencias para la explotación forestal deben incluir una cláusula en que se prevé una contribución para servicios e instalaciones sociales. La tasa se fija anualmente en el presupuesto y se asigna íntegramente al consejo local de gobierno de la zona. Está prohibido su uso para otros fines.
En Guinea Ecuatorial, también se prevé una contribución obligatoria para la construcción de servicios e instalaciones. En la República Centroafricana, los concesionarios deben construir caminos e instalar escuelas y servicios sanitarios para las poblaciones locales.
Quienquiera que construya las instalaciones, los funcionarios locales y la población rural misma deben participar en su planificación, ubicación y construcción para asegurarse de que lo que se construya es lo que la población necesita y usará.
Las instalaciones pueden construirse en las aldeas o en lugares donde las poblaciones están dispersas. La ubicación de los caminos, el suministro de agua y las escuelas pueden usarse con objeto de establecer una nueva aldea, como primera medida para concentrar en una comunidad organizada a los ocupantes dispersos. También pueden incluir, cuando se establece una aldea, locales comunitarios de reunión para fines sociales y religiosos, clases de adultos y actividades similares, o su construcción en aldeas ya existentes si carecen de tales servicios.
Camino forestal alpino puede satisfacer muchas necesidades locales
El concepto de aldea forestal se ha usado mucho en Tailandia como medio para estabilizar la población y mejorar las prácticas agrícolas, ofreciendo al mismo tiempo trabajo fuera de la agricultura en programas de forestación y repoblación del Departamento Forestal y de la Organización de Industrias Forestales. Si bien esos programas no están directamente relacionados con las concesiones madereras, la idea de establecer aldeas para mejorar el nivel de vida y reducir la ocupación migratoria de los bosques puede aplicarse también en el caso de grandes concesiones madereras, ya que la finalidad última es la misma: ofrecer servicios a la población local en una zona donde lo que se pretende es la obtención de alimentos y productos forestales.
La Organización de Industrias Forestales, dependiente del Gobierno, usó por primera vez en Tailandia el concepto de aldea forestal en relación con el establecimiento y mantenimiento de plantaciones forestales comerciales. El Real Departamento Forestal adoptó luego la idea como medio de rehabilitar zonas forestales reservadas que habían sido ocupadas en masa por agricultores sin tierras. En vez de expulsarlos, con lo que se los forzaría a desbrozar ilegalmente más tierras forestales, se da a los agricultores la oportunidad de instalarse en las nuevas aldeas. Se asigna a cada familia tierra para una casa y un huerto doméstico, además de terrenos para la producción de alimentos. El resto de la zona rehabilitada por ese procedimiento se destina a bosques productivos, y la población de las aldeas recibe empleo en el programa de reforestación.
El mismo concepto puede aplicarse en el caso de concesiones forestales donde se prevé una grave invasión de las tierras. Pueden identificarse de antemano las tierras apropiadas para la agricultura, establecerse aldeas e integrarse a la población de manera planificada en el uso de la tierra subsiguiente a la explotación forestal, en vez de dejar que ocupen las tierras de manera incontrolada.
En muchos casos, una concesión forestal incluirá zonas en que la población local ha ejercido tradicionalmente ciertos derechos consuetudinarios de uso, como el de recoger leña o materiales para la construcción de viviendas, forrajes y productos no forestales para uso personal. Puede tratarse de derechos tradicionales no escritos o de derechos bien establecidos, recogidos en la legislación del país.
Un componente de cualquier legislación básica de aprovechamiento forestal y un requisito de los acuerdos de concesión debe ser la consideración de esos derechos y su máxima protección, mientras sea compatible con los planes de aprovechamiento y ordenación forestal.
En muchos países en desarrollo la propiedad misma de la tierra se basa en el derecho consuetudinario, por lo que las poblaciones que ocupan las tierras son también las propietarias. En ese caso, la legislación forestal básica reconoce y protege habitualmente esos derechos, incluso aunque esa legislación asigne la administración de la tierra al gobierno, que actúa como fideicomisario o agente de los titulares consuetudinarios.
En otros casos, la propiedad de la tierra corresponde al gobierno, pero la población que vive en los bosques o cerca de ellos puede considerarlos como propios cuando se trata de recoger leña, cortar estacas para uso doméstico, apacentar ganados, cazar, pescar o recoger productos y materiales no forestales para herramientas, utensilios, etc. Bien se considere un derecho el ejercicio de esas actividades o simplemente se tolere, su pérdida podría tener consecuencias negativas graves para el modo de vida rural. Si se quiere que el aprovechamiento maderero beneficie a la población rural, debe administrarse de manera que permita la continuación, e incluso quizás la intensificación de esos derechos. El suprimir su ejercicio simplemente porque se ha otorgado una concesión maderera es ignorar uno de los principales beneficios de los bosques para la población local.
Por consiguiente, antes de otorgar una concesión, deben identificarse los derechos de uso, en cooperación con la población local, y establecerse un plan aceptable para mantener y proteger - e incluso promover - esos derechos.
La promoción puede realizarse por medios tales como un acceso más fácil a los bosques, información sobre productos forestales menores y aumento de su producción y, cuando existan las oportunidades, la ayuda a fin de establecer mecanismos de comercialización para la venta en efectivo de productos apropiados distintos de la madera.
La administración de los derechos de uso debe ser una actividad cooperativa con participación del departamento forestal, los representantes de la población local y el concesionario. La intervención de éste será relativamente pasiva en el ejercicio y la supervisión de los derechos, pero debe participar en la planificación del programa a fin de tener pleno conocimiento de sus responsabilidades y de los derechos de la población, que deben respetarse durante las operaciones de corta. Deben eliminarse las oportunidades de abuso de los derechos, so pretexto de desconocimiento por el concesionario.
Al formular un acuerdo, deben definirse claramente los derechos específicos, la zona en que se reconocen y los titulares. Los usos de los bosques como la recogida de leña, de forrajes, de caza, de productos menores y de productos no forestales son a menudo compatibles con los programas de explotación maderera y no deben restringirse, excepto cuando la seguridad aconseje limitar el acceso a las zonas donde estén en curso las operaciones. El control de las personas a quienes se reconocen los derechos puede realizarse expidiendo gratuitamente tarjetas o marcas de identificación fáciles de llevar, que pueden controlar esporádicamente quienes supervisan las operaciones forestales. Su objeto no es prohibir a todas las personas no autorizadas el ejercicio de los derechos de uso, lo cual seria poco práctico, si no imposible, sino más bien dar a la población local un medio de afirmar sus derechos, si se plantea la cuestión.
Si se ha practicado el cultivo migratorio en una zona designada para la repoblación o la ordenación continuada del bosque secundario, puede ser necesario compensar esos derechos, bien asignando otras tierras apropiadas para el cultivo o concediendo indemnizaciones monetarias por los derechos abolidos. Los pastos en los bosques representan un derecho consuetudinario comúnmente ejercido, que debe limitarse o prohibirse en una zona designada para la producción forestal continuada. En este caso también puede ser necesario prever medidas compensatorias.
La legislación actual reconoce los derechos consuetudinarios de varios modos:
· En la República del Camerún la ley dispone que el titular de una licencia de explotación forestal no puede impedir el aprovechamiento de productos recogidos de la manera tradicional.· La legislación forestal del Perú admite en general el aprovechamiento gratuito de los bosques a fines de subsistencia, mientras que los usos industriales y comerciales están sujetos a un sistema de contratos y permisos.
· En Indonesia los concesionarios deben reconocer los derechos y privilegios tradicionales relacionados con la tierra, y en particular el derecho de entrada a recoger algunas especies para el uso propio y a explotar productos forestales menores.
El empleo de la población local en las operaciones forestales, en las instalaciones de elaboración y en varios aspectos de la reforestación, como el trabajo en los viveros y la plantación de árboles, es una condición normal en la mayoría de los acuerdos de concesión, junto con la obligación de capacitar a pobladores locales, al menos en las técnicas básicas, para que sea posible emplearlos en las operaciones madereras.
En Indonesia, por ejemplo, el acuerdo tipo de concesión incorpora la garantía de emplear a pobladores locales mientras haya personas calificadas disponibles que lo deseen, y de organizar programas activos de contratación y capacitación de los mismos.
Esas condiciones deben evaluarse cuidadosamente con un espíritu de justicia, tanto para el concesionario como para los empleados en potencia. Si sencillamente no hay una fuerza de trabajo o ésta es reducida o tiene otros compromisos, como obligaciones familiares o trabajo agrícola estacional, ello debe determinarse antes de incorporar obligaciones poco realistas en un acuerdo de concesión.
Si esas obligaciones en materia de empleo imponen al concesionario una carga financiera que de otro modo no tendría, es preciso reconocerlo y prever incentivos compensatorios apropiados para aliviar cualesquiera costos adicionales importantes para el concesionario.
Las condiciones de empleo y capacitación se incorporan a menudo en acuerdos de concesión que requieren la construcción y el funcionamiento de instalaciones nacionales de transformación como requisito para la concesión. Los acuerdos de elaboración contribuyen a tres fines: ofrecen oportunidades de empleo a personal nacional; fomentan el desarrollo de una capacidad nacional viable de elaboración; aumentan el valor añadido en el país mediante la elaboración de las trozas, en vez de exportarlas como tales. En este caso también, el gobierno, el concesionario y la población local deben estudiar las necesidades de mano de obra y de capacitación antes de estipular el contrato, a fin de determinar con precisión las necesidades - o al menos los principios generales - que deben tenerse en cuenta al exigir el empleo y la capacitación en las operaciones madereras. No debe darse automáticamente por supuesto que la población local deseará o podrá desempeñar un trabajo nuevo y poco familiar sólo porque esté disponible.
Aparte de esas consideraciones básicas en materia de empleo y capacitación, es también necesario dar a la población local y a las demás personas oportunidades para participar por su cuenta en las actividades de aprovechamiento de los bosques. Ello se realiza de varios modos; en primer lugar, mediante la asignación de zonas reducidas para operaciones en pequeña escala que pueden realizar empresas madereras locales y, en segundo lugar, concediendo acceso al crédito para la compra de equipo elemental de serrería y tala.
En el Congo los contratos de explotación concedidos a personal nacional con medios financieros limitados requieren únicamente que el contratista tenga una serrería móvil para trabajar la madera.
En Guinea Ecuatorial el Gobierno designa «bosques comunales» dentro de zonas forestales reservadas, para su uso de conformidad con el derecho consuetudinario por las poblaciones que viven en los bosques. La zona reservada se limita a cuatro hectáreas per capita. El 80% de la madera obtenido de los bosques comunales debe usarse localmente. El otro 20% puede sacarse y usarse fuera.
En el Gabón se conceden permisos especiales de corta de madera para el consumo local. También se conceden permisos en pequeña escala a familias o se reservan a personal nacional con medios financieros para el desarrollo de una zona. Las concesiones mayores se destinan a la explotación industrial, pero el 75% de la madera debe elaborarse localmente.
Al fomentar esas actividades, es preciso esforzarse por evitar prácticas defectuosas de tala y aserrado, que ocasionan daños al suelo y a la madera y la subutilización de ésta.
Para asegurar que las empresas locales de elaboración tengan bastantes suministros de especies deseables, varios países gravan con impuestos de exportación elevados las trozas de algunas especies de gran valor a fin de promover la elaboración nacional.
Las necesidades locales de madera pueden satisfacerse también de otro modo. Los acuerdos de concesión concertados en Fiji por la Native Land Trust Board, que actúa como agente de las unidades indígenas de propiedad de la tierra, requieren que al menos el 25% de la madera obtenido de una concesión en tierras propiedad de los nativos se venda, cuando así se pida, a miembros de esa unidad para usos domésticos. Los permisos de explotación de la NLTB, concedidos para operaciones en pequeña escala, prevén la posibilidad de suministrar gratuitamente a los dueños de la tierra una cantidad variable de madera aserrada, aunque la cantidad es negociable.
Otro modo en que los acuerdos y disposiciones de explotación forestal y utilización de los bosques pueden contribuir al desarrollo de las zonas rurales es el establecimiento de compañías madereras e instalaciones de elaboración en las que la mayoría del capital proceda del gobierno y de inversores privados nacionales. Normalmente, esas operaciones tendrán una escala relativamente pequeña y se dedicarán sobre todo a obtener productos para el mercado nacional, ya que las grandes operaciones integradas requieren habitualmente más capital que el disponible para la financiación nacional, oficial o privada.
Papua Nueva Guinea aplica ese criterio para establecer corporaciones de desarrollo forestal en las que el 75% del capital es de propiedad del Gobierno y de ciudadanos, y el otro 25% está en poder de una compañía extranjera de gestión de inversiones, que se encarga en la práctica de la tala y elaboración de la madera.
En Fiji, la Fiji Pine Commission actúa como compañía de desarrollo forestal, financiada por el Gobierno, y cultiva y explota pinos crecidos en tierras arrendadas a propietarios consuetudinarios indígenas. A medida que los propietarios comiencen a percibir ingresos de la elaboración de la madera es de esperar que inviertan gradualmente esos ingresos en la compra de acciones de la FPC, a fin de que eventualmente los propietarios mismos sean los únicos titulares de la compañía.
La corta que no vaya seguida de algún tipo de uso planificado de la tierra o que no sea parte de un plan global de ordenación forestal, no pasa de ser una explotación exhaustiva de la madera. El efecto negativo se siente más directamente en los casos en que la propiedad del bosque es de algún modo consuetudinaria o comunal para el beneficio de los grupos locales, que pueden encontrarse sólo con un bosque degradado. Pero, incluso cuando la tierra es totalmente de propiedad del gobierno central o provincial, el no prever una ordenación adecuada de la tierra después de la corta es privar a las generaciones futuras de la producción y el uso de ese recurso.
Si se quiere que las medidas subsiguientes sean efectivas, la planificación debe realizarse antes de otorgar la concesión, y ello por dos razones. En primer lugar, si en la planificación hay indicios de que las medidas subsiguientes no se pondrán probablemente en práctica por motivos económicos, políticos, sociales o de otra índole, hay tiempo para aplazar la corta hasta que sea posible proceder a la reforestación o aplicar otras técnicas de ordenación de las tierras. En segundo lugar, si la planificación no se realiza antes de la corta, puede ocurrir que no se realice nunca. Una vez cortada y transportada la madera, es difícil ejercer mucha presión sobre la compañía u organismo encargado de las actividades subsiguientes. El mejor momento para hacerlo y para lograr compromisos es antes de otorgar la concesión. Ello es especialmente cierto en los casos en que el gobierno negocia un acuerdo de concesión con una compañía grande y experimentada. El gobierno está a menudo en una posición negociadora más débil que la compañía (menos especialización, menos experiencia, presiones políticas para negociar, etc.). La posibilidad de no conceder el permiso de tala mientras se decide la importante cuestión de la responsabilidad por el tratamiento posterior de la tierra es uno de los instrumentos más efectivos del gobierno en la negociación.
La reforestación es una de las actividades subsiguientes más obvias. Aquí, una de las principales cuestiones es: ¿quién se ocupará de la reforestación, el concesionario o el gobierno? Muchos de los primitivos contratos de explotación encomendaban la tarea al concesionario, sobre todo porque los departamentos forestales de muchos países en desarrollo no tenían ni el personal ni los conocimientos necesarios para efectuarla. El confiar en los concesionarios fue arriesgado en muchos casos, y a menudo los esfuerzos fueron mínimos en el mejor de los casos y un fracaso total en muchos. Por esta razón, la tendencia en los años recientes ha sido que el gobierno se encargue de la tarea encomendándola bien a una dependencia del departamento forestal o, en varios casos, a un organismo oficial separado de reforestación, como los de la República del Camerún, el Congo y la Costa de Marfil, para citar varios ejemplos recientes.
Los programas de reforestación se financien normalmente mediante un impuesto pagado por el concesionario. El impuesto de reforestación debe establecerse en función de los costos, más que de los precios de los productos. De lo contrario, la reforestación no se efectuará o se verá en peligro cuando los precios de la madera sean bajos. El determinar qué proporción del costo previsto de la reforestación debe cargarse a la madera talada es una cuestión difícil. Desde luego, al menos el costo inicial de cultivar las plántalas, preparar la tierra y plantar los árboles debe atribuirse directamente a la madera talada, o debe subvencionarse en una cuantía que permita disponer de suficientes fondos para plantar los nuevos árboles en condiciones favorables de supervivencia. De otro modo, sólo se practicará una explotación exhaustiva.
La reforestación puede no ser un uso apropiado de la tierra después de la tala. Ello se pondrá de manifiesto al planificar ese uso antes de la concesión. Algunas zonas pueden estar mejor adaptadas para usos agrícolas, incluyendo planes de colonización o de agrosilvicultura, o programas agrosilvopastorales. Es preciso también determinar la financiación de esas actividades antes de otorgar la concesión.
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La intervención de la población se ha convertido en un elemento fundamental de la mayoría de los programas de desarrollo rural. La experiencia ha demostrado que si la población no interviene en la planificación de las nuevas actividades destinadas a introducir nuevas tecnologías, raramente estará motivada para adoptar como propios nuevos procedimientos de manera duradera. Si la población local no interviene desde el principio el resultado es a menudo una pérdida de tiempo y de dinero por parte del gobierno y de los organismos de desarrollo, sin que la población rural mejore su situación.
En el caso de los programas de utilización de la madera, la participación pública tiene aún más importancia. El no proteger los intereses de la población rural que probablemente se verá afectada por la explotación maderera puede hacer que su situación empeore, que se creen enfrentamientos y desconfianza entre la población local y los concesionarios y que no se cumplan en general las esperanzas de que se beneficien en lo posible todos los interesados: gobierno, concesionarios y población local (De'Ath, 1980).
El grado en que pueden armonizarse los intereses de los gobiernos, los concesionarios y la población local variará de un caso a otro. Pero, si se quieren tener plenamente en cuenta los intereses de la población rural, es preciso establecer mecanismos y procedimientos para dar a los representantes locales una voz en la planificación del desarrollo maderero desde las primeras fases. Ello puede hacerse por conducto de instituciones aldeanas o tribales, o mediante comités asesores especiales establecidos para cada proyecto especifico. El método exacto que debe usarse variará de un país a otro, según las estructuras sociales, políticas y jurídicas del país.
Cualquiera que sea el procedimiento elegido, debe intentarse que sirva como terreno de encuentro para que el gobierno, el concesionario y la población local colaboren en la planificación del programa de aprovechamiento. De lo contrario, el acuerdo de concesión más minucioso tendrá poco valor real como instrumento de desarrollo rural en su sentido más amplio.
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En muchos países en desarrollo los acuerdos de aprovechamiento concertados entre el gobierno y los inversionistas privados continuarán siendo uno de los principales instrumentos para la corta y elaboración de la madera. En muchos casos, el aprovechamiento de la madera y la ordenación de los bosques influirá directamente en la vida de la población rural que habita en las zonas forestales o en sus inmediaciones. Si se quiere que esas poblaciones se beneficien realmente del aprovechamiento de los bosques, es preciso tomar medidas para considerar sus necesidades e intereses al explotar las concesiones forestales. A este respecto, muchos países en desarrollo están modernizando sus leyes, reglamentos y acuerdos forestales para incluir el establecimiento de una infraestructura socioeconómica, la protección de los usos tradicionales, la participación en las empresas comerciales, los programas de uso posterior de la tierra y la intervención de la población en la planificación y administración de los proyectos.
Por último es preciso reconocer que la legislación y la reglamentación no pasan de ser sólo un componente del complejo proceso del desarrollo rural. El paisaje del desarrollo rural está lleno de ruinas de proyectos que no han respondido a las expectativas o no han satisfecho las necesidades de la población por diversos motivos.
La legislación debe estar respaldada por instituciones oficiales fuertes, con un personal de campo bien capacitado, capaz de prestar servicios técnicos a la población cuando y donde se necesite. Es preciso estructurar a las organizaciones locales, que representan a la población destinataria de los servicios, y prestarles asistencia para que desempeñen su función en la negociación de concesiones mutuas en los terrenos político y social que entraña el proceso de desarrollo. Es preciso desarrollar sistemas de planificación que integren pretensiones contrapuestas para el uso de la tierra y mitiguen los conflictos. Deben idearse métodos para establecer un equilibrio entre las necesidades a corto plazo y los objetivos a largo plazo. Asimismo, y ello no es menos importante, la silvicultura debe fomentar un progreso económico viable de las comunidades rurales, bien directamente mediante empresas forestales apropiadas, o bien aumentando la productividad de la tierra para cultivos alimentarios, ganadería y otras necesidades.
El mantenimiento de la población que depende de los bosques no puede separarse del mantenimiento de los propios recursos forestales.
DE'ATH, C. 1980: The throwaway people: social impact of the Gogil Timber Project, Madang Province. Boroko, Papua Nueva Guinea, Instituto of Applied Social and Economic Research.
LESLIE, A.J. 1980: Las concesiones madereras: cómo evitar las pérdidas de capital, Unasylva (FAO), 32 (129): 2-7.
