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América Latina y el Caribe

RESUMEN REGIONAL

 

Resultados económicos generales

La región de América Latina y el Caribe alcanzó en 1997 sus mejores resultados económicos del último cuarto de siglo.
La región de América Latina y el Caribe alcanzó en 1997 sus mejores resultados económicos del último cuarto de siglo, pese a los efectos desestabilizadores de la crisis financiera de Asia22. La tasa de crecimiento del conjunto de la región fue del 5,3 por ciento, frente a un promedio del 3,2 por ciento durante los cinco años anteriores, y se logró una tasa de inflación menor del 11 por ciento, que es notablemente inferior a la del 18 por ciento registrada en 1996, del 26 por ciento en 1995 y de más del 300 por ciento en 1994. El nivel sin precedentes de la afluencia de capitales que ascendió a más de 73 000 millones de dólares ?dos tercios de los cuales en forma de inversión extranjera directa? compensó con creces el crecimiento del déficit de cuenta corriente, que se estima en 60 000 millones de dólares. Mejoró algo la situación del desempleo que, no obstante, sigue siendo un grave problema sobre todo en las subregiones de América Central y el Caribe y en otros países como Argentina. Se progresó poco en la reducción de la pobreza y las desigualdades, que continúan ensombreciendo las perspectivas económicas y sociales de la región.

 Hay dos factores principales que explican el sólido crecimiento económico de la región: la fuerte recuperación de la inversión, favorecida por el entorno macroeconómico favorable y el optimismo general de los inversores nacionales y extranjeros; y la expansión continua de las exportaciones (debida al aumento de los volúmenes exportados, ya que los precios medios se mantuvieron en general estacionarios), siendo particularmente dinámico el comercio intrarregional.

 No es de prever que en 1998 se mantengan los altos niveles de crecimiento registrados en 1997, los cuales se debieron en gran medida a la recuperación de Argentina y México con respecto a la crisis mexicana de 1994-95, lo que explica que se alcanzaran tasas de crecimiento muy superiores al potencial a largo plazo. Asimismo, aunque se han absorbido bastante bien los primeros efectos de la crisis asiática ?sobre todo gracias a los progresos alcanzados en la estabilización y reforma macroeconómicas?, se registraron efectos negativos en el comercio y las corrientes financieras, las cuales se habían debilitado ya algo durante el último trimestre de 1997. Se pusieron también de relieve los riesgos de la excesiva dependencia del capital extranjero con niveles de ahorro interno demasiado bajos para generar un crecimiento rápido y sostenido, así como el subdesarrollo de los mercados de capitales nacionales. Las perspectivas del futuro dependerán en gran medida del desarrollo de los acontecimientos en Brasil, que representa una parte importante de la producción de la región y es el principal interlocutor comercial con muchos de sus vecinos. Debido a sus déficits de presupuesto y cuenta corriente, Brasil quedó especialmente expuesto a los efectos de la crisis financiera de Asia, que provocaron caídas verticales en los precios de las acciones y obligaciones y una presión especulativa sobre la moneda. La adopción por parte de este país de medidas fiscales y crediticias evitó la crisis inmediata pero creó el riesgo de una desaceleración del crecimiento, que se prevé se reducirá a menos del 1 por ciento en 1998. Aunque los efectos de la crisis variaron en los distintos países de la región, algunos de ellos se enfrentan con perspectivas de una reducción del crecimiento, una subida de la inflación y aumentos de los déficit de cuenta corriente a corto plazo. En general, se pronostica para el conjunto de la región una reducción del crecimiento económico a un 3,3 por ciento aproximadamente en 1998.
 

FIGURA 31
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
 
 

Resultados agrícolas

La producción agrícola y ganadera aumentó alrededor del 2,9 por ciento, pero este crecimiento general se concentró en un número relativamente pequeño de países.
En contraposición a los brillantes resultados de la economía general en 1997, para la agricultura de la región fue éste un año anodino. La producción agrícola y ganadera aumentó alrededor del 2,9 por ciento, es decir, algo más que el promedio de los cinco años anteriores y el 1 por ciento más que el crecimiento demográfico. Sin embargo, el crecimiento general se concentró en un número relativamente pequeño de países. De los 44 países de la región, sólo 13 consiguieron incrementar su producción agrícola per cápita. Para varios de ellos, como Argentina, Brasil, Perú, Bolivia, Uruguay y Barbados, esto representó la continuación de una tendencia favorable registrada ya durante los cinco años anteriores. En cambio, varios países de América Central y el Caribe (Cuba, Dominica, Granada, Haití, Guatemala, Panamá, la República Dominicana, Santa Lucía y San Vicente y las Granadinas), así como Colombia y Paraguay, registraron un crecimiento negativo de su producción agrícola per cápita en 1997, después de haber tenido ya malos resultados medios durante los cinco años anteriores. En el resto de la región los resultados fueron diversos, ya que en México se produjo una débil recuperación después del catastrófico año 1996 y, en Chile, el crecimiento de la producción agrícola fue inferior al 1 por ciento, lo que representa el peor resultado desde 1985.

 Los déficit de producción agrícola y ganadera registrados en 1997 se debieron en muchos casos a los primeros efectos del fenómeno El Niño, cuyo impacto se dejó sentir plenamente en 1998. Las elevadas temperaturas y sequías padecidas en amplias zonas de América Central y la alternancia de sequías y lluvias torrenciales e inundaciones, en los países del Caribe, han causado importantes pérdidas en todas las actividades agrícolas y, en algunos casos, graves problemas de suministro alimentario (véase Análisis Mundial, Situaciones de escasez y urgencias alimentarias, pág. 17). Entre los países más afectados figuran Haití, Guyana y Jamaica, pero muchos otros países de la zona del Caribe han registrado graves pérdidas provocadas por la sequía. La escasez de precipitaciones causada por El Niño ha provocado también sequías y extensos incendios forestales en América Central y el Brasil, mientras que en varios países andinos se han padecido fuertes lluvias e inundaciones. En cambio, en Perú, pese a los graves efectos de El Niño, se estima que la producción agrícola aumentó el 5 por ciento en 1997. En efecto, algunos productos como el maíz duro y el arroz se han beneficiado de las lluvias, mientras que las medidas preventivas adoptadas por el Gobierno limitaron los daños.

 El efecto general de las catástrofes provocadas por El Niño en la producción es difícil de evaluar por el momento, pero probablemente va a ser considerable en varios países. Por ejemplo, sobre la base de la experiencia del fenómeno El Niño en el pasado, el Gobierno de Colombia ha pronosticado las siguientes reducciones de la producción agrícola en 1998: aproximadamente el 4 a 5 por ciento para el maíz, el 7 por ciento para la cebada, el 5 por ciento para el arroz, el 7 por ciento para la palma aceitera, el 5 por ciento para la leche y el 4 por ciento para el cacao.

 Sin embargo, ha habido otros lugares donde se han obtenido buenos resultados. En Argentina, se alcanzaron niveles récord de producción de cereales debido a que se sembró una superficie sin precedentes respondiendo a los precios en general favorables, continó la adopción de una tecnología agrícola avanzada y los mercados fueron propicios para los cereales argentinos. Las perspectivas a largo plazo son también positivas teniendo en cuenta la reducción de las subvenciones a la exportación y del apoyo a la agricultura en todo el mundo. Son también buenas las perspectivas para las exportaciones de carne tras la declaración de la Oficina Internacional de Epizootias de que el país está exento de la fiebre aftosa con vacunación. Si no se producen nuevos brotes en los próximos tres años se quitará la salvedad «con vacunación», con lo que es probable que se abran nuevas oportunidades de mercado para el bovino de Argentina a precios más altos. Es importante en este contexto la decisión adoptada por las autoridades de los Estados Unidos en junio de 1997 de autorizar las importaciones de carne bovina argentina, después de casi 70 años de prohibición.

 Los resultados de la agricultura fueron también favorables en Uruguay, donde la producción aumentó casi el 8 por ciento en 1997, siendo especialmente importante el crecimiento de la producción arrocera que alcanzó cifras récord por cuarto año consecutivo. La agricultura es uno de los sectores principales de crecimiento de la economía gracias a la mejora de la situación macroeconómica general y una utilización mayor de tecnología y prácticas de gestión modernas. Además el acceso preferencial al mercado del Brasil en virtud del acuerdo de MERCOSUR está fomentando un fuerte incremento de la demanda de muchos productos, como arroz, trigo, lacticinios, carne bovina y fruta. También la producción triguera ha aumentado considerablemente en los últimos años, pese a que en un principio se abrigaba el temor de que la entrada de Uruguay en Mercosur pondría al país en desventaja con respecto a la Argentina. Las perspectivas de expansión de los mercados agrícolas de Uruguay son ahora mejores gracias a los esfuerzos realizados en los sectores público y privado para mejorar la situación sanitaria y fitosanitaria de varios de sus productos.
 

Políticas agrícolas

El sector agrícola ha reaccionado favorablemente a las oportunidades de mercado facilitadas por el nuevo entorno.
 Las políticas agrícolas aplicadas en la región han seguido encaminadas al logro de los objetivos generales de la liberalización del mercado nacional y exterior. El sector agrícola ha reaccionado favorablemente en muchos casos a las oportunidades de mercado facilitadas por el nuevo entorno, sobre todo porque la mejora de las condiciones económicas registrada en los últimos años reforzó también la demanda nacional y exterior. Varios países de la región, que se hallaban ya bien situados en los mercados internacionales y otros en los que las políticas y los programas contribuyeron a mejorar su competitividad, se han beneficiado también de la tendencia hacia la liberalización del comercio y de los acuerdos comerciales regionales.

 No obstante, la eliminación de los mecanismos protectivos que antes defendían a la agricultura y la exposición a las fuerzas del mercado de explotaciones agrícolas cuyos niveles de eficiencia varían considerablemente han producido también situaciones de crisis y planteado nuevos desafíos de política. La experiencia reciente de dos países vecinos, Ecuador y Colombia, muestra las consecuencias en muchos casos opuestas de la liberalización. En el caso del Ecuador, que disfruta de ventajas comparativas con respecto a varios productos, la liberalización de la economía y el comercio de productos agrícolas y la reducción de los aranceles de importación realizadas durante los cinco últimos años se consideran factores importantes que explican los excelentes resultados generales de la producción del sector.

 El aumento de las oportunidades de mercado impulsó el crecimiento de la inversión en la agricultura y la utilización de tecnología agrícola moderna, como la inseminación artificial y la utilización de semillas híbridas. Algunos sectores se han beneficiado también de la Zona Andina de Libre Comercio y más recientemente de la adhesión a la Organización Mundial del Comercio (OMC).

 Sin embargo, en Colombia la política de apertura se está aplicando en el contexto de graves dificultades para el sector. Con la apertura económica, se espera que Colombia se especialice en líneas de producción en las que goza de ventajas comparativas, como flores cortadas, café, caña de azúcar, frutas y hortalizas, renunciando a los cereales y semillas oleaginosas. En efecto, se ha aumentado la producción y productividad de varios de los cultivos con ventajas comparativas. En cambio, la competencia externa hizo poco rentables la mayoría de los cereales y semillas oleaginosas, lo que provocó un pronunciado descenso de su producción, incrementó el desempleo y la pobreza rural y ocasionó la pérdida de dinamismo en la actividad empresarial rural. Por otra parte, la eliminación del crédito subvencionado elevó el nivel de la deuda agrícola. Para satisfacer la demanda interna, incluso de la dinámica industria de los piensos compuestos, se necesitaron grandes importaciones.

 Estos efectos tan diversos de la liberalización del mercado plantean dificultades crecientes a los responsables de las políticas en la región. La persistencia o intensificación de los problemas sociales, que dieron lugar a manifestaciones y disturbios civiles en algunos países, han obligado a aplicar medidas compensatorias y de contingencia en favor de los sectores más desfavorecidos. Sin embargo, en muchos casos se ha ido reduciendo gradualmente la necesidad de tales medidas y se ha subrayado expresamente su carácter transitorio.

 Dentro de este contexto general, se pueden observar amplias variaciones en la forma en que las preocupaciones económicas y sociales se han traducido en medidas de política en la región. En las secciones que siguen se examina la evolución reciente de las políticas en algunos sectores fundamentales: programas y medidas en favor de la agricultura; privatización; crédito y financiación agrícolas; precios de los alimentos y protección del consumidor; medidas para la conservación ambiental.
 

Programas y medidas en favor de la agricultura

 Aunque casi todos los países han mantenido cierta forma de apoyo al sector, se ha tendido a reducir este apoyo y concentrarlo en los subsectores considerados de importancia estratégica. El Gobierno de la Argentina, firmemente empeñado en la aplicación de los principios del mercado y enfrentándose con graves limitaciones fiscales planteadas por el plan de convertibilidad adoptado en 1991, no proporciona ningún apoyo financiero específico al sector. Sin embargo, éste se ha beneficiado de la reducción o eliminación de los impuestos de exportación, mientras que se han reducido también los reembolsos de impuestos de exportación. La situación es similar en Paraguay donde, pese a la importancia fundamental de la agricultura para la economía, la intervención gubernamental directa es escasa y su objeto principal es ayudar a los pequeños productores a afrontar situaciones de emergencia como el mal tiempo y la escasez de crédito.
El apoyo a la agricultura se ha centrado en productores y cultivos económicamente prometedores, en particular los más adecuados para obtener divisas.
 En muchos casos, el apoyo a la agricultura se ha centrado en productores y cultivos económicamente prometedores, en particular los más adecuados para obtener divisas. Cabe citar como ejemplo Honduras, donde la política empieza a orientarse a la agricultura de escala mediana y grande y no a la pequeña de subsistencia, y la República Dominicana, donde el apoyo se ha centrado sobre todo en cultivos de exportación competitivos, si bien se beneficia también de la asistencia oficial alimentos básicos como arroz, frijoles, papas, cebollas y carne de pollo.

 En México se han aplicado varios programas para fomentar el crecimiento de la población facilitando al mismo tiempo la transición a una economía más orientada al mercado. El programa Alianza para el campo incluye varias otras iniciativas, tales como PROCAMPO (cuya finalidad es racionalizar la producción agrícola suprimiendo el apoyo a los precios de los cultivos y sustituyéndolo con pagos directos del Gobierno por hectárea cultivada, sin afectar a los precios de los productos); PRODUCE (Asistencia directa y productiva a la agricultura); varios programas para la reconstitución de la cabaña de vacuno; y asistencia técnica sobre todo en forma de investigación y enseñanza para mejorar la producción de café, ganado y cultivos.

 En el Perú, el Gobierno ha seguido comprando directamente a los agricultores pequeñas cantidades de productos agrícolas, sobre todo leche, arroz, algodón y lana de alpaca. Aunque los productores se lamentan de que las cantidades adquiridas por el Gobierno son insuficientes, estas compras han contribuido en algunos casos a sostener los precios.
 Nicaragua creó un Consejo Nacional de Producción Agrícola (CONAGRO), con el fin de elevar la productividad. CONAGRO es una institución gubernamental que somete propuestas sobre políticas de producción agrícola y aplica las políticas aprobadas por el Ministerio de Agricultura.

El Gobierno de Colombia persigue traspasar al sector privado la responsabilidad de definir las políticas sectoriales.
 El Gobierno de Colombia sigue aplicando acuerdos de absorción específicos de productos básicos, cuya finalidad era en un principio inducir a las industrias elaboradoras a comprar cultivos locales a precios equitativos determinados por el Gobierno, vinculados a los costos de producción. Tales acuerdos se aplican actualmente al maíz, sorgo, cebada para malta y trigo. Sin embargo, se hace hincapié en la utilización de estos acuerdos para fomentar relaciones de trabajo más estrechas entre todos los elementos de la cadena de comercialización y, en último término, para traspasar al sector privado la responsabilidad de definir las políticas sectoriales. Ejemplo de este nuevo enfoque es el acuerdo de absorción del maíz amarillo aplicado en febrero de 1997, por el que se establece una fórmula para establecer automáticamente el precio que la industria de los piensos compuestos pagará a los productores durante los próximos cinco años. Los precios al productor no estarán ya vinculados a los costos de producción, sino que se ajustarán gradualmente con arreglo a los precios internacionales.

 El Gobierno de Colombia está estudiando también la posibilidad de ampliar el funcionamiento de los actuales fondos de estabilización de precios, el más importante de los cuales es el algodón, a productos a los que anteriormente no se aplicaban. El fondo de estabilización del precio del aceite de palma, creado en 1996, empezó a funcionar en 1997. Existe también un fondo para el cacao, pero no está funcionando y se está procediendo a su reorganización. Se está estudiando la posibilidad de crear fondos de estabilización de precios para los productos lácteos, los cárnicos y el banano.

 En Venezuela, la oferta y la demanda determinan los precios al productor de la mayoría de los productos agrícolas, pero el Gobierno sigue estableciendo precios al productor para la leche cruda, el arroz, el maíz y el sorgo. El Gobierno tiende a establecer estos precios sin referencia a los precios mundiales, en niveles que garanticen beneficios incluso a los productores ineficientes. La subvención resultante de esta política debe ser absorbida en su totalidad por los sectores de la producción de piensos y elaboración de alimentos y, en último término, por el consumidor. Los precios obligatorios al productor para el maíz y sorgo aumentaron considerablemente en 1997 para contrarrestar los malos resultados del año anterior. Aunque estos aumentos incrementaron realmente la producción, implicaron también riesgos de distorsiones en los sectores de los piensos y las carnes de aves y porcino, y reducciones en la producción de pollos, huevos y cerdos. Además, muchas de las fábricas de harina de maíz y piensos se negaron a pagar los precios establecidos por el Gobierno ya que, por ejemplo, los del sorgo eran el doble que el precio c.i.f. del maíz importado. Esto condujo a la aplicación de un sistema de licencias de importación de maíz pienso que sirve para obligar a las fábricas de piensos a comprar sorgo de producción nacional.

 En Honduras, el Plan de apoyo a la producción de granos básicos emprendido en mayo de 1996, tenía por objeto fomentar la producción de granos en la segunda cosecha de 1996/97 y durante toda la temporada de 1997/98. El Plan incluía un fondo nacional de garantía de crédito complementario y otros componentes crediticios. Además, incluía un programa de transferencia de tecnología por valor de 15 millones de dólares EE.UU., el aumento de la asistencia técnica y una mayor distribución de semillas mejoradas, la transferencia a los agricultores de muchos silos de propiedad gubernamental, la financiación de otros proyectos de almacenamiento rural, y la inversión en varios proyectos de riego.
 

Privatización

Las agroindustrias y cooperativas paraestatales con apoyo oficial entrañan fuertes costos financieros, pero también representan fuentes importantes de ingresos y empleo.
 Se han registrado nuevos progresos en este difícil sector, pese a los notables debates y oposición surgidos en algunos países. Aunque se reconoce que las agroindustrias y cooperativas paraestatales con apoyo oficial entrañan fuertes costos financieros, también es verdad que en algunos casos representan fuentes importantes de ingresos y empleo. Un ejemplo de estas situaciones es el de la industria azucarera del Perú. Las 12 cooperativas azucareras, de las que se benefician 300 000 empleados, sus familias y otras empresas asociadas, han estado sometidas a presión para que modifiquen su estructura de gestión y propiedad colectiva que se consideran un obstáculo para la necesaria inversión extranjera. Estas cooperativas, que se hallan fuertemente endeudadas, se enfrentan con importantes problemas financieros y no pueden pagar los sueldos. Por estas razones, se vieron obligadas a vender partes de su capital social al sector privado. También los inversores extranjeros están interesados en la industria azucarera, pero para que entren en ella hay que resolver antes varios problemas relacionados con los beneficios sociales, la vivienda, la educación y la asistencia sanitaria de los trabajadores.

 Pese a tropezar con dificultades semejantes, otros países han avanzado en el proceso de la privatización, registrándose ejemplos significativos, como el del Instituto del Café de Costa Rica o el de las cooperativas establecidas durante la primera fase de la reforma agraria de 1980 en El Salvador. Estas habían acumulado desde entonces grandes deudas y el sector privado ha estado presionando para que se privaticen, por lo que se ha aprobado una legislación que permite el desmembramiento y la venta de las mismas. Asimismo, se emprendió la privatización de las azucareras controladas por el Gobierno, pese a la fuerte oposición de los trabajadores que exigían una mayor participación en las fábricas. La mayor parte de las industrias azucareras se privatizaron durante 1996 y 1997.
Nicaragua ha procedido a la privatización de la organización paraestatal, Empresa Nicaragüense de Alimentos Básicos (ENABAS).

 En Haití se han logrado algunos progresos en el programa de privatización, si bien no se ha podido realizar plenamente el ambicioso programa que se había previsto completar para marzo de 1998.

 En Jamaica uno de los problemas que se han planteado al tratar de hacer más competitiva la industria bananera es el costo de mantenimiento de los tres organismos paraestatales que intervienen en la comercialización y venta del banano.
 

Crédito y financiación agrícolas

Las pequeñas explotaciones se han visto penalizadas por la reducción de la función del sector público en la financiación agrícola y por las duras condiciones del crédito privado.
 La falta de disponibilidad de créditos ha continuado siendo la preocupación central de los productores en la región y un obstáculo decisivo para la modernización y diversificación de las actividades agrícolas. La reducción de la función del sector público en la financiación agrícola y las duras condiciones del crédito privado han penalizado sobre todo a los pequeños agricultores. Aunque muchos gobiernos han mantenido líneas especiales de crédito en favor de ellos, las cantidades en cuestión han sido en general modestas.

 Por ejemplo en Argentina, el Gobierno concede algún crédito a los productores agrícolas menores, pero los fondos son limitados y muchos agricultores pueden obtener créditos solamente a tipos de interés muy elevados. Se han creado unos grupos de inversión para aumentar la producción agrícola, que han cobrado importancia en los últimos años y han contribuido a aliviar las limitaciones financieras en algunos casos. Estos grupos alquilan tierras, suministran insumos y conocimientos técnicos y dividen los beneficios (o las pérdidas) de forma equitativa entre sus accionistas. A falta de créditos disponibles para los agricultores pequeños y medianos, tales grupos de inversión les ofrecen la oportunidad de conservar sus explotaciones agrícolas y eliminan gran parte de sus riesgos.
En el Perú, los agricultores siguieron enfrentándose con dificultades financieras pese a que las tendencias de la producción son relativamente favorables y mejoró algo la disponibilidad de créditos a corto plazo en los últimos años. De igual forma, en Paraguay la escasez de crédito continuó perjudicando especialmente a los pequeños agricultores que padecen grandes altibajos en su disponibilidad de dinero en efectivo. Se está facilitando apoyo crediticio a los agricultores del sector de subsistencia que acepten diversificar su producción sembrando otros cultivos.

 En agosto de 1997, el Gobierno de Venezuela eliminó el tipo de interés preferencial para los préstamos agrícolas que era un 85 por ciento de los tipos comerciales. Sin embargo, los pequeños agricultores siguen teniendo acceso a tipos preferenciales a través del Fondo de Crédito Agrícola del Ministerio de Agricultura.
El plan agrícola del Brasil 1997/98, anunciado a mediados de 1977, incluye una reducción del tipo único de interés del 12 por ciento (cosecha de 1996/97) a distintos niveles según el tamaño de la explotación (9 por ciento para los pequeños productores). Se asignaron a este programa alrededor de 1 000 millones de dólares, de los que el 20 por ciento se destinan a costos de producción y el 80 por ciento a sufragar gastos de inversión.

 En Honduras se han introducido nuevas líneas de crédito y garantías a través de distintos canales con el fin de estimular el incremento de la actividad agrícola. La disponibilidad de más liquidez en el sector financiero y la reducción de la inflación en 1997 han influido también positivamente en los tipos de interés del crédito comercial. Sin embargo, la respuesta ha sido hasta ahora sólo moderadamente alentadora. Se han hecho grandes inversiones en la producción de banano y aceite de palma, así como en las industrias de cultivo del camarón, las cuales pueden servir como catalizador para el sector.

 En Guatemala el año 1997 comenzó con la firma de los Acuerdos de Paz que ponían fin a 36 años de conflictos internos. Como respuesta, la comunidad internacional prometió casi 2 000 millones de dólares para contribuir en los próximos cuatro años al desarrollo económico y social. En particular, se realizarán las grandes inversiones necesarias para mejorar el transporte, el comercio y los servicios, e incrementar la competitividad del sector agroalimentario.
 

Precios de los alimentos y protección del consumidor

La mayoría de los países han aflojado los rígidos controles de los precios de los alimentos que eran característicos de las políticas del pasado en la región de América Latina y el Caribe.
 La mayoría de los países han reducido o eliminado los rígidos controles de los precios de los alimentos que eran característicos de las políticas del pasado en la región. Se espera que los beneficios de la reforma y crecimiento económicos y del descenso general de la inflación compensen con creces a los consumidores de la reducción de los controles de los precios. Sin embargo, tales beneficios no han llegado todavía a la mayoría de la población lo que, en muchos casos, ha obligado a adoptar distintas formas de intervención en favor de los grupos necesitados.

 Un programa especialmente amplio de asistencia alimentaria en favor de las poblaciones pobres y vulnerables es el de Venezuela. Cuando se eliminaron los controles de los precios en 1996, el Gobierno estableció el Programa de alimentos estratégicos (PROAL), que prevé la venta de alimentos básicos en paquetes marcados especiales a precios inferiores en un 40 por ciento a los de la venta al por menor. Con arreglo a un programa semejante, la Corporación de abastecimiento y servicios agrícolas (CASA) vende algunos alimentos a precios subvencionados en tiendas especiales situadas en todo el país, sobre todo en barrios pobres. Se distribuyen también cupones para la adquisición de alimentos a las familias de bajos ingresos con arreglo al Programa de subvenciones familiares que en 1997 benefició a unos 2,9 millones de personas (alrededor del 13 por ciento de la población total). Además alrededor de un millón de madres lactantes reciben alimentos subvencionados mediante el Programa de alimentos materno-infantiles (PAMI). Por último, aproximadamente un millón de estudiantes de barrios pobres reciben gratuitamente leche, desayunos y almuerzos en la escuela.

 En enero de 1997, el Gobierno de Honduras estableció también un programa para proteger la cesta básica de artículos de consumo, compuesta por 20 productos (frijoles, maíz, arroz, leche, azúcar, aceite vegetal y grasa para cocinar, carne de pollo, café y otros). El plan implica también una notable transformación de BANASUPRO, cadena gubernamental de tiendas que será reestructurada modificando sus canales de distribución y se centrará en el suministro de únicamente los 20 productos contenidos en la cesta básica de artículos, para lo cual recibirá del Gobierno como apoyo financiero en 1997 aproximadamente 20 millones de lempiras (1,5 millones de dólares). Otras novedades en las políticas relacionadas con los consumidores podrían incluir una legislación más moderna de protección del consumidor y sobre nuevos pesos y medidas. Se está estudiando también la creación de un instituto de protección del consumidor para fortalecer los esfuerzos en esta dirección.

 El Gobierno de Guatemala no subvenciona directamente los precios de los alimentos al consumidor ni aplica programas de asistencia alimentaria directa. No obstante, el Ministerio de Economía publica en la prensa local los precios actuales de los alimentos en las distintas tiendas y señala los más convenientes. El Ministerio explica esta medida como un esfuerzo para crear competitividad entre los minoristas y educar a los consumidores.

 En la República Dominicana, aunque la tasa de inflación fue inferior al 10 por ciento en 1997, los precios de los alimentos subieron mucho más que los de otros productos, debido a que la sequía y graves tormentas provocaron la escasez de algunos productos alimenticios básicos. Sufrieron especialmente las consecuencias de ello los grupos de ingresos menores, y la convocación de una huelga nacional se atribuyó en parte a estas subidas de precios. Para aliviar la escasez de alimentos básicos, el Gobierno decidió autorizar un volumen notable de importaciones exentas de impuestos.
 

Medidas para la conservación ambiental

 Las autoridades de la región han continuado haciendo hincapié en la necesidad de garantizar la utilización sostenible de los recursos naturales y se ha iniciado o intensificado la aplicación de medidas legislativas para esta finalidad. La acción política se ha centrado en particular en el fortalecimiento del marco jurídico para la explotación de los recursos forestales.
En Guatemala, la deforestación es de 90 000 ha al año, y puede atribuirse en sus tres quintas parte al consumo de leña y actividades de desbroce y en otras dos quintas partes, a la producción maderera en su mayor parte ilegal.
 Guatemala constituye un buen ejemplo de las dificultades que entraña la conservación de la base de recursos forestales, si se quiere mantener al mismo tiempo el dinamismo de la industria de productos forestales y alimentos elaborados (que representa en este país alrededor del 2 por ciento del PIB y proporciona unos 10 millones de dólares en divisas al año). Según cálculos oficiales la deforestación es de 90 000 ha al año, y puede atribuirse en sus tres quintas parte al consumo de leña y actividades de desbroce y en otras dos quintas partes, a la producción maderera en su mayor parte ilegal. Es probable que la tasa de deforestación aumente en el período siguiente a la guerra, a medida que la gente invade zonas que eran inaccesibles a causa del conflicto.

 En Costa Rica, las consecuencias de las numerosas infracciones de los reglamentos forestales indujeron a las autoridades a suspender todas las actividades de explotación maderera en la península de Osa. Se interrumpió la corta de todo tipo de árboles en la zona durante 90 días, período que se consideró el mínimo necesario para realizar un inventario de la masa forestal.

 En Paraguay se ha prohibido desde 1994 la exportación de toda madera sin elaborar o semielaborada. La finalidad de estas restricciones es afrontar el grave problema de la deforestación y conservar las especies nativas, pero también se trata de fomentar la producción de las serrerías locales. Se hace hincapié en el fortalecimiento del marco jurídico que rige la explotación forestal y las actividades de reforestación, así como el control de las exportaciones ilegales en madera; sin embargo, la respuesta ha sido escasa y actualmente se está utilizando asistencia financiera para fortalecer el programa.

 En Nicaragua la Asamblea Nacional, preocupada por la sobrexplotación de las reservas forestales, prohibió la concesión de ulteriores permisos de explotación maderera. Se prohibió especialmente la corta de cedros reales (Cedrela odorata) y caobas.

 En Honduras se estima que se halla sometida al plan de ordenación una superficie de más de 1 millón de ha de tierras forestales, y el sistema de subasta pública que se ha establecido para la venta de recursos forestales públicos ha sido transparente y competitivo.
 

Experiencias en la descentralización institucional

 La remodelación de la función del Estado, que se ha expuesto ya en algunas de sus manifestaciones actuales, ha revitalizado también el interés en la descentralización. Una experiencia reciente y significativa a este respecto constituyen en América Latina los esfuerzos de descentralización mediante la municipalización, que ha cobrado una notable importancia y es muy pertinente para el desarrollo rural. Este proceso, que comenzó a mediados de los años ochenta, ha adquirido mayor impulso en los últimos años. Se centra en el municipio como unidad territorial básica para la descentralización y promoción de todo tipo de actividades e instituciones participativas a nivel local. Pueden encontrarse ejemplos de este enfoque en Brasil, Colombia, Nicaragua y Bolivia. Quizás el ejemplo más reciente que ha dado buenos resultados es el de Bolivia (Recuadro 9)23.
Un ejemplo igualmente informativo de municipalización lo ofrece Colombia, donde se hicieron esfuerzos importantes para crear consejos de asistencia técnica y desarrollo rural a nivel municipal. No obstante, varias deficiencias han limitado hasta ahora el impacto de estas iniciativas (Recuadro 10).23

 
RECUADRO 9
MUNICIPALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN POPULAR EN BOLIVIA


La Ley de Participación Popular (LPP) de 1994 inició un proceso de descentralización mediante los municipios que continuó a nivel de departamentos con la promulgación de la Ley de Descentralización Administrativa (LDA) en 1995. Los principales aspectos de la LPP son los siguientes: 

La creación de municipios urbanos-rurales que permite la incorporación del sector rural en el contexto municipal. El municipio constituye la unidad territorial básica del Sistema de Planificación Nacional para la aplicación de las políticas y la gestión pública.

La asignación de recursos fiscales a todos los municipios del país en proporción a su población. La LPP ha dado lugar a una redistribución radical de los recursos fiscales en favor de las regiones y zonas rurales más desfavorecidas de Bolivia. Antes de emprender el proceso de descentralización, el Gobierno central decidía acerca de la asignación de más del 75 por ciento de la inversión pública, mientras que actualmente decide acerca de sólo el 30 por ciento de los mismos fondos.

La transferencia a los municipios de numerosas responsabilidades de la administración pública. Entre ellas cabe señalar la financiación y gestión de los servicios de salud y educación, pequeñas infraestructuras de riego y carreteras locales. Los municipios tienen poder de decisión sobre la utilización de los fondos de inversión pública puestos a su disposición.

El reconocimiento jurídico de comunidades rurales, aldeas indígenas y órganos de gobierno local que existían antes de la promulgación de la LPP. Además, se les dan responsabilidades y funciones específicas en el sector de la planificación y gestión municipal y se las define como objetos de la participación popular.
El establecimiento de un Comité de Vigilancia en cada municipio, integrado por representantes de las comunidades rurales, aldeas indígenas y órganos de gobierno local, con una condición jurídica y funciones de control sobre la gestión del municipio.

A pesar de los progresos que representa, la LPP entraña también limitaciones. En particular, al definir las organizaciones territoriales (órganos de gobierno local, comunidades rurales y aldeas indígenas) como objeto de participación popular, se limita la posibilidad de incluir en el proceso de participación a otros actores locales que no son estrictamente territoriales.

El proceso de descentralización de Bolivia alcanzó el nivel de departamentos mediante la promulgación de la Ley de Descentralización Administrativa, en virtud de la cual el gobierno del departamento se convierte en centro coordinador para las políticas de nivel nacional, el suministro de recursos, la aplicación de las políticas y planes de desarrollo del departamento y la determinación de las prioridades y la tramitación de las solicitudes municipales.
El proceso de Bolivia se preparó debidamente mediante la participación comunitaria en una serie de actividades de planificación a nivel provincial, que condujeron al establecimiento de planes de desarrollo municipales para 150 municipios. Esto constituyó no sólo un proceso de capacitación, sino también un elemento importante de una campaña de información sobre modalidades de cofinanciación y para motivar a las comunidades a que solicitaran los correspondientes recursos de sus gobiernos locales.

La experiencia de Bolivia muestra que los gobiernos locales pueden comprender las necesidades de la población y dar respuestas adecuadas.  Además, la descentralización ha ejercido la función implícita de asegurar la presencia del Estado en muchos municipios donde anteriormente no existía de hecho.
 
 

 Fuente: I. Cossío. 1997. Bolivia: descentralización, participación popular y desarrollo rural. Documento presentado a la Consulta Técnica sobre Descentralización, 16-18 de diciembre de 1997, FAO, Roma.
 


 

RECUADRO 10
DESCENTRALIZACIÓN Y MUNICIPALIZACIÓN EN COLOMBIA


La Constitución de 1991 es la culminación de un proceso iniciado en 1986 mediante el cual la autonomía local ha adquirido un papel preponderante en la estructura institucional del país. La municipalización se ha reflejado en la elección de los alcaldes y la creación de instancias para la participación comunitaria.  El proceso de municipalización está orientado hacia el desarrollo rural. En 1987 se asignó a los municipios la tarea de administrar los servicios públicos básicos y, con respecto al sector agrícola, se decidió que facilitarían a los productores en pequeña escala asistencia técnica directa y gratuita. Para este fin se crearon las Unidades municipales de asistencia técnica agropecuaria (UMATA).

Casi todos los municipios tienen una UMATA. Según el primer Censo nacional, en 1995 dichas unidades prestaban servicios de asistencia técnica a 435 000 pequeños agricultores, mientras que en 1990, antes de la creación de las unidades, se ayudaba solamente a 120 000. Esto ha implicado un aumento presupuestario para tales servicios del 220 por ciento. Al mismo tiempo, se redujo en un 10 por ciento el costo de tales servicios por cada beneficiario. En 1993, eran 167 los beneficiarios por cada municipio, mientras que aumentaron a 269 en 1994 y a 436 en 1995.
En 1993 se aprobó el establecimiento de Consejos municipales de desarrollo rural (CMDR). Estos Consejos están abiertos formalmente a representantes de los agricultores y están presididos por el alcalde con la participación de representantes de la corporación municipal, los agricultores, los gremios y las comunidades rurales. La corporación municipal define las funciones y estructura de los CMDR basándose en propuestas presentadas por el alcalde, pero las asociaciones y comunidades rurales no tienen la posibilidad de participar en su elaboración, si no es mediante negociaciones informales previas con el alcalde. En los municipios donde la sociedad civil no está desarrollada y, especialmente, cuando los agricultores no tienen un marco organizativo ni experiencia en participación, es muy difícil constituir los CMDR con las características propuestas por la Ley y, en muchos casos, se han establecido sólo formalmente. Se han constituido CMDR en 925 municipios de los 1 074 existentes, pero según información disponible en el Ministerio de Agricultura, parece que sólo 128 funcionan bien.

Se pueden señalar varias razones del efecto limitado de esta iniciativa. La falta de consolidación de las organizaciones rurales y  la poca difusión de la información sobre las CMDR, fueron las causas de la escasa participación de dichas organizaciones. En contraposición al caso de Bolivia, donde organizaciones ya existentes eran la fuerza impulsora del fortalecimiento de los municipios, aquí se esperó que el municipio promovería la organización y participación. Otro obstáculo fue la capacitación insuficiente de los agentes sociales y del personal del municipio para aprovechar las posibilidades que ofrecían los CMDR.
 
 

Fuente: E. Pérez. 1997. Los consejos municipales de desarrollo rural o la reglamentación de la participación campesina. Documento presentado a la Consulta Técnica sobre Descentralización, 16-18 de diciembre de 1997, FAO, Roma.

 

Pueden hacerse varias observaciones sobre las experiencias de «municipalización». El aumento de las funciones de los municipios frecuentemente no ha ido acompañado de la transferencia de los recursos necesarios para cumplir las nuevas tareas ni de la creación de las condiciones requeridas para la participación efectiva de los grupos menos favorecidos en las organizaciones de base. El ejemplo de Bolivia es bien claro, ya que, en primer lugar, su municipalización consiguió incorporar a organizaciones preexistentes y, en segundo lugar, se hizo hincapié en la participación popular que, a su vez, permitió fortalecer los gobiernos locales.
 
 

CHILE

MAPA 7
CHILE
 

Características generales

 Según el último censo, que data de 1992, Chile tiene una población de 14,5 millones de habitantes, el 15 por ciento de los cuales vive en zonas rurales y se dedica a la agricultura como actividad principal. El 23 por ciento de la población total vive por debajo del umbral de pobreza, frente al 40 por ciento en 1989. No obstante, la incidencia de la pobreza en las zonas rurales es mucho más elevada y afecta a más del 30 por ciento de la población. La importante disminución del nivel de pobreza tiene su origen en la elevada tasa de crecimiento de la economía durante los ocho últimos años y en el fuerte impulso que han dado los dos últimos gobiernos democráticos a las políticas sociales, con un importantísimo incremento del gasto social público, que en 1996 alcanzó los 7 800 millones de dólares EE.UU.

 La agricultura aporta el 7 por ciento del PIB, pero su peso en la economía es mucho mayor que el que puede indicar esa cifra. De hecho, si se agregan los productos industriales estrechamente relacionados con la agricultura, la contribución a la formación del PIB asciende a casi el 15 por ciento y su aportación a los ingresos de exportación a más del 30 por ciento.

 De una superficie total de unos 75 millones de ha, casi 5 millones de ha son tierra cultivable y se dedican a los cultivos permanentes, mientras que los pastos naturales y mejorados ocupan alrededor de 13 millones de ha. Un tercio de la superficie de la tierra cultivable es de regadío. Los bosques y los espacios arbolados abarcan 16,5 millones de ha y cerca del 18 por ciento del territorio del país ?un elevado porcentaje? corresponde a parques o reservas naturales.
La extensión geográfica y el relieve del país determinan una amplia variedad de microclimas y condiciones locales especiales. A pesar de ello, Chile es el único país de la región en el que no se practica la agricultura tropical, salvo en algunos pequeños valles de la zona más septentrional. Se pueden distinguir de norte a sur varias zonas agroecológicas importantes. En el norte, zona desértica que se extiende desde la frontera con el Perú hasta unos 400 km al norte de Santiago, apenas se practica la agricultura, excepto en pequeños oasis.

 La agricultura de secano comienza a practicarse a unos 400 km al norte de la capital, donde las precipitaciones, que no superan 200 mm, permiten una cierta actividad ganadera muy extensiva (principalmente de ganado caprino). La actividad agrícola de las zonas irrigadas es de características similares a la que tiene lugar en los oasis del extremo norte, aunque reviste una mayor importancia. Esas zonas son las principales productoras de uva temprana y otras frutas que se destinan a los mercados internacionales.

 La principal zona de cultivo de Chile se extiende desde 200 km al norte de la capital hasta 500 km al sur de la misma y es en ella en la que se producen la mayor parte de las frutas y hortalizas de exportación y los vinos de gran calidad. Tiene un clima mediterráneo con veranos secos y calurosos y lluvias invernales, que aumentan progresivamente hacia el sur, hasta alcanzar los 800 mm en el límite de esta macrorregión. Desde el punto de vista del relieve, se trata fundamentalmente de un valle central ininterrumpido que ha sido descrito como uno de los valles más feraces del mundo, comparable al valle Napa de California. Está circundado por los Andes en el este y por la cordillera de la Costa en el oeste. En las faldas de los Andes y la cordillera de la Costa se practica la ganadería extensiva y se producen cultivos anuales (principalmente trigo y leguminosas), y en el transcurso de los últimos 20 años ha aumentado la extensión de las plantaciones forestales (básicamente de pino radiata y eucaliptus).

 En el territorio que se extiende desde unos 1 500 km al sur de Santiago y hasta los límites de la zona continental, las precipitaciones, estivales, aumentan ininterrumpidamente y el relieve montañoso ofrece condiciones favorables para la producción lechera basada en los pastizales, así como para el cultivo de cereales y la existencia de bosques naturales y de plantación. Hacia el sur, el valle central se sumerge en el océano Pacífico, quedando como únicos rasgos destacables la cordillera de la Costa, que se interrumpe y deja paso a la formación de islas de gran tamaño o más reducidas, y la cordillera de los Andes, que se eleva a una altitud mucho menor (hasta un máximo de 1 200 m). Esta región se encuentra en la misma latitud que Nueva Zelandia, con la que presenta una gran similitud.
La región de la Patagonia, que ocupa el extremo meridional de Chile, se dedica principalmente a la cría de ganado ovino y bovino, actividad complementada recientemente con el cultivo de hortalizas para el consumo local.
 

El desarrollo y las políticas económicas

El sector agrícola impulsó la recuperación de la economía chilena tras la crisis económica de 1982-1983.
 Superada la crisis económica de 1982-1983 (el PIB cayó el 14 por ciento en 1982 y el 0,7 por ciento al año siguiente) la economía chilena ha experimentado una intensa recuperación. Desde 1984, el PIB ha crecido a razón del 6 por ciento anual. Fue el sector agrícola el que impulsó la recuperación, seguido muy de cerca por otros sectores como la minería, la actividad forestal, la pesca y las industrias de transformación de recursos naturales. Este resultado fue fruto de la introducción de algunas medidas pragmáticas en las rígidas políticas macroeconómicas aplicadas durante la primera fase del régimen militar, la mayor parte de las cuales se mantienen todavía en la actualidad. Una de las principales medidas consistió en reintroducir la regulación del mercado de los tipos de cambio, frente a la política de tipos fijos aplicada en 1979, a la que muchos atribuyen el origen de la crisis. Se aplica lo que se denomina «flotación sucia» que consiste en que el Banco Central establece una banda de fluctuación dentro de la cual el precio queda determinado por la acción de la oferta y la demanda. Sin embargo, el Banco Central puede intervenir (comprando y vendiendo) en cualquier momento para contrarrestar los movimientos especulativos, y los límites máximo y mínimo de la banda se ajustan todos los meses con arreglo a la inflación interna y externa. Se decretó también un aumento inicial de los aranceles uniformes de importación del 10 al 35 por ciento, pero muy pronto se redujeron y actualmente son del 11 por ciento.

 Dado que la crisis de los años ochenta había sido ocasionada por el nivel excesivo de deuda del sector privado, sometido a una fuerte presión por los acreedores internacionales, el sector público tuvo que asumir el pago de la deuda privada para que se reanudara el flujo de recursos del exterior. Esta medida estuvo acompañada de una intervención pública para regularizar la situación de los activos de los principales bancos privados y establecer una normativa más estricta para las operaciones financieras en el país. Si bien es cierto que estas medidas permitieron el despegue de la economía por una senda de crecimiento autosostenido, el ingente costo de la intervención destinada a asumir la deuda externa privada y consolidar el sistema bancario pesa todavía sobre el conjunto de la nación e impide al Banco Central adoptar una posición más activa en el mercado de tipos de cambio. En efecto, el Gobierno adeuda todavía al Banco Central alrededor de 6 600 millones de dólares de la operación de reflotación bancaria de 1983.

La inversión extranjera ha aumentado notablemente, gracias al clima de confianza que ha creado la reinstauración de un régimen democrático estable y el mantenimiento de las políticas económicas que habían dado resultados satisfactorios.
 Desde 1990, tras la reimplantación de la democracia, el desarrollo económico se ha mantenido en los mismos niveles, porque la política económica sigue siendo en sus aspectos fundamentales la misma que en el período de gobierno militar posterior a la crisis. Sin embargo, se han registrado cambios significativos en algunas esferas cruciales. Por un lado, la inversión extranjera ha aumentado notablemente, gracias al clima de confianza que ha creado la reinstauración de un régimen democrático estable y el mantenimiento de las políticas económicas que habían dado resultados satisfactorios. De hecho, la inversión extranjera aumentó el 250 por ciento entre 1990 y 1996, cifrándose en más de 4 500 millones de dólares en esa última fecha. No obstante, esto ha tenido efectos contradictorios, puesto que la afluencia de capital, unida al dinamismo del sector exportador, dio lugar a una importante apreciación de la moneda nacional, que se estima en un 26 por ciento en términos reales desde 1990.

 Los gobiernos de centro-izquierda que han ocupado el poder desde 1990 han prestado más atención a la solución de los problemas de equidad planteados por el modelo de desarrollo orientado al mercado. Tras las elecciones, el nuevo gobierno comenzó a aplicar un programa de aumento de la presión fiscal, con la introducción periódica de nuevos impuestos (en la actualidad se está estudiando una nueva reforma fiscal). Los mayores ingresos públicos se han destinado básicamente al gasto social, principalmente en materia de salud y educación (para el gobierno actual la educación es el sector prioritario). De hecho, el gasto social público ha aumentado el 50 por ciento desde comienzos de los años noventa. Estas iniciativas, junto al acelerado crecimiento económico, explican la disminución de la pobreza absoluta a la que se ha hecho referencia anteriormente. Sin embargo, esta meta no se ha conseguido a expensas de la inversión, que aumentó del 18 por ciento del PIB en tiempos del régimen militar al 24 por ciento con el primer gobierno democrático y que se sitúa actualmente en el 27 por ciento.

 
El gasto público en infraestructuras ha aumentado considerablemente, y una nueva legislación permitió ingentes inversiones privadas en este sector.
 Otro sector prioritario al que no se había prestado la atención necesaria es el de la infraestructura, en el que no sólo aumentó notablemente el gasto público, sino que se aprobó una nueva legislación que permitiera efectuar ingentes inversiones privadas en la construcción y mantenimiento de las carreteras y en los sectores de las telecomunicaciones, la energía, etc.
 

Reseña histórica del desarrollo agrícola de Chile (1930-1990)

 El período posterior a la crisis de los años treinta. Superada la crisis de los años treinta, que afectó con especial dureza a Chile, con una disminución de los ingresos en divisas hasta un tercio de los valores normales, el país adoptó una estrategia decidida de sustitución de las importaciones que, aunque permitió el desarrollo de un sector industrial importante, tuvo efectos muy negativos sobre la agricultura y alimentó un proceso inflacionario cada vez más acusado que alcanzó su máxima expresión a mediados de los años cincuenta, en los que la tasa de inflación alcanzó el 100 por ciento anual. Al mismo tiempo, la producción agrícola sólo aumentaba a un ritmo del 1,8 por ciento anual, crecimiento muy inferior al de la población, que era en esos años del 2,5 por ciento, aproximadamente. Esto se tradujo en un aumento del costo total de las importaciones que impuso una pesada carga sobre la economía. El origen principal de este problema se atribuyó al sistema de distribución de la tierra, caracterizado por una gran desigualdad, aunque se tomó conciencia de que la política de precios baratos de los alimentos también influía en los malos resultados del sector. Sin embargo, el régimen latifundista de tenencia de la tierra existente hacía inaceptable políticamente liberalizar los precios de los alimentos, pues la subida de precios acentuaría aún más la distribución desigual de la riqueza y los ingresos en el sector agrícola a expensas de los pobres urbanos, y sólo permitiría conseguir un ligero aumento de la producción. Esta situación fue la que impulsó el proceso de reforma agraria que comenzó en los inicios del decenio de 1960, inicialmente a un ritmo muy lento, bajo el impulso del programa de la Alianza para el progreso.

El período de la reforma agraria. El proceso se intensificó a partir de 1964, tras la elección del candidato demócrata cristiano de centro-izquierda. Se aprobó una nueva legislación para facilitar la expropiación de grandes fincas, tanto productivas como improductivas, y para hacer posible la sindicalización de los trabajadores agrícolas. Así, se expropiaron 3,6 millones de ha (el 12 por ciento de la tierra agrícola del país) y se organizaron en nuevas unidades de explotación conjuntas. Al mismo tiempo, casi el 50 por ciento de la mano de obra agrícola se organizó en sindicatos agrarios, alcanzándose en un plazo de seis años un índice de sindicalización más alto que el de los trabajadores urbanos, que desde principios de siglo tenían reconocido el derecho de asociación sindical.

Las ventajas comparativas de la agricultura chilena consisten principalmente en la producción frutícola y vinícola en el valle central y en la de productos lácteos y forestales en la zona sur.
 Al mismo tiempo, se adoptó una marcada política de fomento de la producción, con un aumento de los precios administrados al productor de productos básicos y una serie de programas globales de fomento de la producción en los diversos subsectores. Apoyándose en estudios estratégicos de planificación, el Gobierno diseñó y comenzó a aplicar un conjunto de programas destinados a promocionar las que se veían como principales ventajas comparativas de la agricultura chilena, la producción frutícola y vinícola en el valle central y los productos lácteos y forestales en la zona sur. Los programas preveían el suministro de crédito a largo plazo, asistencia técnica, inversiones públicas en infraestructura básica de transformación, elaboración del vino y de la leche y establecimiento de fábricas de celulosa, así como incentivos especiales para la organización de cooperativas de producción de esos productos. Se puede afirmar que la capacidad de planificación estratégica que mostró el Estado en ese período sentó las bases de la agricultura chilena moderna.

 Gracias a ese conjunto de medidas, y pese al efecto distorsionador que produce el cambio social acelerado, el crecimiento del valor bruto de la producción pasó de sólo el 1,8-2 por ciento registrado desde los años treinta, hasta el 5 por ciento anual, es decir, el doble de la tasa de crecimiento demográfico. Esto permitió frenar el incremento constante de la factura de las importaciones de productos alimenticios, a pesar del gran aumento de la demanda interna derivada de las políticas de distribución de la renta que se aplicaron durante este período.

 La reforma agraria y el proceso de sindicalización se intensificaron enormemente en el período de gobierno de Allende, prestándose menos atención a sus repercusiones sobre el proceso productivo. Se generalizaron las confiscaciones de tierra, socavando la confianza de los grandes y medianos agricultores y las nuevas unidades creadas en el sector se transformaron en empresas del Estado o comenzaron a ser explotadas, de facto o de jure, mediante un sistema comunitario, minando también los incentivos a la producción. El resultado fue el hundimiento de la producción agrícola, que registró un descenso del 4,8 por ciento anual entre 1970 y 1973. De hecho, el deterioro de las condiciones del medio rural fue un factor de gran importancia en el golpe militar del 11 de septiembre de 1973.

El período del régimen militar (1973-1990). Este período, que se prolongó desde septiembre de 1973 hasta marzo de 1990, se puede dividir en dos subperíodos, separados por la crisis económica de comienzos de los años ochenta.

El período entre 1973 y cominezos de los años ochenta fue un período de profundos cambios estructurales, en el que se ensayaron las últimas teorías sobre la liberalización del mercado.
 El período ortodoxo, entre 1973 y la crisis de comienzos de los años ochenta. En esos años, los esfuerzos del Gobierno se centraron en poner fin a la hiperinflación (del 1 000 por ciento en 1973) y poner en práctica una liberalización económica rápida y completa. Para conseguir esos objetivos se adoptó la terapia de choque propuesta por el economista Milton Friedman en 1975. Fue éste un período de profundos cambios estructurales, en el que se ensayaron las últimas teorías sobre la liberalización del mercado en un laboratorio social exento de fricciones. Durante esos años, las políticas agrícolas reflejaron plenamente los objetivos del Gobierno para el conjunto de la economía. Las principales finalidades de la política sectorial eran: la liberalización de los mercados agrícolas; la reducción de la presencia del Estado en el sector; y el ofrecimiento de garantías plenas a la propiedad privada en el medio rural. Tal vez, la política sectorial más significativa fue la reglamentación plena del sector reformado, proceso que quedó completado hacia 1979. Para entonces, casi el 30 por ciento de la tierra que había sido expropiada legalmente o confiscada durante los últimos tiempos del gobierno de Allende se devolvió a sus antiguos propietarios; un tercio de las tierras de difícil división (las faldas de los Andes, las tierras secas costeras y las tierras de potencial ganadero de la zona meridional) se subastaron al mejor postor; y el resto se distribuyó en parcelas privadas a los antiguos trabajadores agrícolas de las explotaciones.

 
 
RECUADRO 11
EL «MILAGRO» DE LA EXPORTACIÓN FRUTÍCOLA


En el lapso de 20 años, Chile se convirtió en uno de los principales países exportadores de frutas de fuera de temporada de la zona templada. ¿Cómo pudo esto ocurrir en un período tan breve? Como en la mayor parte de los «milagros», la explicación hay que buscarla en hechos muy concretos. Fue a finales de los años cincuenta y comienzo de los sesenta cuando se cobró conciencia del potencial que ofrecían las condiciones excepcionales del clima y la situación del país para la producción de frutas de la zona templada, gracias al desarrollo de la capacidad de planificación estratégica que llevó a cabo el sector público durante ese período. El sector frutícola se desarrolló gracias al apoyo del sector público mediante créditos e inversiones a largo plazo destinados a financiar las plantaciones y la infraestructura de elaboración (fábricas de embalaje y almacenamiento en frío). El subsector creció a un ritmo moderado durante los años siguientes hasta que se produjeron dos acontecimientos de importancia crucial: la liberalización del comercio internacional durante el régimen militar (que en un primer momento atribuyó un gran valor real a las divisas) y, al mismo tiempo, el cambio de gusto que tuvo lugar en los mercados de los países desarrollados, especialmente en los Estados Unidos, en los que los alimentos ricos en vitaminas y fibras sustituyeron a los de alto contenido de hidratos de carbono y grasas en las preferencias de los consumidores. La suma de estos factores se tradujo en un incremento espectacular de la demanda durante los años setenta y principio de los ochenta. En aquel momento, sólo Chile y Sudáfrica estaban en condiciones de atender esta demanda, pero Sudáfrica afrontaba mayores dificultades políticas que Chile. Otro factor importante fue la desreglamentación y desmantelamiento del sindicato agrario, que se tradujo en una disminución de los salarios reales y los costos de producción y en rendimientos extraordinariamente elevados de la producción frutícola (en el caso de algunas especies, los beneficios oscilaban habitualmente entre el 30 y el 50 por ciento).

 


 
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Las manzanas se examinan, envasan y almacenan para su exportación fuera de temporada
La exportación de fruta es un subsector importante, y en crecimiento, en Chile

 Sin embargo, al mismo tiempo, la reducción del apoyo del Estado y los altos tipos de interés vigentes en el mercado recién liberalizado (que en algunos años llegaron a ser de hasta el 60 por ciento en cifras reales) impedían a los nuevos propietarios disponer de los medios necesarios para cultivar adecuadamente su tierra, obligándoles a venderla a precios muy bajos. A mediados de los años ochenta se estimaba que casi el 50 por ciento de ellos habían vendido sus propiedades, pese a los esfuerzos realizados por el movimiento creciente de ONG impulsado por la Iglesia católica y por otras confesiones religiosas para sustituir los deficientes servicios del Estado. Como resultado de todo ello y en ausencia de unas políticas sectoriales adecuadas, que se modificaban en función de las macrodirectrices, el sector también respondió de forma irregular. Entre 1974 y 1984, el crecimiento de la producción se situó de nuevo solamente en el 2 por ciento, al igual que en el período 1930-1960, pero con importantes divergencias entre los distintos subsectores y regiones. En efecto, mientras que las plantaciones de árboles frutales se expandieron a un ritmo del 8-10 por ciento anual en este período, la producción ganadera resultó gravemente afectada por la disminución de la demanda interna derivada del ajuste macroeconómico y la alta tasa de desempleo. Durante los primeros años del período se produjo un aumento importante de los cultivos anuales, tal vez al mejorar la situación en lo referente a la propiedad privada. No obstante, cuando en 1979 se fijó el tipo de cambio en el marco de un nuevo experimento macroeconómico, en esta ocasión con arreglo al enfoque monetario de la balanza de pagos, la producción empezó a disminuir con la apreciación de la moneda nacional. Otro subsector que experimentó un fuerte crecimiento en este período fue el de las plantaciones forestales, en este caso por el aumento de los incentivos que supuso la puesta en marcha de un plan que subvencionaba el 75 por ciento de los costos de las plantaciones y suprimía la contribución territorial en las tierras forestales.


 

RECUADRO 12
EL SISTEMA DE LA ESCALA DE PRECIOS


El sistema de escalas de precios fija un precio máximo y mínimo para las importaciones de un producto determinado. Si el precio de entrada es inferior al mínimo, se aplica un arancel variable para incrementarlo hasta que alcanza el límite mínimo de la escala. En cambio, cuando el precio de entrada supera el límite máximo de la escala, se reducen los aranceles hasta que el precio coincida con el límite máximo. Si esta medida no fuera suficiente, se aplicaría una subvención a las importaciones (aunque hasta la fecha no ha sido necesario adoptar esta medida). Las fuerzas del mercado actúan libremente entre los niveles mencionados.
El límite mínimo y máximo se calculan clasificando de mayor a menor los precios internacionales del producto durante los últimos 60 meses. A continuación, se eliminan los 15 precios más elevados, quedando el 16º como límite máximo de la horquilla. En el otro extremo se sigue un procedimiento análogo para determinar el límite mínimo, se eliminan los 15 precios más bajos y el precio que ocupa el lugar 44 constituye el límite inferior de la escala. Cada año se elimina el primer año de la serie y se incorpora a los cálculos el último año.

 


 
La grave situación de la balanza de pagos obligó a adoptar nuevamente políticas macroeconómicas más pragmáticas.
El retorno al pragmatismo (1983-1989). La grave situación de la balanza de pagos obligó a adoptar nuevamente políticas macroeconómicas más pragmáticas, es decir, una mayor regulación del mercado. Esto implicó, en particular, una importante devaluación de la moneda, que supuso que entre 1981 y 1987 se duplicara prácticamente el valor real del dólar. La devaluación permitió que los productos agrícolas, y todos los productos comercializables, volvieran a ser rentables. Además, se adoptó una política agrícola activa, cuyos principales elementos eran los siguientes:
El establecimiento de una escala de precios para los principales productos de sustitución de las importaciones, que se aplicó inicialmente al trigo, las semillas oleaginosas, la remolacha, el maíz y el arroz, aunque luego se suprimió para los dos últimos productos. Este sistema permite que los precios internos se acomoden, con un cierto retraso, a la tendencia de los precios internacionales, pero impide que las fluctuaciones diarias provoquen un problema de escasez en los mercados internos (véase el Recuadro 12).

 Sistema de créditos especiales. El Gobierno volvió a otorgar al sector créditos especiales, que se habían suprimido en el contexto de la macropolítica agrícola. Esta política se aplicó por conducto del Banco del Estado aún no privatizado y del organismo especial del Estado para la promoción de los pequeños agricultores, el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP). Se suministraron fondos con un tipo de interés real, pero razonablemente bajo (el 7 por ciento anual) y con períodos de reembolso en consonancia con el ciclo de producción agrícola. El plan incluía crédito para inversiones refinanciado por instituciones financieras multilaterales de carácter internacional (BID y BIRF).

 Asistencia técnica. También como parte del conjunto de medidas para recuperar el dinamismo agrícola se puso en marcha un programa de transferencia tecnológica fuertemente apoyado por el Estado, con la participación del Instituo Nacional de Investigaciones Agropecuarias (INIA) y la institución dedicada a la ayuda a los pequeños agricultores (INDAP).

Otras medidas: Otras medidas importantes fueron el relanzamiento de la industria estatal de elaboración de la remolacha, que volvió a poner en práctica el plan de cultivo mediante contrata y se convirtió en un elemento importante en la revitalización de la producción agrícola en el centro-sur y sur de Chile. Cabe mencionar también el establecimiento de un fondo especial para subvencionar los sistemas privados de regulación del agua en pequeña escala.

 Gracias a este conjunto de medidas, el sector impulsó la recuperación económica del país, con un incremento de la producción del 7 por ciento anual entre 1983 y 1989. Los rendimientos experimentaron un notable incremento: el del trigo, que oscilaba tradicionalmente entre 1,5 y 1,7 toneladas por ha, pasó a 3,3 toneladas en 1989; y el del maíz se duplicó prácticamente en ese mismo período, pasando de 3,5 a 7,3 toneladas por ha. La revitalización del sector propició una disminución de las importaciones agrícolas desde los 900 millones de dólares (la cota máxima) de 1981 a 270 millones en 1989. También como consecuencia de la disminución de la demanda (el consumo per cápita de la mayor parte de los productos básicos era todavía inferior a los niveles de 1971), se alcanzó la autosuficiencia en productos tradicionalmente deficitarios como el trigo, el maíz, el arroz y los productos lácteos y cárnicos. El empleo generado por el sector aumentó el 30 por ciento entre 1982 y 1989.
 

La agricultura chilena desde 1990

 El nuevo gobierno democrático decidió mantener las medidas de política económica del régimen militar que habían demostrado su eficacia, pero introduciendo cambios que incidieran en una distribución más equitativa de los beneficios del desarrollo. En consonancia con este principio general, se fijaron tres objetivos principales para la agricultura:

mantener y aumentar el dinamismo de la producción agrícola;

proteger los recursos naturales y superar el deterioro que había producido la expansión sin freno de las actividades económicas;

promover activamente la participación de los pequeños productores en la agricultura modernizada y combatir la pobreza rural.

 El tercero de esos objetivos era el prioritario pero también el más difícil de conseguir. La agricultura chilena comparte con el resto de América Latina una estructura agraria dual muy marcada. El sector de los pequeños agricultores aporta del 25 al 30 por ciento de la producción agrícola total pero representa cerca del 70 por ciento de los productores agrícolas y posee un tercio de toda la tierra agrícola. No obstante, poseen una parte mayor de los cultivos anuales tradicionales (trigo, leguminosas y tubérculos) y de la ganadería y tienen una participación muy inferior en el sector mucho más dinámico y de gran calidad de los frutales y el vino. Los pequeños productores tienden a concentrarse en las tierras marginales de la cordillera de la Costa, las faldas de los Andes y el sur del país. Por consiguiente, a su marginación social tradicional hay que añadir una base de recursos más escasa y de menor calidad que la del sector comercial.
 Los tres objetivos a los que se ha hecho referencia anteriormente constituyeron el marco de las principales políticas y programas del nuevo gobierno.

Dinamismo de la producción. Cuando entró en funciones el nuevo gobierno era evidente que las fuentes de expansión de la producción agrícola estaban llegando al límite. Los cultivos tradicionales y los productos agropecuarios estaban alcanzando el límite de la demanda interna y las exportaciones frutícolas también afrontaban una mayor competencia de las de otras procedencias y no eran tan rentables como en los años setenta y ochenta. A este respecto, la estrategia consistió en fomentar la demanda de esos productos mejorando al mismo tiempo la capacidad de la oferta para dar una respuesta flexible.
La demanda externa de productos agrícolas aumentó constantemente durante este período, como resultado de una serie de medidas de distribución adoptadas por el Gobierno y del fuerte crecimiento de la actividad económica y de los salarios reales. Ahora bien, las medidas más significativas en esta esfera incidieron en la mejora de las condiciones internas de comercialización, que se consiguió mediante la participación activa de la empresa paraestatal COTRISA (véase el Recuadro 13), que impidió las prácticas oligopolísticas del sector de la molienda, que había causado problemas en el pasado.

 En el frente exterior, el Gobierno firmó acuerdos de libre comercio con varios países latinoamericanos, al amparo de la mejora de las condiciones políticas, siendo los más importantes los que se suscribieron con la Argentina y México. Al mismo tiempo, comenzaron a dar frutos las gestiones efectuadas para abrir los mercados asiáticos a los productos chilenos, sobre la base de las excepcionales condiciones de higiene del país.

La principal ventaja de Chile reside en su clima mediterráneo, pero para poder explotarla plenamente es indispensable el riego.
 Desde el punto de vista de la oferta, el Gobierno puso en marcha una política decidida de fomento del riego. La principal ventaja de Chile reside en su clima mediterráneo, pero para poder explotarla plenamente es indispensable el riego. Así pues, se reiniciaron las grandes obras de riego financiadas por el Estado, que habían quedado totalmente abandonadas durante el régimen anterior. Además, el Gobierno ayudó a los agricultores privados a rehabilitar y ampliar los sistemas existentes, promovió nuevos proyectos de tamaño mediano y dio un especial impulso a las subvenciones para las pequeñas obras, haciéndolas extensivas al sector de los pequeños productores. Este esfuerzo supuso una inversión de 500 millones de dólares. Cuando haya concluido hacia el año 2000, la superficie irrigada de Chile, de 1,3 millones de ha, habrá aumentado el 30 por ciento.

 Con el fin asimismo de mejorar la respuesta de la oferta, el Gobierno inició un ambicioso programa financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para aumentar la capacidad de investigación del INIA. En el marco de este programa se dio prioridad a la investigación adaptativa sobre sistemas para los pequeños productores, a la agricultura de secano y a una investigación más sostenible desde el punto de vista ecológico, reforzándose al mismo tiempo la capacidad del organismo de control sanitario, el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG).


 

RECUADRO 13
¿SON NEGATIVOS TODOS LOS ORGANISMOS PARAESTATALES?
Durante los últimos años del decenio de 1970, dominados por el afán privatizador, se suprimió el organismo estatal de comercialización, pero una parte de sus instalaciones de almacenamiento pervivieron como propiedad estatal. Tras la crisis de 1982 y el establecimiento de la escala de precios, pronto se comprendió que debido a las imperfecciones intrínsecas del mercado interno de cereales (prácticas oligopolísticas por parte de los molturadores y pequeños compradores locales, generalmente conductores de camiones) era necesario establecer un organismo de compra que hiciera efectivo el precio mínimo en destino de la escala en el mercado interno. Ante la desconfianza demostrada por el régimen militar frente a cualquier forma de acción estatal directa, esta función se encomendó a una confederación de cooperativas de productores comerciales de cereales (COPAGRO), que llevaba a cabo sus actividades por cuenta del Gobierno utilizando una línea de crédito abierta del Banco del Estado, así como las instalaciones de almacenamiento de propiedad estatal. Este plan se aplicó a lo largo de varias campañas, hasta que COPAGRO fue a la bancarrota y el Gobierno tuvo que crear un nuevo organismo, una empresa con personalidad jurídica, en la que el Estado era el accionista mayoritario, pero en la que también participaban los molturadores y productores. Volvió así a surgir el organismo paraestatal que había desaparecido, pero con un nuevo nombre: Comercializadora de Trigo, S.A. (COTRISA), con una participación simbólica del sector privado, pero con carácter transitorio a los ojos del gobierno militar. Cuando accedió al poder el gobierno demócrata, con menos prejuicios respecto a la intervención del Estado en los mercados agrícolas, se reforzó su importancia y se determinó que su función consistiría en asegurar el buen funcionamiento del mercado del trigo a nivel de las explotaciones. COTRISA tendría que comprar todo el trigo que los agricultores quisieran vender al precio mínimo de la escala, puesto en destino (el costo total del trigo importado al precio mínimo), descontados los costos financieros y de almacenamiento de la cosecha nacional hasta que fuera totalmente consumida. La credibilidad del compromiso de COTRISA de comprar todo el trigo ofertado era crucial para estabilizar y establecer un mercado de compradores. Para conseguir esa credibilidad, COTRISA tenía que fijar correctamente el precio de compra, pues si era demasiado elevado, los compradores lo advertirían de inmediato, dejarían de comprar y el organismo estatal acumularía demasiadas existencias, lo que le obligaría a modificar el precio o interrumpir las compras. Eso fue lo que ocurrió cuando accedió al poder el primer gobierno democrático en marzo de 1990, cuando estaba finalizando la campaña de comercialización del trigo, pues el gobierno anterior había fijado un precio de compra demasiado elevado y COTRISA tuvo que racionar las compras. El nuevo gobierno redujo el precio y 15 días después el mercado estaba estabilizado. Ese año, COTRISA tuvo que comprar alrededor del 8 por ciento de la producción total de trigo. A partir de entonces, sus compras han supuesto entre el 0,2 y el 3 por ciento de la producción total, y los mercados del trigo han funcionado sin contratiempos en todas las campañas. Durante el período democrático, COTRISA ha dejado de abrir puntos de compra en el valle central para hacerlo principalmente en las zonas más remotas de las tierras áridas ubicadas en las cordilleras de los Andes y de la Costa, donde se concentra la mayor parte de los pequeños agricultores y el número de compradores es más reducido. Además, en lugar de gestionar directamente los puntos de compra, los contrata a cooperativas de pequeños agricultores y ONG. De hecho, mientras que en 1990 COTRISA tenía cinco puntos de venta que gestionaba directamente, su número era de 27 en 1994/95, sólo siete de los cuales los controlaba directamente. La apertura de un nuevo punto de compra en las zonas remotas redunda en un incremento inmediato de los precios pagados por los compradores tradicionales hasta el nivel ofrecido por COTRISA. El aumento de precios ha venido oscilando entre el 2 por ciento en una localidad bien comunicada y, por tanto, competitiva, y el 22 por ciento en los lugares remotos y aislados, en los primeros años de funcionamiento del plan. A medida que ha ido creciendo la credibilidad de COTRISA, han disminuido las diferencias y también las compras. Hoy en día, la Comercializadora es un elemento importante en el mercado del trigo de Chile, aunque su intervención es muy limitada, como lo demuestra el nivel de compras que realiza.

En algunas campañas, sus operaciones de catalización se han extendido a los mercados del arroz y el maíz (en este último no funciona el sistema de escala de precios). COTRISA ha tenido respecto de esos productos el mismo efecto de aumentar la transparencia del mercado, y al cabo de algunas semanas, cuando los compradores oligopolistas comprueban la capacidad de la empresa para manejar un mercado desconocido, éste se estabiliza y el organismo estatal prácticamente deja de recibir suministros.

 

Conservación de los recursos naturales. Teniendo en cuenta que era muy poco lo que se había hecho en esta esfera en el período anterior, las principales iniciativas se orientaron al establecimiento de una nueva normativa y la aprobación de una legislación sobre los niveles máximos de contaminación del aire y el agua. En este contexto se produjeron importantes enfrentamientos con el sector minero, principal causante de la contaminación atmosférica en las zonas rurales. También se elaboraron y estudiaron nuevas leyes para regular la explotación de los bosques naturales y dedicar tierras agrícolas para usos urbanos. En esos dos ámbitos, en los que los intereses comerciales privados son extremadamente fuertes y se oponen enérgicamente a cualquier reglamentación, fue imposible realizar avances significativos a pesar de su importancia para la sociedad chilena. Sin embargo, en el caso de los bosques naturales se realizó un inventario que permitió fijar la superficie forestal en 13,3 millones de ha, muy superior a lo que se pensaba después de la explotación intensiva de estos recursos para la exportación de astillas de madera. .

La actuación del Gobierno se orientó a la ampliación de los programas de crédito y asistencia técnica y a la creación de mecanismos para ayudar a los pequeños productores a competir en mejores condiciones con el sector comercial.
 Promoción del sector de los pequeños agricultores. La actuación del Gobierno en esta esfera se orientó a la ampliación y mejora de la cobertura de los programas de crédito y asistencia técnica y a la creación de mecanismos para ayudar a los pequeños productores a competir en mejores condiciones con el sector comercial.

 En lo que concierne a la asistencia técnica, se ofrecieron oportunidades de participación a ONG y a organizaciones de agricultores, estrechándose los vínculos con la institución de investigación INIA. Por otra parte, los beneficiarios comenzaron a participar en las evaluaciones periódicas del programa y se modificaron las modalidades de ayuda, sustituyéndose la ayuda individual por la ayuda a grupos de agricultores. En el lapso de cuatro años, el programa duplicó su cobertura, de 26 000 a 51 000 campesinos, cifra esta última que, sin embargo, representa tan sólo el 20 por ciento del sector de los pequeños agricultores.

 En cuanto al crédito, se puso gran empeño en ampliar los diversos planes existentes para beneficiar a los agricultores pequeños y más pobres, que hasta entonces no tenían acceso a él, así como a las organizaciones de agricultores. Por otra parte, se pusieron en marcha varios programas para que pudieran acceder a una agricultura más modernizada. Cabe mencionar entre ellos el programa de concesión de títulos sobre la tierra, que afectó a unos 50 000 agricultores durante el período, la incorporación de los pequeños productores al plan de subvenciones para el establecimiento de plantaciones forestales, que abarcó un total de 27 000 ha, y la iniciación de varios planes de ayuda a la comercialización. A este respecto, un programa de gran interés consistió en la vinculación de pequeños agricultores con plantas agroindustriales con arreglo al sistema de cultivador externo. El INDAP canalizaría la asistencia técnica y el programa de crédito por conducto de agroindustrias cooperantes que ofrecerían contratos seguros en el período de la siembra a un precio justo preestablecido. Pero tal vez el programa de nuevo cuño que tuvo más éxito fue la inclusión de los pequeños productores en el plan de subvenciones al riego en pequeña escala. Anteriormente, los agricultores comerciales habían monopolizado las subvenciones porque los fondos se asignaban con arreglo a un sistema de subasta, en el que se valoraba especialmente la contribución propuesta por el beneficiario. El nuevo gobierno separó las subastas destinadas a los pequeños agricultores de aquellas en las que participaban los agricultores comerciales y facilitó una financiación especial para efectuar los estudios. Esta medida provocó una auténtica explosión de la demanda de los pequeños productores y el plan de subvención del riego ha beneficiado a una superficie cercana a las 130 000 ha durante el período.

 Todos estos programas dieron un fuerte impulso a las cooperativas de pequeños agricultores, cuyo número se duplicó con respecto al existente en 1989 y cuyas actividades conocieron una rápida expansión. Sin embargo, queda todavía un largo camino por recorrer hasta que el sector de los pequeños agricultores sea suficientemente fuerte y activo como para poder competir con el dinámico sector comercial.

La proporción de la población que vivía por debajo del umbral de pobreza, que era del 52 por ciento en 1987, descendió al 34 por ciento en 1992.
 En coordinación con las administraciones locales se formularon programas especiales de desarrollo para aquellas zonas en las que la pobreza rural tenía una mayor incidencia. En el marco de esos programas, se asignaron fondos especiales para financiar actividades productivas que decidían y ejecutaban los propios beneficiarios. En la actualidad, constituyen un campo de experimentación de nuevos enfoques para luchar contra la pobreza rural. Ahora bien, los mayores esfuerzos en este ámbito se dirigieron a ampliar los servicios sociales prestados por el Estado a la población pobre, que hasta 1990 apenas alcanzaban a las zonas rurales. La actuación se centró especialmente en la mejora de los servicios de salud y educación. Al mismo tiempo, se duplicaron las subvenciones para vivienda y las inversiones destinadas a la construcción de carreteras y a los sistemas de abastecimiento de agua en las zonas rurales. Gracias a estas iniciativas, un total de 200 000 personas del medio rural consiguieron superar la pobreza. La proporción de la población rural que vivía por debajo del umbral de pobreza, que era del 52 por ciento en 1987, descendió al 34 por ciento en 1992, cifra todavía superior al 28 por ciento estimado en 1970.
 

La agricultura desde 1994

 Durante estos años, el nuevo gobierno aplicó un programa similar, encaminado a la revitalización y diversificación de la producción agrícola y a modernizar el sector de los pequeños productores. Se crearon nuevos instrumentos de promoción y otros fueron modificados. Se descentralizó el INDAP, y a nivel local se adoptó un enfoque basado en la ejecución de proyectos globales. Al mismo tiempo, para ayudar a las organizaciones campesinas a incrementar su capitalización y mejorar su capacidad de gestión se establecieron mecanismos especiales de asistencia.
Chile ha negociado acuerdos de libre comercio con el Canadá y México, como un primer paso hacia una posible adhesión al Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
 En el marco de apertura permanente de la economía nacional, las políticas agrícolas se han visto influidas por las diversas negociaciones comerciales en curso, en las que el sector agrario tiene un papel esencial. Especialmente importante ha sido la adhesión de Chile al Consejo de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), que ha contribuido a abrir los mercados asiáticos a las exportaciones agrícolas, forestales y pesqueras del país. También ha revestido gran importancia la negociación de la condición de asociado con MERCOSUR (el bloque comercial integrado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay). Mientras que en el caso de la APEC el principal interés del sector residía en la apertura de nuevos mercados, el elemento central de la negociación con MERCOSUR ha consistido en la reducción gradual de los aranceles y la puesta en marcha de programas internos para ayudar a la reconversión de las actividades y cultivos tradicionales (cereales, semillas oleaginosas y cría de ganado). La reconversión es necesaria ante la fuerte competencia que previsiblemente plantearán otros países que producen dichos productos a bajo precio, principalmente la Argentina y el Uruguay. También se han negociado acuerdos de libre comercio con el Canadá y México, como un primer paso hacia una posible adhesión al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC), así como con la Unión Europea (UE).

 Estos nuevos acuerdos han sido objeto de un intenso debate en el sector y en el plano político. El Gobierno ha asignado importantes recursos adicionales para la necesaria modernización del sector y está brindando una ayuda especial a aquellos grupos y zonas que pueden resultar más afectados por la firma de esos acuerdos. El Ministerio de Agricultura actúa como motor de la transformación productiva del sector. La superación de la pobreza rural, a la que se atribuye una atención prioritaria, se concibe como una responsabilidad del sector público en su conjunto, pero especialmente de los ministerios sociales (Educación, Salud, Vivienda, etc.) y de la administración local.

 En este marco, el Gobierno ha asumido dos compromisos esenciales:

  el Compromiso de fomentar el desarrollo de las zonas rurales, que se concentra en diversas actividades económicas no agrícolas en las zonas rurales y en medidas de carácter estrictamente social; y

  el Compromiso en favor de la agricultura, para ayudar al sector a afrontar la internacionalización económica y conseguir una mayor competitividad mediante la asignación de recursos presupuestarios complementarios.

 Se han definido seis ámbitos de actuación en la política agrícola con una serie de objetivos nítidos encaminados a aumentar la capacidad y los bienes de los productores y a mejorar el entorno comercial:

i) aumentar la superficie agrícola bajo riego y conseguir una mayor eficiencia en la gestión de los recursos hídricos;

ii) rehabilitar los suelos degradados, mejorar la calidad de la tierra de los productores y recuperar el patrimonio natural;

iii) mejorar la situación sanitaria del sector con miras a promover las exportaciones de productos agrícolas;

iv) fomentar la innovación tecnológica y conseguir una mayor capacidad de gestión a fin de que el sector sea más competitivo;

v) mejorar los servicios y sistemas de comercialización, conseguir una mayor transparencia en los mercados internos y ampliar la presencia del sector en los mercados internacionales.

vi) reforzar el dinamismo y el desarrollo del sector forestal, incorporando a los pequeños y medianos agricultores en el proceso; promover la ordenación sostenible de los bosques autóctonos y fortalecer la posición institucional del sector público.

Resultados del sector durante el período. La producción agrícola aumentó a razón del 4 por ciento anual en el transcurso del período 1990-1996, porcentaje inferior al 6 por ciento anual alcanzado tras la crisis de 1982. Ello se debió a la combinación de tres factores negativos ajenos al sector. En primer lugar, la afluencia de capital extranjero determinó una importante depreciación de la moneda nacional, comprometiendo la competitividad de la agricultura, que en Chile es totalmente comercializable. En segundo lugar, el crecimiento constante de la economía, sumado a la decidida política del Gobierno de mejorar la distribución de la renta, se tradujo en un importante aumento de los salarios reales que repercutió en la rentabilidad de un sector que, como la agricultura, es muy intensivo en mano de obra. Por último, los precios internacionales de los productos alimenticios básicos (principalmente el trigo, el arroz y el maíz) experimentaron un acusado descenso en 1992 y 1993 y, tras un corto período de recuperación, volvieron a mostrar una tendencia a la baja. Dado el régimen comercial imperante en el país, estos descensos de precios se trasladaron inmediatamente a los mercados internos (el índice de precios de los cultivos anuales descendió el 16 por ciento en cifras reales entre 1990 y 1993). No pueden olvidarse tampoco las graves consecuencias de los cuatro años de sequía habidos durante el período 1990-1997.

Los productos forestales representan casi el 35 por ciento de las exportaciones agrícolas, y han aumentando a una tasa próxima al 30 por ciento anual.
 Estas tendencias ocultan amplias variaciones dentro del sector, que reflejan los profundos cambios estructurales registrados en la agricultura chilena. Mientras que algunos subsectores experimentaron un crecimiento sustancial (el vino, los productos forestales, las hortalizas y los productos lácteos), otros crecieron a un ritmo más moderado, aunque constante (el sector frutícola), y otros, por fin, registraron una reducción significativa (el trigo y las semillas oleaginosas). Sin embargo, ello ocurrió en un contexto general de aumento sostenido de la productividad. Los datos existentes indican un rendimiento promedio a nivel nacional de 3,8 toneladas/ha en el caso del trigo, 9,1 en el del maíz y más de 50 para la remolacha. Las exportaciones continuaron creciendo fuertemente, a un ritmo cercano al 12 por ciento anual, durante todo el período. Las exportaciones agrícolas y forestales totales alcanzaron los 4 750 millones de dólares en 1997. Casi el 35 por ciento son exportaciones de productos forestales, que siguieron aumentando a una tasa próxima al 30 por ciento anual. Las exportaciones agroindustriales, especialmente el vino, han conocido una expansión acelerada (el 42 por ciento anual) que no parece se vaya a reducir. Actualmente, el valor total de las exportaciones de vino asciende a 434 millones de dólares, frente a 150 millones en 1993. Durante este período se llevó a cabo una notable modernización de la industria vinícola, junto a la diversificación de las marcas y tipos de vino ocasionada por los movimientos de la demanda en el mercado internacional y por la inversión extranjera. También las importaciones agrícolas aumentaron fuertemente, debido, por un lado, al aumento de la demanda interna derivada de los mayores ingresos de los segmentos más pobres de la sociedad y, por otro, a la menor producción de los cultivos sustitutivos de las importaciones. De cualquier forma, la balanza comercial del sector ha seguido siendo muy positiva, alcanzando alrededor de 3 300 millones de dólares en 1997, frente a 1 500 millones en 1989.
 
 
FIGURA 32
CHILE: SUMINISTRO Y CONSUMO INTERNOS DE DETERMINADOS PRODUCTOS
 
 

Observaciones finales

 El intento de sustituir la iniciativa del sector privado por el control del Estado en la producción y comercialización agrícolas durante el período 1970-73 ocasionó graves problemas desde el punto de vista de la producción y, a la inversa, la ausencia de intervención estatal durante el primer período del régimen militar también suscitó una respuesta desigual del sector.
La agricultura chilena es hoy en día uno de los sectores agrícolas menos distorsionados del mundo, y la importante reducción de las intervenciones del Estado ha hecho que el sector responda de forma rápida y flexible a las señales del mercado.
 El Gobierno cumplió una función importante brindando orientación y apoyo para iniciar y desarrollar los que se han convertido en la actualidad en los tres pilares principales de la agricultura moderna de Chile: el sector frutícola, el sector forestal y los productos lácteos. También ha tenido una intervención esencial en la promoción de un sistema competitivo de comercialización en todo el país y en las esferas más tradicionales del control sanitario, la investigación y la extensión. La experiencia de Chile indica también que el Estado no puede renunciar a su papel en la definición y ejecución de las políticas sectoriales. En el caso de Chile, la consecución de un entorno macroeconómico favorable no ha sido suficiente.
Lo anterior no significa que, como desafortunadamente ocurre en tantas ocasiones, sea posible diseñar la política sectorial sin tener en cuenta las condiciones macroeconómicas o en contra de ellas. De hecho, pocos sectores económicos son tan sensibles a las variaciones, aun pequeñas, de los parámetros macroeconómicos. La modificación del tipo de cambio, el tipo de interés y los salarios mínimos tienen una repercusión directa sobre la rentabilidad y, por consiguiente, el desarrollo del sector. Las políticas que subordinan las funciones distributivas del tipo de cambio a los objetivos antiinflacionistas pueden ser muy costosas para el sector. Circunstancias macroeconómicas muy distintas como las existentes durante la crisis de 1982 y, en menor medida, la «enfermedad holandesa» de los años noventa, ocasionada por la posición del país en favor de la inversión extranjera, tienen efectos igualmente negativos sobre los resultados del sector.
 

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