Legislación Internacional sobre las Condiciones de Acceso
Tendencias en la Demanda de Acceso de Estados Extranjeros y Consideraciones Nacionales que Influyen en los Intereses de los Estados Ribereños a la Hora de Conceder Acceso
Formas de Participación Extranjera en las Zonas de los Estados Ribereños y Bases para el Análisis de las Alternativas
5. Los documentos examinados en este tema del programa fueron los siguientes:
AC/10: El régimen jurídico relativo a la pesca de conformidad con la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, con una breve historia de las negociaciones que dieron lugar a la aprobación de la Convención (Texto provisional), por la Secretaría de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.AC/1: Disposiciones de la Convención sobre el Derecho del Mar de 1982 en lo relativo a las condiciones de acceso a las pesquerías sometidas a jurisdicción nacional, por el Prof. W.T. Burke (Universidad de Washington).
AC/12: Práctica de los Estados ribereños en lo relativo al acceso de pescadores extranjeros a sus recursos pesqueros (análisis de los acuerdos bilaterales), por J. Carroz y M. Savini (FAO).
6. Presentado su documento, el Profesor Burke subrayó que, en su opinión, la discreción o autoridad concedida por la Convención a los Estados ribereños sobre los recursos que se hallan dentro de su zona de 200 mi es muy amplia. El Artículo 61 concede al Estado ribereño amplia discreción para el establecimiento de la captura total permisible de los recursos vivos dentro de su zona. A la hora de determinar esa captura, el Estado ribereño no ha de guiarse solamente por factores biológicos, sino que puede tener también en cuenta otras cuestiones pertinentes, incluidos factores económicos, ambientales y de otro tipo. En el Artículo 61 se prevén algunos límites. La obligación de no poner en peligro el mantenimiento de los recursos vivos representa un límite máximo al nivel de explotación, aunque parece un límite difícil de alcanzar. Por otro lado, la necesidad de evitar amenazas a las especies asociadas y dependientes plantea problemas de administración de la explotación de múltiples especies de complejidad muy considerable, y casi insuperable.
7. Una vez declarada la existencia de un excedente, el Estado ribereño estaría obligado a conceder acceso a otros Estados. La Convención concede al Estado ribereño considerable libertad a la hora de conceder acceso y establecer las modalidades y condiciones del mismo. En su opinión, sin embargo, a la hora de establecer las condiciones de acceso en virtud de la Convención los Estados ribereños tendrán que proceder razonablemente y de buena fe y las condiciones que no sean realistas y se traduzcan de hecho en una negación del acceso no estarán en conformidad con la Convención.
8. Presentando el documento AC/12, el Sr Savini indico que era complementario del presentado por el Prof. Burke, por el hecho de que se ocupaba de la práctica de los Estados, encarnada en los acuerdos bilaterales, más bien que de los principios de la Convención. Los principales puntos observados fueron la tendencia existente hoy día, cuando ya se ha adquirido cierta experiencia, a acuerdos a plazo más largo y la tendencia a formar grupos regionales, tanto de Estados de pabellón (como en la CEE) como entre Estados ribereños (por ejemplo, en el sur del Pacífico y el Africa occidental). El Sr Savini se refirió también a la forma en que se trata el concepto de excedente en los acuerdos bilaterales, a los criterios para la asignación de excedentes, a las condiciones de acceso, a los trabajos de vigilancia y control y a la solución de controversias.
Debate
9. Los debates se centraron sobre todo en las facultades discrecionales del Estado ribereño en lo que se refiere a la determinación de la captura permisible y la declaración de excedentes. Algunos participantes observaron que el concepto de "razonabilidad" había de extenderse a esas determinaciones. Se observó, sin embargo, que las controversias sobre las decisiones que tome el Estado ribereño a ese propósito no están sujetas a los procedimientos obligatorios de solución de controversias previstos en la Convención. Se insistió en las dificultades que encuentran los países ribereños en desarrollo para realizar los trabajos científicos necesarios. Se instó repetidamente a la FAO a ofrecer asistencia para la capacitación y potenciamiento de las administraciones nacionales, de manera que puedan desempeñar sus funciones y aprovechar las oportunidades que ofrece el nuevo régimen marítimo. Se puso también de relieve la necesidad de cooperación regional en el establecimiento de las capturas permisibles, particularmente en el caso de poblaciones compartidas.
10. Uno de los participantes subrayó la importancia dada en la Convención al aprovechamiento óptimo de los recursos. Estimó que las amplias facultades discrecionales concedidas a los Estados ribereños en la Convención podían traducirse en una subexplotación o sobreexplotación de los recursos y pidió que se hicieran esfuerzos para evitar desperdicios de recursos.
11. Se observaron los diferentes enfoques o conceptos de los acuerdos bilaterales. En algunos casos representaban modalidades y condiciones totalmente negociadas, mientras en otros casos eran más bien licencias con modalidades establecidas unilateralmente por el Estado ribereño. Los acuerdos con países en desarrollo tendían a ser más amplios que meros acuerdos de acceso, proponiéndose más bien como objetivo el aprovechamiento óptimo de los recursos en colaboración.
12. La Consulta observó que los debates sobre las disposiciones de la Convención eran oficiosos y que no se trataba, en modo alguno, de dar una interpretación definitiva de dichas disposiciones.
13. Los documentos examinados en este tema fueron los siguientes:
AC/2: Tendencias que afectan a los intereses de los países con flotas de gran altura y perspectivas para el futuro, por P. Adam (OCDE)AC/4: Condiciones de acceso a las pesquerías: Algunas consideraciones sobre los recursos, por J.A. Gulland (FAO)
AC/14: Algunas consideraciones sobre la adaptación de la política nacional de un país dedicado a la pesca a distancia a la reciente evolución del derecho del mar, por J. Prat y Coll
14. En el documento del Sr Adam se estudian las tendencias que han afectado a las operaciones de gran altura, distinguiendo tres etapas:
(1) Antes del nuevo régimen, cuando las flotas de gran altura competían en los mismos caladeros, aunque a menudo con situaciones económicas desiguales.(2) Los primeros años del nuevo régimen, durante los cuales las operaciones de gran altura quedaron excluidas de muchos caladeros y tuvieron que sostener mayores costos como condición para poder seguir pescando en otros. En conjunto, para muchos Estados con flotas de gran altura las dificultades se debieron más al aumento de los costos que a la creación de zonas económicas exclusivas.
(3) Futuro de las actividades de pesca de gran altura, que probablemente tendrán que afrontar aumentos de los costos que no podrán recuperar mediante aumentos de los precios de los productos pesqueros, ya que estos tendrán que afrontar en el mercado internacional la competencia de otros alimentos que probablemente no estarán sujetos a iguales presiones debidas al aumento de los costos.
15. En la presentación de su documento, el Dr Gulland observo que, incluso prescindiendo de las consideraciones económicas y sociales era difícil, desde el punto de vista biológico, establecer la cantidad exacta de pescado que podía obtenerse de una pesquería, porque las investigaciones necesarias son costosas, los sistemas biológicos son por naturaleza variables y los problemas de la interacción entre diversas especies, complejos.
16. El Dr Gulland pasó luego a indicar que a menudo se hacia excesivo hincapié en el peligro de extinción de una especie. El problema real era el peligro de agotamiento de un recurso.
17. Por lo que se refiere al establecimiento de la captura permisible y de eventuales excedentes asociados, es importante evaluar los beneficios y pérdidas derivados de la participación de extranjeros. Dichas perdidas podrían incluir:
- repercusiones en las tasas de captura de las pesquerías locales;- costo de los trabajos de observación, vigilancia y control;
- posibles repercusiones negativas del intento de adoptar técnicas complejas de pesca en gran escala, que a menudo no corresponden al estado de desarrollo pesquero del Estado ribereño.
18. El Sr Prat, introduciendo su documento, indico como el nuevo régimen había afectado a España. La industria española, que había incrementado sus operaciones de pesca industrial de gran altura durante los años sesenta, sufrió trastornos económicos a causa de las repercusiones del nuevo régimen, agravadas por los efectos de la crisis petrolífera.
19. Las repercusiones en el empleo fueron particularmente graves, ya que se concentraron en pocas regiones del país, donde las operaciones de gran altura constituían un elemento importante de la actividad económica. El gobierno español afrontó la situación con un programa en seis puntos:
- reorganización de las pesquerías interiores;- reorganización de las pesquerías a distancia;
- mejora del sistema interior de mercadeo de pescado;
- política comercial extranjera para los productos pesqueros;
- política de pesca extranjera;
- expansión de la administración pesquera para responder a la nueva complejidad de la administración de las pesquerías.
20. España ha conseguido con éxito establecer empresas pesqueras conjuntas ofreciendo incentivos a los barcos españoles para que concierten arreglos de ese tipo.
Debate
21. Durante los debates sobre las tendencias que afectan a las demandas de acceso de países extranjeros, los expertos observaron que las operaciones de pesca de gran altura se encuentran sometidas a la doble presión de los aumentos de los costos, especialmente de los combustibles, y del nuevo régimen. Las flotas de gran altura van en disminución. Las importaciones de pescado de los Estados con flotas de gran altura van en aumento, y dichos Estados están haciendo esfuerzos para aumentar la producción en sus propias zonas de 200 mi. Al mismo tiempo, las pautas de consumo se van modificando, dejando de lado los productos procedentes tradicionalmente de las operaciones de gran altura.
22. Los Estados con flotas de gran altura han intentado reajustar sus operaciones a esos cambios y al nuevo régimen, en distintas formas. Se ha ensayado toda una serie de sistemas de cooperación con los Estados ribereños. Las empresas conjuntas se han considerado siempre un vehículo apropiado para esa colaboración, pero la estimación de los resultados de las empresas conjuntas es diversa según se vea desde el punto de vista de los Estados ribereños o desde el punto de vista de los Estados con flotas de gran altura. Para resultar fructíferas a largo plazo, las empresas conjuntas exigen un ambiente operativo y político estable.
23. Los Estados ribereños se han visto en la inevitable necesidad de afrontar el penoso aspecto de la reasignación de los recursos interiores, reajuste que ha resultado particularmente difícil cuando las repercusiones del declinar de la industria pesquera se concentran en regiones concretas.
24. Los intereses de los Estados ribereños en la concesión de acceso varían mucho. En algunos países industrializados, las presiones para proteger las oportunidades de las industrias nacionales de captura y elaboración son fuertes. Esos Estados procuran explotar y comercializar por si mismos, en la medida de lo posible, los recursos disponibles en sus zonas. Los países en desarrollo que aspiran a construir industrias pesqueras propias están en general más interesados en colaborar con intereses de pesca de gran altura para conseguir ese objetivo, esperando de esa manera conseguir ventajas en materia de transferencia de tecnología, capacitación. Investigación, créditos para el desarrollo, desarrollo de infraestructura y acceso a mercados. Los países en desarrollo con recursos pesqueros que probablemente exceden de su capacidad de explotación, a no ser a plazo muy largo, están en general más interesados en obtener beneficios financieros directos, en forma de derechos, o asistencia para el desarrollo de carácter más amplio.
25. Las relaciones pesqueras extranjeras se complican además por la vasta gama de intereses contradictorios. La Convención sobre el Derecho del Mar establece claramente que los recursos pesqueros de las zonas de 200 mi han de administrarse en beneficio de los Estados ribereños, pero algunos participantes insistieron en el punto de vista de que el concepto de aprovechamiento óptimo requiere que se tengan en cuenta los intereses de toda la humanidad. Dentro de un Estado existen a menudo conflictos de intereses entre los distintos componentes de la industria pesquera o entre la industria pesquera e intereses nacionales más generales. Es también necesario reconocer que el problema de acceso de pescadores extranjeros conlleva a menudo elementos políticos y que el acceso es un problema de relaciones internacionales.
26. Los expertos examinaron también la compleja cuestión de la participación del sector publicó y privado en los programas de acceso a las pesquerías. A menudo ha habido graves malentendidos cuando los gobiernos han hecho arreglos que el sector privado se mostraba reacio a aceptar o encontraba de difícil aplicación.
27. El documento examinado en este tema del programa fue el siguiente:
AC/11: Formas de participación extranjera en las pesquerías: Práctica de los Estados ribereños, por L.C. Christy y G. Moore (FAO).
28. En este documento se presenta un panorama general de las tres categorías generales de formas posibles de participación:
(1) Acuerdos para la concesión de licencias de acceso
(2) Empresas conjuntas
(3) Sistemas híbridos, como las ventas al costado
Debate
29. Se observo ante todo que, en muchos casos, las relaciones bilaterales de pesca se basan en arreglos más complejos, que combinan las distintas categorías descritas.
30. Se examino también el grado de intervención de los gobiernos o las administraciones de los Estados ribereños. Algunos expertos sugirieron que cuando un Estado del pabellón tuviera larga experiencia en la pesca en una determinada pesquería que el Estado ribereño no tuviera interés en explotar por si mismo, se debería conceder cierta flexibilidad al Estado en cuestión para administrar esas operaciones, a cambio de determinados beneficios para el Estado ribereño. Otros expertos subrayaron la necesidad de que los países en desarrollo intervengan en todas las fases de las operaciones pesqueras, para que puedan mejorar así su competencia para la administración y el control de sus propios recursos.
31. Por lo que se refiere a la opción (1), se mencionó que ofrece buenas oportunidades a los Estados ribereños para obtener valiosas informaciones sobre los recursos y obtener beneficios en dinero (derechos de licencia) o en especie (por ejemplo, en forma de pescado fresco descargado para comercialización en el país). Esos arreglos son bastante flexibles y, dado que pueden darse por terminados fácilmente, pueden utilizarse como instrumentos administrativos para afrontar abundancias de recursos de carácter temporal. Por otro lado, conllevan un complicado trabajo de control para el Estado ribereño.
32. Por lo que se refiere a las empresas conjuntas, los expertos convinieron en que a menudo constituyen un vehículo excelente para la transferencia de tecnología y pueden generar puestos de trabajo y promover el desarrollo económico de las pesquerías en los Estados ribereños. Sin embargo, no han de subestimarse las dificultades derivadas de la diversidad social y cultural. El éxito de las empresas conjuntas depende a menudo del tipo de operaciones de pesca. Cuando los recursos han de explotarse por pequeñas embarcaciones que operan desde sus puertos de origen, las empresas conjuntas pueden ofrecer una solución conveniente para ambas partes. Tal es el caso, por ejemplo, de la pesquería japonesa de camarón. Por otro lado, cuando intervienen barcos grandes y de gran radio de acción, o cuando las operaciones de pesca son muy específicas, las empresas conjuntas resultan a menudo poco fructíferas. Se observó también que, si en el acuerdo de constitución de empresas conjuntas se obliga a los barcos de países extranjeros a enarbolar el pabellón de los Estados ribereños, la necesidad de acuerdos bilaterales tenderá a perder importancia.
33. Por lo que se refiere a los sistemas híbridos se produjo un vivaz intercambio de opiniones sobre los arreglos de "ventas al costado". Se expreso el parecer de que esos arreglos podían no ser útiles para el desarrollo de la industria de tierra del Estado ribereño. Por otro lado, se indicaron algunos ejemplos en los que esos arreglos podían constituir la opción más adecuada. Se habló también de las operaciones experimentales de pesca comercial en gran escala que se están realizando en Argentina, que han sido seguidas por inversiones de los Estados del pabellón en el sector pesquero argentino. Se observó, sin embargo, que se trata de un tipo más bien raro y excepcional de cooperación.
