por
J.M. Gates
Departamento de Recursos Económicos
Universidad de Rhode Island
Estados Unidos de América
INTRODUCCION
Las propuestas de cargar ciertos derechos a las industrias que explotan recursos naturales tienen ya una larga y controvertida historia. En este campo, las industrias pesqueras pueden considerarse como recién llegadas. Y la imposición de derechos para conceder el acceso a extranjeros es aún más reciente: no ha pasado aun un decenio desde que ese concepto ha llegado a ser una opción política plausible. A pesar de tres decenios de exposiciones bien razonadas y en algunos casos elocuentes, los cambios en los derechos de pesca han variado desde imperceptibles a nulos. A pesar de está inercia, los economistas han mantenido alegremente una posición optimista, si bien no unánime; quizás porque el criterio de Lord Darlington para definir el cinismo es casi exactamente lo contrario de lo que preocupa a la economía1/. La economía es, en buena parte, el estudio de la creación de riqueza o valor y de los determinantes generales de los precios. Pocos economistas se distinguen por conocer el precio de alguna cosa en concreto. Una política de imposición de derechos para el acceso a la pesca de extranjeros plantea interesantes problemas para el estudio económico, en parte porque exige atribuir un precio cuando no existe ninguno. Establecer derechos de ese tipo puede considerarse también como un elemento de un "juego de azar". Puede tratarse de un "juego" con resultado cero, en el que las ganancias de los ganadores sean iguales a las perdidas de los perdedores. O puede ser un juego con resultado negativo, en el que los jugadores, hablando figurativamente, se corten la nariz para hacerle un feo a la cara. O puede tratarse, más positivamente, de un juego con resultado positivo, en el que las ganancias superen a las perdidas y se logre una ganancia real de valor o riqueza económicos. En la exposición del tema, me propongo considerar las tres facetas siguientes del problema:
(1) Objetivos de los derechos
(2) Excedentes de los productores y derechos potenciales
(3) Métodos de determinación y problemas1/ Cecil Graham: "¿Qué es un cínico?"
Lord Darlington: "Una persona que conoce el precio de todo y el valor de nada". Oscar Wilde: El abanico de Lady Windemere, Acto III.
OBJETIVOS DE LOS DERECHOS
Al fijar los derechos no es posible, en la práctica, separar los objetivos o finalidades de los medios disponibles para conseguirlos. Por otro lado, tratar al mismo tiempo de los objetivos y de los medios daría por resultado una exposición ilegible. Por ello, aunque sólo sea por motivos de claridad, trataremos de los objetivos por separado. Definir claramente cada uno de ellos será útil para contar con una terminología y un marco para la exposición. Entre los objetivos que han de tenerse en cuenta figuran: (1) beneficios nacionales netos, (2) entradas fiscales, (3) empleo regional, (4) administración pesquera y (5) objetivos de política exterior. No son objetivos que se excluyan mutuamente y no sería sorprendente encontrar que en realidad se persigue una mezcla de varios objetivos. Como en cualquier juego, también aquí se plantean conflictos sobre los objetivos. Las flotas extranjeras pueden explotar la misma población que las flotas nacionales. Esa población común puede explotarse intencionalmente o "accidentalmente". Las asignaciones a flotas extranjeras pueden aumentar los ingresos fiscales pero reducir el superávit interior del productor y/o del consumidor. Para determinar los beneficios nacionales netos haría falta una comparación utilizando factores de ponderación iguales, aunque quizás los pescadores del país preferirían que se diera mucho mayor peso al superávit de los productores nacionales, y un país con urgentes necesidades de medios financieros públicos para el desarrollo quizás prefiera conceder mayor importancia a los ingresos fiscales.
A. Beneficios Nacionales Netos
Los economistas usan la palabra "beneficio" en sentidos más estrictos y más específicos que en el lenguaje cotidiano. Entendiendo la palabra en un sentido suficientemente vago, se podrían agrupar los cinco objetivos expuestos en una única mezcla indefinible y etiquetar el resultado como "beneficios nacionales netos". Sería un caso de imperialismo lingüistico, envolviendo toda la cuestión en un semanticismo que oscurece las cosas en vez de aclararlas. Para lo que aquí nos interesa, los beneficios nacionales netos son una medida meramente monetaria, que incluye en general beneficios a los productores, a los consumidores y al tesoro nacional. Los beneficios a los productores y a los consumidores se miden, respectivamente, por el "superávit del productor" y el "superávit del consumidor". Volveremos en su momento sobre estas unidades de medida1/. Si se introducen aquí es simplemente para poder hacer una consideración básica sobre el objetivo de "beneficios nacionales netos". Varias dicisiones políticas en lo relativo a acceso extranjero e imposición de derechos pueden aumentar los beneficios de un grupo a expensas de los de otro. Es decir, las decisiones políticas influyen en la incidencia o distribución de los beneficios, así como en su volumen global. Así pues, la resignación de recursos pesqueros a pescadores extranjeros puede permitir un aumento de los ingresos fiscales pero puede ser causa también de una disminución de los beneficios de los productores nacionales (pescadores). El que se decida o no a favor de esa resignación dependerá, en parte, de la importancia relativa que se conceda a los distintos componentes. Si a cada uno de ellos se les da igual peso, la reasignación resultaría favorecida si las ganancias fiscales fueran superiores a las perdidas de los productores nacionales. Los economistas suelen suponer que los distintos componentes de los beneficios nacionales netos "deberían" tener igual peso2/. Según este supuesto igualitario, las políticas que contribuyen a aumentar los beneficios totales nacionales netos arrojan una suma positiva, dado que las dimensiones de la "tarta" económica nacional han aumentado. Los economistas se refieren a menudo a esas políticas calificándolas de "eficientes".
1/Véase más adelante o, por el momento, léase "beneficios de los productores" y "beneficios de los consumidores"2/Añadir los distintos componentes para obtener los beneficios totales es una operación intuitiva rutinaria y de sentido común. Es fácil pasar por alto el hecho de que se supone una estructura igualitaria de valores, es decir, que hay que considerar a todos los beneficiarios potenciales como si merecieran iguales beneficios
Los derechos cargados a las flotas extranjeras a cambio de su acceso a la pesca no tienen efecto alguno, de por sí, en el superávit de los productores nacionales o de los consumidores nacionales. Lo que hacen es aumentar los ingresos y los beneficios nacionales respecto de una situación en la que se hicieran esas asignaciones sin cargo alguno. Considérese, en cambio, la imposición de un impuesto a los pescadores del país en una pesquería en la que ya se haya resuelto el problema del libre acceso a través de la concesión de derechos individuales de captura. En ese caso, el impuesto representaría una transferencia de suma cero al tesoro y no tendría ningún efecto, de por sí, en los beneficios nacionales netos. Si no se hubiera resuelto el problema del libre acceso, el impuesto constituiría una forma alternativa de hacerlo y la pesquería sería, en potencia, un "juego" de total positivo.
B. Ingresos al Tesoro Nacional
La imposición de derechos a las flotas extranjeras para concederles acceso a la pesca constituye un instrumento fiscal atractivo, por varias razones. Desde un punto de vista global, la asignación de cupos totales por países irá acompañada probablemente de un problema normal de exceso de capitalización, con demasiadas embarcaciones para capturar pocos peces. La imposición de derechos, en cambio, si se establecen en cifras suficientemente altas, disuadirá de esa sobrecapitalización. De esa manera, la pesquería pasaría de ser un juego de total cero o total negativo a un juego de total positivo. Como las ganancias irían a la nación hospedante, representarían un aumento de los beneficios nacionales netos para ella.
Si los ingresos fiscales son importantes, toca a los políticos determinar hasta que punto la demanda extranjera de asignaciones es sensible al nivel de los derechos, para establecer mecanismos que permitan establecer un mercado competitivo. Con un mecanismo de este tipo, los participantes tendrían un incentivo para manifestar su precio de demanda por las asignaciones de cupos de pesca.
C. Empleo Regional
No es infrecuente hallar comunidades pesqueras con bajos niveles de vida y perspectivas de empleo oscuras. El aislamiento geográfico de las comunidades pesqueras y el hecho de que la capacidad profesional de esa fuerza de trabajo no encuentre demanda en otros sectores de la economía nacional, pueden limitar la posibilidad de recurrir a la emigración interregional de mano de obra para resolver las disparidades económicas regionales. La movilidad se verá aun más restringida si existen otras barreras para la entrada en mercados alternativos de trabajo, como geografía, salario mínimo, restricciones de tipo sindical, animosidades étnicas o regionales, etc. Por toda una serie de razones, los países pueden preferir dirigirse hacia las industrias locales de explotación de recursos naturales, incluida la pesca, para aliviar los problemas regionales de empleo. Si esa inclinación adopta la forma de programas de subvención a las embarcaciones, puede suceder que se ayude a los nuevos pescadores en detrimento de los ya existentes y de los contribuyentes. Desde el punto de vista del objetivo de eficiencia económica o beneficios nacionales, esas subvenciones son tranferencias de total negativo. La aplicación de derechos para la pesca de extranjeros, entendida en sentido general, puede formar parte de políticas alternativas para favorecer el empleo regional.
Si suponemos que las flotas extranjeras son flotas de gran altura con medios de elaboración a bordo y movidas por la idea de rentabilidad, es interesante considerar sus reacciones a la imposición de derechos de acceso. El pescado que desean pueden capturarlo con sus propias embarcaciones o hacer que lo capturen las del país hospedante, recibiéndolo luego mediante ventas "al costado" y/o "empresas conjuntas". Si los pescadores del país pagan derechos menores (o ningún derecho), los pesqueros del país resultan aventajados, si las demás condiciones son iguales, respecto de los extranjeros. Es claro que raras veces las demás condiciones serán iguales, y los barcos nacionales pueden encontrarse desaventajados. De todas maneras, a medida que aumente la diferencia entre los derechos aplicados a los extranjeros y a los nacionales, puede llegar un momento en que contrarreste cualquier otra desventaja que las embarcaciones del país puedan tener. Cuando la diferencia entre los derechos sea de ese orden o mayor, los barcos elaboradores extranjeros pueden tener buenas razones para comprar el pescado a los pesqueros nacionales, estimulando así el empleo local o regional. Por otro lado, los derechos pueden alcanzar un nivel en el que el superávit del productor de los barcos extranjeros desaparezca y su demanda de asignaciones disminuya de hecho a cero. Un razonamiento análogo sugiere que una estructura de derechos que penalice a los barcos elaboradores puede, a largo plazo, estimular las inversiones extranjeras en infraestructuras nacionales de elaboración. Este desarrollo de la capacidad nacional de elaboración podría contribuir al empleo regional, creando puestos de trabajo en tierra en el sector de la elaboración y haciendo aumentar el número de pesqueros nacionales. Obsérvese que ese estímulo del empleo regional se consigue sin desviar necesariamente los ingresos fiscales hacia subvenciones para la industria pesquera nacional. Esa desviación de recursos constituiría un estímulo adicional, pero, como ya se ha hecho notar, representaría una transferencia de total negativo. Si el objetivo perseguido son los beneficios nacionales netos, habrá que comparar los beneficios totales con los ingresos fiscales derivados de los derechos y el superávit de los productores nacionales y elegir la política que dé mayores beneficios totales. Si los ingresos fiscales potenciales fueran superiores a los beneficios potenciales asociados con el desarrollo de la pesquería nacional, el objetivo de beneficios nacionales netos movería a prescindir de los aumentos del empleo regional asociados con el desarrollo pesquero. A la inversa, si se opta por el desarrollo pesquero a pesar de que esté en conflicto con el objetivo de beneficios nacionales netos, la opción mostraría que se concede mayor importancia a algunos beneficios que a otros. Planteando la comparación en estos términos, es posible evaluar racionalmente el costo de los aumentos del empleo regional en términos de ingresos fiscales perdidos. Si por cada puesto de trabajo creado se pierden, por ejemplo, US$ 1 000 de ingresos fiscales anuales, se puede optar por el objetivo de empleo. En cambio, si cada puesto de trabajo creado significa, por ejemplo, una pérdida para el fisco de US$ 50 000 anuales, los responsables de las políticas pueden considerar que se trata de un precio demasiado caro, dadas las demás demandas a que han de responder los ingresos fiscales.
D. Administración de la Explotación Pesquera
Varios especialistas y, menos frecuentemente, algunos representantes de la industria han sugerido que podría recurrirse a la aplicación de impuestos selectivos para desplazar el esfuerzo de pesca que grava sobre especies sobreexplotadas y encauzarlo hacia especies menos intensamente utilizadas. La razón de ser de está sugerencia es igualmente valida independientemente de que las que se dediquen a la pesca sean flotas nacionales o extranjeras. Sucede a menudo que las flotas extranjeras capturen muchas especies de peces además de la que buscan intencionalmente. La proporción de capturas "accidentales" o no buscadas viene determinada a menudo por la selectividad de los artes y la estrategia de pesca y, para un barco dado, está además sujeta a notable variabilidad. El Estado ribereño puede poner restricciones a las capturas accidentales de aquellas especies que desee reservar para si. Esas restricciones pueden imponerse con medios "tajantes", como cupos por embarcación. Otra solución es cobrar derechos por esas capturas accidentales. El problema de los mecanismos 'tajantes", como los cupos de captura, es que un barco dado puede encontrarse con un exceso de capturas accidentales debido a variaciones aleatorias en las tasas de captura. Si las tasas de supervivencia del pescado descartado son bajas, no tiene sentido, desde el punto de vista económico o biológico, exigir que las capturas en exceso se descarten. Lo que hace falta es un mecanismo más sensible, que elimine los incentivos económicos de las capturas accidentales y deje, sin embargo, un pequeño incentivo para conservar las capturas de ese tipo en exceso a causa de factores aleatorios. La imposición de derechos puede constituir un mecanismo de ese tipo, al menos en algunos casos. De hecho, el sistema de cupos para regular las capturas accidentales constituye un sistema más bien curioso de conseguir lo mismo que aquí se propone. Quien viola los cupos, paga en realidad un derecho, aunque se denomine "multa" o "pena pecuniaria". Las principales diferencias radican en (1) la semántica y (2) el nivel de los derechos: si se pretende que sean punitivos o solamente suficientes para ofrecer el incentivo deseado. Con un sistema más flexible, podrían, por ejemplo, cargarse derechos modestos por las capturas accidentales que se hallen, pongamos por caso, dentro de una desviación estándar de la media de 0,5. Si las capturas se desvían de la media en mayor medida, los derechos podrían aumentar progresivamente en forma acelerada, hasta llegar a un nivel en que aumentos ulteriores moverían al patrón a descartar el pescado en vez de pagar derechos.
E. Política Extranjera
No es fácil entablar negociaciones sin tener algo que ofrecer a cambio. Por ello, cualquier recurso, incluidas las asignaciones pesqueras, será considerado probablemente por el personal de asuntos exteriores como parte de su capital de negociación. Dicho capital de negociación tendrá mayor poder adquisitivo si los derechos son bajos que si son altos. Ello significa que se puede no recurrir a la imposición de derechos en cuanto tales, utilizando en cambio la asignación de recursos pesqueros a flotas extranjeras (o su exclusión) como uno de los componentes de una serie más amplia de cuestiones negociables. Esta intervención de la política exterior complica la vida a los estudiosos que intentan desenredar la madeja, pero puede ser inevitable. Aun en el caso de que las asignaciones se incluyan en una serie más amplia de cuestiones de política exterior, es conveniente que los negociadores tengan una clara idea del valor de las asignaciones sobre las que se decide, para que puedan llegar a decisiones bien fundadas.
III. SUPERAVIT DEL PRODUCTOR Y DERECHOS POTENCIALES
Los derechos potenciales que puede cargarse por el acceso a la pesca se derivan del concepto de "superávit del productor" o "renta económica". Se trata de términos equivalentes, pero prefiero el primero por su similaridad con el concepto análogo de beneficios de los consumidores ("superávit del consumidor"). Con ambos conceptos se reconoce que los usuarios de un recurso o los compradores de un producto valoran el uso o la compra al menos tanto como han tenido que pagar para explotar el recurso o comprar el producto. El reconocimiento de este hecho se deriva del sencillo axioma de los intercambios voluntarios, según el cual, en condiciones de intercambio voluntario, una persona no gasta más (y de ordinario gasta menos) por un privilegio de acceso o por la compra de un bien o un servicio de lo que dichos privilegios, bienes o servicios valen para él.
La definición general de superávit del producto es la diferencia entre las entradas totales y los costos de oportunidad de todos los insumos utilizados para obtener esas entradas. En el caso de la pesca hay que tener en cuenta ciertas complicaciones y me propongo hacerlo consecutivamente, es decir, considerando una secuencia de ejemplos, comenzando con el caso más sencillo (y menos realista). Para concretizar más la exposición, se ha preparado el Cuadro 1, que ilustra los costos y beneficios típicos de un barco hipotético de pesca. Las partidas concretas de gastos y su magnitud diferirán según los casos, pero el cuadro bastará como ejemplo para ilustrar los principios que aquí aplicamos.
A. Caso 1: El Caso más Sencillo
El primer caso es el más sencillo, y en él a todos los factores de producción que han de pagarse se les atribuye su costo de oportunidad1/. En este caso, los costos registrados son iguales a los de oportunidad. Como ejemplo de este tipo puede citarse el pago en efectivo de US$ 22 000 al patrón/ armador como compensación por el costo de oportunidad de sus inversiones de capital. Partiendo de estos supuestos, el superávit del productor equivale a las ganancias, que son US$ -9 000. Esta medida de las ganancias no corresponde a los procedimientos comunes de contabilidad. Se trata de un concepto económico de ganancia: las entradas residuales por el riesgo sostenido una vez que se han restado todos los costos de producción.
1/El concepto de costo de oportunidad se examinará mis adelante, cuando se utilice para ajustar las cifras del Cuadro 1
Antes de pasar a casos más complejos, vale la pena observar que este margen negativo de ganancias es engañoso, como se verá en su momento. Este resultado ilustra también un problema sobre el que volveremos más tarde: que el superávit del productor depende, en parte, de la captura por unidad de esfuerzo y, por tanto, de la cantidad total de esfuerzo al que se haya concedido acceso. Al considerar la concesión de acceso a "un" barco más, hemos de comparar al menos el aumento de los ingresos por concepto de derechos que se obtendrá de ese nuevo barco y el hecho de que su entrada reducirá (en una cantidad pequeñísima) el superávit del productor de todos los barcos que ya estén en la pesquería. Si se suma la cantidad correspondiente a toda la flota, el resultado neto podría muy bien ser una reducción de los ingresos potenciales por concepto de derechos. Sigamos examinando está posibilidad con un ejemplo.
B. Efecto del Esfuerzo de Pesca en los Derechos Potenciales, en el Caso más Sencillo
Para poner de relieve hasta qué punto los derechos impuestos son sensibles al esfuerzo de pesca, supongamos un modelo virtual de población en el que el esfuerzo total de pesca y, por tanto, la mortalidad por pesca se reduzca de 1,1 a 1,0. Ello representaría una disminución del 5,2 % de las capturas y un aumento del 3,4 % de la captura por unidad de esfuerzo. Con una flexibilidad total del precio de demanda de, digamos, 0,5, las entradas brutas por barco y año aumentarían en 6,1 %. En el caso del barco representativo de que aquí nos ocupamos, ese cambio tendría repercusiones importantes. Las entradas brutas aumentarían del nivel actual de US$ 329 000 (Cuadro 1) a US$ 349 000 por barco y ano. La parte bruta correspondiente a la tripulación aumentaría también, en medida que dependerá del sistema de reparto.
En un sistema típico de reparto, se deducen los gastos del viaje de las entradas brutas y el resto se divide entre la tripulación y el barco. Normalmente, los gastos de viaje incluyen el combustible, las provisiones y el hielo, pero los detalles de los gastos de viaje compartidos varían de una embarcación a otra. Además, algunos barcos usan un sistema de reparto distinto: no se deducen los gastos del viaje antes de calcular las partes. Para nuestro ejemplo supondremos el primer sistema.
Partiendo, pues, de ese supuesto, de las nuevas ganancias brutas de US$ 349 000 se deducen US$ 70 000 de gastos de viaje, con lo que se obtiene un total de US$ 279 000 por barco-año para reparto. La parte bruta de la tripulación aumentaría en 7,8 %, pasando de US$ 153 000 a ÜS$ 175 000. La parte neta de la tripulación aumentaría de US$ 132 000 a US$ 144 000. La parte neta por tripulante aumentaría a US$ 29 000, con un incremento del 12 %. Suponiendo que la bonificación se mantenga constante, el total por tripulante y año ascenderá a US$ 30 000.
La parte bruta del barco aumentaría en 7,5 %, pasando a US$ 114 000 por barco-año. La parte neta aumentaría en 62 %, elevándose a US$ 21 000.
La parte del capitán como miembro de la tripulación aumentaría a US$ 29 000. Suponiendo que la bonificación no varíe, la parte total del capitán aumentaría en 5,3 %, elevándose a US$ 40 000.
En términos de indicadores del rendimiento financiero, el rendimiento del capital aumenta en 22 %, ascendiendo a US$ 21 000 por barco-año, lo que representa un beneficio medio del 6 % respecto de las inversiones, frente a la cifra antigua del 4 %. Los ingresos totales de los factores para el armador aumentan en 20 %, elevándose a la nueva cifra de US$ 61 000 por barco-año. El rendimiento de mano de obra y gestión para el armador aumenta en 34 %., subiendo a US$ 39 000 por barco-año. Las ganancias aumentan de US$ -9 000 a US$ +1 000 por barco-año. Así pues, una reducción aparentemente "pequeña", del orden del 10 %, en el esfuerzo total de pesca ha causado una mejora substancial de las ganancias. Y estamos sólo al principio de la historia, por fortuna, porque no parece que tengamos aun muchas posibilidades de aplicar derechos. Para seguir adelante, sin embargo, hemos de hacer una disgresión para examinar el concepto de "costo de oportunidad".
C. Costos de Oportunidad y sus Consecuencias para los Derechos Potenciales
Cuando una persona opta por hacer algo, decide no aprovechar otra u otras oportunidades que se excluyen mutuamente. La ganancia económica que lleva consigo la oportunidad (mejor) no utilizada es un costo "de oportunidad" y constituye parte del costo real de la alternativa elegida. Este concepto aparece en economía en guisas muy diversas. Por ejemplo, si un tripulante puede ganar US$ 20 000 trabajando en tierra, éste es el costo de oportunidad de su trabajo en la pesca. A menos que la parte neta por tripulante llega al menos a esa cifra, el tripulante en cuestión pagara un precio en dinero a cambio de un placer de consumo: la satisfacción que deriva de la pesca o la preferencia laboral que siente por ella. Si la parte neta por tripulante es superior al costo de oportunidad, esa diferencia es una combinación de una renta de los factores y una prima para absorber la mayor varianza de los ingresos en la pesca. El concepto es que cuando la cantidad que se paga es superior a la necesaria para obtener un factor de producción (en este caso, la mano de obra) se verifica una forma de pago "por exceso", que se conoce con el nombre de renta de los factores. Obsérvese que, prescindiendo de las preferencias por determinados trabajos y riesgos, las rentas de los factores serán iguales a la diferencia entre los costos de oportunidad y las cantidades pagadas por dichos factores. Así pues, en el caso más sencillo que hemos tomado como ejemplo, suponiendo que todos los insumos se paguen a sus costos de oportunidad, las rentas de los factores serán, por hipótesis, cero y el superávit del productor se limitará a los beneficios. Ahora es necesario suavizar esa hipótesis.
Supongamos que los costos anuales de oportunidad de la tripulación y el capitán ascienden a US$ 20 000 y US$ 30 000 por hombre-año, respectivamente. En ese caso, según nuestro ejemplo, cada tripulante recibirá una renta factorial anual de US$ 27 000 - US$ 20 000 = US$ 7 000. La renta factorial anual del capitán será de US$ 38 000 - US$ 30 000 = US$ 8 000. Así pues, nuestro superávit del productor, en vez de limitarse a una entrada residual respecto al costo de oportunidad del capital, consiste en la suma de las rentas de los factores que devengan el capital (es decir, los beneficios), la mano de obra (tripulación) y la gestión (capitán). En el Cuadro 2 se ilustra la aplicación de estos conceptos a nuestro buque representativo, con el nivel de esfuerzo actual y con una reducción del esfuerzo de pesca del 10 %.
Obsérvese cuán importante es no confundir los "beneficios" contables del barco con el concepto económico de superávit del productor o renta total de los factores. Obviamente, si a nuestro barco hipotético se le cargaran derechos de pesca por un total de US$ 27 000, el armador no estaría en condiciones de pagarlos con el sistema de remuneración actual y por tanto, habría de renegociarse el sistema de remuneración. Ello sugiere que eventuales aumentos de los derechos de pesca han de irse introduciendo gradualmente, para dejar el tiempo necesario para una renegociación de las condiciones de trabajo.
Obsérvese también cuán sensible es el superávit del productor al nivel total del esfuerzo de pesca. Se trata de un punto crucial, porque, si la historia puede servir de orientación, ignorar ese hecho puede hacer que los derechos potenciales se reduzcan a cifras insignificantes. Por cifras insignificantes entendemos cifras tan próximas a cero que el potencial de ingresos no justifica los costos de información y ejecución que son necesarios para obtener datos tan precisos1/.
1/A medida que los derechos potenciales se acercan a cero, conocer su magnitud resulta económicamente inviable
Vale la pena observar también que, introduciendo los conceptos de costos de oportunidad y renta total de los factores, hemos eliminado la necesidad de disponer de detalles muy precisos sobre los sistemas de reparto de las entradas. Lo que hace falta, en cambio, es conocer los costos de oportunidad de la tripulación y el capitán. Dado que las posibles variaciones de los sistemas de reparto son muchas, se trata de una simplificación importante, que nos permite utilizar estadísticas de la mano de obra fácilmente disponibles y procedimientos de presupuestación fáciles de aplicar.
D. Planificación a Múltiples Niveles
En economía es a menudo conveniente y útil utilizar el concepto de "órgano decisorio central", pero hay que tener presente que en política económica no existe tal entidad: se trata de una abstracción analítica deliberada. Una de las manifestaciones más sencillas de este hecho ha aparecido ya al examinar los derechos potenciales en relación con los sistemas de remuneración. Es evidente que el Estado ribereño no "controla" los sistemas de remuneración vigentes en embarcaciones de otros países soberanos. Este caso, sin embargo, es muy sencillo, y como ya se ha indicado, se puede contar con que los participantes renegociarán las condiciones del sistema de remuneración. También se ha sugerido que está renegociación puede exigir algún tiempo.
Más importante es el caso que se plantea cuando se trata de flotas móviles de gran altura. Normalmente, esas flotas compararan el superávit residual del productor (una vez descontados los derechos) que pueden obtener en diversas zonas de pesca del mundo. Para inducir a esas flotas a renegociar sus sistemas internos de distribución de beneficios, es preciso que ese superávit residual sea positivo. Si el Estado ribereño intentara obtener para sí todo el superávit del productor, podría encontrarse con que esas flotas, reaccionando racionalmente, se desplazan a otras partes. Una complicación de este tipo puede simplificar el problema de la información. En tales circunstancias, puede suceder que obtener detalles exactos sobre la economía de las embarcaciones resulte poco importante; bastará una comparación de las entradas brutas que es posible conseguir en otros países ribereños, para estimar aproximadamente qué derechos pueden aplicarse racionalmente (Meuriot y Gates, 1982). Obsérvese que de esa manera se ha introducido el costo de oportunidad. En este caso, el costo que importa (de oportunidad) de la explotación de una pesquería son las entradas potenciales que se pierden en otra.
Los derechos aplicados pueden servir también para influir en la estrategia de pesca y modificar la composición por especies. Para conseguir esos fines, es preciso aplicar los derechos, al menos en parte, sobre la base del peso y establecer además un programa de inspección a bordo. Otra posibilidad es cargar derechos por barco y día o por barco y mes, sin restringir las capturas accidentales o restrigiéndolas. Si no hay restricción de las capturas accidentales, los derechos potenciales son mayores y los costos de ejecución menores, ya que basta un programa estadístico de vigilancia para determinar la composición de las capturas.
Los derechos pueden servir también para fomentar el desarrollo de instalaciones de elaboración en tierra. Los derechos cargados a las capturas o a los pesqueros favorecen la substitución de estos últimos por embarcaciones del país (exentas de derechos). Si se cargaran también derechos a los buques de elaboración, se podría fomentar la creación de plantas de elaboración en tierra para substituir la elaboración a bordo.
IV. ESTIMACION DE LOS DERECHOS POTENCIALES
En general, existen tres tipos de métodos para estimar los derechos potenciales. El primero consiste en una subasta, que puede servir también para aplicar o cobrar los derechos. Cuando los posibles compradores son muchos y no hay colusión entre ellos, la subasta constituye un sistema ideal, porque puede conseguirse el objetivo deseado a bajo costo. Pero pueden plantearse algunas dificultades. Cuando los licitadores son pocos o la estructura del mercado facilita la colusión, el precio ofrecido puede ser muy inferior al valor potencial. Por ello, aun cuando se recurra a la subasta, puede resultar conveniente valorar administrativamente las asignaciones a los extranjeros, para verificar así de forma independiente la marcha del mercado. Cuando intervienen objetivos múltiples (por ejemplo, diplomacia, desarrollo regional, administración pesquera), puede resultar difícil combinar el sistema de subastas con una política de precios que esté de acuerdo con esos objetivos.
Si no se usa el sistema de subastas, pueden aplicarse procedimientos de valoración administrativa, para lo que pueden utilizarse procedimientos estadísticos o sintéticos. En determinadas circunstancias, los métodos estadísticos (en particular, los métodos de regresión multivariante) permiten inferir, a partir de las observaciones hechas en el pasado sobre los derechos y las tasas de participación, qué cantidades se puede esperar percibir. Esta técnica ha resultado útil en numerosas aplicaciones económicas, desde la estimación de las funciones de los costos hasta la estimación de las cantidades que están dispuestos a pagar los pescadores deportivos. Condición sine qua non para el uso de métodos estadísticos es que se disponga de datos en series transversales o cronológicas. Es probable, pues, que la utilidad de estos métodos aumente con el tiempo, a medida que se vayan acumulando datos sobre los pagos de derechos por parte de embarcaciones extranjeras. Sin embargo, el hecho de que en las negociaciones de las condiciones pueden intervenir muchos factores extraños significa que interpretar a posteriori los datos recogidos puede resultar un difícil trabajo de econometría.
Una variante de este enfoque puede encontrarse en un estudio reciente de Crutchfield (1983), en el que se midieron los beneficios a los consumidores (variaciones del superávit del consumidor) y, de esa manera, se eliminaron algunas de las complejidades apenas examinadas. Este enfoque parte de la base de que el gobierno del país receptor se preocupa por el bienestar de los consumidores y en caso necesario tomara medidas, incluidas subvenciones a la flota, para conservarlo. Sin embargo, la ubicuidad de las barreras comerciales sugiere que se concede menos importancia a los consumidores que a la industria. Además la disponibilidad de los gobiernos a subvencionar a las flotas no está relacionada necesariamente con los beneficios nacionales netos, bien se entiendan como superávit del consumidor o del productor. La disponibilidad de los gobiernos a participar en juegos de suma negativa conlleva que los derechos potenciales pueden ser incluso superiores a las mensuraciones racionales que acabamos de describir (es decir, los beneficios nacionales netos).
Entre los métodos sintéticos pueden citarse métodos informales, como el de presupuestación o "ingeniería económica", ejemplificado en nuestro Cuadro 1. Una extensión más formal de estos métodos es la programación matemática. Un ejemplo de su aplicación al problema de que aquí nos ocupamos puede verse en Meuriot y Gates (1982). Con ese sistema, es posible modelar explícitamente las reacciones de las flotas pesqueras a los derechos, cupos de capturas accidentales, etc.
La principal ventaja de los métodos sintéticos es que están orientados hacia el futuro y permiten al analista incluir toda la información de que dispone. La posibilidad de incluir información de varios grados de certeza tiene aspectos positivos y negativos. Cuando se incluye información subjetiva, los resultados son coherentes con los conocimientos subjetivos, pero el grado en que esos resultados reflejen de hecho los objetivos dependerá de lo buena que fuese la información.
Estos métodos presuponen también que las flotas pesqueras están motivadas por el tipo de beneficio económico antes descrito, es decir el superávit del productor. Si bien está hipótesis no sea quizás nunca exactamente cierta, constituye una primera aproximación muy útil, que encuentra gran aplicación en economía.
Nos hemos ocupado de las subastas y los métodos administrativos para evaluar los derechos que pueden aplicarse a embarcaciones extranjeras. No se ha sugerido que ningún método sea superior en todos los casos. Más bien, se han indicado las ventajas y desventajas de cada uno. En último termino, para establecer los derechos será necesaria una apreciación bien informada y un análisis de las reacciones de las flotas. Determinar con exactitud la disponibilidad de los barcos a pagar derechos no se consigue sin gastos; será necesario sopesar cuidadosamente las ganancias que pueden conseguirse con los costos necesarios para obtener una mayor precisión.
REFERENCIAS
Crutchfield, S.R. 1983, Estimation of foreign willingness to pay for United States fishery resources: Japanese demand for Alaska Pollock. Land Economics, 59(1):16-23
Meuriot, E. y J.M. Gates, 1982 An economic evaluation of foreign fishing allocations. University of Rhode Island, Kingston. Mar.Tech.Rep., (84)
Stokes, R.L. 1981, The new approach to foreign fishing allocations: An economic appraisal. Land Economics, 57(4):568-82
Cuadro 1
Información sobre costos, beneficios y rendimiento financiero de un buque representativo
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Valor medio | ||
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1. Entradas brutas |
329 | ||
|
2. Costos de funcionamiento: | |||
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Combustible |
53 | |
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Provisiones |
9 | |
|
|
Hielo |
8 | |
|
|
Reparaciones y manutención |
17 | |
|
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Seguros |
14 | |
|
|
Impuestos sobre las nominas |
6 | |
|
|
Beneficios sociales y pensión |
7 | |
|
|
Desembarque |
4 | |
|
|
Derechos de muelle |
0,5 | |
|
|
Artes y suministros |
18 | |
|
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Licencias |
0,7 | |
|
|
Camión |
1 | |
|
|
Oficina |
0,3 | |
|
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Gastos administrativos y jurídicos |
1 | |
|
|
Viaje |
1 | |
|
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Total parcial: |
141 | |
|
3. Partes: | |||
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a. Tripulación: | |||
|
|
Parte bruta de la tripulación |
153 | |
|
|
Parte neta de la tripulación1/ |
132 | |
|
|
Neto por persona |
26 | |
|
|
Bonificación para la tripulación |
1 | |
|
|
Total por persona |
27 | |
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b. Barco: | |||
|
|
Parte bruta del barco |
106 | |
|
|
Gastos de funcionamiento del barco |
77 | |
|
|
Cuasi renta del barco2/ |
29 | |
|
|
Depreciación |
16 | |
|
|
Parte neta del barco |
13 | |
|
c. Capitán: | |||
|
|
Parte del capitán |
26 | |
|
|
Bonificación del capitán |
11 | |
|
|
Total |
38 | |
|
4. Acciones de capital |
364 | ||
|
5. Indicadores del rendimiento financiero: |
| ||
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|
Costo de oportunidad del capital |
22 |
6% |
|
|
Rendimiento del capital3/ |
13 | |
|
|
Rendimiento de mano de obra y gestión para el armador4/ |
29 | |
|
|
Costo de oportunidad para el armador |
38 | |
|
|
Ingresos totales de los factores para el armador5/ |
51 | |
|
|
Beneficios totales6/ |
-9 | |
|
|
Porcentaje |
|
2% |
Notas:
1/ Parte neta de la tripulación = parte bruta de la tripulación menos fracción de los gastos de viaje (combustible, provisiones, hielo).2/ Cuasi renta del barco = cantidad reservada para intereses y depreciación
3/ Rendimiento del capital = parte neta del barco
4/ Ingresos totales de los factores para el armador menos costo de oportunidad del capital
5/ Los ingresos totales de los factores para el armador corresponden a los beneficios netos de los factores de capital, mano de obra y gestión que intervienen en el funcionamiento del barco. Es la suma de la parte del barco y la parte del capitán. Su significado es evidente en casos de barcos explotados por el mismo armador. En el caso de armadores absentistas autofinanciados, esa cifra incluye pagos que perciben distintas personas. En el caso de armadores financiados total o parcialmente con capital de interés fijo, parte de esa cifra se paga en intereses a las fuentes de financiación
6/ Beneficios = rendimiento de mano de obra y gestión para el armador menos costo de oportunidad del armador
Cuadro 2
|
|
Renta anual en la |
Con reducción del |
|
(en miles de dólares/barco-año) |
||
|
Capital |
-9 |
1 |
|
Mano de obra |
28 |
36 |
|
Gestión |
8 |
10 |
|
Renta total = Superávit del productor |
27 |
47 |
