por
Les Clark
Economista Superior
Agencia de Pesca del Foro
1. INTRODUCCION
1.1 Objetivo del Informe
El presente informe se preparó para la reunión de abril de 1983 de la Consulta de Expertos sobre las condiciones de acceso a los recursos pesqueros de las zonas económicas exclusivas, organizada por la FAO en preparación de la Conferencia Mundial sobre Ordenación y Desarrollo Pesqueros. En él se analizan los tipos y niveles de beneficios que los Estados participantes en la Agencia de Pesca del Foro del Sur del Pacífico (FFA) recaban del acceso de pescadores extranjeros.
1.2 Antecedentes
La Agencia de Pesca fue establecida por los Estados del Foro del Sur del Pacífico por razón de sus intereses comunes en la utilización de los recursos marinos de la región del Sur del Pacífico. A través de dicha Agencia, los Estados del Foro han promovido la cooperación y la coordinación regional en lo relativo a sus políticas pesqueras.
Los Estados miembros de la FFA son: Australia, Islas Cook, Fiji, Kiribati, Estados Federados de Micronesia, Nauru, Nueva Zelandia, Niue, Papua Nueva Guinea, Islas Salomón, Tonga, Tuvalu, Vanuatu y Samoa Occidental. Palau y las Islas Marshall participan en los trabajos de la FFA como Estados observadores.
La Agencia se ocupa actualmente de la preparación, negociación y aplicación de acuerdos para el acceso a los recursos pesqueros de las zonas económicas exclusivas de los Estados participantes. Las zonas económicas exclusivas de estos Estados cubren la mayor parte de la superficie del Pacífico sudoccidental y central. Las únicas áreas de la región afectadas por acuerdos de acceso de las que no se ocupa la FFA son las de los territorios franceses del Pacífico: Nueva Caledonia, Wallis y Futuna, y Polinesia Francesa.
2. OPERACIONES DE PESCA EXTRANJERA EN LA REGION DEL FFA
2.1 Introducción
Con excepción de Nueva Zelandia y Australia, los Estados de la FFA han hecho arreglos casi exclusivamente para permitir el acceso de extranjeros a la pesca de los recursos de barrilete, atún y especies afines, que han sido explotados tradicionalmente por palangreros de Japón, Corea y Taiwán y por embarcaciones japonesas dedicadas a la pesca con caña y línea. Ultimamente se ha desarrollado una pesquería de cerco, en rápida expansión, en la que participan intereses pesqueros de Japón, Corea, Taiwán y los Estados Unidos.
2.2 Pesquería Japonesa con Palangre (para sashimi)
La región del Sur del Pacífico constituye una zona importante de pesca para las flotas de palangreros japoneses, que comprenden unos 1 500 barcos de media y gran altura que varían de 20 a más de 300 t de registro bruto. Un número desconocido de embarcaciones menores pescan además en aguas de Micronesia.
Estos barcos se dedican a la captura de atunes y agujas que nadan en aguas profundas, con destino al mercado japonés de sashimi (pescado crudo). Normalmente las tres especies más valiosas de atún (atún rojo, patudo y rabil) constituyen cerca del 80 por ciento del volumen de las capturas de los palangreros japoneses en las zonas pesqueras de los Estados de la FFA.
En su mayor parte, las capturas de estos palangreros se ultracongelan (a unos -55°C), se manipulan con gran cuidado y se comercializan como productos de calidad relativamente alta en el mercado japonés. En está pesquería participan también algunos barcos de Corea, que capturan atún y aguja para el mercado japonés de sashimi, con apoyo de varias grandes empresas comerciales japonesas.
Desde 1974, aproximadamente, el número de embarcaciones de la flota y sus capturas totales se han mantenido relativamente estables.
Recientemente, sin embargo, los beneficios de los palangreros japoneses han disminuido. Ello se ha atribuido a diversas razones, en particular los altos costos del combustible, la resistencia de los consumidores al aumento de los precios del atún, un aparente cambio a largo plazo en las preferencias alimentarias de los japoneses, que tienden a abondonar alimentos como el sashimi, y las repercusiones de las nuevas zonas de pesca de 200 mi. Para responder a esa situación, las asociaciones japonesas de pesca han iniciado recientemente una campana, a la que se ha dado gran publicidad, para reducir del 20 por ciento la capacidad de la flota de palangreros de gran altura y llevar adelante un programa de investigación destinado a mejorar el diseño de los barcos y las técnicas de pesca con objeto de mejorar la eficiencia de las operaciones y restablecer la rentabilidad del mercado,
2.3 Pesquería con Palangres de Corea/Taiwán (para conservas)
Durante los años cincuenta, los palangreros japoneses dedicados a la pesca de atún para la preparación de conservas faenaban a partir de puertos extranjeros de la región, en particular Pago Pago. Pero a medida que fueron mejorando las tecnologías de congelación, la flota de palangreros japoneses se transfirió a la pesquería de sashimi, cuyo mercado ofrecía ingresos cada vez más atractivos. Los palangreros japoneses que se retiraron de está pesquería fueron substituidos progresivamente por las flotas de Corea y Taiwán, en continua expansión.
Hoy día, el número de barcos de Corea y Taiwán que faenan en el sur del Pacífico está disminuyendo rápidamente, debido ala disminución de los precios de la albacora y al aumento del costo de los combustibles y de los salarios.
2.4 Pesquería Japonesa de Cerco
La flota japonesa de cerqueros independientes (compuesta por embarcaciones de unas 500 t brutas) aumentó de once barcos, con una captura de 24 000 t, en 1972, a 32 barcos, con una captura de 85 000-90 000 t en 1983. En 1983, primer año en que la flota ampliada actuara a plena capacidad, la captura superará probablemente las 110 000 t. Además, siete cerqueros de 116 t brutas, que trabajan en grupo con buques propios de transporte, tienen licencia para pescar barrilete durante algunas temporadas en aguas australes.
Según datos datos comunicados por la flota cerquera japonesa, poco menos de la mitad de estas capturas proceden de aguas de las zonas pesqueras de Estados de la FFA. La composición de sus capturas en aguas de dichos Estados comprende, aproximadamente, un 70 por ciento de barrilete y un 30 por ciento de rabil. Tras el período rentable de expansión, los beneficios de está flota parecen haber disminuido recientemente. El aumento de la duración de los viajes, a causa de la reducción de las tasas de captura, y la caída de los precios del barrilete se han visto contrarrestados sólo en parte por un aumento mayor de lo previsto de la proporción de rabil, más valioso, en las capturas de estos cerqueros.
Los barriletes capturados con artes de cerco se destinan a la preparación de katsuobushi (pescado ahumado-seco), a la industria conservera de exportación o a la preparación de productos congelados con destino al mercado conservero mundial (principalmente los Estados Unidos). Buena parte de las capturas de rabil se exportan a fábricas de conservas, especialmente de Europa.
Las normas impuestas por el Gobierno japonés limitan la flota de cerqueros a su número actual de 32 embarcaciones independientes.
2.5 Pesquería de Cerco de los Estados Unidos
Las actividades de la flota de cerqueros de los Estados Unidos en la región han ido en rápido aumento. El barrilete y el rabil que capturan se descarga en Pago Pago o San Diego, para la preparación de conservas. Actualmente se hacen también trasbordos en cantidades importantes, a través de Guam. Normalmente, la capacidad de carga de estos barcos es de unas 1 200 t de pescado. Los principales caladeros de la región se hallan en la zona comprendida entre los Estados Federados de Micronesia y Papua Nueva Guinea. Ultimamente se ha manifestado mayor interés por la pesca en la parte oriental de la región. Es probable que esa tendencia aumente, como consecuencia de la participación de Kiribati en un acuerdo conjunto con Palau y los Estados Federados de Micronesia que permite el acceso a barcos de la American Tuna-boat Association a las pesquerías o ZEE de esos tres Estados.
En los tres últimos años la flota ha ido en aumento: mientras en 1981 operaban en la zona menos de 20 cerqueros estadounidenses, su número aumentó a 25 en 1982 y a más de 40 en 1983.
2.6 Otras Flotas de Cerqueros
Ante la disminución de las flotas de palangreros de Corea y Taiwán, ambos Gobiernos han animado a las industrias pesqueras de sus respectivos países a hacer inversiones en la pesquería de cerco.
Actualmente se sabe de diez barcos de ese tipo que faenan en la región. La mayoría de ellos desembarcan las capturas en Guam, para su trasbordo. Además, compañías pesqueras de la URSS, Filipinas e Indonesia han mostrado esporádicamente interés por la pesca de atún con artes de cero en la región.
2.7 Pesquería Japonesa de Caña y Línea
A principios de los años setenta, con el florecer de la demanda de atún para la preparación de conservas, la Agencia Japonesa de Pesca animo a los armadores de palangreros a pasar a la pesca con caña y línea y fomento la pesca de barrilete en el sur del Pacífico y de albacora en el norte del Pacífico. Gracias a esas medidas, las capturas de las flotas japonesas de media y gran altura dedicadas a la pesca con caña y línea aumentaron rápidamente, superando las 400 000 t durante 1974. Desde entonces, el aumento de los costos del combustible, la competencia de los cerqueros, las fluctuaciones de las capturas de albacora y la inercia del mercado han reducido los beneficios de la flota japonesa de caña y línea. El 1° de agosto de 1982, los buques de gran altura con licencia de la Agencia Japonesa de Pesca eran sólo 184, frente a un total de 306 en 1976. De hecho, parece que muchos de esos barcos están ahora amarrados y que el número de embarcaciones que faenen durante 1983 podría ser notablemente inferior a las 184 licencias concedidas.
Durante 1981, las capturas comunicadas de esos barcos en las pesquerías o ZEE de Estados de la FFA ascendieron a más de 40 000 t, casi todas ellas de barrilete.
3. BENEFICIOS DEL ACCESO PARA LOS ESTADOS RIBEREÑOS
3.1 Tipos de Beneficios
Los distintos beneficios que pueden conseguir los Estados ribereños de los arreglos destinados a conceder acceso a flotas extranjeras a sus pesquerías o ZEE pueden clasificarse útilmente según sirvan o no a tres finalidades principales:
- beneficios financieros directos: se trata, sobre todo, de los derechos percibidos (medidos bien en términos de entradas brutas o al neto de los gastos necesarios para todas o parte de las funciones que exige la administración de la ZEE), pero, a efectos de este estudio, se incluyen también las aportaciones de bienes y servicios negociadas regularmente con intereses pesqueros extranjeros, como en el caso del Japón, como parte de los derechos de acceso;- asistencia para el desarrollo pesquero: incluida aportación de datos científicos, acceso a mercados de productos pesqueros, asistencia técnica, inversiones directas, ayuda al sector pesquero;
- asistencia general para el desarrollo: incluye, sobre todo, acceso a mercados de productos distintos de los pesqueros y ayuda general para el desarrollo.
3.2 Objetivos que Persiguen con el Acceso los Estados Isleños del Pacífico
La serie de beneficios que prentenden conseguir los Estados de la FFA corresponde en buena parte al cuadro que se va perfilando en otras regiones. Los Estados que tienen mayores oportunidades de movilizar recursos para el desarrollo de su industria nacional conceden importancia relativamente mayor a la orientación de los beneficios derivados del acceso de pescadores extranjeros hacia el desarrollo de sus propias industrias pesqueras: conseguir datos, acceso a mercados, transferencia de tecnología y, a menudo, inversiones mediante empresas conjuntas. En cambio, los Estados que tienen que afrontar limitaciones más graves de falta de capital y competencia profesional suelen preferir generalmente elevar al máximo los beneficios financieros directos, concediendo atención secundaria a menudo a la asistencia para el desarrollo.
En la mayoría de los Estados isleños del Pacífico, la abundancia de los recursos de barrilete, atún y especies afines es muy superior a la capacidad de pesca que muchos de esos Estados podrán desarrollar probablemente, excepto a plazo muy largo. Por ejemplo, son sólo dos los barcos de propiedad de Estados isleños del Pacífico que faenan en la pesquería con palangre para la manufacturación de sashimi, que es, con gran diferencia, la pesquería de la región que consigue productos de más valor. Sólo un palangrero de la región faena actualmente en la pesquería de albacora.
Los recursos orientados hacia la participación en las pesquerías de superficie son mucho mayores, pero incluso en ese caso es evidente que la abundancia de los recursos de barrilete y otros tuñidos que nadan cerca de la superficie son probablemente suficientes, en general, para sostener tanto el nivel actual de pesca extranjera como los planes vigentes de expansión del esfuerzo de pesca en superficie de los países de la región (aunque aumenta la preocupación por los crecientes gastos de explotación que encuentran los cerqueros extranjeros para explotar el rabil que se encuentra en superficie) .
La mayoría de los Estados isleños del Pacífico prevén, pues, una relación a plazo relativamente largo con pescadores extranjeros y probablemente a esa conciencia se debe en buena parte la importancia relativamente mayor que conceden los Estados de la región de la FFA al desarrollo de un régimen aceptable a largo plazo que permita controlar el esfuerzo extranjero de pesca y obtener un máximo de beneficios directos de esas actividades.
3.3 Beneficios Financieros Directos Percibidos
Del nivel y distribución de los derechos y otros beneficios financieros percibidos por los Estados de la FFA a cambio del acceso de embarcaciones extranjeras se trata más detalladamente en la Sección 6.
En conjunto, los derechos totales percibidos en 1982 (incluidos bienes y servicios) por los Estados de la FFA a cambio del acceso a los recursos de atún y especies afines se estiman en más de 15 millones de dólares EE.UU.
3.4 Beneficios para el Desarrollo Pesquero
Los benéficos para el desarrollo pesquero que han conseguido los Estados ribereños de la región a cambio de los acuerdos de concesión de acceso a embarcaciones extranjeras tras la ampliación de su jurisdicción sobre los recursos marinos son, generalmente, difíciles de mensurar.
No hay duda de que la escala de los proyectos de desarrollo pesquero patrocinados por Estados pesqueros extranjeros ha aumentado desde que se amplió la jurisdicción. Dichos proyectos comprenden una vasta gama de actividades pesqueras e incluyen asistencia en materia de administración : pesquera, comercialización de pescado, desarrollo de la pesca en pequeña escala y desarrollo de la pesca industrial.
No existen criterios claros para determinar el valor de muchos de esos proyectos, aunque es evidente que algunos de ellos han sido realmente valiosos. Es más fácil, en cambio, hacer una observación general sobre la amplitud de los benéficos que la concesión de acceso a extranjeros ha tenido para el desarrollo de la pesquería industrial de atún, que se han demostrado engañosos.
Probablemente es cierto que, al menos hasta ahora, los Estados isleños del Pacífico no han podido, en general, conseguir o aprovechar la oportunidad de desarrollo de las pesquerías industriales que la extensión de su soberanía a una zona de 200 millas parecía prometer. Las tres actividades principales de pesca industrial que actualmente se realizan en la región se planificaron y llevaron adelante, en general, en el perído anterior a la ampliación de la jurisdicción, aunque es probable que esa ampliación las haya favorecido y haya ofrecido mayores oportunidades de desarrollo.
En otros casos, se ha prestado asistencia técnica y con embarcaciones para el desarrollo de la pesquería industrial del atún en el marco de programas de asistencia para el desarrollo relacionados al menos indirectamente con la concesión de acceso. Así ha sucedido en el caso de la pesca de albacora con palangre y de la pesca con palangre y caña y línea para la manufacturación de sashimi. Sin embargo, ninguna de las actividades así establecidas muestra claros signos, por el momento, de poder convertirse en una operación viable y en expansión.
3.5 Beneficios para el Desarrollo General
También los beneficios para el desarrollo general derivados de los acuerdos de acceso son muy difíciles de determinar, ya que son muy pocas las actividades de ayuda directa para el desarrollo general vinculadas directamente al acceso a las pesquerías. Ello se debe, en parte, a la renuencia de los Estados de la región a establecer una vinculación entre la ayuda y el acceso. También en este caso, quienes más agresivamente han buscado beneficios desarrollistas de carácter más amplio, como acceso a mercados de productos no pesqueros, han sido los Estados más desarrollados de la región, como Nueva Zelandia.
Un caso especial de beneficios potenciales para el desarrollo derivados del acceso de extranjeros, son los beneficios económicos que pueden obtenerse del contacto con pesqueros extranjeros. También en este caso, los Estados más desarrollados han podido obtener mayores beneficios de las entradas en puerto, aprovisionamiento de combustible, etc., que los Estados menos desarrollados, aunque varios Estados isleños del Pacífico han conseguido beneficios importantes en ese campo.
Atraer a compañías extranjeras para que realicen operaciones de trasbordo, consiguiendo así beneficios potenciales de empleo, exportación, derechos de aduana y divisas, ha resultado también relativamente difícil. El aumento de los costos del combustible ha favorecido sin duda el interés de los operadores extranjeros por el trasbordo, pero hasta ahora son relativamente pocos los casos en que ha resultado más rentable trasbordar las capturas en un punto más próximo a los caladeros que incurrir en costos adicionales de manipulación, almacenamiento y transporte para hacerlas llegar a los puertos de origen.
4. DIVERSOS SISTEMAS DE DERECHOS
4.1 Tipos de Derechos
Los tipos ordinarios de derechos de acceso son tres:
- Pago global
- Impuesto sobre el esfuerzo
- Impuesto sobre las capturas
En determinados acuerdos de acceso se encuentran también distintas combinaciones de esos tipos de derechos. En la práctica, las negociaciones para el acceso se centran, en general, en los tres casos, en una determinación del valor medio de las capturas por embarcación en la zona en cuestión. La diferencia principal es la relación más o menos estrecha que se establece entre los derechos y las estimaciones de la captura. Cuando se trata de establecer una suma global, las negociaciones se basan de ordinario en las capturas hechas tradicionalmente por la flota que faena en la zona. En el caso de los impuestos sobre el esfuerzo, se suelen tomar como base las estimaciones más actuales de las capturas hechas por barcos medios de los diferentes tipos presentes en la flota y su valor unitario, mientras los impuestos sobre la captura pueden ponerse en relación directa con las capturas obtenidas de hecho.
4.2 Suma Global
El pago de una suma global sigue siendo aún la forma predominante en el caso del acceso de barcos atuneros a los recursos marinos de los Estados de la FFA. Las disposiciones relativas al pago de una suma global son relativamente sencillas. En general, se llega a un acuerdo sobre una cantidad anual, que en algunos casos incluye un componente en bienes y servicios. El componente en dinero se abona en uno o dos plazos. A cambio del pago de esa suma globa, se puede establecer el número máximo de embarcaciones que pueden estar pescando en un momento dado, el número de licencias que se concederán durante el año o el número de barcos con licencias en un momento dado. En algunos casos las licencias se conceden individualmente a cada embarcación y en otros no.
Generalmente sucede que, cuando el pago se establece en una suma global no hace falta vincular su importe tan directamente a formulas específicas como en el caso del pago de derechos por barco o por viaje. En los acuerdos mismos en que se establece el pago de una suma global no se fija de ordinario ninguna formula específica, aunque a veces se indica que la cantidad establecida se basa en una porcentaje declarado de un valor prescrito de la captura esperada. En algunos casos, sin embargo, las partes pueden establecer algunos de los factores utilizados en documentos aparte.
De ordinario no se dispone de información directa sobre la cantidad que ha de pagar cada uno de los barcos para contribuir a la suma global o sobre los métodos de que se sirven las respectivas asociaciones de pesca u organismos estatales para recoger esas contribuciones.
4.3 Derechos por Viaje
El sistema de derechos por viaje fue introducido por Papua Nueva Guinea y las Islas Salomón en 1979, en vista de que los intereses pesqueros japoneses no encontraban satisfactorio el sistema de pago de una suma global que esos países venían aplicando.
La negociación de un sistema de derechos por viaje entraña un análisis más detallado de las capturas medias de los distintos tipos de barcos presentes en la flota.
Por ejemplo, el acuerdo actualmente vigente entre Papua Nueva Guinea y Japón prevé una suma anual por barco, relativamente pequeña, basada en la eslora y en el número de tripulantes, y una suma por viaje, que en general se calcula en la forma siguiente:
Captura/viaje
× razón de tiempo de pesca (proporción de los días de pesca de cada viaje en que el barco ha estado en zonas pesqueras de Papua Nueva Guinea)× razón de duración (razón entre la duración de la licencia y la duración total de los viajes de pesca)
× cuantía de los derechos (5 % del valor f.o.b.)
× precio f.o.b. en kinas (calculado sobre la base del precio medio de cada especie en yaisu, menos las cantidades convenidas por gastos de transporte y manipulación).
Se establecen derechos por separado según el tipo de barco (palangrero, caña y línea, cerquero) y sus dimensiones. El pago de los derechos por viaje permite disponer de una licencia para permanecer en la zona durante un tiempo establecido, que puede variar según el tipo y las dimensiones de la embarcación. Puden obtenerse licencias para períodos más largos con el pago de una suma adicional.
4.4 Derechos por Barco
El sistema de información de derechos por barco, que entraña el pago anual, por parte de cada embarcación, de una cantidad para poder pescar en una zona determinada, ha encontrado en general poca aceptación entre los Estados de la región de la FFA. En general, los Estados de la región han preferido la sencillez administrativa de los acuerdos que prevén una suma global a la flexibilidad y las mayores posibilidades de ingresos, al menos potenciales, de los sistemas de derechos por viaje. Los únicos sistemas importantes de imposición de derechos por barco que se ha utilizado recientemente son los previstos por los acuerdos entre la American Tuna-boat Association y algunos Estados de la región, y los acuerdos de acceso a la pesquería de Nueva Zelandia de atún rojo y albacora/rabil (aunque el hecho de que las licencias de Nueva Zelandia para la pesca de atún rojo se concedan por un período limitado hace que, en la práctica, se trate de un sistema de licencias por viaje).
Con este sistema, se puede establecer sencillamente una suma única para todos los barcos que soliciten acceso a la pesquería, como sucede en el caso del acceso a la pesquería neozelandesa de albacora/rabil, cuyo importe está fijado actualmente en $NZ 3 000 por embarcación, o la suma puede variar según determinadas características del barco, como su eslora o su tonelaje, determinadas de distintas maneras. Los acuerdos con la American Tuna-boat Association se basan en el pago de una suma por tonelada de registro neto.
4.5 Impuestos o Canones sobre las Capturas
Este método es más fácil de aplicar cuando en la pesquería existe una sistema de cupos. En ese caso, es fácil calcular de antemano el importe de los derechos y percibirlo en cualquier momento durante el período de pesca. Este sistema, por otro lado, exige una vigilancia y un control más atentos de las capturas, ya que, como es natural, un impuesto basado directamente en estas últimas constituye un incentivo para comunicar cifras inferiores a las reales.
Excepto en Nueva Zelandia y Australia, no hay en la región de las FFA pesquerías de atún o especies asociadas en las que vija un sistema efectivo de cupos. Ese hecho, y la falta de recursos para la vigilancia y control de las capturas, ha hecho que ninguno de los Estados isleños del Pacífico esté interesado, por el momento, en aplicar este sistema de cobro.
5. COMPARACION ENTRE LOS TRES SISTEMAS DE APLICACION DE DERECHOS
5.1 Introducción
Recientemente se ha procedido a comparar la eficacia de los tres sistemas de derechos - suma global, por viaje y por barco - examinados en los párrafos anteriores, desde el punto de vista de los Estados de la FFA, teniendo en cuenta los elementos siguientes:
- cuantías de los derechos
- recursos administrativos necesarios
- ejecución
- control de la pesquería
Las conclusiones de ese estudio se resumen en los párrafos que siguen.
5.2 Cuantía de los Derechos
La capacidad relativa de esos tres sistemas de asegurar mayores entradas puede examinarse desde dos puntos de vista.
En teoría, el sistema de derechos por viaje debería permitir, a largo plazo, conseguir entradas mayores, dado que:
- la flexibilidad de ese sistema ofrece a los pescadores mayores oportunidades de ajustar sus actividades a la abundancia de peces a lo largo del año, con lo que aumentará el valor de las capturas y la base para determinar los derechos de acceso;- cuando un pescador paga los derechos establecidos por viaje poco antes de entrar en la zona en que va a pescar, está más seguro de que va faenar allí que cuando compra una opción de pesca con cierta antelación. Ese menor riesgo debería ir acompañado de un aumento de los derechos;
- cuando los derechos se cargan directamente a cada barco, y por cada viaje, el Estado ribereño puede ajustar con más precisión la cuantía de los derechos a la capacidad aparente de pago de los distintos tipos de barcos.
En la práctica, al Estado ribereño le puede resultar difícil o imposible conseguir esos beneficios aparentemente mayores, debido a:
- problemas de ejecución;- falta de conocimientos: los representantes de las empresas pesqueras extranjeras puede estar en mejores condiciones para discernir las posibilidades relativas de pago, y para reajustar las cifras según los diferentes tipos de embarcaciones, etc.;
- debilidad de su posición negociadora.
Además, ir percibiendo gradualmente los derechos por viaje a lo largo del año, en vez de una suma global al principio de él, puede representar una pérdida financiera. Suponiendo que los derechos pagaderos por viaje se distribuyan regularmente a lo largo del año (y que la suma global se reciba a principios de este) y un tipo de interés del 10 por ciento, las perdidas medias del uso del sistema de aplicación de derechos por viaje serían del orden del 5 por ciento del importe de los derechos.
De hecho, un examen de la experiencia de dos países que habían pasado del sistema de suma global al sistema de derechos por viaje mostró que en ambos casos los derechos percibidos habían disminuido después de la introducción del segundo sistema. Actualmente, la cuantía de los derechos percibidos por esos dos Estados se ha recuperado y es superior al nivel de las cifras globales establecidas en los acuerdos anteriores, aunque en 1981 parecía ser aún inferior a lo que hubiera sido si hubiera aumentado al mismo ritmo que la suma global fijada en otros acuerdos de la región.
Otra posibilidad de examinar el valor práctico de ambos sistemas desde el punto de vista de los derechos que se perciben actualmente. También en este caso, comparando el valor de los derechos percibidos com ambos sistemas en proporción de los valores de las capturas comunicadas por los Estados se halló que las entradas obtenidas con el sistema de derechos por viaje eran siempre menores que las conseguidas con el sistema de suma global.
Por lo que se refiere al sistema de cargar derechos por barco, se aplicabilidad depende fundamentalmente de la diversidad de las pautas de pesca entre los barcos autorizados a pescar en cada zona. Si las pautas de pesca, en términos de viajes por año y proporción de capturas por viaje dentro de la zona en cuestión, son relativamente uniformes, o si la pesquería no está expuesta a cambios anuales importantes (quizás la pesquería de atún rojo meridional pueda ser un ejemplo), el sistema de aplicar derechos por barco se acerca al sistema de derechos por viaje, con las consiguientes ventajas y desventajas.
Cuanto más diversas sean las pautas de pesca y más expuesta a fluctuaciones está la pesquería, tanto más próximo estará el sistema de derechos por barco al sistema de suma global. De hecho, en esas circunstancias puede suceder que con la aplicación de derechos por barco se consigan entradas menores que con cualquiera de los otros dos sistemas, ya que los derechos establecidos, que de ordinario corresponden a las capturas de una explotación media o relativamente intensiva en la zona, pueden disuadir a los pescadores ocasionales o dudosos de participar en la pesquería, mientras el uso del sistema de suma fija permite a veces a las asociaciones animar a contribuir al pago de esa suma al menos a algunos de esos pescadores ocasionales o dudosos.
Incertidumbre de las Entradas
Los derechos que han de percibirse en caso de acuerdos de suma global se conocen de antemano. Cuando esos derechos representan una proporción importante de los ingresos totales del gobierno o de un organismo estatal, disponer de una base segura para hacer planes por anticipado puede ser un factor importante.
La aplicación de derechos por barco y, sobre todo, por viaje, expone al Estado ribereño al riesgo de que las entradas por concepto de derechos no coincidan con lo proyectado, bien por exceso o por defecto.
5.3 Recursos Administrativos Necesarios
La administración de un sistema de derechos por viaje requiere en general más recursos administrativos, debido a:
- el mayor intercambio de comunicaciones entre el Estado que concede la licencia y los barcos y asociaciones, para lo que será necesario más personal y mayores costos de correos y telecomunicaciones;- el mayor esfuerzo que suele ser necesario, en general, para vigilar los movimientos y las capturas de cada embarcación;
- la mayor complejidad de los análisis que pueden ser necesarios, debido al aumento del número y de detalle de los factores que han de tenerse en cuenta en las negociaciones (como viajes por año, capacidad de los barcos, días de pesca según el tipo de barco, etc.).
Sin embargo, los resultados concretos de está conclusión de que los costos administrativos del sistema de derechos por viaje son mayores, pueden variar mucho de una zona a otra. Algunos Estados adoptan un sistema más analítico que otros, independientemente de que apliquen el sistema de suma fija o de derechos por viaje. En otros casos, los grados de vigilancia pueden variar de un estado a otro, independientemente del tipo de acuerdo. Australia, por ejemplo, que tiene un acuerdo de sumas fijas, vigila muy de cerca la actividad de cada uno de los barcos japoneses.
En un estudio hecho recientemente de los desembolsos reales de varios Estados de la región para la administración (excluida la ejecución) de los acuerdos de pesca extranjera se llego a la conclusión de que, si los Estados que actualmente aplican sistemas de pago de una suma global a grandes flotas pasaran al sistema de derechos por viaje, necesitarían recursos administrativos notablemente mayores. En el estudio se reconoció, además, que con el establecimiento de una autoridad centralizada para la concesión de licencias y centralizando la recepción y los análisis de los informes y los registros de captura/posición, se conseguirían economías administrativas.
5.4 Ejecución
Es evidente que, al largo plazo, el problema del respecto de los acuerdos no depende, fundamentalmente, del sistema de derechos utilizado. Si existe la probabilidad de que se pesque sin autorización o se comuniquen capturas notablemente inferiores a las reales, disponer de medios eficaces para velar por la aplicación de los acuerdos contribuirá probablemente a mejorar su cumplimiento y la falta de esos medios fomentará la evasión, cualquiera que sea el sistema que se aplique.
Las diferencias entre los distintos sistemas de aplicación de derechos en lo que se refiere a sus efectos en el cumplimiento/ejecución de los acuerdos son más bien de grado y se deben principalmente a:
- control del cumplimiento ejercido a través de las asociaciones. En la medida en que las asociaciones sean responsables del pago de los derechos, el trabajo de cobrar las sumas correspondintes a cuantos participen en la pesquería recaerá sobre ellas;- presión de otros miembros de la asociación, por el hecho de que "si uno pesca sin contribuir a la suma global, me toca pagar más a mi";
- facilidad de ejecución. Se requiere más esfuerzo para comunicar a las autoridades responsables del cumplimiento de los acuerdos qué barcos están autorizados a pescar cuando la lista varía de semana en semana a medida que se retiran o expiran las licencias de pesca, que cuando existe un grupo de barcos que tiene autorización para pescar todo el año.
Puede suceder que esos efectos sean reales, pero es también posible que sólo tengan importancia a breve plazo. Si los pescadores están predispuestos a pescar abusivamente en las zonas donde observan que la vigilancia es ineficaz, se puede esperar que con el tiempo se manifieste cierto grado de indisponibilidad a pagar a sus negociadores por el acceso a esos zonas. En ese caso, es probable que esa indisponibilidad a pagar se vea más bien como una reducción de los derechos pagados, sin pensar que es un dinero que ha de salir de los bolsillos de los demás pescadores. De esa manera, la ventaja que los sistemas de pago de sumas fijas tienen en lo que se refiere al cumplimiento de las disposiciones se reduciría con el pasar del tiempo. Probablemente esos efectos se manifestarán de forma sistemática, de manera que quienes pesquen en la zona más intensivamente o realicen operaciones más vastas y más costosas estarán quizás mejor dispuestos a aceptar el pago de derechos.
5.5 Control
Los acuerdos de pago de una suma global, por el hecho de que a menudo entrañan una reglamentación menos directa de cada una de las embarcaciones por parte del Estado ribereño, parecen a veces permitir un menor control de la flota que el sistema de derechos por viaje.
También en este caso, la eficacia del control de la flota debería ser en buena parte independiente del sistema de derechos aplicado. Con el sistema de derechos por viaje es necesario vigilar más de cerca los movimientos, pero también con un sistema de pago de suma global se puede establecer un régimen de vigilancia estrecha. El sistema de pago de una suma global no excluye que se concedan licencias individualmente a las embarcaciones y que se les impongan exigencias tan estrictas en materia de presentación de informes, etc. , como con los otros dos sistemas.
5.6 Comparación entre Distintas Zonas
Las administraciones pesqueras que pasen al sistema de derechos por viaje pueden contar con una disminución de los derechos a breve plazo, pero probablemente les será posible obtener mayores ingresos a largo plazo, si son capaces de cobrarlos, posibilidad ésta que probablemente dependerá sobre todo de su capacidad de velar por la aplicación de las normas. Los costos administrativos aumentarán significativamente y es posible que aumente la pesca ilegal, aunque sólo sea a breve plazo.
Como era de esperar, los Estados de la FFA han adoptado en general el sistema que mejor respondía a sus necesidades. A Papua Nueva Guinea y las Islas Salomón les ha resultado eficaz el sistema de derechos por viaje para la concesión de licencias a las flotas pequeñas de barcos japoneses que faenan en las áreas relativamente compactas de sus zonas de pesca, dentro de los límites de su capacidad de vigilancia.
En Nueva Zelandia y Australia, que cuentan con sistemas administrativos y de vigilancia bien desarrollados, las diferencias parecen ser relativamente pequeñas. Australia ha optado por un sistema de pago único y por vender la opción al acceso, mientras Nueva Zelandia ha intentado incrementar al máximo sus entradas financieras brutas.
Los Estados de Micronesia (Palau, Estados Federados de Micronesia e Islas Marshall), Kiribati, Tuvalu y las Islas Cook reconocen claramente que los sistemas de pago de una suma global responden mejor a sus intereses, porque tienen que tratar con flotas mayores y con pautas más diversas de pesca. Carecen además de sistemas eficientes de comunicación (como telex), están relativamente cortos de personal administrativo bien preparado y han de ocuparse de la regulación de zonas relativamente grandes sin poseer por el momento más que una capacidad de vigilancia relativamente pequeña.
6. ENTRADAS POR CONCEPTO DE DERECHOS
6.1 Total Percibido
Se calcula que, durante 1981, los Estados de la FFA percibieron por el acceso a los recursos de atunes y especies afines más de US$ 13,5 millones desglosados en las formas siguientes:
- por tipos de derechos: el 60 %: del total se peribió en virtud de acuerdos del tipo de suma global y el resto de acuerdos de pago por barco o por viaje;- por país de origen: el 90 % de los derechos se pagaron para permitir el acceso a pescadores japoneses;
- por métodos de pesca: se calcula que más del 70 % del total percibido lo fue para permitir el acceso de palangreros (suponiendo que las cantidades ingresadas como sumas fijas se distribuyen aproximadamente entre los distintos métodos de pesca según el valor relativo de las capturas hechas en virtud de dichos acuerdos).
En 1982, se estima que los derechos totales percibidos por los Estados de la FFA a cambio del acceso a recursos de túnidos y especies afines superaron los US$ 15 millones.
6.2 Valoración de las Capturas
En general, el valor relativo de los derechos procedentes de las distintas pesquerías puede medirse comparando el importe de los derechos percibidos con el valor de las capturas hechas. Para evaluar las capturas, es necesario disponer de dos series de datos:
- volumen y composición de las capturas
- valor unitario de las distintas categorías de peces capturados.
Actualmente, los barcos que pescan en las pesquerías o en las ZEE de los Estados de la FFA facilitan tres series de datos de captura:
- diarios de pesca correspondientes a los períodos pasados en la zona de los Estados de la FFA. Todos los Estados participantes usan un modelo uniforme y casi todos los diarios han sido analizados por la Comisión del Sur del Pacífico;- capturas almacenadas a bordo y posición de la embarcación. Estos datos han de ser comunicados por todos los barcos al entrar o salir de las zonas de los Estados de la FFA ya intervalos regulares mientras se hallen pescando en dichas zonas. Esta exigencia de presentar informes regulares sobre la captura y la posición es una de las condiciones comunes de acceso acordadas entre los Estados de la FFA y hoy se aplica en buena parte en los distintos acuerdos de pesca extranjera vigentes en la región. Los datos correspondientes son comunicados a los distintos países por los pesqueros mismos o su armador o por la asociación de pesca a la que pertenecen. Es probable que en el futuro dichos datos se transmitan en medida creciente a la FFA, para que proceda a suo análisis;
- datos de pesca presentados por los pesqueros extranjeros a los organismos de pesca de sus países de origen. A partir de esos datos, los organismos de pesca de los gobiernos del Japón y Taiwán publican las capturas totales estimadas de sus flotas por meses y zonas de pesca.
Si bien la validez de los datos de pesca presentados por los pescadores plantea siempre dificultades, la disponibilidad de las tres series de datos indicadas permite contar con una base razonablemente sólida para estimar el volumen y composición de las capturas.
Obtener estimaciones razonables y justas del valor unitario de los distintos tipos de peces capturados puede resultar más difícil. Hoy día, los mercados que absorben las capturas de barrilete, atún y especies afines hechas en la región son dos, y estructuralmente diferentes.
Los precios del pescado que se vende a las grandes fábricas de conservas se establecen de ordinario en virtud de acuerdos globales de precios que comprenden todas las ventas hechas por las flotas a los conserveros (aunque la reciente inestabilidad del mercado ha creado algunos trastornos en esos acuerdos de determinación de precios). En general, los precios vigentes en virtud de esos acuerdos se conocen relativamente bien y pueden utilizarse, con cierta prudencia, para obtener estimaciones razonables del valor en muelle de las capturas hechas por las flotas que consignan su pescado a los conserveros.
Estimar el valor unitario del pescado vendido por procedimientos de mercadeo más complejos, como los que existen generalmente en el Japón, puede resultar más difícil. La evaluación comercial del barrilete y el atún, particularmente si se destinan al mercado de sashimi, es muy discriminatoria. Pueden encontrarse grandes diferencias en los precios de peces de la misma especie, según como el consumidor y los mayoristas evalúen la calidad de la carne, cosa ésta que depende de factores como los caladeros de origen, la temperatura de las aguas de que procede, la talla del pez, la estación en que ha sido capturado, la forma en que ha sido manipulado y la capacidad del equipo de congelación de que disponía el barco que lo ha descargado.
La información más accesible sobre el valor en tierra del atún y especies afines en el Japón es la contenida en las estimaciones publicadas del valor mensual medio de mercado, por especies de peces, en los principales puertos de descarga del Japón. En el pasado, para estimar el valor unitario de los peces capturados en virtud de acuerdos de pesca extranjera por embarcaciones japonesas dedicadas a la pesca de barrilete y de atún se han utilizado sobre todo los datos de las ventas en Yaizu, uno de los principales puertos de descarga de barrilete y atún. Pero el uso de los datos de Yaizu plantea tres problemas concretos:
- hasta hace muy poco, los datos procedentes de Yaizu indicaban los precios medios por especies, pero no por método de pesca, cosa que es especialmente importante para obtener estimaciones del valor del rabil capturado con palangre, que representa, sin duda, la mayor parte del valor de las capturas de los palangreros en la región de la FFA. La expansión de las descargas de la flota japonesa de cerqueros se ha concentrado en buena parte en Yaizu y es probable que en 1982 cerca de dos tercios del rabil descargado en Yaizu haya procedido de cerqueros. Dado que el valor del rabil destinado a la fabricación de conservas es notablemente inferior al del mismo atún destinado al mercado de sashimi (el precio medio del primero es de unos 300 yen por kilo, mientras el precio medio del atún para sashimi se acerca a 700 yen por kilo), el precio medio del rabil en Yaizu resulta notablemente reducido a causa del valor de las descargas de los cerqueros. Ultimamente ha sido posible disponer de datos de Yaizu con precios por separado para el rabil pescado con palangre y con artes de cerco y para el barrilete pescado con caña y línea y con redes de cerco;- los precios pagados en Yaizu, al menos por algunas especies, parecen diferir sistemáticamente de los precios pagados en otros puertos importantes, como Misake y Shimizu;
- los precios medios no reflejan razonablemente el valor del pescado procedente de determinados caladeros. En particular, es posible que la evaluación comercial del pescado de la región del sur del Pacícifico sea inferior a la media.
Se espera estudiar todos estos varios factores, para hacer una estimación razonable y equitativa de la relación entre el valor del pescado procedente de las zonas de los Estados de la FFA y los precios medios de Yaizu publicados en el Japón. Por el momento, sin embargo, los precios medios de Yaizu según el método de captura parecen ofrecer la mejor estimación disponible del valor del pescado por especies y método de pesca, y son los que se utilizan en los análisis de la FFA, reconociendo que, en el peor de los casos, pueden sobrestimar ligeramente el valor de las capturas.
En la negociación de los derechos de acceso se ha discutido también ordinariamente sobre la ventaja relativa de valorar el pescado sobre la base del valor estimado f.o.b. en los caladeros o sobre el valor medio de mercado en el punto de descarga. El sistema utilizado varía, pero en general se usa más el valor en el lugar de descarga.
6.3 Importe de los Derechos
En los diversos debates que han tenido lugar sobre cuál es la base apropiada para decidir el importe de los derechos que han de aplicarse para permitir el acceso de pesqueros extranjeros a los recursos de barrilete, atún y especies afines de las pesquerías o ZEE de los Estados de la FFA se han sugerido tres principios fundamentales:
- la capacidad de pago de la flota existente;- la renta económica que se podría esperar de la pesquería;
- los beneficios relativos que podrían obtenerse con un esfuerzo nacional de pesca, teniendo en cuenta en particular los derechos de exportación que gravan el pescado congelado, que son, en la región, del orden del 4 al 10 por ciento.
En la práctica, los intereses pesqueros extranjeros han aceptado en general derechos del orden del 3,5 al 4 por ciento, mientras los Estados ribereños de la región han decidido colectivamente establecer la cuantía de los derechos en hasta un 5 por ciento del valor en tierra de las capturas.
Un estudio sobre los ingresos obtenidos de hecho por concepto de derechos en el año civil de 1981 por los Estados de la FFA mostró que el importe de esos derechos vario entre el 2,2 por ciento y más del 5 por ciento del valor en tierra de las capturas, sobre la base de la estructura conocida de los precios, para el pescado destinado a conservas, y de los precios medios de Yaizu, por especies y método de pesca, para el destinado al mercado japonés.
El nivel relativamente bajo de esos derechos puede atribuirse a:
- el hecho de que la adquisición de las licencias no lleve aparejado ningún valor derivado de la escasez: a parte de la pesquería de atún rojo meridional de Nueva Zelandia y Australia, los acuerdos actuales de concesión de licencias no conllevan ningún sistema eficaz de cupos o límites de captura o esfuerzo;- el pequeño número de adquirentes de licencias, dado que los intereses pesqueros extranjeros están organizados en general en un número reducido de organismos adquirentes, a menudo con fuerte influencia estatal;
- el número relativamente grande de vendedores de licencias, que en el pasado ha permitido a los intereses pesqueros extranjeros elegir entre todos esos vendedores e incluso, en ocasiones, ponerlos a unos contra los otros, en beneficio propio;
- el carácter relativamente poco rentable de las operaciones de pesca de gran altura en la actualidad;
- la debilidad relativa de los esfuerzos de vigilancia y ejecución para asegurar que se respeten los acuerdos.
Lo más que se puede esperar es que el importe de los derechos aumente gradualmente con el pasar del tiempo. La importancia de eventuales aumentos a breve plazo dependerá probablemente sobre todo de la medida en que el cambio de las condiciones de mercado o de las medidas reguladoras permita aumentar los beneficios económicos de las flotas.
7. PERSPECTIVAS DE UTILIZACION DE SISTEMAS CONJUNTOS DE DERECHOS
7.1 Introducción
Los Estados de la FFA se han ocupado ante todo, inmediatamente, de armonizar sus sistemas nacionales de concesión de acceso, pero, al mismo tiempo, han reconocido la conveniencia de instituir, como opción a plazo más largo, sistemas conjuntos de derechos que abarquen varias zonas.
7.2 Acuerdos Conjuntos con la American Tuna-boat Association
Gracias a ese interés por conseguir acuerdos regionales ha resultado ya posible poner en práctica un sistema conjunto de derechos para el acceso de las embarcaciones de la American Tuna-boat Association.
En virtud de dicho acuerdo común de acceso, las embarcaciones de la Asociación están autorizadas a pescar en las zonas de los Estados de Micronesia (Palau, Estados Federados de Micronesia e Islas Marshall) durante 1981 y 1982 en virtud de un sistema que entraña el pago de un único derecho de licencia para el acceso a las tres zonas. Recientemente se han celebrado negociaciones para renovar ese acuerdo de manera que se prevea el acceso de los barcos de la Asociación a las zonas de Palau, los Estados Federados de Micronesia y Kiribati. El nuevo acuerdo ofrecería además posibilidad de adhesión a otros Estados. Aprovechando la experiencia de los Estados que participaron en la negociación, ejecución y administración del acuerdo entre Micronesia y la American Tuna-boat Association, un Grupo de Trabajo establecido en la región ha examinado recientemente los probables beneficios que podrían obtenerse de la implantación de sistemas conjuntos de concesión de licencias y ha identificado los probables obstáculos para su aplicación. Las conclusiones de dicho grupo se resumen en los párrafos que siguen.
7.3 Beneficios Potenciales de los Sistemas Conjuntos de Concesión de Licencias
Entre los beneficios de la introducción de sistemas conjuntos de concesión de licencias pueden citarse los siguientes:
- el paso de un plan regional de concesión de licencias permitiría obtener beneficios económicos , ya que la posición negociadora resultaría reforzada, se reduciria la competencia entre los Estados para conceder acceso a pescadores extranjeros, se reduciría la probabilidad de evasiones en el pago de los derechos, y la mayor flexibilidad de movimiento concedida a los pescadores debería permitirles aumentar el valor de sus capturas. La distribución de los beneficios dependería de la fórmula utilizada para repartir los ingresos por concepto de derechos;- podría esperarse en un mejor control de cumplimiento de las disposiciones, ya que sería posible cubrir de forma más completa toda esa zona más vasta;
- la substitución de las licencias nacionales por una única licencia regional, con la creación de una única oficina administrativa centralizada, más eficiente, permitiría reducir los costos administrativos;
- sería posible desarrollar caladeros nuevos o subutilizados, si la posibilidad de pescar más libremente hiciera esas zonas más atractivas para los intereses de pesca de gran altura;
- el pago de un derecho único para pescar en una extensa área, reduciría los incentivos para comunicar datos falsos, ya que los pescadores no obtendrían con ello ningún beneficio económico directo;
- un enfoque más regional permitiría un mayor control de las pesquerías de la zona: sería posible una vigilancia más completa de las embarcaciones y probablemente sería también más fácil obtener información sobre su actividad en la alta mar.
7.4 Obstáculos para la Introducción de Sistemas Conjuntos de Concesión de Licencias
Son varios los obstáculos que habría que superar para introducir un sistema de ese tipo:
- en primer lugar, es necesario llegar a un acuerdo sobre el nivel y la estructura de los derechos. Existen aún diferencias, en la práctica y en teoría, entre los Estados de la FFA, sobre las ventajas relativas de los distintos tipos de derechos, aunque las concepciones de diversos Estados a ese respecto se van acercando cada vez más. La estructura del sistema de derechos podría complicarse si determinados Estados desearan, por ejemplo, limitar el número de barcos que operaran en sus zonas con un tipo particular de arte;- el acuerdo sobre el sistema de reparto de los ingresos constituirá un problema, especialmente si cabe la posibilidad de que algunos países obtengan menos ingresos con un acuerdo regional o que otros no obtengan ninguno. Existen diversas opciones para las fórmulas de distribución de los ingresos, que varían sobre todo según que los ingresos se repartan sobre la base de los datos actuales de captura o sobre otra base (como la superficie de la zona), con objeto de ofrecer cierta compensación a los Estados que pongan a disposición el acceso a su zona pero no hayan contado con actividades de pesca extranjeras en el pasado. El Acuerdo inicial entre Micronesia y la American Tuna-boat Association proveía que los derechos se distribuyeran según las capturas, pero es probable que en eventuales nuevos acuerdos se establezca que una pequeña proporción de los derechos se distribuya por igual entre los Estados que autoricen la pesca y el resto según las capturas;
- la administración del acuerdo representaría también una dificultad que podría superarse recurriendo a los organismos regionales existentes. De todas maneras, no han de subestimarse las dificultades administrativas, como confirma la experiencia del Acuerdo entre Micronesia y la American Tuna-boat Association;
- las lagunas de información representarán probablemente un obstáculo a la hora de tomar decisiones. Los Estados querrán conocer mejor de lo que es posible actualmente, antes de comprometerse, el probale resultado de un acuerdo regional. Los tres sectores principales que pueden ser causa de incertidumbres son: (i) el grado de integración de sus pesquerías; (ii) las tendencias en las modalidades de pesca y en las tasas de captura en toda la región, que afectarán a los beneficios esperados; y (iii) la base de datos para las negociaciones, incluidos datos sobre mercados y sobre la estructura económica de las actividades de pesca de gran altura, necesarios para asegurar una negociación eficaz a nivel regional;
- la probabilidad de que la región que se establezca para incluirla en un único plan regional dependa más de las consideraciones colectivas e individuales de los Estados a propósito de quien resultará beneficiado de esa participación, que de los aspectos biológicos de la pesquería;
- las normas legislativas vigentes en los diversos países participantes podrían no estar de acuerdo con un enfoque más regional. Es siempre posible introducir cambios en la legislación, pero requiren tiempo y su posibilidad depende de compromisos políticos anteriores;
- los gobiernos pueden considerar que cualquier sistema conjunto entraña limitaciones inacepceptables de sus derechos soberanos de controlar y desarrollar sus propios recursos;
- la interrupción de relaciones bilaterales podría entrañar una perdida de beneficios, por ejemplo en el caso en que exista una relación especialmente ventajosa entre un Estado ribereño y una flota o Estado que se dedique a la pesca de gran altura. La concesión regional de licencias podría diluir esa relación y reducir los benéficos que sería posible, obtener con un plan nacional;
- la participación en un plan regional crearía dificultades a los Estados que no han podido llegar a un acuerdo sobre la delimitación de sus zonas de pesca, especialmente si hubiera desacuerdos sobre dichos límites entre Estados vecinos de la región propuesta para la concesión conjunta de licencias;
- se producirán inevitablmente retrasos en el reparto de los derechos, ya que es necesario esperar a disponer de los informes de captura antes de distribuir la sumas ingresadas.
