por
James S. Campbell
Consultor de Pesca
Nueva Zelandia
Son muchos los factores que influirán en la capacidad de los Estados ribereños de desempeñar las responsabilidades que la Convención sobre el Derecho del Mar les ha confiado: determinar la captura total permisible, evaluar su propia capacidad de explotar los recursos de sus zonas económicas exclusivas y promover la utilización óptima de dichos recursos.
Los Estados que desean extraer un máximo de beneficios económicos de sus derechos pesqueros encuentran muchas dificultades. La disparidad entre la población de un país y el volumen de sus recursos pesqueros determinará si habrá de buscar acceso a las zonas de pesca de otros países o se vera presionado por Estados extranjeros para que conceda acceso a sus propios recursos. Cuando los recursos pesqueros de un Estado ribereño representan una proporción elevada de los recursos totales del país, la necesidad de conseguir un máximo de beneficios económicos tiene importancia fundamental.
Los países de gran población y limitada producción de otras proteínas animales y cuyos recursos pesqueros (aunque quizás considerables) son insuficientes para cubrir sus necesidades, se dedican ya probablemente desde hace tiempo a la pesca de gran altura. En cambio, otros países que quizás disponen de recursos pesqueros en mayor abundancia de lo que sus consumidores necesitan, habrán visto ya esos recursos explotados por otros países.
En la nueva situación creada por la aceptación general de la Convención sobre el Derecho del Mar es preciso tener en cuenta la infinita variedad de condiciones que determinan la capacidad de los Estados ribereños de obtener un máximo de beneficios económicos de sus recursos marinos vivos. Por Canto, son muchas las cuestiones que es preciso considerar a la hora de examinar las modalidades y condiciones para el acceso de extranjeros a los llamados "excedentes" y de trazar las directrices correspondientes.
Uno de los aspectos más importantes que es preciso tener presente es en qué medida la capacidad de un Estado ribereño de conseguir "una utilización óptima" y obtener "un máximo de beneficios económicos" depende de su capacidad de encontrar mercados rentables para sus posibles capturas.
Son muchos los sistemas posibles para ayudar a los Estados ribereños a desarrollar su capacidad de captura y elaboración de pescado, pero no bastaran por sí solos para permitir a esos Estados obtener los beneficios económicos que la cantidad y calidad de sus recursos harían posibles. Los beneficios económicos dependen de la aceptabilidad que encuentren en los mercados internacionales los tipos concretos de peces y productos pesqueros producidos por el Estado ribereño y del acceso a esos mercados.
Las especies más apreciadas y de mayor valor son a menudo aquellas cuya oferta es relativamente escasa en todo el mundo. Puede tratarse de especies cuyo comercio está extendido a nivel universal, como la langosta y el camarón, para las que el acceso a los mercados está de ordinario asegurado. Esas y otras especies muy valiosas pueden pertenecer al tipo de productos pesqueros de lujo, cuyos mercados se encuentran principalmente en los países muy desarrollados, con preferencias alimentarias complejas y posibilidad de pagar por esos productos.
La mayoría de los tipos de pescado, sin embargo, pueden resultar mucho más difíciles de vender y, por tanto, han de comercializarse bien, dado que existe una vasta gama de preferencias o aversiones locales y nacionales por distintas especies y diferentes formas de preparación y presentación. La comercialización internacional de las especies menos conocidas y que gozan de menor preferencia es, pues, especialmente difícil, aun cuando no exitan barreras comerciales. La posibilidad de vender todos los tipos de pescado a precios superiores a los costos de captura, elaboración y comercialización influye de manera importante en la posibilidad de conseguir una utilización óptima en los recursos.
Por ello, toda barrera al comercio internacional de pescado puede representar una restricción al desarrollo de la pesca. Las políticas proteccionistas de algunos países que necesitan más pescado del que pueden producir en sus propias aguas constituyen graves barreras al comercio y, por tanto, al desarrollo.
En muchos casos, las cantidades adicionales de pescado que necesitaban los países con flotas de gran altura se capturaban, en el pasado, en aguas de otros Estados, en vez de comprarlas a esos países.
Algunos Estados con flotas de gran altura que esperan conseguir licencias para explotar los "excedentes" de otros países mantienen diversas barreras contra la importación del pescado producido por el Estado ribereño que esperan les conceda acceso a sus recursos pesqueros.
Esas barreras pueden adoptar numerosas formas y estar sostenidas por la política estatal, o ser el resultado de políticas y prácticas proteccionistas y competitivas adoptadas por las industrias pesqueras de los Estados con flotas de gran altura.
Algunos gobiernos que se asumen la responsabilidad de negociar las condiciones de acceso a las zonas de pesca de los Estados ribereños, son responsables al mismo tiempo de la existencia de barreras tales como restricciones a la importación, cupos de importación, barreras arancelarias y toda una serie de barreras no arancelarias, tales como exigencias en materia de higiene, etiquetado, empaquetado y designación del pescado. Además, las políticas monetarias estatales pueden afectar a los tipos de cambio y representar una subvención a la pesca de gran altura y la exportación.
La industria pesquera de los países con flotas de gran altura puede crear barreras al comercio adoptando prácticas comerciales o de precios encaminadas a restringir o evitar las importaciones de Estados ribereños deseosos de desarrollar sus industrias pesqueras.
Otras barreras para el desarrollo de la explotación de determinados recursos pueden ser la falta de cooperación o la falta de disponibilidad para facilitar embarcaciones adecuadas para actividades conjuntas y para concertar acuerdos de arriendo o fletamiento que permitan el desarrollo de nuevas pesquerías. En muchos planes de "ayuda" son más los beneficios para los países "donantes" que los que recibe el Estado ribereño en desarrollo.
No siempre los Estados extranjeros desean conseguir acceso a recursos pesqueros sólo para alimentar a su propia población. Muchos países venden de hecho en el comercio internacional pescado procedente de aguas extranjeras, capturado gracias a las licencias que se les han concedido, que compite así de hecho con el pescado producido por el Estado ribereño que ha concedido licencia para pescar en sus aguas.
De esa manera, las posibilidades de los Estados ribereños de comercializar el pescado de sus zonas pueden verse restringidas por las actividades comerciales de países extranjeros con licencia para pescar en sus aguas que exportan luego el pescado así obtenido en competencia directa con las exportaciones del mismo tipo de pescado del Estado ribereño. En algunos casos, cuando los países con flotas de gran altura elaboran luego ese pescado en países donde la mano de obra es barata, pueden resultar aventajados, respecto a los productos de los Estados ribereños, en lo que se refiere a los precios y quizás también en lo relativo a entrega y transporte.
En ocasiones se aplican aranceles diferenciales a determinadas especies de peces para cuya explotación los Estados con flotas de gran altura tienen ya licencias o las desean. Las importaciones de algunas especies de peces, además de estar sujetas a cupos de importación, pueden penalizarse también con aranceles diferenciales. En un caso, por ejemplo, se cargan derechos del 10 % a las importaciones de pescado procedentes de la flota del país que ha concedido licencia y 5 % al pescado procedente de empresas conjuntas con dicho país, mientras las capturas conseguidas gracias a las licencias concedidas por el entran exentas de impuestos.
El deseo de restringir la competencia de los Estados ribereños que desean desarrollar sus pesquerías puede llevar a la aplicación selectiva de ciertas restricciones basadas en motivos de calidad, higiene o designación. La aplicación de exigencias más elevadas para la certificación de la ausencia de mercurio de las que se aplican en el mercado interior y la imposición de nombres aceptables para varias especies de peces constituyen otros tantos ejemplos de barreras que restrigen el comercio.
En muchos casos, los Estados ribereños en desarrollo no cuentan con la estructura comercial o la experiencia necesaria para superar esas barreras adoptando medidas competitivas tales como manipulación del mercado, variación de los precios y otras reacciones comerciales.
Es indudable que los gobiernos de los Estados con flotas de gran altura se ven sometidos a considerables presiones por parte de las organizaciones pesqueras de sus países. A pesar de ello, no siempre han aceptado la petición de las organizaciones pesqueras, que representan a los titulares de licencias, de prohibir la importación de aquellos tipos de pescado para los que se les han concedido esas licencias. En algunos casos, el mercado de ciertos productos pesqueros está dominado por un pequeño número de empresas comerciales muy grandes, que pueden controlar el volumen de ventas y los precios dentro del país, cuentan con el apoyo del gobierno, que se concretiza en restricciones a la importación y aranceles, e intentan al mismo tiempo llegar a controlar la oferta a nivel internacional. Los Estados ribereños se encuentran con problemas especiales de mercadeo cuando los mercados principales de determinadas especies de peces se hallan en países que controlan ya una gran proporción de la producción de esas especies.
Las restricciones aplicadas al comercio internacional de pescado no sólo afectan a los países pesqueros en desarrollo sino también a muchos países pesqueros que cuentan con pesquerías razonablemente bien desarrolladas. Para conseguir la utilización óptima de sus recursos, esos países pueden desear intensificar la explotación de algunos de ellos, cuyos mercados se encuentran en países extranjeros. Por recursos "excedentes" no ha de entenderse aquellos que el Estado ribereño no puede absorber con su propio consumo. Los Estados ribereños han de poder conseguir beneficios económicos vendiendo cualquiera de sus recursos que quede disponible una vez cubiertas las necesidades interiores.
Las probables dificultades económicas que experimentaran aquellos países que han hecho inversiones en flotas de gran altura y han empleado a muchas personas en esas actividades de pesca constituyen un grave problema, que es preciso comprender. Pero, por otro lado, es necesario comprender también las dificultades que experimentan algunos países pesqueros en desarrollo. Las dificultades económicas que sufren por falta de recursos valiosos y falta de desarrollo pueden ser proporcionalmente mayores que las de aquellos países que necesiten ajustar sus actividades de pesca para que otros Estados puedan utilizar plenamente sus propios recursos nacionales.
De igual modo que es necesario fomentar la cooperación en la administración y el control de las pesquerías de interés común, es necesaria también cooperación y buena voluntad en lo que se refiere a la comercialización de los productos pesqueros procedentes de esas pesquerías de interés común.
No parece que los Estados que cuentan con flotas de gran altura tengan la obligación de conceder acceso a sus mercados de pescado a aquellos Estados ribereños a cuyas aguas demandan acceso. Quizás se pueda argüir que las restricciones al comercio y los aranceles impuestos a los productos importados se rigen por otros acuerdos internacionales, como el GATT, o que los gobiernos no pueden interferir con las prácticas comerciales o con las condiciones del mercado. De todas maneras, en la medida en que la capacidad de un Estado ribereño de obtener un máximo de beneficios de los recursos vivos de su zona económica exclusiva se vea seriamente afectada por las posibilidades de vender los productos obtenidos a partir de esos recursos, es evidente que el acceso a los mercados ha de estar vinculado al acceso a los recursos.
Parece inevitable que, en las negociaciones futuras para conseguir acceso a recursos pesqueros, el derecho de acceso a los mercados constituya un problema importante.
