Liz Alden Wily es una especialista
independiente en la tenencia de la
tierra y la ordenación forestal comunitaria
en el África oriental.
Un examen de la tendencia de la nueva legislación forestal del África oriental y meridional a involucrar a las comunidades en el proceso de determinación y manejo del futuro de los bosques.
A finales del siglo XX, muchos Estados del África oriental y meridional habían advertido las deficiencias existentes en sus políticas de ordenación forestal y habían comenzado a aplicar nuevas políticas forestales nacionales y a promulgar una nueva legislación forestal. Los cambios introducidos suponen una reforma importante. Sudáfrica, Lesotho, Mozam-bique, Zanzíbar (República Unida de Tanzanía), Zambia y Malawi han promulgado nuevas leyes forestales desde 1997. Por su parte, Kenya, Tanzanía continental y Namibia han elaborado los proyectos de las nuevas leyes forestales, y Etiopía, Swazilandia y Uganda están ultimando las políticas forestales nacionales y tienen el propósito de complementarlas con una nueva legislación.
En este artículo se analiza el modo en que la nueva legislación contempla la participación de la población que vive en los bosques naturales o en sus proximidades en la tarea de determinar el futuro de los bosques. Por lo general, estas comunidades forestales son rurales, pobres y dependientes de los bosques (predominantemente bosques reducidos del tipo miombo) como un elemento esencial de su medio de subsistencia agrícola o pastoral. Cada vez les preocupa más el grado en que la base de sus recursos de tierra incluye derechos sobre los bosques locales.
Uganda ha dado reconocimiento jurídico a los regímenes consuetudinarios de tenencia y a los derechos derivados de ellos, permitiendo que las poblaciones que viven en la proximidad de los bosques se beneficien de los recursos forestales locales; aquí, se utiliza la caña de rotén en la industria local de fabricación de muebles en pequeña escala
- Dependencia de Silvicultura Comunitaria de la FAO/000334/R. FAIDUTTI
La tendencia a la delegación de atribuciones
Los cambios acaecidos recientemente en la política y la legislación forestales han de verse en el contexto de una transformación más amplia de las estrategias de desarrollo de la región. En primer lugar, la tendencia a la mundialización está conduciendo a muchos de estos Estados a efectuar ajustes jurídicos y normativos, particularmente en la forma de manejar los recursos hídricos, florísticos y faunísticos. En segundo lugar, la tendencia sociopolítica hacia la democratización, aunque está cobrando forma de manera desigual, comporta una participación más intensa de la sociedad civil en la gestión de los recursos (Alden Wily, 2000a). Esta última tendencia está encontrando una expresión legal en la redacción de nuevas constituciones y en la expansión gradual de regímenes locales de gestión de los asuntos públicos.
Leyes, políticas, organismos y reservas forestales nuevos o propuestos | ||||
País |
Política forestal nacional nueva o propuesta |
Estatuto forestal nuevo o propuesto |
Organismo principal propuesto |
Tipos de bosques reservados nuevos o propuestos |
Uganda |
Política forestal, 2000 (proyecto) |
Se redactará en 2000 para sustituir al capítulo 246 de la Ley Forestal, 1964 |
Organismo Forestal Nacional semiautónomo con representación pública y privada |
Bosques centrales |
Kenya |
Política forestal, 1999 |
Proyecto de Ley Forestal, abril de 2000 (segundo borrador) que sustituirá al capítulo 385 de la Ley Forestal, 1962 |
Servicio Forestal de Kenya, semiautónomo, con un consejo multisectorial de gestión propuesto |
Reservas forestales del Estado |
Tanzanía (continental) |
Política forestal nacional, 1998 |
Proyecto de Ley Forestal, enero |
Organismos ejecutivos semiautónomos a nivel nacional, regional o de distrito, con un Consejo Nacional de Asesoramiento Forestal, con representación privada |
Reservas forestales nacionales |
Zanzíbar |
Política forestal, 1995 |
Ley de Conservación y Ordenación de los Recursos Forestales, 1996 |
Órgano de Administración Forestal (Gobierno) |
Reservas forestales |
Etiopía |
Política forestal federal, 1998 (proyecto) |
Proclamación de la Conservación, Desarrollo y Aprovechamiento Forestales, 1994 |
Departamento de Recursos Naturales, Ministerio de Agricultura |
Zonas forestales nacionales prioritarias |
Malawi |
Política forestal nacional, 1996 |
Ley Forestal, 1997 |
Departamento Forestal del Ministerio de Recursos Naturales, con el Consejo de Ordenación Forestal, con tres a cinco miembros de la sociedad civi |
Reservas forestales |
Zimbabwe |
Política forestal (proyecto) |
Ley Forestal, capítulo 19: 05 |
Comisión Forestal |
Bosques delimitados |
Sudáfrica |
Desarrollo forestal sostenible en Sudáfrica, 1996 |
Ley Forestal Nacional, 1998 |
Departamento de Recursos Hídricos y Forestales, con el Consejo Nacional de Asesoramiento Forestal, integrado principalmente por miembros no pertenecientes al Gobierno |
Reservas forestales de naturaleza |
Zambia |
Política forestal nacional, 1998 |
Ley Forestal, 1999 |
Comisión Forestal semiautónoma |
Bosques nacionales |
Lesotho |
Política forestal nacional, 1997 |
Ley Forestal, 1998 |
Departamento Forestal |
Reservas forestales |
Namibia |
Política forestal, 1998 |
Proyecto de Ley Forestal, 2000 |
Dirección de Asuntos Forestales, Ministerio de Medio Ambiente y Turismo, con el Consejo Forestal, con representación pública |
Reservas forestales del Estado |
Mozambique |
Ley de Bosques y de la Fauna y Flora Silvestres, 1999 |
Departamento Forestal y de |
Parques nacionales | |
Swazilandia |
Política forestal, 2000 (proyecto) |
Ley de Preservación de los Bosques, 1910 |
Sección Forestal, Ministerio de Agricultura y Cooperativas |
Bosques autóctonos |
Botswana |
Ley Forestal, capítulo 38:04, 1968 |
Ministerio de Agricultura |
Reservas forestales | |
La reforma agraria
Un elemento que tiene efectos aún más directos sobre las estrategias forestales es la tendencia a la reforma agraria, en cuyo marco prácticamente todos los Estados de la región están modificando los fundamentos políticos y jurídicos de los derechos sobre la tierra (Alden Wily y Mbaya, 2000). Tanto las personas como las comunidades están adquiriendo un mayor protagonismo en la reglamentación de los derechos sobre la tierra, con la creación de órganos descentralizados de administración y de solución de conflictos sobre la tierra.
Además, algunos países (República Unida de Tanzanía, Uganda y Mozambi-que) han dado reconocimiento jurídico a los regímenes consuetudinarios de tenencia de la tierra y a los derechos que derivan de ellos, y otros (Sudáfrica, Malawi y Zimbabwe) están considerando propuestas parecidas. Uno de los resultados más notables es un mayor reconocimiento de los derechos de propiedad comunales en la legislación nacional, que ha supuesto que las tierras comunales se hayan transformado en «propiedad privada común», que puede ser registrada (Alden Wily, 2000b). Está apareciendo, así, un tipo totalmente nuevo de propiedad, la «explotación comunal».
Las repercusiones de estos cambios en los derechos de las comunidades sobre los bosques locales son considerables. Las comunidades forestales, que en el curso de un siglo habían perdido sus bosques más valiosos debido a la creación de reservas estatales o a su fragmentación entre distintos individuos, tienen la oportunidad real de asegurarse los recursos forestales comunes que aún persisten mediante títulos registrables y justificables.
Otra transformación menos radical pero que apunta en la misma dirección es la redefinición generalizada de las reservas y de otras tierras estatales como propiedades que poseen los gobiernos en calidad de fideicomisarios, pero ya no como propietarios privados. Entre otros efectos, estos cambios exigen una nueva legislación forestal que reestructure los procedimientos de establecimiento y supresión de reservas forestales, con el fin de conseguir una mayor responsabilidad y de ofrecer formas alternativas de obtener la jurisdicción forestal (Alden Wily y Mbaya, 2000).
En el análisis que sigue se estudia, en primer lugar, en qué grado la nueva legislación forestal prevé el hecho de que las comunidades puedan convertirse en propietarias de bosques y, en segundo lugar, los fundamentos jurídicos que se aportan para permitirles manejar los bosques, con independencia de quién sea su propietario.
La propiedad de los bosques: alcance de las reservas y propietarios responsables
Los encargados de la formulación de las políticas forestales han comenzado a formular dudas acerca de la propiedad estatal de las tierras forestales valiosas, en parte por el hecho de que muchos Estados no han protegido los bosques de los que eran propietarios y estaban sometidos a su jurisdicción. La propiedad estatal de los bosques se ha considerado con frecuencia como equivalente a la posibilidad de acceso libre, y la transferencia de la propiedad pública a organismos de ámbito más local y más concretos puede redundar en una mejor gestión y una mayor responsabilidad. La propiedad constituye un fundamento sólido en los regímenes de ordenación que no es fácil conseguir cuando la responsabilidad del manejo se basa en un conjunto de derechos de acceso potencialmente transitorios o en la participación en los beneficios derivados de los bosques.
El acto de proteger un bosque calificándolo como reserva forestal no se modifica en la nueva legislación, con independencia de quién sea el que crea o posee la reserva. La creación de una reserva continúa siendo un acto jurídicamente vinculante que determina que a partir de ese momento las tierras forestales se dedican a fines puramente forestales, manteniéndose o transformándose en bosque permanente.
En consecuencia, muchas de las nuevas leyes despojan de los bosques a los propietarios o custodios que no han mantenido ese compromiso. Tanto si el propietario o custodio es una entidad jurídica como una asociación forestal (Kenya), un consejo de aldea (República Unida de Tanzanía), una organización no gubernamental, un organismo local (Uganda), un consorcio o una asociación comunal de propietarios (Sudáfrica), o una empresa privada (Zambia), se garantiza de forma implícita la posibilidad de actuar contra el propietario si éste no mantiene adecuadamente el bosque.
Por lo que respecta a la autoridad básica en las cuestiones forestales, se está registrando una tendencia hacia una mayor participación del público (véase el cuadro). Muchas de las nuevas leyes potencian la posibilidad de privatizar las plantaciones forestales comerciales, mediante venta directa o arrendamiento en determinadas condiciones, o por medio de concesiones. También las entidades del sector privado y no gubernamentales pueden ser propietarias de bosques en algunas circunstancias, en ocasiones mediante la creación de unidades de conservación forestal. Sin embargo, las disposiciones más radicales que figuran en la nueva legislación forestal son las que se refieren a la posibilidad de que las comunidades que viven en los bosques pasen a ser propietarias de bosques.
Transferencia de bosques estatales al nivel comunitario
Lesotho. Uno de los objetivos principales de la política forestal nacional de 1997 y de la Ley Forestal de 1998 es el traspaso de las reservas forestales del Estado al ámbito local. La Ley Forestal dispone que después de consultar con el organismo local apropiado, el oficial forestal principal asesorará al ministro sobre la transferencia de la propiedad, el control y la gestión de cualquier reserva forestal a personas, grupos de personas, comunidades, organizaciones o cooperativas. La transferencia se sancionará mediante un acuerdo escrito vinculante para ambas partes y preverá que el ministro tendrá derecho a reclamar la reserva forestal si se produce un incumplimiento del acuerdo [artículo 11]. Los liremo y los matsema, pequeños bosques naturales encomendados anteriormente a la nación Basotho y entregados a autoridades locales para su administración, serán declarados bosques comunitarios.
Sudáfrica. Dos elementos centrales de la nueva política forestal nacional, adoptada en 1996, y de la Ley Forestal Nacional de 1998 son la privatización de las plantaciones forestales comerciales y la participación de las comunidades en las restantes tierras forestales, reservadas o no, principalmente bosques xerofíticos. El compromiso establecido en la constitución de restituir las tierras perdidas como consecuencia de leyes discriminatorias por motivos raciales (1996) ha ejercido una influencia creciente en las estrategias adoptadas. Así, mientras que la Política Forestal Nacional promete examinar si la restitución es viable, la nueva legislación forestal dispone con toda claridad la devolución de un gran número de bosques estatales, sujetos en muchos casos a reclamaciones de restitución.
La ley menciona a las asociaciones de propietarios comunales como la estructura a la que con toda probabilidad podrían entregarse esos bosques. Ahora bien, en la práctica, este nuevo instrumento no se ha utilizado profusamente en relación con esta u otras cuestiones relativas a las propiedades comunales (McIntosh et al., 1999). El interés se está centrando en la fórmula según la cual los propietarios comunitarios vuelven a arrendar el bosque al Estado o a entidades del sector privado para que se encarguen de su manejo. Esta modalidad ya se aplica en varias zonas de recursos naturales, como el parque nacional Richtersveld, cuya propiedad es de la población local, pero que está gestionado por el organismo responsable de los parques.
Zambia. La Ley Forestal de 1999 contiene disposiciones que, de manera relativamente indirecta, dan a las comunidades la posibilidad de recuperar los bosques. Los artículos 15 y 23 permiten otorgar derechos, títulos o intereses en los bosques nacionales y bosques locales, respectivamente, aunque con sujeción a determinadas condiciones, que supondrían casi con toda seguridad mantener el bosque intacto y utilizarlo con fines exclusivamente forestales.
Tanzanía continental. En la República Unida de Tanzanía, las cuestiones relativas a la tierra y los bosques no son competencia de la Unión. Tanzanía continental y Zanzíbar elaboran sus propias políticas y legislación en esta materia. En Tanzanía continental, el proyecto de Ley Forestal 2000 (del que pronto se redactará el cuarto y último borrador) confiere al Ministro de Recursos Naturales y Medio Ambiente la facultad de modificar la condición de una reserva forestal nacional o local y convertirla en una reserva forestal de aldea o comunitaria [cláusula 36]. Esta disposición se fundamenta directamente en la nueva legislación agraria (la Ley Agraria de 1999), que establece procedimientos para trasladar la tierra de la categoría general a la categoría de tierras de aldea. Además, los consejos de aldea y los grupos comunitarios pueden solicitar el arrendamiento de una reserva estatal [cláusula 27].
La mayor parte de los bosques xerofíticos de Kenya no reservados, que cubren millones de hectáreas, se mantienen en forma de fideicomiso por los consejos comarcales, por cuenta de los pastores
- FAO/11287
Kenya. El segundo borrador del proyecto de Ley Forestal (abril de 2000) permite arrendar plantaciones ubicadas en reservas forestales por períodos renovables, hasta un máximo de 66 años, aunque las comunidades que hayan constituido asociaciones forestales sólo pueden arrendar las plantaciones que se encuentren bajo la jurisdicción de la Administración Local de Bosques, controladas por los consejos comarcales como tierras en fideicomiso.
Uganda. A diferencia de lo que ocurre en Kenya, la nueva constitución de Uganda (1995) y la Ley Agraria de 1998 prohíben el arrendamiento y la venta de bosques u otras tierras constituidas en fideicomiso como reservas. Sin embargo, disponen que el fideicomiso se restituya a los órganos de la administración local, que en Uganda son, además de los consejos de distrito, los consejos subcomarcales y, de una forma menos definida, los consejos comunales y de aldea (Ley de la Administración Local, 1997). Además, la Ley Agraria de 1998 establece que una comunidad puede pedir que se revise la condición de una zona reservada y que se sitúe bajo su jurisdicción inmediata y estipula que la legislación forestal y sobre la vida silvestre debe prever concretamente ese extremo [artículo 45].
Otros países de la región. En Mozam-bique, Malawi, Namibia, Zanzíbar (República Unida de Tanzanía) y Etiopía no existen disposiciones acerca de la transferencia de las reservas forestales del Estado a las comunidades. De hecho, en Namibia, el proyecto de Ley Forestal de 1998 proponía la posibilidad de que se pudieran crear reservas forestales estatales y regionales en tierras comunales, aunque con sujeción a la consulta con las autoridades locales y siempre que el Ministro de Medio Ambiente y Turismo considerara imposible conseguir una ordenación eficaz mediante el manejo de la tierra comunal como bosque comunitario [cláusulas 13:14].
Disposiciones que permiten a las comunidades crear sus propias reservas
La nueva legislación contempla más claramente la posibilidad de que grupos locales de ciudadanos puedan crear sus propias reservas forestales en tierras aún no reservadas. Un objetivo que comparten todos los países de la región es garantizar la máxima protección de los bosques xerofíticos, que antes se denigraban muchas veces.
República Unida de Tanzanía. En Zanzíbar, una nueva ley forestal (1996) ha hecho posible que las comunidades formen grupos para solicitar la creación de una zona de ordenación forestal comunitaria a partir de un área forestal, reservada o no. Cuando la tierra no es una reserva, esos grupos pueden convertirse en propietarios del bosque.
Posteriormente, la política forestal nacional de Tanzanía continental (1998) expresó con mucha mayor claridad el compromiso de convertir la mayor extensión posible de los 19 millones de hectáreas de bosques no reservados de la zona continental en propiedad local, como reservas forestales de aldea. En el proyecto de Ley Forestal aclara los procedimientos mediante los cuales aldeas enteras o subgrupos de comunidades de aldea pueden crear reservas forestales de aldea o reservas forestales comunitarias, respectivamente. La tenencia sería comunal (según se prevé en la Ley sobre el régimen de tierras comunales de 1999) o, en el caso de las reservas forestales comunitarias, la propiedad correspondería a los miembros del grupo. Estas medidas se basan directamente en las nuevas prácticas de Tanzanía, donde 500 o más comunidades, subgrupos de aldea y, en ocasiones, familias en sentido amplio han establecido reservas (sólo una de las cuales ha sido publicada en la gaceta oficial nacional) en 300 000 ha de bosques, principalmente del tipo miombo (Alden Wily, 2000c). La rapidez con que ha cobrado forma esta modalidad ha inducido a los responsables de la redacción de la nueva ley forestal a prever una forma descentralizada de publicación, con el establecimiento de un registro de bosques en cada distrito. Sólo en un distrito se han registrado de manera informal más de 200 reservas locales, antes de que se promulgue la nueva legislación (Alden Wily, 2000c).
Mozambique. La nueva Ley de Bosques y de la Fauna y Flora Silvestres de 1999 prevé la posibilidad de que las comunidades creen sus propias reservas forestales en forma de zonas de valor histórico y cultural [artículo 10], una designación que expresa con precisión las limitaciones en cuanto a las finalidades para las que se pueden declarar y emplear [artículo 13]. Las comunidades pueden solicitar permisos simples o concesiones (por períodos de hasta un máximo de 50 años) sobre otras zonas forestales no reservadas [artículos 15 y 16].
Malawi. La parte V de la Ley Forestal de 1997 se refiere a la creación de lo que se denominan zonas forestales de aldea, que deben ser deslindadas de las tierras consuetudinarias. Aunque se trata de bosques de una clase, condición y valor inferiores a los que se integran en las reservas forestales del Estado, son importantes para la población local. El régimen de propiedad de las zonas forestales de aldea es ambiguo en la legislación forestal, pero la Comisión de Investigación sobre Cuestiones Agrarias (1999) ha propuesto una nueva ley agraria que podría permitir que esas zonas se poseyeran como propiedad común registrada. Esta disposición sería similar a las que se han adoptado en la nueva legislación agraria en la República Unida de Tanzanía, Uganda y Mozambique.
Lesotho. La legislación forestal prevé la creación de bosques privados, comunitarios y cooperativos con tierras asignadas o arrendadas al Gobierno, garantizándose al poseedor de la tierra la condición de propietario [artículo 17]. Una proporción creciente de la superficie de Lesotho está arrendada. La ley dispone que si se reclama asistencia al Departamento Forestal para la gestión de los bosques locales, éste puede cobrar por sus servicios, subrayando el propósito de que el departamento se convierta en un servicio más que en un organismo de gestión o propietario de bosques.
Namibia. La propuesta más radical del proyecto de ley forestal de Namibia es la posibilidad de crear bosques comunitarios a partir de tierras comunales. Cuatro extensas zonas forestales clasificadas inicialmente como bosques estatales se han destinado a esta finalidad. Los términos exactos con arreglo a los cuales las comunidades pasarán a ser propietarias de los bosques están aún por decidir. En marzo de 2000, el Consejo Nacional rechazó un Proyecto de Ley de Reforma de las Tierras Comunales y lo devolvió al Gobierno para su modificación. Una de sus principales deficiencias era que no preveía medios para que las tierras de pasto, los bosques y otras propiedades comunales locales fueran registradas como posesiones comunitarias; en cambio, esas propiedades habrían estado disponibles para el arrendamiento individual, y no necesariamente por la población local o los propietarios consuetudinarios.
Kenya. El Consejo Comarcal tiene en fideicomiso, por cuenta de los pastores, la mayor parte de los bosques xerofíticos no reservados del país, que abarcan millones de hectáreas de extensión. Una disposición que permitía a las comunidades conseguir al menos los bosques residuales que el Estado no deseaba incluir en sus reservas forestales ha sido suprimida del segundo borrador del proyecto de Ley Forestal. El mandato de la Comisión de Investigación sobre Asuntos Jurídicos relacionados con la Tierra (1999) indica que la tenencia comunal puede figurar entre las consideraciones de la Comisión, como ha ocurrido en el caso de la Comisión de Investigación sobre la Tenencia de la Tierra de Malawi (Alden Wily, 2000b).
Uganda. Uganda no ha completado todavía su nueva política forestal y no ha empezado a preparar una nueva legislación forestal. La nueva política establece el concepto de patrimonio forestal permanente, que comprende reservas forestales estatales y no estatales. Las primeras incluirán la superficie forestal (un millón de hectáreas) de los bosques centrales y los 192 bosques locales cuyo control ya ha sido transferido a los consejos de distrito conforme a los nuevos compromisos en materia de descentralización (1997). Las segundas estarán formadas por las reservas creadas por ONG, particulares y, especialmente, comunidades. Probablemente, la nueva legislación forestal contemplará la figura de los bosques comunitarios.
Zambia. La legislación de Zambia no prevé la posibilidad de que las comunidades creen sus propias reservas forestales. En cambio, contempla la posibilidad de que las comunidades hagan participar al Estado en la gestión y reglamentación de sus bosques locales y que participen en la ordenación de la categoría inferior de reservas estatales, los bosques locales, mediante la declaración de una zona de ordenación forestal conjunta [artículo 25].
Las comunidades y la ordenación forestal
También son habituales las disposiciones jurídicas relativas a la participación de las comunidades en la ordenación de los bosques, aunque esta cuestión se aborda de manera distinta en la nueva legislación. Algunas leyes disponen que las comunidades puedan convertirse en gestores autónomos o designados, mientras que otras sólo contemplan una participación de escasa entidad en la gestión y toma de decisión.
Zambia. La Ley Forestal sólo prevé la participación de las comunidades en el contexto de comités de ordenación forestal conjunta encargados de gestionar las zonas de ordenación forestal conjunta a las que se ha hecho referencia anteriormente. Sólo tres representantes de las comunidades locales pueden formar parte de estos comités, que cuentan con un número mucho mayor de representantes de la administración local y central [artículo 26]. No existe en esta ley disposición alguna respecto de la participación de la población local en la gestión de los bosques nacionales.
Namibia. El proyecto de Ley Forestal fomenta la participación local en las reservas forestales estatales y regionales sólo en la medida en que establece que deberá consultarse a las comunidades adyacentes durante la formulación de los planes de ordenación [cláusula 12]. Los bosques comunitarios no han de ser necesariamente gestionados por la comunidad local, sino por un organismo que el Ministro considere, razonablemente, que representa los intereses de las personas que tienen derechos sobre las tierras comunales y que tenga la voluntad y la capacidad de administrar las tierras comunales como bosques comunitarios [cláusula 15]. De hecho, una serie de iniciativas de conservación de la vida silvestre son administradas por ONG o entidades del sector privado, y la población local sólo participa en tanto que beneficiaria del acceso, de las oportunidades de empleo que se generen y de una parte de los ingresos obtenidos (Jones, 1999).
Un manglar en Mozambique, donde la Ley de Bosques y de la Fauna y Flora Silvestres de 1999 permite que el Estado delegue en las comunidades locales sus facultades omnímodas en materia de ordenación forestal
- Dependencia de Silvicultura Comunitaria de la FAO/000232/R. FAIDUTTI
Mozambique. La Ley Agraria de 1997 refleja la firme decisión de fomentar la participación local en la determinación del futuro de los recursos naturales [artículo 21]. La Ley de Bosques y de la Fauna y Flora Silvestres de 1999 permite al Estado delegar en las comunidades locales, así como en el sector privado y en asociaciones, sus facultades omní-modas en materia de ordenación forestal [artículo 33]. Además, la ley crea un nuevo tipo de foro, los consejos de ordenación de los recursos locales, con representación de la comunidad local. El mandato de estos consejos locales especifica que la principal finalidad de la intervención de la comunidad es su participación en la explotación de los recursos y en el disfrute de los beneficios generados mediante esa actividad [artículo 31]. Este principio de distribución de los beneficios se basa en otros proyectos forestales comunitarios anteriores. Otras iniciativas más novedosas prestan más atención a asentar la participación local en un régimen de gestión comunitaria (Alden Wily y Mbaya, 2000; Anstey, 2000). Aunque este principio está ampliamente recogido en la Ley Agraria, su aplicación práctica está resultando difícil debido al elevado costo de la titulación, a la fragmentación de las comunidades derivada de años de perturbaciones y a las deficiencias de la organización socioinstitucional democrática a nivel local (Kloeck-Jenson, 1999).
Sudáfrica. La nueva política forestal y la nueva legislación en esta materia contienen disposiciones específicas respecto de la participación de las comunidades locales en la ordenación de todos los tipos de bosques. La Ley Forestal Nacional (1998) permite que las comunidades soliciten o sean invitadas a participar en la gestión de un bosque estatal o de cualquier otra zona forestal protegida, conjuntamente con un organismo del Estado o autónomamente [artículo 29]. El ministro puede concluir un acuerdo con la comunidad [artículo 30]. La política nacional apoya explícitamente la ordenación forestal comunitaria de la gran extensión de espacios boscosos y arbustivos existentes, pero no establece un marco para ello.
Malawi. Aunque no se autoriza a la población rural a recuperar o adquirir reservas forestales nacionales, la nueva política y legislación forestales fomentan su participación en la protección, manejo y utilización de esos bosques. La Ley Forestal exhorta al director del Departamento Forestal a suscribir acuerdos con las comunidades locales para llevar a término planes de ordenación aceptables para ambas partes [artículo 25]. Las comunidades pueden, entre otras cosas, utilizar partes deforestadas o degradadas de las reservas para aplicar programas de plantación, asegurán-doseles la propiedad de los recursos arbóreos [artículos 36 y 37]. Se sanciona la gestión local de las zonas forestales rurales, aunque la ley establece cortapisas sobre la posibilidad de declarar esas zonas sin el acuerdo del Departamento Forestal [artículo 31].
Tanzanía continental posee la legislación forestal comunitaria más desarrollada de la región, que atribuye a la comunidad local facultades para manejar los recursos locales
- FAO/17691/A. CONTI
República Unida de Tanzanía. La Ley de Conservación y Ordenación de los Recursos Forestales de Zanzíbar de 1996 alienta a las comunidades a constituir grupos de ordenación forestal comunitaria que tienen acceso a gestionar cualquier tipo de bosque [artículo 36]. Se puede conceder a estos grupos, como entidades jurídicas independientes, poderes coercitivos mediante la conclusión de un acuerdo con el Órgano de Administración Forestal y pueden ser sancionados si incumplen las condiciones del acuerdo. Son ya varios los grupos que explotan manglares estatales y locales mediante este mecanismo (Alden Wily y Mbaya, 2000). El propósito de permitir que la población local asuma la ordenación forestal se plasma en el proyecto de Ley Forestal de Tanzanía, de próxima aprobación. La ley declara explícitamente el objetivo de transferir la responsabilidad de la ordenación forestal al nivel más bajo posible [cláusula 3]. En los planes de ordenación, exigidos para todas las reservas forestales, debe especificarse la forma que asumirá la participación de las comunidades adyacentes [cláusulas 17 a 19]. Las comunidades locales pueden solicitar que se les conceda la responsabilidad del manejo de reservas forestales estatales, tanto nacionales como locales [cláusulas 34 a 36], con plena autonomía de gestión o en cooperación con el Gobierno. Las reservas gestionadas con arreglo a un Acuerdo de Ordenación Conjunta son clasificadas como zonas de ordenación forestal de aldea, distintas de las reservas forestales en tierras de aldea, en las que las comunidades tienen la condición de propietarias y encargadas de la gestión. En estas últimas reservas, los agentes forestales del Gobierno deben establecer directrices, que han de ser observadas por la población de la aldea, aunque no se exige su cumplimiento [cláusula 41].
La situación respecto de las nuevas disposiciones sobre la participación de los ciudadanos en la gestión futura de los bosques en el África oriental y meridional presenta grandes diferencias: desde su ausencia total en Zimbabwe y Botswana hasta una detallada previsión en Lesotho, Namibia, Zanzíbar y Tanzanía continental, pasando por la ambigüedad de Zambia y Kenya.
Es en Tanzanía continental la zona de la región donde la jurisdicción forestal comunitaria está más desarrollada, tanto desde el punto de vista de las políticas, como de la próxima legislación y de la práctica. La nueva legislación de Tanzanía establece claramente las facultades y competencias de los comités locales de ordenación forestal, que son los instrumentos para imponer los regímenes de ordenación que contempla la ley y los mecanismos para exigir responsabilidades a los encargados de la gestión forestal, no sólo ante las entidades nacionales, sino ante sus propios representados, ciudadanos comunes de las zonas locales.
En este sentido, la legislación forestal de la República Unida de Tanzanía se basa ampliamente en las importantes facultades que ya poseen los gobiernos locales elegidos, incluido el derecho de promulgar normas que son vinculantes no sólo para los miembros de la comunidad, sino para todas las personas que deseen acceder a los bosques gestionados por la comunidad o aprovecharlos (Alden Wily, 2000). El proyecto de Ley Forestal introduce estos reglamentos como instrumento de gestión de las comunidades, que deben aplicarse cuando éstas se encargan de la gestión de reservas que son propiedad del Estado. Una de las razones del gran desarrollo que ha alcanzado la ordenación forestal comunitaria en la República Unida de Tanzanía es la articulación de este sistema, en el que se identifica exactamente a la comunidad, se la dota de una estructura socioinstitucional apoyada en la ley y se le atribuyen competencias para autogestionarse y administrar los recursos abarcados dentro de su ámbito local de acción o cuyo manejo se le encomienda. Lesotho y Uganda, en donde la legislación más reciente (de 1996 y 1997, respectivamente) amplía la gestión de los recursos públicos a las comunidades, comienzan a disponer también de un marco comparable en el que pueden basarse las competencias locales en materia de ordenación forestal.
La legislación forestal de otros Estados de la región refleja la ausencia de un sistema de esas características. Algunos han intentado superar esa carencia creando nuevas instituciones en sus nuevas o propuestas leyes forestales: asociaciones forestales en Kenya, organismos de gestión en Namibia, comités de ordenación forestal conjunta en Zambia, comités de ordenación de los recursos naturales a nivel de aldea en Malawi y consejos locales de ordenación de los recursos en Mozambique. La legislación forestal de Sudáfrica hace hincapié momentáneamente en las asociaciones de propiedades comunales, o fideicomisos. Todas estas instituciones se definen de forma insuficiente en la legislación y es poco probable que adquieran facultades significativas para imponer las decisiones en materia de ordenación. Excepto en Malawi, estos organismos ni siquiera son siempre de base comunitaria.
En último extremo, que se confieran o no esas facultades determinará si las comunidades locales se limitarán a cooperar en las tareas de ordenación dirigidas por el Estado, o asumirán plenamente la protección y gestión de los bosques. Sin duda, se deberá fomentar una legislación más sólida en relación con la administración local para que la ordenación comunitaria alcance una entidad realmente significativa.
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