Cuando el gobierno brasileño comienza a pensar, a finales de los años 90, en nuevas estrategias para el desarrollo rural, el enfoque territorial se presenta como una alternativa que contribuiría a la disminución de las desigualdades entre regiones y generaría un crecimiento más equilibrado y sostenible para, en suma, disminuir el  número de pobres en esos espacios rurales. De esta forma, sería posible pensar en tales espacios desde sus complejidades y diferencias como, también, a partir de sus estrechas relaciones con los espacios urbanos; lo que, a su vez, generaría oportunidades para el desarrollo. 

El territorio sería así la unidad de análisis y objeto de la política donde sería posible conjugar las dimensiones social, económica, cultural, política e histórica y, sobretodo, donde sería posible valorizar las identidades constituyentes de esos territorios como base de las relaciones de cooperación y confianza a ser identificadas o construidas. 

Imagen: © Michael Jastremski. Openphoto.

Esta nueva forma de abordar el desarrollo desafió a los gestores de las políticas públicas quienes tuvieron que pensar en nuevos instrumentos para la gestión territorial que fueran coherentes con las directrices inherentes al enfoque territorial, como son el control social de la gestión pública, la descentralización, la organización y la correspondiente coordinación.

En este contexto empezó a operar en el año 2003 el Programa Desarrollo Sostenible de Territorios Rurales , liderado por la Secretaria de Desarrollo Territorial (SDT) del Ministerio de Desarrollo Agrario del Brasil. El foco del Programa fue (i) el fortalecimiento de las capacidades locales; (ii) la organización de grupos colegiados que de manera participativa y coordinada planearan acciones estratégicas para el desarrollo y (iii) el financiamiento de proyectos de infraestructura y de apoyo a la gestión territorial de 164 territorios rurales . 

A partir de 2009 se suma a estas acciones el diseño de un Sistema de Gestión Estratégico (SGE) para el Seguimiento y Evaluación (S&E) del Programa que permitiera conocer los resultados obtenidos e identificar los ajustes necesarios para mejorar su implementación y avanzar hacia los objetivos propuestos. Además de estos propósitos, clásicos del seguimiento y la evaluación, el SGE incluía otros componentes independientes pero complementarios que facilitarían informaciones para ayudar a la toma de decisiones por parte de los diferentes niveles de la gestión territorial. De esta manera la estructura lógica del SGE respondía a tres macro procesos interconectados con datos sobre: (i) la gestión del Programa; (ii) la gestión territorial y (iii) la evaluación de impacto que correspondía a los cambios en el ámbito del desarrollo rural. Bajo esta perspectiva el SGE  fue operacionalizado por  diferentes tipos de usuarios como los Colegiados Territoriales, los Consejos Estaduales de Desarrollo Rural, técnicos y directivos en los niveles territoriales, estaduales y nacionales y, por fin, un grupo especializado de profesores y estudiantes de universidades públicas que, en 2010, fue llamado de Células de Acompañamiento e Información. 

Estas Células y su trabajo de seguimiento y evaluación favorecieron, a través de un arreglo institucional innovador, la aproximación y el trabajo conjunto entre el Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq), 27 universidades públicas y el Ministerio de Desarrollo Agrario. Bajo esta cooperación fue posible atender 37 territorios rurales (607 municipios), con 5.6 millones de habitantes en las áreas rurales y cerca de 730 mil establecimientos de la agricultura familiar.

En el primer año de operación de las Células fueron realizadas cinco investigaciones, homologadas para el total de los 37 territorios, con el objetivo de: 

a)evaluar las capacidades institucionales de los territorios rurales, la gestión de los colegiados y de los proyectos de infraestructura financiados con recursos del  Programa

b)identificar los aspectos de mayor peso en la construcción de las identidades territoriales y, por último, 

c)conocer la percepción de las familias rurales de esos territorios sobre el cambio generado en sus condiciones de vida como consecuencia del Programa. 

Una vez terminado el primer ciclo de pesquisas, cada Célula elaboró un informe analítico a partir de una base de datos generada con las informaciones colectadas de más de 10.000 familias rurales, 600 representantes municipales, 1.800 integrantes de colegiados y 400 ejecutores y beneficiarios de proyectos. A partir de los macro procesos del SGE anteriormente mencionados, se diseñaron para las pesquisas una serie de cinco indicadores sintéticos o compuestos: 

•El indicador de capacidades institucionales: permite crear estratos territoriales en relación al avance en el desarrollo institucional, considerado uno de los fundamentos para el éxito de la estrategia de gestión social del territorio y de la ejecución de la política. 

•El indicador de gestión del colegiado: permite medir el proceso de conformación, organización, coordinación, representación y tipo de actividades desarrolladas por los colegiados. 

•El indicador de evaluación de los proyectos: permite medir la eficiencia en la gestión y el impacto de los proyectos utilizando un cuestionario aplicado a los beneficiarios, ejecutores y el colegiado territorial. Tal cuestionario está dividido en tres secciones – planeación, ejecución  e impacto –  que examina los elementos que caracterizarían una gestión participativa de las inversiones, planeación coherente con los planes territoriales de desarrollo, control social y, por fin, sus efectos en las comunidades beneficiarias. 

•El indicador de identidad territorial. En este punto la SDT fue bastante osada y propuso “medir”,  o mejor, identificar las identidades territoriales.  Para esto la Secretaria partía de la idea que identidad es una característica del territorio y que es posible relacionarla con los orígenes del mismo, los modos de ocupación del espacio y con el contexto social construido. Definida como un elemento aglutinador, la identidad territorial facilita la construcción de un futuro más solidario e interdependiente, donde se reconoce y se valoriza la diversidad, la cohesión de principios, la mediación de intereses y la convergencia de dinámicas sociales, culturales y económicas.  

La metodología utilizada parte de la identificación de factores relacionados con las realidades territoriales que, en mayor o menor grado, influencian el desarrollo territorial: (i) Ambiental, (ii) Agricultura, (iii) Familiar, (iv) Economía, (v) Pobreza, (vi) Etnia, (vii) Colonización y Político.  

El instrumento, aplicado a los integrantes de los Colegiados, pregunta sobre su percepción en relación a la influencia de tales factores sobre los siguientes tipos de decisiones para la gestión territorial: (i) delimitación territorial; (ii) gestión territorial en términos de participación de organizaciones; (iii) planeación relacionada con la visión de futuro, la definición de metas y objetivos y el diagnóstico de las características del territorio; (iv) construcción de la historia común del territorio e (v) resolución de conflictos. 

Se esperaba que la identificación de las identidades territoriales permitiese a la SDT elaborar tipologías de territorios que contribuyeran con la orientación de acciones en relación al desarrollo rural sostenible. No obstante, una vez aplicados los cuestionarios y analizadas las informaciones se constató la alta predominancia del factor agricultura familiar y la reducida discriminación de los otros factores, resultado que puede relacionarse con el mismo origen del Programa, su marco institucional y los actores entrevistados. Lo anterior  confirmó, de un lado, el foco por tipo de actor dado por el Programa y, del otro, la necesidad de repensar este indicador o trabajar con otras informaciones que permitiesen avanzar con  las tipologías territoriales. 

•     Por fin, el quinto indicador mide la percepción sobre las condiciones de vida calculado a partir de una muestra probabilística de familias en los territorios . Su objetivo es establecer condiciones diferenciadas en cuanto a la calidad de vida en la percepción de las familias rurales, particularmente de agricultores familiares. Las preguntas del cuestionario permitieron recoger datos en tres dimensiones: (i) factores que favorecen el desarrollo, (ii) características del desarrollo y (iii) efectos económicos y sociales del desarrollo. Uno de los resultados que llamó la atención fue la baja  percepción de las familias sobre los factores y características del desarrollo comparada con su percepción sobre los efectos del desarrollo, evaluada como media alta y alta. Los estudios de caso evidenciaron el efecto positivo de políticas sociales como, por ejemplo, la de transferencias condicionadas, a partir de la percepción de tales familias. 

La SDT ha decidido continuar con esta forma de arreglo institucional y promueve en el 2014 que, por intermedio del CNPq, sean contratados proyectos para implementar y mantener núcleos de extensión e investigación vinculando asesoría, acompañamiento y seguimiento de las iniciativas de desarrollo territorial del Ministerio de Desarrollo Agrario. Este tipo de iniciativas parten del entendimiento sobre la importancia del S&E de proyectos como herramienta fundamental para la planeación estratégica y para la gestión; para perfeccionar procesos organizacionales y favorecer la generación y sistematización de conocimientos, así como la calidad en la toma de decisiones en los diferentes niveles de acción de los proyectos.

Uno de los desafíos de la gestión pública, que busca articular los diferentes actores que influencian los procesos de desarrollo, está relacionado con la oportuna utilización de las informaciones generadas en este tipo de arreglos institucionales para la evaluación de la gestión territorial. Es importante  dar continuidad a los  trabajos desarrollados por las Universidades; usar y aplicar los resultados obtenidos;   direccionar acciones de extensión para el  fortalecimiento de los colegiados territoriales, como también,  avanzar en la estructuración e implementación de proyectos estratégicos  que dinamicen las economías territoriales y vinculen a productores familiares menos capitalizados a los mercados locales, regionales e internacionales. 

En el desarrollo territorial, el proceso de decisión es ejercido por diversos sujetos sociales, y consecuentemente las herramientas que se diseñen e implementen para contribuir a este propósito deberán considerar un sin número de aspectos coherentes con los principios del enfoque territorial. Esto significa, en primera medida, que actores territoriales y equipos técnicos deben participar en los procesos de planeación, organización, coordinación y control social. Asimismo, deben utilizar la información como herramienta para fortalecer la gestión territorial e innovar en sus formas de actuar para conocer el medio, nuevas políticas y nuevos gobiernos, así como para conseguir entender, de manera oportuna, las demandas del territorio, de su entorno (nacional e internacional), como los elementos que pueden potenciar la construcción de espacios de coordinación y organización para el desarrollo rural.

Más información:

Cartilla da Identidade.

Mireya Valencia Perafán.

Profesora de la Universidad de Brasilia en la Facultad de Agronomía y Medicina Veterinaria. Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Brasilia, Maestra en Desarrollo Rural por la Pontificia Universidad Javeriana de Colombia y Médica Veterinaria por la Universidad de la Salle da Colombia.