Le relief du pays se caractérise par les vastes plateaux sableux dont certains sont incisés de vallées mortes (Ferlo, Sine Saloum) et de régions de dunes fixées qui correspondent au Cayor et au Djoloff. Hormis trois régions à savoir l’extrême sud-est (les contreforts du Fouta Djalon), la vallée du fleuve Sénégal, et le littoral atlantique allant de l’estuaire du Sénégal jusqu’à la Casamance au Sud, la monotonie et la faible ampleur du relief constituent les caractères marquants du territoire.
Le climat, comme celui de tous les pays soudano-sahéliens de type semi-aride tropical, se caractérise par une grande variabilité spatiale des précipitations du nord au sud : allant d’environ 300 mm à 1300mm par an. On a assisté surtout à une forte réduction des hysoèthes depuis le début des sécheresses des années 80 de l’ordre de moins de 100mm en moyenne. Dans le bassin arachidier la pluviométrie est passée de 600 mm en 1960-66 à 335 mm entre 1983-1984.
Les vents qui soufflent en saison sèche sont à l’origine d’une forte érosion éolienne qui décape les sols « dior » et contribue à l’avancée des dunes de sable sur les terres de culture des Niayes. Ce climat est caractérisé par
- une saison des pluies (hivernage ) marquée par la circulation de la mousson de juin à octobre.
Une sèche de novembre à mai durant laquelle soufflent les alizés continentaux à dominante Nord nord-ouest.
Les paysages végétaux, fidèles reflets du climat dans un pays sans relief, présentent une disposition parfaitement zonale se succédant en latitude par transition insensible épousant l’évolution progressive ou régressive de la pluviométrie. Partout domine de manière spontanée, les formations boisées à base d’arbustes épineux dans les régions les plus sèches, et sous formes de peuplements arborés dans la zone soudanienne, ou de forêts denses dans l’extrême sud-ouest.
Quelques formations spécifiques, telles les mangroves dans les estuaires des cours d’eaux, les reliques d’espèces soudaniennes de la zone des Niayes, les forêts de gonakiers, les bambousaies et les palmeraies venaient rompre cette régularité des domaines bio-géographiques.
Les formations végétales se trouvent sous des conditions climatiques instables et sont par ailleurs intensément sollicitées pour la satisfaction des besoins en produits ligneux des communautés rurales et urbaines (bois d’énergie, de construction, de service, charbon de bois, produits de cueillette etc.).
La faune sénégalaise est très variée. Elle est représentative de la diversité africaine dans ce domaine. Mais les actions conjuguées du braconnage, de la destruction massive des habitats et de la sécheresse, ont fortement réduit les aires de répartition de nombreuses espèces. Les parcs nationaux et les réserves constituent les derniers refuges de la grande faune sénégalaise notamment les mammifères tels que les lions, les éléphants etc.
D’une superficie de 11.964.000 ha , le domaine forestier (y compris les parcs nationaux ) s'étend sur environ 35,7% du territoire national.
Les formations forestières au Sénégal[1], varient du type guinéen à l’extrême sud du Pays, au type sahélien à la pointe Nord. On y rencontre du nord au sud plusieurs variantes des peuplements de type soudanien. Ces formations passent de celles dites sèches denses au sud-est, à la steppe arbustive au nord en passant par la savane arborée à l’est et au centre du pays.
Le couvert végétal a connu une réduction progressive au cours des trente dernières années à cause de l’exploitation excessive dont les effets sont renforcés par la sécheresse. Entre 1981 et 1992, le potentiel ligneux a baissé d’environ 18.000.000 m3.
Annuellement les formations forestières régressent principalement pour les besoins de l’agriculture suite à des déclassements abusifs au profit de la poussée du front arachidier. Cette situation se traduit par l’extension rapide et continue des défrichements en direction de l’Est et du Sud-Est, suite à l’appauvrissement des sols de la partie Ouest. Ces défrichements contribuent directement à la destruction des milieux boisés.
Le bois d’énergie qui constitue 90% de l'énergie domestique consommée dans les ménages provient encore d'extractions massives effectuées sur les formations forestières bien que des efforts importants soient déployés pour promouvoir la butanisation.
Le phénomène de prélèvement de fourrage aérien et les feux de brousse aggravent d’avantage les conséquences déjà désastreuses de la surexploitation de la biomasse. Ainsi les pertes annuelles sont estimées à 100.000 ha de forêts soudano-guinéennes et à 250.000 ha de forêts soudano-sahélienne[2].
Le sous- secteur forestier contribue pour environ 5.% du PIB du secteur agricole qui a chuté de 40à 28% du PIB national. Il est constitué de plusieurs filières dont :
Celle du charbon de bois destinés au marché intérieur et surtout les marchés urbains. Elle mobilise de nombreux acteurs dont les coopératives forestières et génère de nombreuses recettes à titre de taxes au profit de l’Etat. Cependant, cette activité est à l’origine de déséconomies d’échelle du fait des pertes occasionnées à travers le processus de transformation du bois en charbon et surtout de la non internalisation des coûts réels d’exploitation pour les générations futures.
Celle du bois de chauffe, qui est en perte de vitesse, du fait de la substantialité de ce produit par le gaz butane et de l’épuisement de la ressource.
La filière du bois d’œuvre qui est en forte régression du fait des effets cumulés de l’épuisement des ressources et des interdictions d’exploitation. C’est ainsi que l’essentiel de l’activité productive est le fait de resquilleurs.
Celle des produits de cueillette dont le chiffre d’affaire annuel contrôlé au niveau des marchés de Dakar est de l’ordre de 5 milliards de francs CFA. Cette filière est actuellement en plein essor du fait de l’accroissement de la demande urbaine en jus de fruits de cueillette et qu’elle permet à bon nombre de populations rurales de se procurer des revenus supplémentaires aussi conséquents que ceux générés par les activités agricoles. Elles mobilisent beaucoup d’intervenants en amont comme en aval qui, sont majoritairement des femmes ménagères. Probablement, elle doit être la filière qui mobilise le plus de femmes au niveau de l’économie populaire ; ce qui est d’une importance de taille si on sait que cette catégorie est la plus vulnérable du point de vue de la pauvreté.
Dans l’ensemble, l’économie forestière nationale est le produit d’une exploitation minière dangereuse à bien des égards. En effet, les systèmes d’exploitation sont loin d’être durables, les produits ne sont vendus avec un souci d’internalisation des coûts de remplacement, et aucun renouvellement des ressources particulièrement épuisables ne se produit.
Les problèmes induits par la forte croissance démographique sur l'environnement et le cadre de vie sont posés en terme de pression sur les forêts. Les mécanismes de dégradation des ressources naturelles (dont la forêt), ont entraîné d'importants bouleversements dans les terroirs et tendent à modifier les rapports sociaux traditionnels ainsi que la répartition spatiale des populations. En réalité c’est l’accroissement des besoins en terres, la pression de certains groupes tels que les politiciens et les marabouts[3] qui ont accru la pression sur les forêts.
Beaucoup d'efforts sont fournis pour limiter voire stopper la dégradation continue des formations forestières ; c’est ainsi que des programmes de réhabilitation (reboisement, aménagement….) et d'information à l’échelle nationale sont menées chaque année. Au cours de cette année 2000 : 12.000 Ha de plantation ont été effectuées environ sur toute l'étendue du territoire . S'il est vrai que le nombre de plants mis en terre est facilement maîtrisé, il n'en demeure pas moins que des efforts consistants sont encore à faire pour une bonne appréciation des taux de réussite des plantations forestières qui semblent très dérisoires.
Le développement du secteur forestier peut être considéré comme étant très dépendant de phénomènes climatiques mais également de l'évolution du niveau des besoins énergétiques des ménages.
De façon prioritaire, la stratégie définie pour le secteur s'appuie sur la satisfaction des besoins (bois et charbon de bois) des populations des villes et du secteur rural.
Comme on le sait ce n'est pas la consommation du bois de feu (bois mort généralement ) du monde rural qui constitue en soit le problème des formations ligneuses au Sénégal. Il s'agit plutôt de la transformation du bois en charbon de bois destiné aux ménages des grandes villes avec les grandes pertes d’énergie occasionnées par des techniques de carbonisation inadaptées.
Le taux d'urbanisation qui connaît un accroissement très dynamique vient amplifier la menace permanente de disparition due aux prélèvements sur les forêts.
Le phénomène est aggravé par une flambée de la production clandestine du charbon de bois utilisant des circuits de distribution non conventionnels ; ce qui naturellement ne facilite pas la maîtrise de l'ampleur du phénomène à l’échelle nationale.
La situation de catastrophe écologique à laquelle la production et la demande de charbon de bois ont tendance à mener les formations forestières constitue le défi majeure autour duquel l'ensemble des politiques ( de forêts, de lutte contre la désertification, d'environnement et même de décentralisation… ) jusque là définies et mises en œuvre se sont bien accordées à relever sans grands succès.
La reflexion sur une stratégie nationale axée essentiellement sur la prise en considérationde la réhabilitation de la valeur économique de la forêt constitue une voie à explorer. La mise en œuvre d'une telle stratégie et la prise de mesures d'accompagnement conséquente pourraient d'une part contribuer de fa çon significative à la maîtrise de la gestion des formations forestières et d'autre part faciliter la définition d'une politique forestière plus adaptée.
Il est évident que dans le contexte d'ajustement structurel et de pauvreté relative qui sévit déjà ,l'adopotion de telles dispositions pourrait favoriser l'exploitation frauduleuse des forêts dans un contexte où les moyens humaines et matériels du service forestier ne cessent de baisser au fil des années.
Le service forestier:
C'est ainsi qu’actuellement au niveau des structures de l’état, c'est le service forestier doté d'une Direction des eaux, forêts Chasse et Conservation des Sols (DEFCCS) qui constitue la principale structure en matière de conception/planification, d'aménagement, de coordination et de la mobilisation des ressources pour les programmes forestiers. Son mandat concerne plusieurs domaines : conservation des sols, aménagement des forêts, reboisement, gestion de la faune et de la pêche continentale.
En 1970 l'administration des parcs nationaux s'est individualisé à partir du service forestier. Les deux directions sont aujourd'hui rattachées au même ministère de la Protection de la nature et de l'environnement.
La Direction des forêts est relayée au niveau décentralisé par les Inspections Régionales des Eaux, Forêts et Chasse (IREF) au nombre de dix et qui correspondent aux régions administratives. Les IREF sont relayées au niveau Départemental par des bureaux communément appelés secteur forestier (au nombre de 30). Des Brigades et Triages correspondant à des circonscriptions administratives plus restreintes ou à des zones d’actions limitées (forêts aménagées, périmètres de reboisement etc..), représentant les niveaux les plus décentralisés de l’administration. Si au niveau central, l’organisation a maintes fois varié selon les axes privilégiés de la politique en vigueur, le niveau décentralisé, lui est resté inchangé au bénéfice des premières options de décentralisation du Sénégal contenues dans le premier plan de développement économique et social.
Depuis 1994, on a noté une plus grande responsabilisation et autonomie des IREF dans la gestion de l'exploitation forestière dans leur territoire qui est la région.
Plus récemment, d’autres acteurs longtemps négligés ont été impliqués pour participer et seconder le service forestier ; il s’agit des collectivités locales à qui l’Etat a reconnu certains droits et pouvoirs nouveaux sur la gestion des ressources forestières. Sur cette lancée le dernier code forestier a été adopté avec une stratégie basée essentiellement sur l’encouragement de la participation populaire et de l’initiative privée dans la gestion du patrimoine forestier.
En effet la loi 93-06 du 04 février 1993 portant code forestier et son Décret d’application 95-357 du 11 avril 1995 (cf. tableau 7 page 25 ) ont introduit des innovations majeures parmi lesquelles :
la possibilité de concession par l’administration forestière de la gestion d’une partie du patrimoine forestier de l’Etat à des collectivités locales, sous réserve de l’adoption et du respect «d’un plan local d'aménagement sylvicole ».
L'obligation pour tout propriétaire ou usufruitier de gérer sa formation forestière de façon rationnelle, sur la base de techniques sylvicoles rendant obligatoire le reboisement.
Plus récemment encore en 1996 un renforcement des pouvoirs de ces collectivités dans ce domaine a été effectué avec l'entrée en vigueur de nouveaux textes sur la décentralisation (Lois n°96/06 ) portant code des collectivités locales qui érige la Région en collectivité locale et la Loi 96/07 du 22 mars 1996 consacrant le transfert d’importantes compétences aux collectivités en matière de gestion forestière.
La revue conséquente du code forestier par la Loi n°98/03 du 8 janvier 1998 et le Décret n°98/164 du 20 février 1998 qui a été faite pour pendre en compte ces réformes institutionnelles de 1996 a élargi les domaines d'actions des collectivités dans le sens d'une responsabilisation effective, il s'agit entre autres de :
A ce titre, les collectivités locales jouent un rôle particulièrement important sur la définition de quotas annuels d’exploitation forestière, la délivrance d’autorisation préalable de toute coupe à l’intérieur du périmètre de la communauté rurale, la délivrance d’autorisation de défrichement et d’amodiation etc. Cependant, les collectivités locales ne sont pas suffisamment imprégnées de la substance des nouvelles dispositions du code forestier et ne parviennent pas à les mettre en pratique. C’est ainsi qu’il peut arriver que certains conseillers soient entraînés dans des pratiques frauduleuses.
Ces nouvelles dispositions plus impliquantes visent à rendre la législation et la réglementation forestières plus proche des communautés de base et plus adaptées au développement d’une foresterie de type communautaire. En effet, la mise en œuvre de ces dispositions permettent aux différentes collectivités de disposer librement d’une partie des revenus issus des droits d’exploitation, ce qui defrait les inciter à davantage protéger les ressources forestières. Aussi, les comportements des resquilleurs qu’entretenaient les populations locales du fait de difficultés d’accès aux permis et autorisations d’exploitation forestière, ont tendance à s’atténuer du fait de l’avènement du modèle de gestion communautaire. De ce point de vue, cette gestion de proximité recherchée pourrait dans une certaine mesure, favoriser et développer une forme de gestion durable des formations forestières.
Outre l’administration forestière, il existe d’autres structures et programmes qui jouent des rôles importants dans la planification, la mise en œuvre et la coordination des politiques forestières. Au nombre de celles ci figurent :
La Direction de l’aménagement du territoire ;
La Direction de l’Agriculture,
La Direction des Parcs nationaux,
La Direction de l’énergie
Le conseil supérieur des Ressources Naturelles et de l’environnement qui a joué un rôle majeur dans l’élaboration du plan d’action National de lutte contre la Désertification et du Plan National d'Action pour l'environnement.
La Mobilisation des ressources constitue un levier important pour la réalisation du programme forestier[6]. Cette tâche relève de la responsabilité des autorités gouvernementales (ministère chargé du secteur forestier et les ministères des finances et de la planification ). Elle procède par recours à l'aide publique au développement pour les programmes stratégiques et à la mise en place d'un mécanisme de prélèvement sur les droits d’accès des usagers à l'exploitation forestière (fonds forestier) pour la contribution nationale à l'effort de restauration de la ressource forestière ; la contribution des autres secteurs se traduisant par les allocations de ressources budgétaires (budget général de l'état ) consenties par l'Etat pour prendre en charge les dépenses générales de fonctionnement y compris les ressources humaines mobilisables du service forestier.
Les ressources mobilisées par les structures non gouvernementales sont jugées très importantes, elles concernent aussi bien les ONG étrangères que celles nationales. Elles sont négociées et obtenues par des canaux qui échappent au contrôle de l'état. C'est pourquoi les montants qui figurent sur le Programme triennal d'investissements publics (TPIP) ne peuvent intégrer les investissements faits ou à faire par ces ONG. Ainsi selon les constats de terrain et le nombre d'ONG intervenant dans le secteur, il peut être dit que les importants moyens financiers injectés dans le secteur forestier à travers les ONG demeurent encore inconnus. C'est aussi et dans une moindre mesure le cas de structures dont les domaines d'activités intègrent des volets qui relèveraient valablement du programme forestier.
Les collectivités locales ne disposent pas de ressources suffisantes et par conséquent ne peuvent pas faire face aux besoins de leur localité en matière de foresterie; la région de Louga fait exception car faisant encore d'importants efforts d'appui et d'assistance à l'endroit du service forestier dans le cadre du reboisement.
En tout état de cause, les insuffisances constatées au niveau de l'harmonisation des différents cadres d'exécution de programmes forestier sont encore nombreuses . Elles ne sont pas de nature à favoriser la mobilisation des ressources tant internes qu'externes.
Le plan directeur de développement forestier (PDDF) :
Les travaux du plan directeur ont été menés de 1979 à 1982 par le Centre Technique Forestier Tropical (CTFT) et des consultants français privés (SCET International), en collaboration avec le personnel forestier Sénégalais grâce à un financement de l’aide Française et de la Caisse Centrale de Coopération Economique (CCCE) . Le Plan Directeur s’est fait distinguer à l’époque par le fait qu’il fut l’une des toutes premières tentatives d’élaboration en Afrique de l’Ouest d’un programme exhaustif à long terme de développement forestier. Ce plan était structuré comme suit :
La stratégie de développement forestier (à l’horizon 2000 et plus) à mettre en œuvre ;
Développement d’une stratégie à court et moyen long terme (1982-1996) indiquant en détail les activités spécifiques destinées à soutenir les objectifs à long terme.
C'est au début de la mise en œuvre du PDDF qu'est intervenue l'adoption en 1984 de la nouvelle politique agricole (NPA). Cette politique était fondée sur quatre grands axes dont : la plus grande responsabilisation du paysan avec un transfert de certaines missions qui étaient anciennement dévolues aux organismes publics grâce à la réforme du système coopératif et à la révision du mode d’encadrement ; la révision de la politique des prix en matière d’intrants centrée principalement sur la suppression des subventions sur les intrants ; la réduction du rôle des organismes publics et des subventions qui leur sont octroyées et enfin la mise en œuvre d’un plan céréalier avec un objectif de satisfaction des besoins alimentaires de 80%.
Cette politique, répondant à une logique d’ajustement interne, si elle a permis dans une certaine mesure de libérer l’Etat d’une intervention massive et très peu efficace, n’a cependant pas donné une réponse adéquate et durable attendue pour le secteur Agricole de manière générale. En effet, la baisse tendancielle des cours mondiaux, la suppression des subventions et le manque de compétitivité du secteur ont conduit à un recul des revenus en termes réels et à l’extension rapide des cultures aux dépens d’une dégradation importante des ressources naturelles en général et la disparition de milliers d’hectares de forêts.
En outre, les difficultés liées à l’accès au crédit expliquent le sous-équipement et la faible utilisation d'intrants agricoles de qualité au niveau du paysannat qui depuis la mise en application de cette politique, connaît en conséquence des périodes de soudure de plus en plus difficiles.
L'évolution de la situation du pays tant du point de vue écologique, politique, économique que social et les succès relatifs de la mise en œuvre du PDDF, ont été à l'origine de la tentative de la redéfinition de la politique forestière et du réajustement de la stratégie conformément au contexte et aux tendances affirmées.
Ainsi avec l’appui de la Banque Mondiale (BM) et du Programme des nations unies pour le développement (PNUD), le principe d’un plan d’action forestier tropical (PAFT) a été retenu.
Le programme d’Action Forestier Tropical est adopté comme cadre global pour la formulation de Plans d ‘Action Forestiers Nationaux mais également comme mécanisme international de mobilisation de fonds pour le secteur forestier. Le principal corollaire étant l’implication des populations et leur pleine et entière responsabilisation dans la gestion des ressources de leur terroir.
Etant donné que les objectifs et la stratégie du PAFT sont conformes aux orientations d’alors de la politique de développement économique et social ainsi qu’à celles de la politique forestière du pays, son cadre de formulation avait largement servi en 1987 de support et de référence à l’actualisation du PDDF pour aboutir à l’élaboration d'un PAFS entre 1989 et 1991.
Un groupe de rédaction du PAFS composé d'experts nationaux fut mis en place et plusieurs études thématiques réalisées à cet effet par des consultants sénégalais et étrangers sous la coordination du PNUD et de la FAO et sur financement de la BM, de l’USAID et des Pays bas.
Adopté en 1992 par le gouvernement, le PAFS devient le cadre national de référence pour la politique forestière au Sénégal. Il a fait l’objet d’une table ronde internationale en octobre 1993 avec la participation des partenaires au développement, les bailleurs de fonds, les ONG, la société civile, etc. Et l’une des importantes recommandations de ce forum était la poursuite des études complémentaires pour rendre le PAFS plus opérationnel.
Le PAFS ainsi adopté formule une politique forestière axée d'une part sur la conservation du potentiel forestier et des équilibres socio-écologiques et d'autre part sur la satisfaction des besoins des populations en produits ligneux et non ligneux ; sa stratégie d'intervention étant sous-tendue par la responsabilisation des populations rurales dans la gestion forestière et la participation effective des organisations locales.
La table ronde internationale a été l'occasion de mettre en place un organe de suivi du PAFS appelé " groupe des bailleurs de fonds de l'environnement ". Le choix fut porté sur la représentation du Royaume des Pays-bas pour assurer le secrétariat et le pilotage des activités du groupe.
Ce groupe était encore actif et secondait dans une certaine mesure la cellule d'appui à la mise en œuvre du PAFS afin de mieux le valoriser auprès de partenaires potentiels, quand intervient en 1994 la création et le financement du Conseil supérieur de l'environnement et des ressources naturelles (CONSERE) fortement soutenu par l'USAID.
Bien qu'étant d'une haute portée dans le cadre des accords de coopération qui lient le Sénégal et les Etats-Unis, cette action de l'USAID n'a pas amené le Sénégal à désigner les Etats-Unis comme « chef de file » . dans la lutte contre la désertification à l'instar de la République sœur du Mali qui en 1993 avait porté son choix sur la République Fédérale d'Allemagne qui appuyait financièrement au Mali une structure analogue au CONSERE.
Certainement pour le Sénégal le fait de désigner un chef de file aurait pu engendrer des formes de frustrations au sein de la communauté des partenaires au Développement qui a toujours eu à apporter son soutien au secteur forestier.
En 1994 l'adoption d'une déclaration de Politique de Développement Agricole (DPDA) dont les objectifs majeurs s'articulent autour des éléments essentiels : la croissance agricole soutenue, la sécurité alimentaire à travers une bonne gestion des ressources naturelles et une sécurisation foncière, l'amélioration des revenus, la promotion de l'investissement privé et l'efficacité des dépenses publique, tente dans une certaine mesure de lever les contraintes et conséquences désastreuses de la mise en œuvre de la Nouvelle Politique Agricole sur les ressources forestières.
En 1995, la cellule d'appui à la mise en œuvre du PAFS bénéficie d'un financement Pays-Bas/FAO et plusieurs études thématiques ponctuelles furent menées. Elle s'engagea dans une innovation majeure portant sur la décentralisation au niveau régional de l’élaboration du PAFS par le service forestier.Cependant l'adoption en 1996 des lois 96/07 et 96/06 relatives au transfert des compétences et au code des collectivités locales, va exiger de fait la suspension de cette expérience régionale en attendant que des orientations plus claires soient fournies sur les rôles et responsabilités du service forestier dans l’élaboration de PAFS régionaux afin d'éviter tout empiétement sur les prérogatives des collectivités locales dans le nouveau contexte de la décentralisation.
La cellule du PAFS s'engagea par la suite (en 1997) à pousser progressivement l’élaboration des plans d'actions régionaux en étroite collaboration avec les collectivités.
le PAFR[7] pour Kaolack et Ziguinchor avaient connu un important avancement au courant de l'année 1995. Avec l'appui de certains bailleurs, ces régions sont entrain de connaître une avancée sérieuse dans la finalisation du document régional. Pour les régions de Thiès et Saint-Louis le travail se poursuit ; tandis que Tamba, Fatick et Diourbel sont encore restés à la traîne.
C'est dans ce contexte que le plan d’action pour l’environnement (PNAE) fut élaboré (conformément aux recommandations du Sommet planète-terre tenu à Rio de Janeiro en juin 1992 ) par le CONSERE et validé au plus haut niveau en fin 1997.
A partir d'une analyse des incidences des prélèvements effectués sur les formations forestières et sur la base d'indications de la DRPF[8] qui estiment que "le rythme de déboisement annuel pour l'utilisation du bois de combustible est deux fois plus élevé que celui de la reforestation même dans les régions de Tambacounda, Kolda et Ziguinchor qui étaient excédentaires jusqu'à une période donnée".Ce cadre de planification qu'est le PNAE a ciblé l'exploitation forestière comme secteur d'activités structurant qui revêt une importance capitale dans les problèmes environnementaux au Sénégal. Les éléments de stratégie qu'il dégage s'inspirent largement des lignes directrices du PAFS et visent entre autres des objectifs de :
En 1998 c'est l'adoption du programme d'actions National pour la lutte contre la désertification (PAN/LCD) élaboré comme le PNAE sous l'égide du CONSERE. Le PAN fut marqué dans son élaboration par un esprit de participation massive et diversifiée de toutes les catégories d'acteurs. Son élaboration fut facilitée par une très forte intégration de celui-ci dans le processus plus global du PNAE comme stipulé par l'article 6 alinéa 1 et 2 de l'annexe de la Convention sur la Désertification.
Actuellement, le PAFS cherche à caler aux orientations nationales pour le secteur et parallèlement à se consolider à partir des PAFR qui devraient être plus opérationnels et moins théoriques.
A ce titre, il est prévu que le PAFS soit revisité et révisé à l’échelle nationale dans l'optique d'une ouverture et d'une adaptation aux différentes conventions internationales relatives à la lutte contre la désertification, aux changements climatiques, à la biodiversité, à la CITES, à la sauvegarde des espèces. De même, elle devra prendre en compte et s'harmoniser à certains textes réglementaires nouveaux comme le code de la chasse, le code forestier etc.
De manière générale, le PAFS arrive difficilement à s'imposer comme un cadre unique et global de définition et de mise en œuvre d'une politique forestière nationale. Affaibli qu(il semble par la prolifération d'autres cadres de planification qui en ont fait un intrant et qui ont aussi le programme forestier au centre de leurs préoccupations.
Dès lors, la duplication des actions et peut-être les contradictions notées ça et là pourraient constituer une véritable source de démotivation et de confusion au sein d'une même administration ayant pourtant en charge la mise en œuvre de la politique nationale définie en la matière, la diffusion et la négociation de financements.
La coordination du PAFS est intégrée aux activités du bureau suivi/évaluation du service des forêts à partir de 1998 compte tenu de l'approche programme en cours d'expérimentation.
Le PAFS étant actuellement soutenu en particulier par le Royaume des pays bas explique le rapprochement et le regroupement effectués avec d'autres activités soutenues financièrement par ce même partenaire afin de bénéficier d'un même cadre de gestion
Pour mener à bien les objectifs qu'il s'est assigné dans le cadre de la politique forestière définie par le PDDF, des actions en régie de grande envergure ont été menées à travers des projets et programmes étatiques. Cette régie[9] a consisté à la mise en œuvre de programmes forestiers menés et pilotés par les services étatiques à travers le recours à une main d’œuvre salariée à l’instar des parcellaires de reboisement ou d’exploitation. Ainsi, on a assisté avant les années 1980 à l'essor et au développement de grands chantiers d'aménagement et de reboisement couplés d'une protection répressive des forêts comme conséquence de l'instrumentation du Code forestier datant de 1935.
L'application par le service forestier de ce code s'est avérée dans une large mesure inopérante compte tenu des effectifs et des moyens limités dont dispose le service pour faire face à l'accroissement des besoins en terres qui se faisait déjà sentir.
L'adoption du PAFS qui constitue une réactualisation du PDDF et la disparition progressive du type d'actions en régie, interviennent dans un contexte d’approches variées dont le soubassement demeure le développement et la promotion de la foresterie rurale[10].
Les principes directeurs du PAFS se veulent opérationnels, régionalisés et participatifs et sa stratégie actuelle de mise en œuvre s’articule notamment autour de l’implication et la responsabilisation des populations, la décentralisation de la planification forestière et l’intégration de l’arbre et la forêt dans les activités de développement rural.
Le service forestier a vite saisi l'incompatibilité d'une approche qui se veut impliquante et participative avec l'application d'une législation dont les populations ne perçoivent que les aspects répressifs et jugés le plus souvent négatifs. C’est pourquoi l’opérationnalisation de la stratégie d'intervention basée sur une approche participative, s'est accompagné au plan législatif de l'adoption d'un code forestier revisité (loi 93-03 du 4 février 93 et son décret d’application) qui introduit des innovations majeures dans les textes précédents jugés trop répressifs.
Aujourd’hui la mobilisation des populations auprès du service forestier est évidente ; seulement, force est de reconnaître que la participation populaire recherchée n'a pas été effective et donc n’a pas été en mesure de relever le défi de la réhabilitation et de la conservation des forêts comme prévu .
En effet cette participation aurait nécessité une préparation préalable du personnel forestier à se départir d'un comportement policier autoritaire pour mieux se familiariser à une démarche nouvelle qui intégrerait d'autres dimensions jusque là non prises en compte vraiment. La définition d'un contenu opérationnel à la participation populaire de même qu'une intervention programmée par l'aide d'outils opérationnels seraient encore une des faiblesses marquantes de la mise en œuvre de la stratégie de participation.
Les projets forestiers font généralement exception auprès du service forestier traditionnel dont l'intervention des agents de terrain porte bien plus sur des activités de contrôle et de police forestière que sur des actions de rapprochement avec les populations pour le développement de relations de partenariat solides et durables.
De ce point de vue, il faut noter la complexité du rôle et de l'attitude de l'agent forestier pour réussir sa mission d'impulser la participation dans un tel contexte.
Avec l’avènement de la décentralisation intervenue en 1996, les lois sur la régionalisation transfèrent neuf domaines de compétence dont l’environnement et la gestion des ressources naturelles aux collectivités locales. .Cette évolution du dispositif institutionnel entraîne une gestion à la base des ressources forestière et des ressources naturelles en général. Ce qui exigea de fait une réadaptation conséquente du code forestier et des changements nouveaux du service forestier en modifiant ses relations avec les populations.
En effet même si l’Etat continue de gérer les zones classées qui comprennent les forêts classées, les réserves sylvo-pastorales les parcs nationaux, réserves naturelles intégrales et les réserves spéciales et les périmètres de reboisement et de restauration, il associe de plus en plus les collectivités locales riveraines à leur gestion sur une base contractuelle. Ce classement relève d’une politique d’aménagement du territoire national, du point de vue de la constitution de réserves à des fins de conservation, d’enrichissement et de régénération.
Le service forestier, outre sa tâche de veiller à l’application de la législation et de la réglementation devra conseiller, encadrer les collectivités locales dans le cadre de l'exécution des compétences transférées en matière de forêt et de l’élaboration de plans d'aménagement pour la bonne gestion du patrimoine forestier.
Le dernier texte (loi n°0 98/03 du 8 janvier 98 et son décret d’application) a tenté de répondre aux nouvelles exigences tout en sachant que les changements de comportements indispensables aux différents niveaux (agents forestiers et élus et populations) requièrent de la préparation mais également beaucoup plus de temps qu'on ne le pense.
En tout état de cause, la mise en pratique d'une approche participative dans le programme forestier exige de plus en plus qu'un partenariat susceptible de garantir la participation des différents acteurs (donateurs, pouvoirs publics, collectivités locales, ONG, OCB,..) soit établi à travers un dispositif d'accompagnement pertinent et que les intérêts (parfois contradictoires) de chaque partie soient pris en compte au moment de la prise de décisions. Pour se faire, le développement d'une communication fluide et la prise en commun des décisions devraient être favorisés.
Dans cette dynamique, Le PAFS a bénéficié depuis quelques années du soutien de la mise en œuvre du Programme dit de Foresterie Rurale perçu comme levier stratégique pour le développement de l'approche participative. Ses axes majeurs d'intervention consistent en l’élaboration d'approches méthodologiques pour une application effective de la démarche participative, la promotion de la planification décentralisée (conception de schémas de développement forestier par zone éco-géographique) et l'amélioration de la communication.
Ainsi une restructuration du service forestier avec la création d’une Division Aménagement et Production Forestière (DAPF) et une Division du suivi –évaluation et formation (DSEF) constitue une opportunité de renforcer les prérogatives de ses structures décentralisées (IREF et autres ),de mieux adapter les textes législatifs au contexte et de promouvoir la concertation entre les acteurs tout en favorisant l’harmonisation des approches.
L’exécution des programmes forestiers a cessé réellement d'être l'apanage du service forestier exclusif. En effet avec les coûts élevés de l'intervention en régie financée par des ressources externes et la modicité des moyens de l’Etat, il était évident que les programmes forestiers exécutés en régie n'étaient une solution durable au problème de dégradation progressive que connaissaient les forêts de manière générale.
Il a fallu concevoir une approche du Développement Rural Intégré impliquant directement les populations à la base, principales victimes de la sécheresse, dans l'exécution des divers programmes.
C'est ainsi que les Organisations non gouvernementales (ONG) dont l’émergence a été précipitée dans une large mesure par le dépérissement progressif des sociétés de développement et d'encadrement, se sont rapidement investies dans la réalisation d'activités forestières aux côtés des organisations communautaires de base (OCB).
Les organisations non gouvernementales (ONG) d'appui à l'auto promotion sont très nombreuses au Sénégal. On en décompte environ 300 dont certaines (environ 75)[11] mènent des activités de foresterie/reboisement entre autres activités de développement.
Peu d'entre elles sont réellement spécialisées dans la foresterie. Leur niveau d'intervention dans le domaine de la foresterie est très varié tant du point de vue de la disponibilité de l'expertise que du point de vue des ressources matérielles et financières dont elles disposent.
De ce fait, leur intervention exige de la part de partenaires extérieurs généralement un important volet de soutien institutionnel allant de la formation de ses agents au recrutement de personnel additionnel et à l'équipement.
Certaines ONG non spécialisées ont pour des programmes d'envergure, eu à faire appel aux agents de l'Etat (agent forestier, agent de CERP[12]..) qui deviennent à l'occasion des prestataires de service pour des activités éducatives, les démonstrations etc..
En réponse aux difficultés que vivaient les populations depuis les grandes sécheresses des années 70,les ONG se sont beaucoup activées dans des activités de développement rural (hydraulique villageoise, reboisement, production agricole, régénération assistée, foresterie. ) ces 20 dernières années sans qu'il ne puisse réellement être fait un bilan conséquent.
En effet, les activités menées à travers tout le pays par les populations sous l'impulsion des ONG, même si elles sont diversifiées et parfois réussies, ont souffert d'une part du manque de maîtrise sur l'engagement des populations et l’insuffisance des moyens pour en assurer le suivi, la collecte des résultats et la mesure des impacts des activités d'autre part.
Par contre le rôle d'encadrement et de conseil que les ONG ont joué a donné des résultats qui portent sur les importantes connaissances que les populations à la base sont parvenues à capitaliser en matière de foresterie grâce à leur présence et à leur intervention.
Bien que très appréciables, leurs actions sont menées hors du cadre du programme forestier national et ne s'inscrivent pas non plus dans le cadre de planification local (Plan local de développement) qui intègre et priorise l'essentiel des problèmes de développement de la localité y compris les questions forestières. Les raisons majeures sont liées à des velléités d’autonomie des opérateurs non gouvernementaux vis à vis de l’administration.
Par conséquent, il y a réellement un problème d'harmonisation des interventions et une difficulté évidente de mettre en place un système performant de suivi et de centralisation des réalisations par le service forestier. Ce qui aujourd'hui constitue une limite importante à l'évaluation quantitative et qualitative de ces actions.
Dans le domaine de la formation/sensibilisation là où les ONG semblent avoir le plus réussi en rapport avec les OCB pourraient se résumer comme suit:
Pour cette raison et depuis trois ans, des journées nationales de planification régionale sont organisées. Elles réunissent tous les acteurs de l'environnement sous la présidence des gouverneurs, le secrétariat étant assuré par les Représentants locaux du service forestier (I R E F). Toutes ces initiatives sont faites pour tenter de palier au déficit de concertation et pour essayer de canaliser les interventions dans le secteur pour le bien des populations.
Les organisations communautaires de base (OCB) ont présenté ces quinze dernières années de plus en plus d'intérêts pour leur nécessaire responsabilisation dans la mise en oeuvre des programmes de développement forestier.
Elles sont d'une importance variable ; le nombre de leurs membres varie de 10 à 25.000 personnes. Elles concernent aussi bien des groupes de quelques individus intervenant à l'échelle du village dans différentes activités de type communautaire (bois de village) que des regroupements de populations de plusieurs villages (Entente ou association intervillageoises ou unions). Leur constitution est le plus souvent motivée par la satisfaction de besoins communs tels que l'amélioration de leurs revenus.
On y note tous les segments de la population en général et femmes et les jeunes en particulier. Ces OCB présentent des caractéristiques communes qui se résument comme suit:
L’aptitude de ces OCB à s'acquitter et à accomplir des programmes de développement efficacement dépend dans une large mesure de la disponibilité de ressources humaines qualifiées et financières. En effet, celles-ci conditionnent la recherche de l'information sur leur environnement économique et financier, leur capacité de concevoir, de planifier et de mettre en œuvre des actions forestières pertinentes et durables.
Les OCB parviennent généralement à identifier leurs contraintes et à exprimer leurs besoins et ceux de leur communauté qu'ils arrivent rarement à formaliser sous forme de requête à des partenaires.
Ceci explique que certaines actions menées dans le reboisement, la protection des forêts l'ont souvent été par le passé avec l'appui/encadrement des services décentralisés de l'administration (service forestier, CERP, autres services d'encadrement.)
Les rapports entre les OCB et les tiers sont généralement gérés par leurs partenaires traditionnels que sont les projets et les ONG. La quasi-totalité de leur expérience a bénéficié d'appui financier, organisationnel et administratif de partenaires extérieurs. Les procédures de financement et de suiv/contrôle ont beaucoup influés sur le mode d'exécution de progammes de foresterie, sur les résultats obtenus et sur les capacités actuelles des OCB en la matière.
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TAB.1. Pourcentage des ménages qui utilisent des pratiques spécifiques de gestion des ressources naturelles[13] |
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Pratiques |
Référence 1992 |
Résultats 1997 |
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% ménages |
% ménages |
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Haies vives |
2,1% |
10% |
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Compostage |
12,1% |
21% |
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Semences améliorées |
14,0% |
24% |
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Brise-vent |
4,5% |
13% |
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Jachère |
15,3% |
37% |
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Fumier |
51,7% |
86% |
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Arbres plein champ |
2,4% |
51% |
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(Source: rapport d'évaluation "de portée limitée" relative à l'impact de la gestion des ressources naturelles au Sénégal; USAID/SENEGAL: Mai 1998)
Avec l'avènement de la décentralisation, une nouvelle dynamique est amorcée avec la volonté affirmée des OCB d’accéder directement au financement qui leur sont destinés sans l’intermédiation d’un organisme d’appui. Par la même occasion, elles ont manifesté le désir d'améliorer les cycles d’instruction du financement de leurs activités en s’adressant directement aux donateurs. Cependant, l’essentiel de ces requêtes reste sans suite du fait entre autres que les bailleurs ne sont pas toujours préparés à une pareille procédure et, qu’à leurs yeux, la capacité d’actions et le niveau de développement institutionnel de ces OCB sont loin d’être satisfaisants. Cette option peut être réaliste et même réalisable dans le contexte actuel de responsabilisation des communautés ; elle sera dans tous les cas dépendante des capacités des OCB prises individuellement à s'adapter et à réagir vite p our corriger des approches et/ou pratiques.
[1] Sources : PAFS
[2] Source : Programme d’actions national de lutte contre la désertification
[3] Marabouts : Des dignitaires et chefs religieux (musulmans) très influents
[4] Le domaine forestier de l’Etat : L’ensemble des zones classées
[5] Dispositions juridiques relevant du code forestier qui a trait à l’exercice des droits sur les zones forestières ne relevant pas du domaine forestier national appartenant à l’Etat
[6] Les questions relatives aux investissements sont traitées au chapitre 2.4.
[7] Plan d’action forestier régional
[8] Direction de la recherche et des productions forestières
[9] Actions en régie sont menées sous la responsabilité de l’Etat qui fournit tous les moyens et fait travailler des gens moyennant des rémunérations
[10] Le concept de foresterie rurale englobant toutes les activités liées à l’intégration de l’arbre et de la forêt dans la vie quotidienne des populations dans le cadre d’un aménagement intégré, pour améliorer la productivité des systèmes de production tout en sauvegardant l’équilibre écologique
[11] Source : Conseil national des ONG
[12] CERP : Centre d’expansion rurale Polyvalent
[13] Ce tableau indique à titre d’exemple que des augmentations importantes dans l’utilisation des pratiques de gestion des ressources naturelles se sont produites depuis 1992 dans des zones où il y a eu des interventions d’ONG dans le cadre de projets financés par USAID
